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新時(shí)代中國的水外交:以瀾湄合作為例

2022-12-13 04:36
學(xué)術(shù)探索 2022年9期
關(guān)鍵詞:湄公河水資源外交

邢 偉

(中國社會(huì)科學(xué)院 亞太與全球戰(zhàn)略研究院,北京 100007)

水資源具有高度的稀缺性和戰(zhàn)略性,是人類生存不可或缺的資源。近年來跨境跨流域水資源治理對(duì)中國周邊外交的影響日益突出。中國與湄公河國家在水資源合作方面建立瀾湄合作機(jī)制,為建設(shè)人類命運(yùn)共同體做出了區(qū)域示范。在瀾湄合作的背景下,中國的水外交有助于提升與周邊國家合作治理跨境水資源的效能,有助于中國與周邊國家關(guān)系發(fā)展。

一、相關(guān)研究述評(píng)

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)水外交開展了相關(guān)研究,從促進(jìn)合作的角度觀察,水外交是一國政府圍繞(跨界與非跨界)水資源合作項(xiàng)目和軟水產(chǎn)品的開發(fā)和利用,通過技術(shù)和社會(huì)雙層舉措的外交實(shí)施方式。[1](P42~50)從水外交效應(yīng)的角度觀察,水外交廣義上是指國家以及相關(guān)行為體圍繞水資源問題展開的涉外活動(dòng),狹義上是指國家以及相關(guān)行為體圍繞跨界水資源或國際河流水資源問題展開的涉外活動(dòng)。水外交大致可分為兩類:一類是為實(shí)現(xiàn)水目標(biāo)本身而開展的外交活動(dòng);另一類是為實(shí)現(xiàn)其他外交目標(biāo)(包括政治、經(jīng)濟(jì)和軍事)而開展的與水相關(guān)的外交活動(dòng)。[2](P81~93)水外交主體包括影響獲取、管理和利用水資源的國際行為體,包括國家和非國家的機(jī)構(gòu),如非政府組織、國際開發(fā)機(jī)構(gòu)和私人公司等。水外交不只是大國政治,是可以建立在互利共贏基礎(chǔ)上的外交合作,[3](P6~7)其核心要素包括維護(hù)和平與安全的外交預(yù)防性質(zhì)、傳統(tǒng)的雙邊外交輔之以多邊和多層次的外交、國際社會(huì)集體責(zé)任觀念。[4](P11)水外交框架包含開放和變化;互動(dòng)性、復(fù)合和可反饋性;高度適應(yīng)性、非零和談判方式的運(yùn)用。[5](P14~18)可見,水外交是國家或相關(guān)行為體通過合作、博弈等方式,通過水資源治理等路徑維護(hù)和拓展自身利益的外交活動(dòng)。

水外交是一種跨學(xué)科的綜合工作。在流域國家進(jìn)行談判溝通方面,水外交指導(dǎo)著水資源治理與合作談判。只有將科學(xué)、政策和政治因素與外交相聯(lián)系的情況下,水資源問題才會(huì)得到可持續(xù)性解決。[5](P15,317)與傳統(tǒng)的外交形式不同,水外交更多地利用科學(xué)數(shù)據(jù)、評(píng)估和知識(shí),將法律、制度和戰(zhàn)略機(jī)制及外交工具作為解決問題的談判基礎(chǔ)。[6](P654~667)因水資源議題產(chǎn)生的外交活動(dòng)既涉及政治領(lǐng)域,又涉及促進(jìn)跨境水資源合作的專業(yè)技術(shù)內(nèi)容。涉及行為體和覆蓋領(lǐng)域的多樣性是水外交的特點(diǎn)。

世界上各大國都十分重視通過開展水外交、實(shí)施水戰(zhàn)略來推進(jìn)本國利益的實(shí)現(xiàn)。美國對(duì)于水外交的重視程度逐年增加,在全球戰(zhàn)略層面重視水外交的作用,2011年和2017年相繼發(fā)布了《水與發(fā)展戰(zhàn)略》和《美國政府全球水戰(zhàn)略》報(bào)告。歐盟對(duì)水外交也給予了較高的重視程度,2013年《關(guān)于歐盟水外交的理事會(huì)決議》指出,歐盟在世界范圍內(nèi)推進(jìn)水資源合作,是基于歐洲跨界水資源管理的長(zhǎng)期合作傳統(tǒng)、豐富經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。2018年歐盟委員會(huì)通過了新版《關(guān)于歐盟水外交的理事會(huì)決議》,這標(biāo)志著歐盟將水外交提升到了戰(zhàn)略層面。水外交作為一種綜合性的外交方式,通過強(qiáng)調(diào)合作,吸收多層次行為體的參與,戰(zhàn)略高度維護(hù)國家利益,愈發(fā)受到重視。

