呂 順

（順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 佛山 528300）

社會(huì)治理歷來(lái)都是黨和國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，社會(huì)治理核心在人，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。由此可以看出社會(huì)治理機(jī)制的重要性。黨的十八大報(bào)告提出“加快形成多方合作的社會(huì)管理體制”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善多方合作的社會(huì)治理體制，“打造共建共享的社會(huì)治理格局”。習(xí)近平總書(shū)記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議廣東代表團(tuán)審議時(shí)，提出了廣東“四個(gè)走在全國(guó)前列”的要求。改革開(kāi)放40周年，習(xí)近平總書(shū)記來(lái)到廣東視察，再次強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理的重要性，指出社區(qū)情況復(fù)雜、群眾需求多樣，要把更多資源、服務(wù)、管理分配到社區(qū)。建立創(chuàng)新高效的社會(huì)治理機(jī)制、營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局既是總書(shū)記對(duì)廣東工作的殷切期望，也是廣東省在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的重點(diǎn)工作。

一、開(kāi)展基層糾紛治理制度研究的意義與價(jià)值

（一）當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)自分稅制改革以來(lái)，項(xiàng)目制成為單位制的繼承者，能夠有效統(tǒng)合國(guó)家內(nèi)部和社會(huì)領(lǐng)域等方面資源，是一種重要的治理模式。在我國(guó)近年來(lái)的實(shí)踐中，逐漸形成了具有中國(guó)特色的項(xiàng)目制運(yùn)營(yíng)方式。以往對(duì)于項(xiàng)目制社會(huì)治理的研究往往傾向于以下方面：第一，宏大的理論討論。主要從項(xiàng)目治國(guó)的角度討論政府如何通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施貫徹治理意圖以及各級(jí)政府如何打包、抓包以承接和執(zhí)行項(xiàng)目；第二，微觀的項(xiàng)目制社會(huì)治理邏輯。從具體的案例出發(fā)，剖析項(xiàng)目運(yùn)行的具體做法，總結(jié)出項(xiàng)目運(yùn)作的方式及其特點(diǎn)，以及對(duì)社會(huì)形態(tài)的影響，兼論國(guó)家治理的思路、做法，同時(shí)項(xiàng)目制也存在著諸多的問(wèn)題值得去深入研究。項(xiàng)目制將宏觀、中觀、微觀層面的治理聯(lián)系起來(lái)，在運(yùn)作中涉及大量的治理主體。在研究的方法上，以往在定量研究和多案例對(duì)比研究上還是比較缺乏的，本課題則需要使用這兩種研究方法以便更好地展示研究的內(nèi)容。

（二）理論價(jià)值

拓展社會(huì)治理研究的視野和領(lǐng)域，以廣東省佛山市的社會(huì)治理機(jī)制為研究目標(biāo)，嘗試著將中觀與微觀相結(jié)合，既關(guān)注全市較大范圍內(nèi)的整體機(jī)制，也關(guān)注具體的治理運(yùn)作，例如社會(huì)治理如何向基層下移及社區(qū)治理體系的建設(shè)。突出社會(huì)治理研究連續(xù)性和生成性，從社會(huì)治理多中心的理論出發(fā)，本課題研究還引入更為多樣的社會(huì)治理主體，力圖通過(guò)機(jī)制研究將各種因素統(tǒng)合起來(lái)，從建構(gòu)主義理論出發(fā)將各主體置于“制度——社會(huì)”場(chǎng)域中并遵照項(xiàng)目制研究所提供的種種邏輯、思路和方法，以呈現(xiàn)出一種更為連貫性的治理形態(tài)以及生成性的治理特征。同時(shí)本課題在研究方法的使用上，注重案例的選取，運(yùn)用多案例對(duì)比、定量研究等方法，為課題提供更為合理的研究材料。

（三）實(shí)際意義

當(dāng)前佛山形成“黨建統(tǒng)領(lǐng)、黨群合力、法治、共治、網(wǎng)治一體化”的治理總框架，走出具有佛山特色的共建共治共享的社會(huì)治理之路。既有市、區(qū)級(jí)的社會(huì)治理的“頂層設(shè)計(jì)”，又有落實(shí)于鎮(zhèn)街、村居的基層實(shí)踐，治理內(nèi)容包括規(guī)章設(shè)立和完善、志愿服務(wù)培育、社會(huì)力量吸納等多個(gè)方面。廣東、佛山的社會(huì)治理已經(jīng)走在全國(guó)前列，取得不菲的成績(jī)，已經(jīng)形成相應(yīng)的格局、框架、體系，并且收到一定的效果。

