王智強(qiáng),何旺旺

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué),陜西 西安 710061)

一、問題的提出

基層治理是社會(huì)治理的重心,而社區(qū)又是基層治理的重點(diǎn)。社區(qū)治理水平和效能的高低關(guān)乎黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)是否穩(wěn)固,關(guān)乎治國(guó)理政的基層運(yùn)行是否穩(wěn)健。正所謂基礎(chǔ)牢則政權(quán)穩(wěn),基層治則天下安。習(xí)近平總書記指出:“基層既是產(chǎn)生利益沖突和社會(huì)矛盾的‘源頭’,也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾的‘茬口’?！盵1]社區(qū)治理最為顯著的特點(diǎn)就是直接面對(duì)居民群眾,其工作十分繁瑣復(fù)雜,城市社區(qū)尤為如此。隨著城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的深入推進(jìn),作為城市基礎(chǔ)單元和城市系統(tǒng)基本工作細(xì)胞的城市社區(qū),人口結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜多變,治理事務(wù)日趨多元個(gè)性,社區(qū)不僅成為居民日常生活、公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái),而且成為社會(huì)交往、利益關(guān)聯(lián)的前沿陣地,并逐步演變成社會(huì)沖突和矛盾糾紛防范化解的源頭陣地。近年來,黨和國(guó)家持續(xù)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,推進(jìn)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移,把更多資源下沉到基層,完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防、調(diào)處化解綜合機(jī)制,確保社區(qū)治理有活力有秩序,切實(shí)把矛盾化解在基層,維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定。為此,社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理得到大力加強(qiáng),各地方政府也積極探索社區(qū)治理新模式、新機(jī)制、新方法,并取得重要進(jìn)展和成功經(jīng)驗(yàn)。但是,在此過程中,尤其是面對(duì)新冠肺炎疫情沖擊,城市社區(qū)治理也暴露出諸多短板,如社區(qū)治理中“區(qū)強(qiáng)社弱”甚至“有區(qū)無社”、社區(qū)居民之間溝通交流不夠、社區(qū)共同體意識(shí)不強(qiáng),對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和活動(dòng)參與不足等。究其原委,已有治理模式或機(jī)制沒有協(xié)調(diào)處理好作為社區(qū)治理核心議題的活力與秩序動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系,即社區(qū)活力不足、互動(dòng)不夠、創(chuàng)造力缺乏。可見,以行政力完全主導(dǎo)的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀,必須探索更為科學(xué)化、現(xiàn)代化的治理手段和治理機(jī)制,破除社區(qū)治理困境。黨的十九大報(bào)告提出,加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體,實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),建設(shè)社會(huì)治理共同體?！傲夹曰?dòng)”“社會(huì)協(xié)同”成為當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理創(chuàng)新目標(biāo)的關(guān)鍵。走向互動(dòng)式治理成為國(guó)家治理體系創(chuàng)新的新方向[2]。如何實(shí)現(xiàn)政府治理與社區(qū)治理的良性互動(dòng),有效協(xié)調(diào)城市社區(qū)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的關(guān)系,最終達(dá)到城市社區(qū)治理的善治之態(tài)?互動(dòng)式治理在我國(guó)社區(qū)治理中有無發(fā)展的可能性?在實(shí)踐中遭遇的現(xiàn)實(shí)困境有哪些?構(gòu)建中國(guó)城市社區(qū)互動(dòng)式治理的實(shí)現(xiàn)路徑又在何方?這便是本文理論思考和實(shí)踐探索的核心議題。鑒于此,本文提出城市社區(qū)互動(dòng)式治理的本土化機(jī)制,以“行動(dòng)者—制度—行動(dòng)”作為研究的分析框架,對(duì)互動(dòng)式治理的運(yùn)作機(jī)理、現(xiàn)實(shí)困境以及實(shí)現(xiàn)路徑展開探討。

二、互動(dòng)式治理:概念界定與運(yùn)作機(jī)理

(一)互動(dòng)式治理的概念界定

界定“互動(dòng)式治理”(Interactive Governance)是闡述其基本理論和方法的邏輯起點(diǎn)。從詞源學(xué)上看,“互”是相互、交替,“動(dòng)”則是產(chǎn)生變化或作用,“互動(dòng)”即為“相互作用”和“相互影響”?！盎?dòng)”引入社會(huì)學(xué)領(lǐng)域后,逐漸成為社會(huì)學(xué)研究中的重要概念之一,具體指“社會(huì)系統(tǒng)中‘個(gè)人—個(gè)人’‘群體—群體’‘個(gè)人—群體’間,以語(yǔ)言或其他手段交流時(shí)產(chǎn)生依賴行為的過程”[3]。對(duì)于“互動(dòng)式治理”概念的界定,國(guó)外早期是由參與治理發(fā)展而來。2004年荷蘭學(xué)者愛德蘭博較早界定了互動(dòng)式治理的不同內(nèi)涵,并稱互動(dòng)式治理為“政府在公共政策過程中讓公民、社會(huì)組織、企業(yè)和其他利益相關(guān)者參與進(jìn)來的一種政策執(zhí)行方式”[4]。之后,其他學(xué)者不斷深化和拓展互動(dòng)式治理的內(nèi)涵。在國(guó)內(nèi),臧雷振認(rèn)為互動(dòng)式治理超越傳統(tǒng)科層機(jī)制治理模式,強(qiáng)調(diào)部門間的多重參與和溝通互動(dòng),是能夠提高治理質(zhì)量與效益的治理形態(tài)[5]。李紫娟則將互動(dòng)式治理界定為“通過一系列思想交流、資源交換與規(guī)則交互作用,促進(jìn)多種利益相關(guān)主體間公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程”[6]。彭云等學(xué)者從治理范式視角提出:“互動(dòng)式治理是國(guó)家行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者和社會(huì)行動(dòng)者進(jìn)行多方協(xié)作治理新范式?！盵7]。本文基于城市社區(qū)治理現(xiàn)代化視角,將互動(dòng)式治理的概念界定為:在新型城鎮(zhèn)社區(qū)范圍內(nèi),為實(shí)現(xiàn)人民美好生活向往和完善共建共治共享社會(huì)治理制度,強(qiáng)調(diào)以“民主法治”“責(zé)任理性”“合作共治”為理念宗旨,以協(xié)調(diào)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治為行動(dòng)路線,促進(jìn)行動(dòng)者在社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)中良性互動(dòng)的治理過程。