中國的水外交具有戰(zhàn)略伙伴建設(shè)和公共外交性質(zhì),并發(fā)揮著沖突預(yù)防、危機(jī)管理和促進(jìn)區(qū)域合作的職能;中國可以在雙邊、區(qū)域和多邊范圍內(nèi)發(fā)展水外交。[7](P28~33)中國需要通過“水外交”來保障與湄公河國家合作中應(yīng)有的“水權(quán)力”,并消除“水問題”對(duì)其他雙邊及多邊事務(wù)談判的不利影響,引入技術(shù)和社會(huì)雙層舉措?yún)⑴c外交治理。[8](P25~36)水外交對(duì)中國和周邊國家關(guān)系的影響,表現(xiàn)為通過地區(qū)合作機(jī)制參與國際合作,以處理中國與鄰國因水問題引發(fā)的矛盾;中國還可以通過出口與水相關(guān)的技術(shù)和產(chǎn)品,來實(shí)現(xiàn)針對(duì)新興國家的水外交。[9](P66~68)中拉和中非合作論壇的“1+N”召集人模式突出了中國在機(jī)制中的引領(lǐng)作用。[10](P61~77)既有研究已經(jīng)從水外交在中國與周邊國家關(guān)系中的作用等方面進(jìn)行了研究。而瀾湄合作機(jī)制體現(xiàn)了中國的引領(lǐng)作用,瀾湄合作中水外交的內(nèi)涵及效應(yīng)、水外交促進(jìn)共同發(fā)展的路徑是值得本文研究的新領(lǐng)域。

二、中國在湄公河國家開展水外交的內(nèi)涵

中國開展水外交,一方面是緩解跨境水資源問題造成的治理困境,另一方面是通過水外交提升流域各國經(jīng)濟(jì)、安全等方面的綜合實(shí)力。合作已經(jīng)成為世界多數(shù)國家處理對(duì)外關(guān)系的重要方式。[11](P196)瀾湄六國同屬發(fā)展中國家,瀾湄合作機(jī)制的啟動(dòng)和運(yùn)作意味著中國在運(yùn)用跨境水資源治理的同時(shí),已經(jīng)考慮了全流域國家的利益和訴求,瀾湄水資源合作體現(xiàn)了發(fā)展中國家合作的要義,是各國平等互惠的創(chuàng)新合作模式。因此,中國的水外交融入了瀾湄合作精神,運(yùn)用新發(fā)展理念促進(jìn)合作,以區(qū)域治理推進(jìn)全球治理。2018年1月中國政府公布的《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022)》旨在促進(jìn)瀾湄各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,增進(jìn)各國人民福祉,縮小本區(qū)域發(fā)展差距,建設(shè)面向和平與繁榮的瀾湄國家命運(yùn)共同體。該計(jì)劃致力于將瀾湄合作打造成為獨(dú)具特色、具有內(nèi)生動(dòng)力、受南南合作激勵(lì)的新型次區(qū)域合作機(jī)制,助力東盟共同體建設(shè)和地區(qū)一體化進(jìn)程,促進(jìn)落實(shí)《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。[12]中國對(duì)湄公河國家開展水外交的內(nèi)涵體現(xiàn)在了理念、政治、經(jīng)濟(jì)和安全層面。

(一)理念層面:促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出加強(qiáng)國際社會(huì)對(duì)在發(fā)展中國家開展高效、有針對(duì)性的能力建設(shè)活動(dòng)的支持力度,以支持各國落實(shí)各項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的國家計(jì)劃;可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)包括為所有人提供水和環(huán)境衛(wèi)生并對(duì)其進(jìn)行可持續(xù)管理,到2030年,在各級(jí)進(jìn)行水資源綜合管理,包括酌情開展跨境合作;擴(kuò)大向發(fā)展中國家提供的國際合作和能力建設(shè)支持,幫助他們開展與水和衛(wèi)生有關(guān)的活動(dòng)和方案,包括雨水采集、海水淡化、提高用水效率、廢水處理、水回收和再利用技術(shù),支持和加強(qiáng)地方社區(qū)參與改進(jìn)水和環(huán)境衛(wèi)生管理。對(duì)于發(fā)展中國家來講,可持續(xù)發(fā)展更為重要,瀾湄國家的發(fā)展不能重走先污染后治理的老路,在利用水資源的同時(shí),需要加強(qiáng)對(duì)水污染的預(yù)防和治理,因旱季和雨季造成的水量變化、修建水利設(shè)施對(duì)下游水量的影響需要進(jìn)行人工調(diào)節(jié),水資源與糧食、能源的相互作用等因素也需要得到重視,這些都屬于可持續(xù)發(fā)展的范疇,即統(tǒng)籌處理好水資源開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)系。