二、基層糾紛治理制度創(chuàng)新的實(shí)踐途徑

（一）立足于民生，讓民生體系實(shí)現(xiàn)制度化

社會(huì)主義國(guó)家的政策和制度從來(lái)都是環(huán)繞人民展開(kāi)的，為提高人民的生活質(zhì)量，必須順應(yīng)時(shí)代潮流的發(fā)展，不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以達(dá)到完善民生相關(guān)的制度和政策的目標(biāo)，為民生質(zhì)量的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。這一舉動(dòng)是為了解決人民群眾所遇到的困難和想表達(dá)的訴求，從而從根源上解決這些問(wèn)題，讓人民滿意的同時(shí)減少發(fā)生糾紛的可能性。由此可見(jiàn)，民生便是人民群眾最關(guān)注的問(wèn)題，也是最關(guān)乎他們利益與權(quán)力的內(nèi)容，同時(shí)也能反應(yīng)人民群眾的訴求，堅(jiān)持以人民為中心才能更好地解決基層糾紛。在當(dāng)前人民共同建設(shè)、治理和享受福利的社會(huì)治理模式中，民生的創(chuàng)新發(fā)展以及制度化，將不再是由社會(huì)向人民群眾提供資源和權(quán)利，而是建立相關(guān)的制度和機(jī)制，讓人民群眾合理使用自身權(quán)利來(lái)獲取資源，達(dá)到“授人以魚(yú)不如授人以漁”的目的。在進(jìn)行扶貧工作的過(guò)程中，通常會(huì)遇到以下?tīng)顩r：當(dāng)?shù)鼐用窠邮苄畔⒌那垒^為落后，對(duì)工作人員提出的意見(jiàn)持懷疑態(tài)度，認(rèn)為遵守“祖先的規(guī)矩”能夠更好地發(fā)展；部分居民法治意識(shí)淡薄，從而引發(fā)一系列問(wèn)題出現(xiàn)，例如亂砍濫伐、隨意開(kāi)墾土地等，這些都容易引發(fā)糾紛；部分居民過(guò)于重視自己的利益，忽視他人和集體的利益，出現(xiàn)剪電線、砍伐珍稀植物、捕獵保護(hù)動(dòng)物等。這些情況都極易引發(fā)糾紛，工作人員必須進(jìn)行民生普及和教育，同時(shí)制定相應(yīng)的政策和制度，才能有效避免這類(lèi)事情的發(fā)生，從而創(chuàng)新基層糾紛治理制度。在處理糾紛的過(guò)程中，要時(shí)刻牢記“以人民為中心”，始終以維護(hù)人民利益為目標(biāo)。尤其是在辦理具有親友關(guān)系、鄰居關(guān)系等關(guān)系較好的居民之間因生活摩擦而發(fā)生的糾紛案件時(shí)，不能過(guò)于死板，要對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行修復(fù)，減少隱患，避免將來(lái)出現(xiàn)糾紛時(shí)激化矛盾，而引發(fā)更嚴(yán)重的后果。

（二）堅(jiān)持唯賢而舉，建設(shè)專業(yè)的糾紛治理團(tuán)隊(duì)