(二)互動(dòng)式治理的運(yùn)作機(jī)理

進(jìn)入21世紀(jì),互動(dòng)式治理逐漸成為治理理論研究的新范式。在我國(guó),這一研究新范式的分析框架在超越“國(guó)家—社會(huì)”互動(dòng)分析范式與“制度—規(guī)范”分析范式的基礎(chǔ)上,黨的十八大提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理新范式,政府與社會(huì)、市場(chǎng)通過合作、互動(dòng)與協(xié)商共同成為治理主體,形成多元化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)[8],發(fā)展演化為具有中國(guó)特色、符合中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展實(shí)踐的治理新范式。作為加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制的新方向,互動(dòng)式治理具有內(nèi)在的運(yùn)作邏輯。

1.行動(dòng)者:互動(dòng)式治理的主體和核心

按照行動(dòng)者主體屬性,可以將城市社區(qū)互動(dòng)式治理中的行動(dòng)者界分為國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者。

(1)國(guó)家行動(dòng)者。國(guó)家行動(dòng)者主要包括城市社區(qū)治理中的黨組織與基層政府。首先,基層黨組織是城市社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心,也是城市社區(qū)多元主體互動(dòng)共治的核心力量。黨的十九大首次提出,街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織,領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》進(jìn)一步規(guī)定:社區(qū)黨支部,全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本社區(qū)的各類組織和各項(xiàng)工作,領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理。黨的十九屆四中全會(huì)更是將“黨領(lǐng)導(dǎo)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理”實(shí)踐上升為國(guó)家制度。黨領(lǐng)導(dǎo)城市社區(qū)治理就是要通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)等方式,把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層治理中,實(shí)現(xiàn)基層黨組織建設(shè)與基層治理有機(jī)銜接,良性互動(dòng)。其次,基層政府是城市社區(qū)治理的主導(dǎo)力量。從法理上講,基層政府與社區(qū)居委會(huì)之間只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)作中,由于政府掌握著城市社區(qū)治理所需的政策、資源、項(xiàng)目等,實(shí)際上社區(qū)居委會(huì)逐漸蛻變?yōu)榛鶎诱鋵?shí)上級(jí)政策與下派任務(wù)的“一條腿”,社區(qū)治理實(shí)際上需要依附也必須借助政府力量及其資源開展公共治理和完成公共事務(wù)。

(2)社會(huì)行動(dòng)者。社會(huì)行動(dòng)者并不是指“社會(huì)上的行動(dòng)者”,而是指與“國(guó)家行動(dòng)者”相異的、相對(duì)應(yīng)的“非國(guó)家行動(dòng)者”。社會(huì)行動(dòng)者包括社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和社會(huì)組織。首先,社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)治理的自治主體。《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《居組法》)明確規(guī)定,居民委員會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)互動(dòng)式治理中發(fā)揮主體作用,對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。其次,社區(qū)業(yè)委會(huì)是社區(qū)互動(dòng)式治理的重要力量。社區(qū)業(yè)委會(huì)是業(yè)主選舉產(chǎn)生并行使業(yè)主共同管理權(quán)的自治組織形式。如何組織并為業(yè)主提供服務(wù),《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)《物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)其作出了明確規(guī)定。再次,社會(huì)組織是社區(qū)互動(dòng)式治理的生力軍。隨著政治民主化進(jìn)程的加快以及社會(huì)力量的不斷增強(qiáng),非政府組織在社區(qū)治理中快速成長(zhǎng),并日益成為一股有生力量。最后,高校、科研院所等機(jī)構(gòu),也可能基于自身優(yōu)勢(shì),可以對(duì)城市社區(qū)的互動(dòng)式治理貢獻(xiàn)一己之力。

(3)市場(chǎng)行動(dòng)者。社區(qū)的城鎮(zhèn)化或城市化的程度一般都很高,絕大多數(shù)生活生產(chǎn)物資都來源于市場(chǎng)采購(gòu),所以在互動(dòng)式治理過程中,必須有市場(chǎng)行動(dòng)者的參與,使之提供質(zhì)量過硬、服務(wù)貼心的商品,以期滿足社區(qū)成員的衣食住行等基本生活生產(chǎn)需要。一方面,市場(chǎng)能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,只要客觀環(huán)境有利,市場(chǎng)行動(dòng)者自動(dòng)會(huì)融入城市社區(qū)的發(fā)展進(jìn)程中,通過優(yōu)勝劣汰實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的提升;另一方面,市場(chǎng)發(fā)展具有自發(fā)性、盲目性、滯后性,所以國(guó)家行動(dòng)者應(yīng)依法對(duì)市場(chǎng)行動(dòng)者的發(fā)展進(jìn)行調(diào)控,保護(hù)合法,打擊非法,并通過行政指導(dǎo)等方式為其健康穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造良好的客觀環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為,“行政、市場(chǎng)、社群機(jī)制能否在互補(bǔ)嵌入性中相得益彰,是創(chuàng)新政策能否成功的關(guān)鍵。”[2]從內(nèi)涵來看,“行政”與“國(guó)家行動(dòng)者”相對(duì)應(yīng),“市場(chǎng)”與“市場(chǎng)行動(dòng)者”相對(duì)應(yīng),“社群”與“社會(huì)行動(dòng)者”相對(duì)應(yīng),該表述適用于互動(dòng)式治理模式的建構(gòu)過程,從而有必要促使國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者三種主體互補(bǔ)嵌入,形成互動(dòng)式治理模式。

2.制度:互動(dòng)式治理的規(guī)則與空間

人類社會(huì)走向文明的重要標(biāo)志是制度的產(chǎn)生及不斷健全。在社區(qū)治理中,制度是規(guī)定各種社會(huì)組織和工作部門行為模式和辦事程序的規(guī)則[9]。中國(guó)城市社區(qū)互動(dòng)式治理是基于制度空間展開,是社區(qū)中多元行動(dòng)者在制度化框架下和社區(qū)特定空間場(chǎng)域內(nèi)的互動(dòng)行為。諾斯(Douglass North)提出,正式制度包含法律規(guī)則、政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則、契約規(guī)則等,具有內(nèi)在強(qiáng)制性、外在約束力和強(qiáng)大權(quán)威性[10],具體表現(xiàn)為法律、政策、規(guī)章等成文規(guī)范[11]。社區(qū)互動(dòng)式治理過程中,制度指代的是一種規(guī)范性規(guī)則集合空間,是對(duì)行動(dòng)者及其行動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的一系列法律、政策、具體制度,規(guī)范行動(dòng)者間的互動(dòng)行為。法治是社區(qū)治理現(xiàn)代化的根本保障,依法治理城市社區(qū),必須遵從“硬法之治”或“顯性制度”,但更重要的是呼喚和信守“軟法之治”或“隱形制度”。具體來講,城市社區(qū)互動(dòng)式治理中,既要憑借《憲法》《居組法》等一系列法律法規(guī),加強(qiáng)對(duì)超越成文法律規(guī)定邊界的行為進(jìn)行強(qiáng)制性懲罰,以此培養(yǎng)和強(qiáng)化社區(qū)居民對(duì)規(guī)則的敬畏意識(shí),又要充分發(fā)揮基層社區(qū)社會(huì)生活中普遍存在的大量軟法規(guī)則的實(shí)際效力,如自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約、居民公約等。