瀾湄六國“面臨著相同的挑戰(zhàn),例如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人口增長(zhǎng)帶來的水資源、能源、糧食需求壓力增大,洪旱災(zāi)害頻發(fā),氣候變化帶來的不確定性,水利基礎(chǔ)設(shè)施滯后和水治理能力不足的問題。這些共同的挑戰(zhàn)以及我們關(guān)于繁榮與可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo),構(gòu)成了我們實(shí)質(zhì)性合作所需要的戰(zhàn)略基礎(chǔ)”[13]。中國通過水外交推進(jìn)瀾湄水資源合作,最重要的是采取可持續(xù)的合作發(fā)展模式。雖然各國對(duì)于如何運(yùn)用跨境水資源存在利益差異,但是瀾湄流域水資源的使用關(guān)系到流域國家的國計(jì)民生,各國制定了相關(guān)的水資源利用規(guī)劃,并頒布實(shí)施了水資源方面的法律制度。瀾湄國家在跨境水資源治理上接受可持續(xù)發(fā)展、水資源合作等理念。中國作為瀾湄合作機(jī)制的引領(lǐng)者,將“擴(kuò)散性互惠”理念貫徹到了合作理念當(dāng)中。由于中國的綜合國力遠(yuǎn)比湄公河國家要強(qiáng)大,中國與周邊國家開展合作,解決與相關(guān)國家的發(fā)展問題,更多地以單方面投入的形式存在,“期待自身的行為能夠塑造整個(gè)社會(huì)的行為”[14](P13)。也就是說,中國希望通過次區(qū)域水務(wù)合作,在瀾湄合作等各相關(guān)機(jī)制的運(yùn)作中塑造合作理念,培育合作文化。

瀾湄合作機(jī)制雖然成立時(shí)間不長(zhǎng),但得益于“瀾湄速度”,瀾湄水資源合作中心等相關(guān)機(jī)構(gòu)迅速成立。中國通過技術(shù)優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)下游國家的治理水平提升,同時(shí)六國又在同一平臺(tái)上共同就治理議題開展交流合作,體現(xiàn)了各成員國共同參與的理念。瀾湄合作考慮到了各國的發(fā)展水平不同,中國倡導(dǎo)的瀾湄流域水資源合作可以幫助流域國家更好地開展治理,雖然各國利益并非完全一致,但六國以共同的理念和目標(biāo)開展合作,有助于解決發(fā)展問題。反過來,發(fā)展問題的解決有利于水資源治理遵循可持續(xù)發(fā)展的合作理念。

(二)政治層面:維護(hù)和諧周邊

瀾滄江—湄公河貫穿六國,以水資源治理促進(jìn)國家間政治關(guān)系的和諧穩(wěn)定最為可貴。中國與湄公河國家間已經(jīng)建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系,湄公河五國間關(guān)系總體良好。近年來因氣候變化等原因,旱季的湄公河水量驟減,引起了湄公河國家民眾的不理解,甚至出現(xiàn)了一些抗議活動(dòng),這對(duì)瀾湄流域水資源合作造成了負(fù)面效應(yīng)。實(shí)際上,根據(jù)湄公河委員會(huì)的數(shù)據(jù),2019年12月—2020年4月,中國瀾滄江出境水流量比以往同期要多。同期湄公河流域極端干旱的原因是2019年雨季變短導(dǎo)致降水比往年大幅減少,以及厄爾尼諾現(xiàn)象造成的高溫和水分蒸發(fā)量增大。中國近年來采取積極的水外交活動(dòng),以最大誠意促進(jìn)湄公河國家的政治穩(wěn)定與社會(huì)和諧。2020年10月22日,中國與湄公河委員會(huì)簽署協(xié)議,同意向湄公河委員會(huì)分享全年的瀾滄江水文信息數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)每天提供兩次,包括降水?dāng)?shù)據(jù)和河流水位數(shù)據(jù)。2020年11月1日,中國開始向湄公河國家提供瀾滄江旱季水文信息,至此瀾滄江全年水文信息已經(jīng)對(duì)湄公河國家公開。2020年11月30日,中國與湄公河五國共同啟動(dòng)了瀾湄水資源合作信息共享平臺(tái)。國家之間的政治關(guān)系不只是政府間的談判溝通,也涉及一國政府對(duì)他國民眾的影響。公開上游水資源信息有助于流域國家維護(hù)水資源安全和預(yù)防災(zāi)害。中國的水外交為瀾湄流域監(jiān)控水量、修筑水壩提供了溝通和協(xié)調(diào)的模式,提升了湄公河國家民眾的切身利益。