首先，在組建糾紛治理團(tuán)隊(duì)時(shí)應(yīng)當(dāng)唯賢而舉，選取相關(guān)地區(qū)較為有聲望且治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較多的人員，這一類(lèi)人員較為了解地區(qū)內(nèi)的人員往來(lái)關(guān)系，在調(diào)解時(shí)能夠更有效地解決問(wèn)題；其次是要讓人民群眾參與到選舉過(guò)程中，只有讓人民群眾參與到選舉中，才能夠選出真正滿足人民需求的人員；最后是要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，以相關(guān)地區(qū)為單位，進(jìn)行全員教學(xué)、分析討論、案件分析、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、旁聽(tīng)庭審、實(shí)踐練習(xí)等活動(dòng)，提高糾紛治理團(tuán)隊(duì)的業(yè)務(wù)能力，達(dá)到全面多樣的要求。除此之外，糾紛治理團(tuán)隊(duì)必須嚴(yán)格按照指定的責(zé)任制度執(zhí)行，并且所規(guī)劃的服務(wù)范圍均具備科學(xué)性、邊界分明、系統(tǒng)性等特點(diǎn)，推動(dòng)“定人、定崗、定位、定責(zé)”。嚴(yán)格實(shí)行坐班制，主動(dòng)對(duì)調(diào)查處的矛盾糾紛進(jìn)行排查和治理，解決問(wèn)題必須具有連貫性，有助于提高糾紛調(diào)解效率；主動(dòng)向上級(jí)進(jìn)行報(bào)告，將人民群眾糾紛情況和訴求進(jìn)行反映，有助于提高人民群眾糾紛處理效率。注意規(guī)范糾紛治理團(tuán)隊(duì)的工作制度和責(zé)任制度，利用現(xiàn)代化手段記錄個(gè)人信息檔案，發(fā)放聘用證明、工作證、工作手冊(cè)和服務(wù)聯(lián)系卡等，提高專業(yè)化水平的同時(shí)明確責(zé)任，減少因怠慢或忽視而引發(fā)的糾紛加劇事件。建設(shè)專業(yè)的糾紛治理團(tuán)隊(duì)，需要注意其專業(yè)性以及邀請(qǐng)人民群眾進(jìn)行參與。保證糾紛治理團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性，就需要對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理：一是保證團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，并保證團(tuán)隊(duì)中的人員具有較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)，在進(jìn)行糾紛治理的時(shí)候才能更好地減輕糾紛帶來(lái)的不良影響；二是完善相關(guān)的規(guī)定，為提高糾紛治理的效率，就需要制定相關(guān)的對(duì)接工作機(jī)制，可采用網(wǎng)絡(luò)建立相應(yīng)的調(diào)理平臺(tái)，將基礎(chǔ)信息以及處理過(guò)程、結(jié)果在內(nèi)部進(jìn)行公示，在進(jìn)行工作對(duì)接時(shí)能夠減少時(shí)間損耗，在糾紛得到調(diào)解或當(dāng)事人關(guān)系較好時(shí)，可由人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)節(jié)，專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行普法，提供相應(yīng)的法律咨詢，充分發(fā)揮專業(yè)化調(diào)解員的優(yōu)勢(shì)。邀請(qǐng)人民群眾參與，主要原因是單純依靠工作人員進(jìn)行普法講解，不易取得人民群眾的信任，導(dǎo)致糾紛治理的過(guò)程變得復(fù)雜，因此在組建糾紛治理團(tuán)隊(duì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)?jiān)谌嗣袢罕娭芯哂休^高聲望的委員、代表等群體參與普法講解，取得人民群眾的信任，提高糾紛治理的效率。在處理同事或鄰居之間輕傷案件糾紛時(shí)，可通過(guò)調(diào)解員邀請(qǐng)當(dāng)事人親友、公司領(lǐng)導(dǎo)或其他鄰居等，進(jìn)行普法講解，以兩者都能接受的方式對(duì)案件進(jìn)行處理。

（三）健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和危機(jī)應(yīng)急機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前或之后且事件未結(jié)束，該事件給人們的生活、生命、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面造成的影響和損失的可能性進(jìn)行量化評(píng)估的工作。即，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是量化測(cè)評(píng)某一事件或事物帶來(lái)的影響或損失的可能程度。相較于體制內(nèi)工作人員而言，體制外人員的工作穩(wěn)定性較低，因而更易在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)因無(wú)法承受利益損失而引起糾紛。風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性、頻發(fā)性、不確定性、廣泛性等特點(diǎn)，這也導(dǎo)致部分行業(yè)的從業(yè)人員在遇到環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的自然災(zāi)害等事件時(shí)，無(wú)法接受自身利益受到損害，與相關(guān)單位或機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛，因此必須加快健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和危機(jī)應(yīng)急機(jī)制，有效預(yù)防基層矛盾糾紛的發(fā)生。準(zhǔn)確且及時(shí)的預(yù)警能夠有效減少因權(quán)益受損而引發(fā)的糾紛，因此需要建立專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，對(duì)氣候、地質(zhì)情況、環(huán)境動(dòng)態(tài)等信息進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并根據(jù)相關(guān)信息預(yù)估危機(jī)降臨的時(shí)間點(diǎn)，除此以外還需要制定相關(guān)的治理方案，在災(zāi)難降臨時(shí)及早進(jìn)行救援，最大限度地減輕利益損失，同時(shí)需要定期舉行演習(xí)，讓人們能夠在災(zāi)難來(lái)臨的初期有效地保護(hù)自身生命安全。其次是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所進(jìn)行規(guī)范化治理，需要定期檢查人群密集場(chǎng)所的消防設(shè)施和疏散通道狀況，確保設(shè)施能夠正常使用、通道無(wú)物件堵塞，同時(shí)對(duì)食品藥品等生產(chǎn)單位進(jìn)行嚴(yán)格的篩查，排查安全隱患，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率降到最低。尤其是在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，如發(fā)生基層人民群眾糾紛，就會(huì)影響逃生速度，使糾紛當(dāng)事人的生命和財(cái)產(chǎn)安全受到威脅。因此應(yīng)當(dāng)及時(shí)派出專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行處理，力爭(zhēng)迅速、高效地解決問(wèn)題，以減少經(jīng)濟(jì)損失，保護(hù)人民的生命安全。在信息發(fā)布方面，為避免危機(jī)發(fā)生時(shí)或發(fā)生后產(chǎn)生大面積的社會(huì)恐慌和謠言，在治理基層矛盾糾紛時(shí)，必須將責(zé)任落實(shí)到各個(gè)單位，對(duì)拖延不報(bào)或不作為的工作人員進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制需要明確以下幾點(diǎn)：要保護(hù)的對(duì)象是人民群眾，提高人民群眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)等利益，減小損失；采取的安全措施必須保證能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失降低至最低程度。