3.行動(dòng):互動(dòng)式治理的內(nèi)容與實(shí)體

行動(dòng)指城市社區(qū)治理中各行動(dòng)者進(jìn)行相互作用、互動(dòng)、協(xié)調(diào)、交流的行為過程。無論是新的思想、理念,還是新的制度、機(jī)制、模式,抑或是新的法律,都必須進(jìn)行實(shí)踐,唯有如此,才能檢驗(yàn)新事物是否契合實(shí)際需要或者是否有助于改善現(xiàn)狀。社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者,務(wù)必依法依規(guī)將國(guó)家行動(dòng)者關(guān)于互動(dòng)式治理的決策盡力進(jìn)行實(shí)踐,使決策在實(shí)踐中經(jīng)受考驗(yàn),若是可行,則應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行推廣;若是存疑,則應(yīng)對(duì)決策進(jìn)行修改使之完善,隨后再將其進(jìn)行推廣。通過理論探索和具體實(shí)踐,使包括互動(dòng)式治理在內(nèi)的社會(huì)治理機(jī)制不斷發(fā)展和進(jìn)步。

對(duì)于國(guó)家行動(dòng)者,應(yīng)貫徹國(guó)家關(guān)于社區(qū)互動(dòng)式治理模式的基本政策和相關(guān)法律,并在權(quán)限范圍之內(nèi)制定有助于該模式推廣的規(guī)范性文件。對(duì)于社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者,應(yīng)參與到城市社區(qū)互動(dòng)式治理的過程中。相對(duì)而言,在互動(dòng)式治理過程中,國(guó)家行動(dòng)者表現(xiàn)得較為強(qiáng)勢(shì),但在貫徹基本政策和相關(guān)法律的同時(shí),應(yīng)注意傾聽社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者關(guān)于互動(dòng)式治理的合法合理訴求,并將有益建議吸納到其在權(quán)限范圍之內(nèi)制定的治理規(guī)則中。既不能因?yàn)樽约旱匚惠^為強(qiáng)勢(shì)而高高在上,要求社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者無條件或不切實(shí)際地服從,也不能因?yàn)榛?dòng)式治理應(yīng)貫徹服務(wù)理念,畏首畏尾地對(duì)社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者的非法或失當(dāng)?shù)脑V求盲目順從。對(duì)互動(dòng)式治理的實(shí)踐,必須依法進(jìn)行,并貫徹國(guó)家行動(dòng)者關(guān)于互動(dòng)式治理的基本政策,這是確保執(zhí)行力的必然要求,但同時(shí)應(yīng)依法尊重和滿足社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者的正當(dāng)訴求。更重要的是,盡管社會(huì)行動(dòng)者包括能充分反映業(yè)主訴求的業(yè)委會(huì),但互動(dòng)式治理不能因此而忽視與業(yè)主的直接溝通,以免業(yè)委會(huì)未能及時(shí)有效地反映業(yè)主訴求。

三、城市社區(qū)互動(dòng)式治理的現(xiàn)實(shí)困境

進(jìn)入新時(shí)代,在構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局進(jìn)程中,城市社區(qū)治理在實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)上存在一些現(xiàn)實(shí)困境,一定程度上制約著城市社區(qū)互動(dòng)式治理的創(chuàng)新發(fā)展。

(一)治理主體責(zé)任不明

對(duì)于城市社區(qū)治理來講,治理主體主要有基層黨組織、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、居民等。在社區(qū)治理中有時(shí)存在主體職責(zé)不夠明晰的現(xiàn)象。就城市社區(qū)而言,社區(qū)基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)城市社區(qū)治理的核心力量,社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)居民自治性群眾組織。社區(qū)基層黨組織要接受上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo),但街道辦事處與居委會(huì)之間的關(guān)系是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系。但現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有對(duì)城市社區(qū)治理主體的職責(zé)權(quán)限作出明確的界定,即治理主體的權(quán)責(zé)邊界不夠明晰,導(dǎo)致在實(shí)踐中黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治之間的有效互動(dòng)有時(shí)無法實(shí)現(xiàn)。

具體來看,社區(qū)黨組織未必能依照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(以下簡(jiǎn)稱《黨章》)有效開展工作。若是沒有成立基層黨組織,便談不上對(duì)業(yè)委會(huì)及業(yè)主開展及時(shí)、必要的政治工作。若是成立了基層黨組織,由于其規(guī)模一般不大,更重要的是沒有機(jī)制確保成立于社區(qū)的基層黨組織能對(duì)國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者和市場(chǎng)行動(dòng)者開展政治工作。從客觀上講,除了退休工作人員中的黨員之外,其他黨員在其單位也有工作需要忙、有黨務(wù)活動(dòng)需要參加,沒有充沛的精力參加社區(qū)黨組織的活動(dòng),更遑論由社區(qū)黨組織對(duì)業(yè)委會(huì)等開展政治工作。所以,在社區(qū)互動(dòng)式治理過程中,社區(qū)黨組織雖然屬于國(guó)家行動(dòng)者,但其能發(fā)揮多少有效的作用,是存疑的,尤其是在黨組織建設(shè)薄弱的社區(qū)更是如此。

從政策和實(shí)務(wù)層面來看,我國(guó)的城市社區(qū)是指城市居民委員會(huì)轄區(qū),即具備社區(qū)基本要素和法定邊界的基層政權(quán)組織或基層群眾性自治組織的轄區(qū)共同體。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和文件制度規(guī)定,每一個(gè)城市社區(qū)須成立居民委員會(huì),符合條件的社區(qū)也可成立業(yè)主委員會(huì)?，F(xiàn)行《居組法》規(guī)定:“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！笨梢?基層政府與社區(qū)居委會(huì)之間是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。從實(shí)際運(yùn)行來看,一方面,由于法律沒有明確規(guī)定基層政府對(duì)居民委員會(huì)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容、范圍和邊界,容易造成基層政府在社區(qū)治理中的越位和缺位;另一方面,由于我國(guó)社區(qū)居民委員會(huì)運(yùn)行資源保障基本上依賴于基層政府財(cái)政和項(xiàng)目,更易誘致社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)基層政府的依賴而造成治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系在法理和實(shí)際之間存在明顯的悖論。