(三)經(jīng)濟(jì)層面:促進(jìn)多邊合作

多邊主義是為促進(jìn)多邊活動(dòng)而“設(shè)計(jì)”出來的一種意識(shí)形態(tài),它把規(guī)范性原則和現(xiàn)實(shí)性理念混合在一起。多邊活動(dòng)都包含著合作,多邊主義要求參與者抵御只從國家利益角度定義自身利益的誘惑。[15](P60~63)瀾湄各國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)之間存在矛盾,需要逐步提升治理維度,通過多邊合作將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)調(diào)適到符合各方利益的舒適度。在各國共同利益和治理觀念之外,還需要機(jī)制的參與以減少不確定性。機(jī)制對(duì)于合作和進(jìn)步的貢獻(xiàn),是通過改變國家以自我利益為基礎(chǔ)進(jìn)行的決策而實(shí)現(xiàn)的。國際機(jī)制之所以對(duì)相關(guān)政府存在價(jià)值,是因?yàn)闄C(jī)制為政府彼此達(dá)成相互有利的協(xié)議提供了可能。[16](P11~12,102)機(jī)制以多邊規(guī)則代替了單邊規(guī)則,其優(yōu)勢(shì)在于可使其他行為體的合作行為更可預(yù)期,幫助政府通過合作追尋它們的利益。[15](P114)中國通過水外交推進(jìn)國際合作,為發(fā)展中國家提供更為高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。2000年4月,中老緬泰四國交通部長(zhǎng)在緬甸正式簽署了《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》。2001年3月,中老緬泰四國代表簽署了《實(shí)施四國政府商船通航協(xié)定諒解備忘錄》,并同意建立瀾湄商船通航協(xié)調(diào)聯(lián)合委員會(huì)。2006年9月2日,泰國清盛港與云南景洪港的客運(yùn)定期班船開通,帶動(dòng)了湄公河沿線旅游業(yè)的發(fā)展。2008年10月,瀾湄航線完成了首次客運(yùn),正式實(shí)現(xiàn)了全年通航。2015年6月,中老緬泰四國就《瀾滄江—湄公河國際航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃》達(dá)成了共識(shí),計(jì)劃2025年將建成從云南思茅港南得壩至老撾瑯勃拉邦長(zhǎng)890公里的國際航道,可通航500噸級(jí)船舶,這一航道與泛亞鐵路的中線部分實(shí)現(xiàn)連接后可成為云南出海的新通道,也是中國推進(jìn)“一帶一路”、促進(jìn)東盟和湄公河地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。[17](P147~148)中國在瀾湄合作機(jī)制中嘗試使用小多邊的方式開展水資源治理,是對(duì)于雙邊治理機(jī)制的補(bǔ)充。多邊合作具有特定優(yōu)勢(shì),在通過制度進(jìn)行治理的同時(shí),不但強(qiáng)調(diào)參與多邊機(jī)制對(duì)國家利益的保護(hù),還強(qiáng)調(diào)多邊機(jī)制必須具有公益性,服務(wù)于流域整體的利益提升。而在流域整體性利益得到提升的情況下,中國開展合作的信譽(yù)度、話語權(quán)也會(huì)增加,最終服務(wù)于水外交。

(四)安全層面:提升非傳統(tǒng)安全治理水平

《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022)》中著力關(guān)注非傳統(tǒng)安全和水資源治理。非傳統(tǒng)安全主要包括經(jīng)濟(jì)安全、衛(wèi)生安全、環(huán)境安全、個(gè)人和社群安全等,其指涉對(duì)象包括個(gè)人和國家。[18](P14)在瀾湄流域,航運(yùn)安全、水生災(zāi)害、糧食安全問題等構(gòu)成了瀾湄非傳統(tǒng)安全治理的主要內(nèi)容。

湄公河流域航運(yùn)安全是值得重視的方面,湄公河部分航段水運(yùn)較為發(fā)達(dá),但航行安全不易保證。2011年中老緬泰啟動(dòng)湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng),各國聯(lián)合執(zhí)法有利于地區(qū)非傳統(tǒng)安全治理合作,保證流域人民生活安全、社會(huì)穩(wěn)定,有助于沿岸國家之間的互聯(lián)互通與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。東南亞國家以解決具體問題為導(dǎo)向的雙邊或小多邊安全合作成為地區(qū)安全合作的有效形式,這與東盟為中心的地區(qū)安全合作機(jī)制相互補(bǔ)充,成為地區(qū)安全合作的主要模式。[19](P32)

水資源是瀾湄合作的重要領(lǐng)域之一,水外交體現(xiàn)了次區(qū)域非傳統(tǒng)安全治理的重要抓手作用。瀾湄合作因水結(jié)緣,與水相關(guān)的地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題層出不窮。受季風(fēng)影響,河流水量呈現(xiàn)季節(jié)性分布的特點(diǎn)。瀾湄流域的旱季和雨季較為明顯,近年來旱季到來時(shí),中國主動(dòng)開閘放水,這有效緩解了湄公河下游的嚴(yán)重干旱??茖W(xué)合理修筑水電站能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收入,也能夠調(diào)節(jié)水流量,為下游國家和人民應(yīng)對(duì)旱澇風(fēng)險(xiǎn)提供了保障。

湄公河國家大多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱,對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度很高。根據(jù)世界銀行對(duì)本世紀(jì)以來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),柬埔寨農(nóng)業(yè)用水占其淡水使用比例為94.00%、老撾為95.90%、緬甸為88.56%、泰國為90.37%、越南為94.78%。[20]而越南91%的出口大米產(chǎn)自九龍江平原,[21]九龍江平原正是湄公河入??诘貐^(qū),地下水容易遭受海水倒灌而產(chǎn)生土地鹽堿化現(xiàn)象,威脅地區(qū)糧食安全。中國與湄公河國家能夠就水文信息進(jìn)行分享;積極開展瀾湄環(huán)境合作,開展全方位、多渠道的對(duì)話交流活動(dòng),加強(qiáng)與沿線國家環(huán)境官員、學(xué)者、青年的交流和合作,開展生態(tài)環(huán)保公益活動(dòng),實(shí)施綠色絲路使者計(jì)劃,分享中國生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[22]中國在湄公河國家開展的水外交,有助于促進(jìn)地區(qū)非傳統(tǒng)安全治理水平的進(jìn)步。

三、中國在湄公河國家開展水外交的效應(yīng)