（四）提高公民素質(zhì)，減少因素質(zhì)低下引發(fā)的基層矛盾糾紛

當(dāng)前的基層矛盾糾紛呈現(xiàn)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、觸發(fā)點(diǎn)多、事態(tài)發(fā)展快、突發(fā)性強(qiáng)、形式多樣等情況。影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的矛盾糾紛主要有：干群關(guān)系引發(fā)的糾紛；耕地、林地劃界不清引發(fā)的糾紛；宅基地劃分不清引發(fā)的糾紛；征地拆遷時(shí)引發(fā)的糾紛；家庭內(nèi)部矛盾引發(fā)的矛盾糾紛。主要形成的原因多為公民素質(zhì)較低、脾氣較為暴躁、逐利心理嚴(yán)重等問(wèn)題，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)問(wèn)題進(jìn)行解決，提高公民素質(zhì)便成為首要任務(wù)。例如在與群眾溝通的過(guò)程中，常出現(xiàn)公民因情緒緊張而影響思考，無(wú)法將自身的想法清晰地表述，不僅會(huì)影響到辦公速度，甚至?xí)霈F(xiàn)不必要的糾紛，因此需要提高公民素質(zhì)，使其能夠在著急、焦慮等情況下能夠利用正確的詞句將思想表達(dá)清楚。耕地、林地劃界不清和宅基地劃分不清多為公民對(duì)土地的重視，在他人侵占土地時(shí)，未能進(jìn)行有效協(xié)商便引發(fā)爭(zhēng)吵糾紛，提升公民素質(zhì)有助于公民在進(jìn)行土地劃分和房屋設(shè)計(jì)時(shí)與鄰居、集體進(jìn)行協(xié)商，而非事后爭(zhēng)吵，能夠有效規(guī)避相關(guān)情況。除去組織人民群眾參與普法講解活動(dòng)外，在處理已發(fā)生的糾紛過(guò)程中，需要明確提出處理依據(jù)，消除當(dāng)事人覺(jué)得自己遭遇不公平待遇的想法。在處理糾紛或糾紛引發(fā)的案件時(shí)，必須對(duì)所獲取的證據(jù)進(jìn)行整合和審查，確認(rèn)無(wú)誤后進(jìn)行公示，并將事件過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)記錄。在糾紛處理過(guò)程中，不僅要讓當(dāng)事人了解處理過(guò)程所依據(jù)的法律條例，還需要利用傳統(tǒng)文化思想，緩和當(dāng)事人之間的關(guān)系，避免認(rèn)為自己遭受不公平待遇的戾氣和怨氣積壓過(guò)多，引發(fā)不必要影響。

（五）打造專業(yè)的糾紛治理流程，堅(jiān)持全程發(fā)力

要時(shí)刻發(fā)揮法治的影響，將目光從事發(fā)后治理轉(zhuǎn)向事發(fā)前預(yù)防，要向當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行普法宣傳，或成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，將被動(dòng)化為主動(dòng)，向人民群眾提供糾紛過(guò)程中所有環(huán)節(jié)的咨詢，諸如法律法規(guī)普及、上訪投訴流程、民事糾紛訴訟知識(shí)等，做到事前講法、事中明法、事后析法，讓人民群眾在此過(guò)程中逐漸了解法律的相關(guān)內(nèi)容以及重要性，剔除傳統(tǒng)觀念，形成較為良好的法律意識(shí)。這一行為能夠有效減少糾紛與矛盾的產(chǎn)生，大部分基層糾紛產(chǎn)生的原因多為觀念不相同、利益產(chǎn)生沖突而引發(fā)的，而基礎(chǔ)法律知識(shí)能夠讓人民群眾產(chǎn)生基本的是非觀念，提升人民群眾的法律意識(shí)，在發(fā)生糾紛的時(shí)候找出自身所存在的問(wèn)題，最終有效地解決矛盾。其次便是在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，必須及時(shí)反應(yīng)，建立全面、覆蓋面廣、渠道多樣的糾紛排查網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行矛盾糾紛發(fā)生時(shí)立刻排查、上報(bào)、處理的制度，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)人群、地區(qū)、行業(yè)進(jìn)行關(guān)注，掌控實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)情況，時(shí)刻預(yù)防糾紛與矛盾的發(fā)生以及及時(shí)解決糾紛問(wèn)題。除去預(yù)防和制止糾紛和案件發(fā)生外，還需要對(duì)和解案件的當(dāng)事人進(jìn)行定期回訪，避免因后悔等各種原因所導(dǎo)致的矛盾激化。