(二)治理資源結(jié)構(gòu)不清

社區(qū)治理有效與否很大程度上取決于是否擁有資源以及擁有資源的多寡。換言之,豐富的治理資源是治理主體對(duì)社區(qū)進(jìn)行有效治理的重要保證。對(duì)于城市社區(qū)治理而言,國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者擁有的治理資源在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出明顯的非均衡性、不合理性。具體來講,國(guó)家行動(dòng)者中基層黨組織掌握著強(qiáng)大的政治權(quán)力資源,基層政府擁有豐富的行政財(cái)政資源;市場(chǎng)行動(dòng)者則擁有高質(zhì)量的商品資源和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)資源。但是,對(duì)于社會(huì)行動(dòng)者而言,不論是居民委員會(huì)還是居民群眾,抑或是社會(huì)組織,獨(dú)立掌控的治理資源數(shù)量偏少、比重偏低,表現(xiàn)出社區(qū)治理重心與資源的明顯不符,尤其是社區(qū)居委會(huì)。居委會(huì)是社區(qū)治理的重要參與者和執(zhí)行者。“上面千條線,下面一根針”是社區(qū)工作的形象比喻和真實(shí)寫照。社區(qū)居委會(huì)身處社區(qū)治理的最前線,承擔(dān)著社區(qū)治理的絕大多數(shù)黨政事務(wù)、公共事務(wù)和公益事業(yè),但是,社區(qū)居委會(huì)獨(dú)立擁有和掌握的治理資源相對(duì)匱乏,與其承擔(dān)的公共事務(wù)治理極不相稱。這直接導(dǎo)致其沒有足夠的資源而難以將所有事務(wù)一一處置妥當(dāng)?？梢?國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者這三種主體掌握的資源是存在差別的。在此前提下,如何使不同主體有效整合資源,并使之與承擔(dān)的職責(zé)相匹配,從而將有限資源更有效地發(fā)揮到社區(qū)互動(dòng)式治理的過程中,這是重要且不可忽視的。

(三)業(yè)主權(quán)責(zé)行使不顯

任何一個(gè)社區(qū)日常生產(chǎn)生活的有序開展,均需要業(yè)主及業(yè)委會(huì)的持續(xù)努力和有力配合。由于業(yè)主平時(shí)較忙,人數(shù)較多,一般情況下很難通過頻繁開會(huì)來解決日常問題;或者由業(yè)主一一與國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者進(jìn)行具體商議。對(duì)于市場(chǎng)行動(dòng)者來講,通常情況下,業(yè)主是以“個(gè)人”或“家庭”為單位與之進(jìn)行交易,但當(dāng)業(yè)主人數(shù)較多時(shí),往往需要由業(yè)委會(huì)或臨時(shí)推選出的代表與之進(jìn)行集體交易。因此,國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者(主要指社會(huì)組織)與市場(chǎng)行動(dòng)者中交易行為牽涉數(shù)量較多的業(yè)主之時(shí),業(yè)主與之很少產(chǎn)生一對(duì)一的直接聯(lián)系,一般都是由業(yè)委會(huì)與之進(jìn)行具體協(xié)商。

但是,在客觀上,部分業(yè)主平時(shí)工作忙碌,無論是作為以“個(gè)人”或“家庭”為單位的業(yè)主,還是被推選為業(yè)委會(huì)的委員,都很難有充沛的精力參與到國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者的協(xié)商洽談或集體交易的過程中。在主觀上,業(yè)主人數(shù)雖然不特定,但肯定不止一個(gè),人多就容易形成“搭便車”效應(yīng),陷入“集體行動(dòng)的困境”,業(yè)主合法合理的權(quán)益最終難以實(shí)現(xiàn)。那么,業(yè)主在盡義務(wù)時(shí),則會(huì)更加消極,成為背后嘀咕、當(dāng)面不說之人。權(quán)益沒有得到維護(hù)或沒有得到有力維護(hù),義務(wù)沒有得到履行或沒有得到充分履行,處于這種狀態(tài)下的業(yè)主對(duì)互動(dòng)式治理也難以有興趣或熱情。

(四)海量信息真假難辨

互聯(lián)網(wǎng)是一把雙刃劍?！盎ヂ?lián)網(wǎng)與自媒體通信技術(shù)的迅猛發(fā)展,快速改變著人與人之間的交往與生活方式?！盵12]這為國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者開展社區(qū)治理、參與社區(qū)建設(shè)、表達(dá)利益訴求提供了便利條件。但是,互聯(lián)網(wǎng)越是向前發(fā)展,“雙刃劍”效應(yīng)越是引人注目。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息技術(shù)的快速發(fā)展,海量信息中總有一些信息真假難辨,對(duì)于虛假信息來說,與國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者相關(guān)之時(shí),均可對(duì)虛假信息進(jìn)行辟謠或敦促相關(guān)人員刪除信息,但只有屬于國(guó)家行動(dòng)者之一的基層政府才能對(duì)相關(guān)人員實(shí)施懲戒。所以,盡管時(shí)代進(jìn)步為社會(huì)治理提供了很多便利條件,但執(zhí)法或追責(zé)總是有成本的。對(duì)于情節(jié)十分輕微的虛假信息,往往只能置之不理;但若任由發(fā)展,情節(jié)逐漸嚴(yán)重,則應(yīng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行干預(yù),必要時(shí),可以對(duì)其執(zhí)法。

現(xiàn)在是信息爆炸的時(shí)代,尤其是微信及其公眾號(hào)普及以來,通過分享或轉(zhuǎn)發(fā),使信息傳播極快、極廣,特別是具有新聞價(jià)值的信息。由于每個(gè)人在客觀上難以對(duì)所有信息的全部細(xì)節(jié)是否屬實(shí)一一進(jìn)行甄別,在主觀上為能獲得他人支持而對(duì)不利于自己的信息有意無意地進(jìn)行刪除,導(dǎo)致他人所知道的是部分事實(shí)、部分真相。這雖然與傳播虛假信息的本質(zhì)相異,但其對(duì)相關(guān)主體乃至于局部秩序也能造成帶歪風(fēng)向的負(fù)面后果,所以有責(zé)任澄清事實(shí)、還原真相全貌的國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者均應(yīng)有所作為。如果情節(jié)已發(fā)展到較為嚴(yán)重,不宜再等閑視之的地步,國(guó)家行動(dòng)者中的基層政府及其派出機(jī)關(guān),應(yīng)對(duì)故意刪減事實(shí)全貌并引起社會(huì)普遍關(guān)注的行為進(jìn)行法律追責(zé)。如果行為的實(shí)施者是黨員,國(guó)家行動(dòng)者中的基層黨組織也應(yīng)啟動(dòng)黨紀(jì)追責(zé)程序。