瀾湄六國同屬發(fā)展中國家,各國之間需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、能源、環(huán)境、人力資源、衛(wèi)生健康等方面的合作,湄公河五國與中國共享瀾湄合作的治理成果。近年來,水資源合作成為瀾湄合作的優(yōu)先推進(jìn)方向之一,中國的水外交因此呈現(xiàn)出積極效應(yīng)。

(一)促進(jìn)“一帶一路”倡議的實(shí)施

中國水外交的領(lǐng)域和規(guī)模不斷拓展,開展了戰(zhàn)略性對(duì)外水務(wù)項(xiàng)目合作,促進(jìn)“一帶一路”與周邊國家的對(duì)接。中國通過流域國家共同參與的瀾湄合作機(jī)制,推進(jìn)瀾湄流域的水務(wù)項(xiàng)目合作?!耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)已經(jīng)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段,在推進(jìn)過程中項(xiàng)目的細(xì)化實(shí)施最為重要。中國通過水資源領(lǐng)域的合作使周邊國家搭上發(fā)展快車,實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。中國在水能開發(fā)領(lǐng)域,通過開發(fā)建設(shè)水電站加強(qiáng)次區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為國內(nèi)外輸送電力,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源保障。泰國非常重視東部經(jīng)濟(jì)走廊(Eastern Economic Corridor)建設(shè),中泰戰(zhàn)略發(fā)展需要以瀾湄合作為紐帶,以水資源帶動(dòng)兩國合作,有助于“一帶一路”和泰國東部經(jīng)濟(jì)走廊的對(duì)接。另外,中國設(shè)立的瀾湄合作專項(xiàng)基金全面啟動(dòng),這些雙邊合作協(xié)議包含有漁業(yè)保護(hù)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等議題,服務(wù)于“一帶一路”建設(shè),體現(xiàn)了水外交對(duì)區(qū)域合作的促進(jìn)作用。瀾湄合作機(jī)制是中國拓展國際合作的平臺(tái)。湄公河國家與中國在國家實(shí)力方面存在差異,因此下游國家會(huì)擔(dān)心中國的行為模式對(duì)其造成影響。國家實(shí)力的內(nèi)涵不但包括經(jīng)濟(jì)、軍事等方面,軟實(shí)力的影響也要得到重視。瀾湄合作機(jī)制可以提升流域國家的話語權(quán),通過認(rèn)真細(xì)致的溝通,國家間可以消除誤解,擴(kuò)大共識(shí)。在瀾湄合作的建設(shè)過程中,各國并不否認(rèn)或排斥已有的合作機(jī)制。對(duì)流域國家來說,這體現(xiàn)了“一帶一路”合作的協(xié)調(diào)運(yùn)作。

瀾湄次區(qū)域覆蓋了“一帶一路”建設(shè)的重要支點(diǎn)城市和地區(qū),涉及“中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊”“兩廊一圈”“21世紀(jì)海上絲綢之路”等合作倡議。瀾湄合作以水資源治理促進(jìn)地區(qū)合作,推動(dòng)“一帶一路”和人類命運(yùn)共同體建設(shè),搭建瀾湄水資源治理的可持續(xù)發(fā)展框架,以全球化的理念踐行可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。水外交可以緩解中國與湄公河國家因水而起的爭(zhēng)議,促進(jìn)政治互信,進(jìn)而化解“一帶一路”建設(shè)中的其他風(fēng)險(xiǎn)。瀾湄地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能等方面的發(fā)展在“一帶一路”的帶動(dòng)下,促進(jìn)互聯(lián)互通,可以為當(dāng)?shù)孛裆l(fā)展助力,解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等方面問題,通過基礎(chǔ)設(shè)施等工程項(xiàng)目帶動(dòng)營商環(huán)境提升。從共商、共建、共享的角度,加強(qiáng)中國方式的作用,水外交有利于建設(shè)“一帶一路”。

(二)提升中國的國際形象

中國的水外交蘊(yùn)含著互學(xué)互鑒的內(nèi)容,并且考慮到了湄公河下游國家的利益,這對(duì)于中國國際形象的改善具有積極的作用。中國歡迎瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會(huì)之間的合作,向湄公河委員會(huì)提供瀾滄江全年的水文信息。中國在瀾滄江進(jìn)行水利活動(dòng)的同時(shí),注意及時(shí)通知湄公河委員會(huì)。2020年1月初,中國對(duì)瀾滄江的水力發(fā)電設(shè)施進(jìn)行測(cè)試,并將這一情況及時(shí)告知了湄公河委員會(huì)。湄公河委員會(huì)秘書處首席執(zhí)行官安皮哈達(dá)(An Pich Hatda)認(rèn)為,中國的事前知會(huì)措施有助于下游國家和民眾防范風(fēng)險(xiǎn)。[23]2020年9月,根據(jù)美國非政府組織“地球之眼”的報(bào)告,美方官員妄稱“中國操縱湄公河水資源”。中國外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)對(duì)此進(jìn)行了駁斥,并表示其援引的報(bào)告明顯違背事實(shí),沒有任何科學(xué)價(jià)值。實(shí)際上,湄公河委員會(huì)2020年8月發(fā)布的最新研究報(bào)告認(rèn)為,中國瀾滄江梯級(jí)水庫具有“雨季蓄洪、旱期放水”功能,有助于維持湄公河的流量穩(wěn)定。中國通過積極的水外交,使湄公河委員會(huì)意識(shí)到中國為促進(jìn)瀾湄國家的發(fā)展主動(dòng)采取了措施,提升了中國與湄公河國家的互信水平。

中國的水外交還注重社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。中國境內(nèi)的糯扎渡水電站是瀾滄江段最大庫容水電站,建設(shè)中基本做到了零排放,在綠色開發(fā)水能的同時(shí),產(chǎn)生的電能不僅供應(yīng)中國國內(nèi)西電東送,還出口湄公河國家。2017年4月,老撾副總理宋賽·西潘敦在視察中國電建投資建設(shè)運(yùn)營的南歐江六級(jí)水電站時(shí),高度贊揚(yáng)在電站建設(shè)與運(yùn)營管理、移民環(huán)境、生計(jì)恢復(fù)和履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任方面做出的成績(jī)。湄公河國家通過瀾湄合作專項(xiàng)基金獲得了大量援助,以促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)合理健康發(fā)展。瀾湄合作專項(xiàng)基金重點(diǎn)用于改善民生,在衛(wèi)生、教育、減貧、婦女等領(lǐng)域支持開展了400多個(gè)項(xiàng)目,為湄公河國家提供了4萬多人次的培訓(xùn),推動(dòng)本地區(qū)人力資源潛能加快釋放。[24]2018—2020年間,柬埔寨獲批的瀾湄合作專項(xiàng)基金項(xiàng)目最多,包括55個(gè)項(xiàng)目,總資金投入超過2000萬美元,涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人力資源培養(yǎng)、網(wǎng)絡(luò)安全和能力建設(shè)、旅游和服務(wù)、環(huán)境以及文化保護(hù)等項(xiàng)目。新發(fā)展理念指導(dǎo)下的中國水外交為湄公河流域的經(jīng)濟(jì)繁榮、人民生活水平的提高作出了貢獻(xiàn),中國國家形象的提升也蘊(yùn)含在水外交工作之中。

(三)提供區(qū)域公共產(chǎn)品

中國的水外交具有命運(yùn)共同體的意識(shí),中國與湄公河國家通過水資源領(lǐng)域的合作促進(jìn)次區(qū)域整體發(fā)展。中國在進(jìn)行水外交的過程中,相比湄公河國家在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面具有一定的優(yōu)勢(shì),因此中國為推動(dòng)湄公河國家的治理能力建設(shè)、提高次區(qū)域的合作水平而提供了公共產(chǎn)品,主要包含以下幾方面:第一,技術(shù)類公共產(chǎn)品。2017年2月,瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組第一次會(huì)議在北京召開;2017年3月,中國—東盟環(huán)保合作中心在北京組織了瀾湄國家水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)研討會(huì)。此外,中國水利部為湄公河國家的水利工作者開設(shè)了培訓(xùn)班、研究生班,相關(guān)人員還受邀調(diào)研中國的水利建設(shè)情況。2017年6月,中國水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)為了推進(jìn)中緬水資源合作,邀請(qǐng)緬甸相關(guān)人員參加在武漢舉辦的高級(jí)水資源管理培訓(xùn)班。另外,作為瀾湄水資源合作項(xiàng)目之一,中國水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)為老撾和柬埔寨水利管理人員開設(shè)了水利工程碩士研究生班;2017年8月,中國水利部為湄公河國家水利管理人員開辦了水資源合作城鄉(xiāng)供水規(guī)劃與管理培訓(xùn)班,各國學(xué)員在北京和湖北等地進(jìn)行學(xué)習(xí)和調(diào)研;2018年5月,瀾湄水資源合作項(xiàng)目“中國水利水電技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推廣培訓(xùn)班”在天津和北京成功舉辦,來自柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南的23名水利專家和政府官員參加了培訓(xùn),培訓(xùn)班分享了中國水利水電工程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)成就和經(jīng)驗(yàn),就湄公河國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了交流。第二,民生類公共產(chǎn)品。中國企業(yè)在海外工程開發(fā)過程中注意環(huán)境和生態(tài)保護(hù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2017年9月,中國電建在海外全流域投資開發(fā)的老撾南歐江項(xiàng)目舉行二期一級(jí)水電站拉塔亥、惠婁移民新村交接。中國企業(yè)為海外水電移民建設(shè)新家園,在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也考慮到了當(dāng)?shù)孛癖姷纳畋U稀?018年,中國和平發(fā)展基金會(huì)立項(xiàng)援助柬埔寨茶膠省兩縣18鄉(xiāng)建設(shè)200口水井。該援柬民生公益項(xiàng)目屬于“絲路之友·幸福泉”的一部分,2019年已經(jīng)建成了一期144口水井。水井建成前當(dāng)?shù)貎蓚€(gè)縣民眾生活用水極度缺乏,雨季時(shí)通過簡(jiǎn)陋的蓄水設(shè)備收集雨水飲用或保存,旱季通過買水解決生活問題。第三,安全類公共產(chǎn)品??缇撤缸锏葐栴}威脅著沿岸國家人民的安全,對(duì)水路運(yùn)輸和經(jīng)濟(jì)交往都造成了嚴(yán)重影響。2011年12月,中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法指揮部在云南西雙版納關(guān)累港揭牌,這標(biāo)志著四國聯(lián)合執(zhí)法警務(wù)合作的新平臺(tái)正式建立。2017年12月28日“瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心”實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)行。中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制建立以來,四國共同進(jìn)行了逾百次聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng),有力地震懾了威脅湄公河航運(yùn)的犯罪活動(dòng)。四國執(zhí)法部門在行動(dòng)中打擊違法犯罪、護(hù)航商船,為沿河各國人民挽回經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)1.88億元,聯(lián)合巡邏執(zhí)法總航程達(dá)5.61萬公里。[25]中國在瀾湄合作機(jī)制內(nèi),以最大的誠意向其他成員國提供水文信息,盡可能為下游國家的安全和發(fā)展提供數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等方面的公共產(chǎn)品。