四、城市社區(qū)互動(dòng)式治理現(xiàn)實(shí)困境的誘因剖析

(一)公共性不足

社區(qū)公共性是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)多元有效互動(dòng)與協(xié)同共治的前提和基礎(chǔ)。換言之,社區(qū)公共性的存在是支撐和保證社區(qū)多元互動(dòng)與共治的社會(huì)“底色”。如果沒有公共性的基礎(chǔ)性支撐,政府很難產(chǎn)生有效動(dòng)員與整合社會(huì)的力量,而居民由于缺乏自覺參與的積極性,使得社會(huì)組織特別是自下而上的自組織發(fā)育不良,從而不能在協(xié)同治理中更好地發(fā)揮互動(dòng)作用。

建立雙向互動(dòng)式的溝通機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要途徑[13]。互動(dòng)式的溝通機(jī)制,不僅僅存在于政府與公眾之間,還應(yīng)存在于國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者這三種主體之間。在城市社區(qū),城市化水平較高,但不一定存在或具備公共精神或社區(qū)意識(shí)。客觀上,社區(qū)成員對(duì)公共事務(wù)的參與意愿不強(qiáng)、動(dòng)力不足。主觀上,由于“搭便車”效應(yīng)和部分社區(qū)成員對(duì)社區(qū)事務(wù)尤其是公共事務(wù)比較淡漠,總指望“不成熟”的人打頭陣,這些人背后愛議論、人前往后退,明顯缺失公共精神。公共性不足或缺失從根本上制約了社區(qū)互動(dòng)式治理的推進(jìn)。

對(duì)于國(guó)家行動(dòng)者,較之以往其管理水平和服務(wù)理念,總體上已有較大進(jìn)步。但是,目前的社區(qū)治理,容易出現(xiàn)兩種不良傾向:一種是只有管理、缺少服務(wù),動(dòng)輒“管”字為先且為唯一,缺乏互動(dòng)意識(shí)和溝通理念,對(duì)社區(qū)成員不夠尊重,對(duì)其提出的好的建議和意見或置若罔聞,或粗暴拒絕;另一種是只有服務(wù)、缺少管理,唯唯諾諾,軟弱無力,導(dǎo)致上級(jí)黨組織、上級(jí)政府的指令和居委會(huì)的決定難以得到及時(shí)、徹底地貫徹執(zhí)行。兩種極端情況,均是對(duì)互動(dòng)式治理認(rèn)識(shí)不足造成的。

社會(huì)行動(dòng)者是互動(dòng)式治理中的主要行動(dòng)者,是內(nèi)生于城市社區(qū)發(fā)展進(jìn)程中并具有自治傾向的行動(dòng)者,主要包括業(yè)委會(huì)及各類社會(huì)組織。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,城市社區(qū)居民的公民意識(shí)不斷增強(qiáng),社會(huì)組織力量也在持續(xù)壯大。但是,總體來看,一是城市社區(qū)居民的公民意識(shí)與社區(qū)有效治理的需求相比還較為薄弱。這種薄弱既有先天性的根源,也有后天成長(zhǎng)不足的影響,缺乏促進(jìn)公共性發(fā)展壯大的社會(huì)空間。二是各類基層社會(huì)組織規(guī)模較小,參與率不高。在城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)提供方面更多表現(xiàn)為“缺位”,更談不上有效互動(dòng)。

(二)對(duì)接模糊性

國(guó)家行動(dòng)者包括基層黨組織、基層政府及其派出機(jī)關(guān)等,雖然種類少,但關(guān)系復(fù)雜,其與社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者之間的關(guān)系同樣復(fù)雜。

社區(qū)不一定有基層黨組織,即便有,有的黨員參加黨務(wù)活動(dòng)的時(shí)間和精力一般多放在工作單位,對(duì)于社區(qū)基層黨組織開展的活動(dòng),基于政治紀(jì)律,他們也會(huì)參加,但是“人來心不來”,積極性不一定高。那么,上級(jí)黨組織下派或分配的工作任務(wù)難以得到有效對(duì)接,執(zhí)行效率不高。

根據(jù)《居組法》,社區(qū)必須成立居委會(huì),那么基層政府及其派出機(jī)關(guān),有居委會(huì)作為對(duì)接單位,工作開展得要順利一些,不像上級(jí)黨組織交代和分配工作之時(shí)可能找不到基層黨組織進(jìn)行對(duì)接。然而,盡管居委會(huì)根據(jù)需要可以設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì),但這些次一級(jí)的機(jī)構(gòu)只是“根據(jù)需要設(shè)立”,也可以不設(shè)立。不管怎樣,一般都是基層政府及其派出機(jī)關(guān)與居委會(huì)直接對(duì)接,對(duì)接而來的事務(wù),由居委會(huì)再將其分配給各個(gè)具體負(fù)責(zé)的委員會(huì)來完成。在此過程中,次一級(jí)的委員會(huì)與居委會(huì)之間,或是與之共同親力親為地完成任務(wù),或是在其指導(dǎo)下自行完成任務(wù),但從法律上來講,最后的結(jié)果均由居委會(huì)承擔(dān)?；鶎诱蚱渖霞?jí)政府即縣級(jí)以上政府的組成部門很多,并且多數(shù)都具有法律上的獨(dú)立地位,其一些任務(wù)落實(shí)到基層社區(qū),還是依靠居委會(huì)這種基層群眾性自治組織來落實(shí)。在落實(shí)任務(wù)之時(shí),基層政府或其上級(jí)政府的組成部門或派出機(jī)關(guān),均是尋找居委會(huì)進(jìn)行對(duì)接,即是“多對(duì)一”的關(guān)系,致使居委會(huì)工作量很大,居委會(huì)職權(quán)有限,握有資源有限,不一定有精力能將每一件任務(wù)都執(zhí)行得及時(shí)而徹底。

社會(huì)行動(dòng)者中的業(yè)委會(huì)與業(yè)主及業(yè)主大會(huì)之間的關(guān)系和邊界模糊不清。按照法理,二者之間是被授權(quán)與授權(quán)的關(guān)系。業(yè)委會(huì)的產(chǎn)生是通過業(yè)主大會(huì)或業(yè)主代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生,并按照《民法典》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律規(guī)定履行職責(zé),向業(yè)主大會(huì)或業(yè)主代表大會(huì)負(fù)責(zé)。但在實(shí)際運(yùn)行中,運(yùn)行機(jī)制卻存在很大的模糊性,使用的主要是模糊化分工、人情化動(dòng)員、梯度化資源配置與柔性化權(quán)力運(yùn)用等策略。若是具體的業(yè)主恰好同意業(yè)委會(huì)的決定,那么業(yè)委會(huì)與業(yè)主對(duì)接工作事務(wù)時(shí)較為順暢;反之亦然。但只要是依法作出的決定,不能因?yàn)榕c個(gè)別業(yè)主對(duì)接工作不順暢,便畏縮不前。

(三)治理革新慢

無論是治理理念,還是治理方法,抑或是治理工具,一旦熟悉之后,就會(huì)形成思維定式、路徑依賴,導(dǎo)致治理革新慢。對(duì)此,主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn):