瀾湄合作是中國與東盟合作的深化與創(chuàng)新發(fā)展。其三大支柱與東盟共同體建設(shè)三大支柱完全契合,助力東盟共同體建設(shè),促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程,也與既有次區(qū)域合作機(jī)制相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展。瀾湄合作機(jī)制是一種區(qū)域公共產(chǎn)品,中國作為次區(qū)域內(nèi)的大國,在公共產(chǎn)品的提供方面占有最大份額。作為提供公共產(chǎn)品的回饋,中國的國家形象和軟實(shí)力都會(huì)得到提升。瀾湄合作機(jī)制通過水資源合作促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展,有利于中國水外交的規(guī)范影響力進(jìn)一步擴(kuò)散。

四、進(jìn)一步發(fā)展中國水外交工作的建議

從流域國家對(duì)水資源使用的差異性來看,各國在水運(yùn)、灌溉、漁業(yè)、水電等領(lǐng)域的關(guān)切不同。由于瀾湄流域存在多種治理機(jī)制,一定程度上出現(xiàn)了機(jī)制難以協(xié)調(diào)的局面。瀾湄流域水資源安全還面臨域外發(fā)達(dá)行為體、非政府組織等機(jī)構(gòu)的介入。另外瀾湄地區(qū)水資源供給很大程度上受制于氣候變化的影響。從未來發(fā)展的趨勢(shì)看,瀾湄流域水資源合作是中國水外交的巨大成就,必須將實(shí)現(xiàn)價(jià)值認(rèn)同與強(qiáng)化命運(yùn)共同體意識(shí)作為最終的發(fā)展目標(biāo)。瀾湄合作因水而生,水文化貫穿于六國文化之中。只有加強(qiáng)命運(yùn)共同體意識(shí),認(rèn)同可持續(xù)發(fā)展理念,各國合作的經(jīng)濟(jì)效益才會(huì)持久,安全合作的根基才會(huì)牢固。中國需要從以下幾方面推進(jìn)水外交。

(一)促進(jìn)地區(qū)合作機(jī)制共同發(fā)展

國際機(jī)制具有積淀成本的意義,即便行為體傾向于支持不同的原則、規(guī)則和制度,既有的機(jī)制仍然能夠存續(xù)下去。[15](P102)瀾湄合作機(jī)制創(chuàng)立之前,流域內(nèi)雙邊、多邊的水資源治理機(jī)制已經(jīng)存在。中國在未來的水外交工作中,應(yīng)注意協(xié)調(diào)與既有機(jī)制的關(guān)系,并與東盟密切溝通。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、湄公河委員會(huì)與瀾湄合作機(jī)制的合作應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化。當(dāng)前,瀾湄合作機(jī)制已經(jīng)進(jìn)入了快速成長(zhǎng)期,中國在推進(jìn)水外交的過程中,需要以合作發(fā)展的理念促進(jìn)次區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全等方面治理能力的進(jìn)步,政策議題要充分考慮到下游國家和人民的切身利益,發(fā)展中國家的合作共贏是各類機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。

(二)強(qiáng)化技術(shù)性合作

中國的水外交要注重技術(shù)領(lǐng)域的合作,應(yīng)關(guān)注并運(yùn)用技術(shù)性、專業(yè)性方式,定量分析河流水量的季節(jié)性變化,并引入海水脫鹽、污染治理等世界先進(jìn)技術(shù),在開發(fā)推廣中國技術(shù)的同時(shí),可以與西方等技術(shù)先進(jìn)國家的跨國公司開展合作,共同參與到國際河流的治理當(dāng)中,防止域外國家單方面介入瀾湄水資源治理對(duì)中國產(chǎn)生負(fù)面影響。中國的水外交應(yīng)協(xié)助提升湄公河國家技術(shù)性治理能力,促進(jìn)流域各國以更加專業(yè)化的方式推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展,進(jìn)而真正體現(xiàn)發(fā)展中國家合作的內(nèi)涵。

(三)開展多層次的水資源合作

跨境水資源政策的制定、實(shí)施要具有一致性,各利益群體、地方和中央政府水外交戰(zhàn)略要保持一致。地方政府、企業(yè)、智庫要配合中央政府開展水外交。中國在海外進(jìn)行投資開發(fā)的同時(shí),需要正確看待與相關(guān)國家的利益分配問題。在瀾湄合作機(jī)制內(nèi),中國可以首先嘗試與老撾、柬埔寨等國開展水務(wù)領(lǐng)域的合作,在取得一些經(jīng)驗(yàn)的情況下,再將成功經(jīng)驗(yàn)推廣到湄公河流域的其他國家。在水外交工作的實(shí)施中,要因地制宜,項(xiàng)目規(guī)模要充分適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。中國的非政府組織應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问絽⑴c到水外交之中,應(yīng)從建立國際非政府組織入手,重點(diǎn)關(guān)注與民生息息相關(guān)的水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,比如清潔飲用水入戶,這樣的項(xiàng)目投資不大,但往往會(huì)收到良好的社會(huì)效果。非政府組織形式靈活,能夠?qū)φ畬用娴墓ぷ饔兴a(bǔ)充和升華。通過這樣細(xì)致入微的工作,中國幫扶流域國家提升治理效果與能力的方式能更加深入人心。在智庫工作方面,水外交是跨學(xué)科的研究領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)建設(shè)一批包括水利科學(xué)、電力、材料學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)、國際關(guān)系等相關(guān)人才的協(xié)同創(chuàng)新智庫,與流域各國進(jìn)行學(xué)術(shù)交流,并在國民教育體系內(nèi)加緊設(shè)立相關(guān)復(fù)合型學(xué)科,進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn)湄公河國家水利建設(shè)相關(guān)人才,以服務(wù)于全流域一體化的跨境水資源治理。

(四)重視公共外交作用

中國在未來開展水外交時(shí),應(yīng)注重話語權(quán)建設(shè)的重要性,積極運(yùn)用公共外交的交流方式。對(duì)于中國媒體而言,應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、及時(shí)報(bào)道中國在瀾湄水資源合作中的積極成果,傳播運(yùn)用的語言要包括湄公河國家語言以及英語等國際通行語言,而且要聯(lián)合當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行報(bào)道,這樣更能以當(dāng)?shù)孛癖娍山邮艿姆绞竭_(dá)到傳播效果。媒體在進(jìn)行報(bào)道時(shí),要關(guān)注專題、受眾對(duì)象,進(jìn)行長(zhǎng)期報(bào)道,并充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)傳播方式便捷的特點(diǎn),在網(wǎng)站、手機(jī)等平臺(tái)上增加傳播渠道。湄公河當(dāng)?shù)貒颐癖姷姆答佭€需得到重視,要建立起接收信息反饋的渠道。瀾湄國家媒體間的交流也需要繼續(xù)提升。另外,公眾在水資源合作中也承擔(dān)著公共外交角色。水資源合作文化也是需要傳承和發(fā)揚(yáng)的,瀾湄各國可以通過共同舉辦活動(dòng),分享各國關(guān)于水資源文化、保護(hù)的創(chuàng)新方式,可以將水資源文化旅游作為一項(xiàng)重要的活動(dòng)安排。

(五)遵循可持續(xù)發(fā)展原則

責(zé)任、參與度和透明度對(duì)于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都是至關(guān)重要的。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及因發(fā)展而帶來對(duì)外部世界的依賴,對(duì)于可持續(xù)發(fā)展存在重要的影響,管控經(jīng)濟(jì)依賴所帶來的政治獨(dú)立性降低,以及確保中小國家政治穩(wěn)定對(duì)于可持續(xù)安全十分重要。[26](P85)瀾湄國家在可持續(xù)發(fā)展等方面的合作體現(xiàn)了包容性、透明性。瀾湄流域的生物多樣性需要重點(diǎn)保護(hù),在進(jìn)行水電站建設(shè)的同時(shí),中國要特別注重生態(tài)環(huán)境保護(hù),例如規(guī)劃魚類等水生生物洄游路徑,在建設(shè)過程中需要多學(xué)科專家的共同參與,注重流域國家的共同發(fā)展。中國在開展水外交的同時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)流域電網(wǎng)的整合進(jìn)行可行性調(diào)研,并與東盟進(jìn)行合作,推動(dòng)次區(qū)域電網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)制定以及電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)。

按照習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義外交思想的部署,要堅(jiān)持以維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展為宗旨推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體;要做好周邊外交工作,推動(dòng)周邊環(huán)境更加友好、更加有利。[27]發(fā)展中國家間需要相互幫扶,共同支持彼此開展合作治理,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。瀾湄水資源合作是中國開展水外交工作的重點(diǎn)領(lǐng)域,也是推進(jìn)中國周邊地區(qū)和平與發(fā)展的關(guān)鍵所在,為增進(jìn)中國與湄公河國家的國際合作提供了議題平臺(tái)。在具體落實(shí)中,中國的水外交需要對(duì)接好國內(nèi)外水資源治理,發(fā)展與環(huán)保的關(guān)系需要得到平衡,需要特別重視創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,以人類命運(yùn)共同體建設(shè)為最終目標(biāo),落實(shí)全球發(fā)展倡議,實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

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