首先,治理理念革新慢。在社區(qū)治理過程中,日常都是“管”字當(dāng)頭。實(shí)事求是地講,這有利于保障基本的執(zhí)行力。倘若唯有“管”,既早已落伍、不合時(shí)宜,又不契合互動(dòng)式治理的新形勢(shì),容易降低治理效果。基于此,應(yīng)引入服務(wù)的理念,并構(gòu)建和完善互動(dòng)式治理模式。

其次,治理方法革新慢。不同的社區(qū),治理方法從種類到內(nèi)容,可能相差很大,但探索、發(fā)展和完善治理機(jī)制的核心方法是單方命令還是雙方互動(dòng),則是容易辨識(shí)的。無論是哪一種,都必須保證國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者尤其是第一種主體與第二種主體中的業(yè)委會(huì),對(duì)于社區(qū)治理的各種決定能得到及時(shí)而充分的執(zhí)行。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,自然是雙方互動(dòng)式治理最能保證各種決定的執(zhí)行。在廣大社區(qū),單方命令式的治理仍然非常普遍,地位非常重要;而雙方互動(dòng)式治理較為缺乏。

最后,治理工具革新慢。從居委會(huì)成員特征來看,他們具有活躍、熱情、耐心、口才好等優(yōu)點(diǎn),有益于促進(jìn)國(guó)家行動(dòng)者與社區(qū)居民的良好互動(dòng),不過由于其年齡相對(duì)偏大、知識(shí)水平相對(duì)偏低導(dǎo)致在接受新事物、運(yùn)用新技術(shù)等方面存在一些短板,這在一定程度上影響治理模式、治理方法、治理工具等方面的革新。更為突出的是,面對(duì)突發(fā)輿情危機(jī),因?yàn)樾畔⑻幹梅椒捌湫实臏?不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)輿情危機(jī),極易帶來不利后果。

(四)法治建設(shè)相對(duì)滯后

法治社會(huì)建設(shè)是關(guān)乎我國(guó)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理是人治取向還是法治取向的關(guān)鍵問題,也是破解社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理難題的有效途徑[14]。改革開放以來,我國(guó)法治建設(shè)取得巨大成就。法律體系不斷健全,法治意識(shí)日趨形塑,依法治國(guó)上升為治國(guó)理政的基本方略。不過,面對(duì)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì),法治建設(shè)在某些方面還不能很好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

對(duì)于城市社區(qū)治理來講,我國(guó)已有《居組法》等為之提供依據(jù),一方面為居委會(huì)如何組織作了規(guī)定,另一方面還對(duì)居委會(huì)如何行使權(quán)力與基層政府如何對(duì)居委會(huì)開展工作給予指導(dǎo)等諸多事項(xiàng)作了明確規(guī)定。不過,社區(qū)日常事務(wù)本已繁雜,尤其是出現(xiàn)重大新事務(wù)時(shí),居委會(huì)、業(yè)委會(huì)本身就權(quán)力有限,卻處在第一線,無論是國(guó)家行動(dòng)者還是社會(huì)行動(dòng)者乃至于市場(chǎng)行動(dòng)者,一旦需要對(duì)某項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行溝通、分配、對(duì)接時(shí),首當(dāng)其沖的基本上都是居委會(huì)、業(yè)委會(huì),尤其是前者。對(duì)國(guó)家行動(dòng)者的行為進(jìn)行規(guī)制的規(guī)范性文件有《黨章》《居組法》等,對(duì)社會(huì)行動(dòng)者的行為進(jìn)行規(guī)制的規(guī)范性文件有《民法典》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等,對(duì)市場(chǎng)行動(dòng)者的行為進(jìn)行規(guī)制的規(guī)范性文件有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《治安管理處罰法》等。這些不同行動(dòng)者、同一種行動(dòng)者中的不同級(jí)別的主體,幾乎均會(huì)在社區(qū)發(fā)生利益交集,如何使其各安其所,有了利益糾紛能合法合理且及時(shí)迅速地化解,對(duì)提高社區(qū)治理法治水平而言是一個(gè)很大的考驗(yàn)。但在現(xiàn)實(shí)中,少數(shù)社區(qū)治理依法依規(guī)的理念依舊相對(duì)薄弱,法治水平和能力依舊相對(duì)低下。

同時(shí)應(yīng)看到,“實(shí)施多元治理的主體是國(guó)家或政府,它們擁有其他社會(huì)行為主體所不具備的諸如政治、財(cái)政、法律、人力以及信息等方面的資源,它們可以通過諸多途徑或工具來實(shí)現(xiàn)元治理?！盵15]所以,法治滯后對(duì)國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者尤其是第一種主體,也會(huì)造成一些不良影響。

五、中國(guó)城市社區(qū)互動(dòng)式治理的實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建具有中國(guó)特色的城市社區(qū)互動(dòng)式治理模式,是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的新路徑,也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的新模式。當(dāng)然,互動(dòng)式治理模式建構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)性工程,包括相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互動(dòng)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、互動(dòng)平臺(tái)打造、互動(dòng)精神塑造、互動(dòng)規(guī)范建設(shè)等內(nèi)容。

(一)互動(dòng)規(guī)則:互動(dòng)式治理的基本依據(jù)

互動(dòng)式治理機(jī)制的建立與完善,需要規(guī)則作為依據(jù)。無論是國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者還是市場(chǎng)行動(dòng)者,其參與互動(dòng)式治理機(jī)制中,均已有相關(guān)的黨規(guī)或法律作為依據(jù),這在持續(xù)加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天,已非首要問題。

首先,健全互動(dòng)式治理規(guī)制。規(guī)則是行動(dòng)的指南。在遵守黨規(guī)和法律的前提下,基層黨委與政府可以針對(duì)互動(dòng)式治理理念以及基于該理念而建立的治理模式發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件,為社區(qū)互動(dòng)式治理機(jī)制的建立與國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者有序參加互動(dòng)式治理提供行動(dòng)依據(jù)。條件成熟后,再由級(jí)別更高的黨委與政府制定更高級(jí)別的規(guī)范性文件,繼而對(duì)互動(dòng)式治理取得的成就進(jìn)行總結(jié)和歸納,并對(duì)該治理模式的推廣提供更好的依據(jù)。

其次,形塑互動(dòng)式治理理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。治理的核心要義就是多元主體的有序協(xié)同與有效互動(dòng)?！懊裰鲄f(xié)商”“社會(huì)協(xié)同”“良性互動(dòng)”“合作互贏”成為當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理創(chuàng)新目標(biāo)的關(guān)鍵詞?？梢?走向互動(dòng)式治理是國(guó)家治理體系創(chuàng)新的新方向。多元主體良性互動(dòng)與協(xié)同共治是我國(guó)在革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中形成的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),是深深扎根于中國(guó)歷史文化之中的,是有根、有源、有生命力的。互動(dòng)式治理理念的形塑為城市社區(qū)治理中的國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者尤其是第一種主體和第二種主體中的業(yè)委會(huì)等提供行動(dòng)內(nèi)在動(dòng)力。

(二)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò):互動(dòng)式治理的關(guān)系架構(gòu)

互動(dòng)式治理是適應(yīng)當(dāng)前城市社區(qū)治理的一種新理念,其進(jìn)一步宣傳和更大范圍地推廣,需要建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的互動(dòng)治理網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步講,我國(guó)城市社區(qū)互動(dòng)式治理的基礎(chǔ)是互動(dòng)式治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

首先,構(gòu)建社區(qū)治理行動(dòng)者間的信任互動(dòng)。這一互動(dòng)是以居民(組織)要求—政府回應(yīng)間的信任為基礎(chǔ)的一種新型關(guān)系網(wǎng)絡(luò),即建立在社區(qū)居民或社區(qū)組織提出的符合社區(qū)治理和居民美好生活的合理化需求與政府作出的及時(shí)性回應(yīng)之上的。具體來講,一是社區(qū)居民或社區(qū)組織的需求是以共同利益和共同目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn),要求既能滿足居民群眾的利益要求,又能符合政府視角下的全局利益。二是構(gòu)建政府的積極回應(yīng)機(jī)制。這就要求基層政府建立涉及居民群眾利益的信息公開機(jī)制、民主協(xié)商機(jī)制、公眾參與機(jī)制以及科學(xué)決策機(jī)制,提升居民對(duì)國(guó)家行動(dòng)者在社區(qū)公共事務(wù)決策中的信任感和認(rèn)可度。

其次,構(gòu)建社區(qū)治理互動(dòng)過程中的知識(shí)共享。知識(shí)共享或資源互換是社區(qū)走向互動(dòng)式治理的必然要求,是提升社區(qū)治理效能的重要手段。實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理中的知識(shí)共享或資源互換,可以有效化解不同利益者之間可能存在的沖突或矛盾,提升治理行動(dòng)者的信任互動(dòng)和創(chuàng)新能力,降低交易成本,進(jìn)而提升社區(qū)治理的效能。國(guó)家行動(dòng)者,特別是基層政府是社區(qū)治理中知識(shí)共享或資源互換行動(dòng)的主導(dǎo)力量。一是要樹立知識(shí)共享、資源互換的基本理念。二是形塑“以知識(shí)為本”的共享文化。三是要不斷完善激勵(lì)機(jī)制和技術(shù)平臺(tái)。四是要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)知識(shí)共享或資源互換的制度化管理。

最后,積極培育社區(qū)非政府組織。培育社會(huì)組織參與社區(qū)互動(dòng)式治理是構(gòu)建社區(qū)互動(dòng)式治理模式的根本出路和重要方向。一是建立非政府組織與政府之間制度化溝通和互動(dòng)機(jī)制。有效溝通和良性互動(dòng)是形成治理合力的重要基礎(chǔ),也是構(gòu)建社區(qū)互動(dòng)式治理的邏輯選擇。二是加強(qiáng)非政府組織自身建設(shè),主要包括加強(qiáng)非政府組織人才隊(duì)伍建設(shè)、建立整套人力資源相關(guān)的配套機(jī)制(涉及開發(fā)、配置、管理)等。

(三)互動(dòng)理念:互動(dòng)式治理的內(nèi)在動(dòng)力

有互動(dòng)規(guī)則、互動(dòng)機(jī)制,只能說互動(dòng)式治理在“硬件建設(shè)”上有了基本保障,但若想將其落細(xì)、落小、落實(shí),還需要國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者與社區(qū)居民的共同努力,而這種努力來源于其對(duì)互動(dòng)式治理理念的認(rèn)同和踐行。總的來講,“應(yīng)以協(xié)商民主制度有效運(yùn)行推進(jìn)國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理,實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理的共進(jìn)?！盵17]當(dāng)然,“協(xié)商民主”既適用于國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理層面,也適用于社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理層面,而“協(xié)商”及“協(xié)商民主”也是互動(dòng)式治理的一個(gè)環(huán)節(jié)。但社區(qū)居民需要清楚的是,無論是國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者中哪一種主體,在其尊重社區(qū)居民的同時(shí),社區(qū)居民也應(yīng)給予其尊重,若有糾紛應(yīng)合法合理解決?；?dòng)式治理意味著國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者尤其是第一種主體應(yīng)主動(dòng)俯身傾聽和耐心溝通,這并不意味著其可以漫天要價(jià)、濫用權(quán)利。這也是社區(qū)居民應(yīng)始終明白且不能突破的底線。

對(duì)于國(guó)家行動(dòng)者、社會(huì)行動(dòng)者、市場(chǎng)行動(dòng)者尤其是第一種主體的工作人員,在互動(dòng)式治理的理念及其模式的推進(jìn)過程中,國(guó)家行動(dòng)者應(yīng)利用講座、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳冊(cè)等方式宣傳互動(dòng)式治理的基本內(nèi)涵、特點(diǎn)以及治理優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)其他主體逐步樹立互動(dòng)式治理的理念。但是,互動(dòng)式治理仍然以維護(hù)社區(qū)秩序、保障社區(qū)治安與確保政策、法律及時(shí)貫徹執(zhí)行為首要目的,不能因?yàn)橥茝V互動(dòng)式治理而使該目的的實(shí)現(xiàn)得到延誤或遲滯。換言之,“管”字當(dāng)頭確實(shí)不可取,但適當(dāng)?shù)墓芾砣允潜匾?因?yàn)檫@是確保秩序的重要方法之一。

一方面,對(duì)于拒不配合社區(qū)治理工作的社區(qū)居民,花費(fèi)適當(dāng)時(shí)間與其進(jìn)行必要的溝通之后,其仍然堅(jiān)持無理要求,工作人員應(yīng)果斷采取合法合理措施制止該居民的違法或失當(dāng)行為。倘若現(xiàn)場(chǎng)工作人員沒有執(zhí)法權(quán),應(yīng)一邊盡力控制事態(tài),一邊及時(shí)求助有執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)及其工作人員。

另一方面,無論是互動(dòng)式治理還是服務(wù)型政府,均是一種先進(jìn)的治理理念。這對(duì)增強(qiáng)社區(qū)居民治理的主動(dòng)性以及提高社區(qū)治理的執(zhí)行力具有重要作用。但是,這一理念從根本上來說,其目的還是在于提高社區(qū)治理水平和效能。而社區(qū)治理水平和效能的提高又必須依賴于治理的執(zhí)行力。因?yàn)閺?qiáng)大而有力的執(zhí)行力是維護(hù)社區(qū)治理秩序的必要前提。一言以蔽之,社區(qū)治理的核心議題是秩序與活力的動(dòng)態(tài)平衡。因此,互動(dòng)式治理的理念及模式的宣傳和推進(jìn),仍需以確保執(zhí)行力和維護(hù)社區(qū)治理秩序?yàn)槭滓康摹?/p>

基于此,在開展互動(dòng)式治理的過程中,應(yīng)貫徹互動(dòng)式治理的理念,建立并完善互動(dòng)式治理模式,同時(shí)改變“管”字當(dāng)頭和單方面命令式管理的傳統(tǒng)做法。此外,也不能忽視社區(qū)秩序的維護(hù)和執(zhí)行力的保障,尤其是在應(yīng)對(duì)包括疫情防控在內(nèi)的突發(fā)事件之時(shí)。

(四)互動(dòng)平臺(tái):互動(dòng)式治理的媒介依托

互動(dòng)式治理理念的宣傳及規(guī)則的制定、機(jī)制的建立,若想落到實(shí)處,還要借助一定的平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)。

首先,搭建利益訴求的表達(dá)型平臺(tái)。表達(dá)型平臺(tái)是構(gòu)建民意表達(dá)渠道的有效載體,是拓寬社區(qū)互動(dòng)式治理半徑和促進(jìn)治理主體良性互動(dòng)的重要媒介。一是完善政治溝通制度。培育社區(qū)自治組織的主體意識(shí);將社區(qū)中的政治溝通納入制度化的規(guī)范中,實(shí)現(xiàn)有序溝通。二是搭建信息上下互達(dá)平臺(tái)。將多種形式的政治溝通、利益訴求以及民意表達(dá)平臺(tái)建設(shè)納入制度化、規(guī)范化的范圍之內(nèi),構(gòu)建信息暢通、縱橫交錯(cuò)的利益表達(dá)和政治溝通的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理主體有效溝通與良性互動(dòng),不斷提升地方政府的行政效率和社區(qū)治理效能。

其次,搭建信息化中的技術(shù)型平臺(tái)。進(jìn)入21世紀(jì),信息化新技術(shù)的提速深化促使社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式日益向“平臺(tái)化”靠攏[18]。讓社區(qū)治理既有秩序又有活力,必須要廣泛建立和利用信息化平臺(tái)。一是建立社區(qū)信息互動(dòng)平臺(tái)。整合社區(qū)內(nèi)的黨務(wù)、政務(wù)、居民自治、公益服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)、志愿服務(wù)等信息,搭建以綜合社區(qū)服務(wù)為導(dǎo)向的信息一體化互動(dòng)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)資源的有機(jī)整合,為社區(qū)行動(dòng)者間的知識(shí)共享和資源互換提供互動(dòng)的空間場(chǎng)景。二是建立“指尖上的互動(dòng)”平臺(tái)。通過搭建微博、QQ群、微信公眾號(hào)以及相關(guān)的APP和客戶端等基于互聯(lián)網(wǎng)元素的平臺(tái),逐漸把社區(qū)治理搬到手機(jī)中,建在指尖上,實(shí)現(xiàn)業(yè)委會(huì)的移動(dòng)化,促進(jìn)社區(qū)有效互動(dòng),增強(qiáng)社區(qū)治理活力。

最后,搭建民主互動(dòng)的協(xié)商型平臺(tái)。社區(qū)協(xié)商,既是民主協(xié)商的重要內(nèi)涵,也是社區(qū)互動(dòng)式治理的基本方式。平等溝通的協(xié)商機(jī)制以自由平等對(duì)話和討論為參與公共決策的主要方式?；凇熬W(wǎng)絡(luò)”+“網(wǎng)格”的互聯(lián)網(wǎng)思維,積極搭建諸如民情直通車、便民服務(wù)窗口、居民議事論壇、黨員和黨群議事會(huì)、聽證會(huì)等豐富多彩的協(xié)商平臺(tái),把社區(qū)治理資源(包括人、財(cái)、物等)有效地再組織起來,為社區(qū)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)式治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

六、結(jié)語(yǔ)

走向互動(dòng)式治理是國(guó)家治理體系創(chuàng)新的新方向。“管”字當(dāng)頭和單方面命令式管理,在包括社區(qū)治理在內(nèi)的眾多領(lǐng)域,一直都是常見的工作方法。這種治理模式,對(duì)于確保政策、法律或其他規(guī)范性文件的執(zhí)行與社會(huì)秩序的維護(hù),助益明顯,尤其是在處置包括疫情擴(kuò)散在內(nèi)的突發(fā)事件之時(shí)。但是,社區(qū)治理過程中,倘若缺乏互動(dòng),各行動(dòng)者都有可能因?yàn)閷?duì)法律法規(guī)及制度政策缺乏了解而造成執(zhí)行過程中的主動(dòng)性不足和創(chuàng)造力不強(qiáng)。因此,在包容的基本前提下采取民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、多元互動(dòng)等方式[19],既有助于使工作人員和社區(qū)居民對(duì)政策、法律或其他規(guī)范性文件進(jìn)行關(guān)注、學(xué)習(xí)、了解、熟知,實(shí)現(xiàn)從“公眾參與”到“公眾主體”的治理轉(zhuǎn)變[20],也有助于工作人員和社區(qū)居民知曉自己的權(quán)利和義務(wù),從而便于其更有效率地安排自己的事務(wù),并帶著互解互諒互讓的心態(tài)投入到社區(qū)治理的過程中,以期凝聚社會(huì)治理最大共識(shí),并形成基層治理最大合力。

當(dāng)然,也應(yīng)注意的是,互動(dòng)式治理只是治理模式之一,它為傳統(tǒng)的、舊式的單方命令式管理的革新帶來了新思路,但并不代表要放棄傳統(tǒng)治理模式中的有益做法。在秩序先于自由、且秩序不可忽視的前提之下,如果互動(dòng)無效或效果不佳,為了保障政策、法律或其他規(guī)范性文件及時(shí)徹底地執(zhí)行,那么單方面命令式管理便有了正當(dāng)性,只要其合規(guī)合法合理,則無可指摘。因此,為了尊重社區(qū)居民和工作人員起見,互動(dòng)式治理模式需要引入到社區(qū)治理中,但其仍只是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的一種模式而已,并不代表其他助益社區(qū)治理的模式應(yīng)被忽視甚至放棄。倘若因?yàn)榛?dòng)無效或效果不佳而導(dǎo)致互動(dòng)式治理難以開展,單方命令式管理便應(yīng)成為首選,畢竟強(qiáng)大的執(zhí)行力才是社區(qū)秩序得以維護(hù)的前提,否則社區(qū)治理便將陷入癱瘓。