王世進，楊 琳

(江西理工大學 環(huán)境資源法研究中心，江西 贛州 341000)

一、引言

2022 年1 月24 日，習近平總書記在主持中共中央政治局就努力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標進行第三十六次集體學習時強調(diào)，實現(xiàn)碳達峰碳中和是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求[1]。黨的二十大報告提出，要堅持綠色發(fā)展，加快推進碳排放權(quán)交易制度建設(shè)，積極穩(wěn)妥推動碳達峰碳中和[2]。“雙碳”目標的實現(xiàn)應納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展之路，用法治的力量為“雙碳”目標的實現(xiàn)保駕護航，建立有中國特色的碳排放交易法律保障體系[3]。履約作為碳排放權(quán)交易周期的重要環(huán)節(jié)，在碳排放權(quán)交易體系穩(wěn)定運行中發(fā)揮保證政府落實監(jiān)管、督促參與者履行義務、規(guī)制市場參與者經(jīng)濟風險及維護減排成果之重要作用。碳排放權(quán)交易違約責任制度構(gòu)建，成為威懾碳控主體切實完成減排履約目標、促進碳排放權(quán)交易市場法律體系完善的關(guān)鍵。

碳排放權(quán)交易市場的制度基礎(chǔ)是強制性的減排履約責任。2020 年12 月25 日生態(tài)環(huán)境部審議通過的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)除規(guī)定職權(quán)部門履約監(jiān)管職責、注冊登記制度外，還涉及了重點排放單位和其他交易主體的履約責任及違約處罰等內(nèi)容，直接規(guī)定了重點單位虛報、瞞報或拒不報告，以及不按時足額清繳配額的處罰等內(nèi)容。碳市場機制下，違反碳排放履約義務的企業(yè)將面臨重罰，企業(yè)減排積極性明顯提升。完備和有效的處罰規(guī)則有利于使碳排放管控單位清晰地認識到違反約定碳排目標的法律風險，避免違約風險轉(zhuǎn)化為責任后果。本文運用法經(jīng)濟學的分析方法對我國碳排放權(quán)交易違約罰則及履約責任制度進行討論，試圖找出碳排放權(quán)交易履約規(guī)制阻因及責任落實難點，以提升我國碳排放權(quán)交易履約的效果。

二、我國碳排放權(quán)交易違約罰則現(xiàn)狀評析

我國碳排放權(quán)交易違約處罰規(guī)則主要體現(xiàn)在《管理辦法》和相關(guān)省市制定的碳排放權(quán)交易管理暫行辦法中。其中，《管理辦法》以行政規(guī)章為定位，規(guī)范全國碳排放權(quán)交易及其相關(guān)活動。相關(guān)省市制定的碳排放權(quán)交易管理暫行辦法(如《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《上海市碳排放權(quán)交易管理辦法》等)在違約處罰的數(shù)額、配套懲罰措施的適用等方面各有特色，但在具體的懲罰方式及數(shù)額標準等方面尚未統(tǒng)一。

(一)地方各省市碳試點地違約罰則

地方關(guān)于碳排放權(quán)交易罰則之立法具有較強的綜合性，實際上成為地方碳排放權(quán)交易運行和管理的支撐[4]。比較湖北省、廣東省、福建省、北京市、上海市、重慶市、天津市和廣東省深圳市八省市關(guān)于碳排放權(quán)交易違約罰則相關(guān)法規(guī)，從處罰制度及數(shù)額、配套懲罰措施之適用等方面進一步分析各省市碳試點地在罰則設(shè)計的共性與個性之處。其相關(guān)內(nèi)容見表1。

表1 地方各省市碳試點地違約罰則現(xiàn)狀及比較

就處罰制度及罰金數(shù)額而言，統(tǒng)計各省市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法中關(guān)于未達履約目標之違約控排企業(yè)責任罰則制度之內(nèi)容，研究發(fā)現(xiàn)其主要包括強制扣繳與罰款兩種責任追究方式，且各地關(guān)于扣繳限度及罰款標準并不統(tǒng)一。如《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第71 條至78 條既設(shè)置了強制扣繳之規(guī)定，同時設(shè)定履約當月前連續(xù)六個月時配額均價的三倍罰款，相較于天津市碳排放權(quán)違約處罰制度規(guī)定的空白與忽視，深圳市碳排放權(quán)交易管理規(guī)定處罰之嚴厲性、確定性效果更加明顯，企業(yè)違法履約成本較之更高。各省市關(guān)于罰金之數(shù)額標準高低不一，最高限額設(shè)置差距較大。如《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第6 章第37 條規(guī)定了處以清繳截止日前一年配額市場均價一至三倍罰款的違約處罰制度，但罰款金額不得超過3 萬。而《上海市碳排放權(quán)交易管理辦法》第30～36 條設(shè)置了5～10 萬元的罰款限幅，《廣東省碳排放權(quán)管理和交易辦法》第23 條則設(shè)定了15 萬元的最高罰款限額，碳排放權(quán)交易履約責任制度中威懾資源配置效果不均衡。一方面，地方對違約企業(yè)的處罰方式與限度不一，體現(xiàn)了對碳排放權(quán)交易的區(qū)域性差異認識，在結(jié)合不同區(qū)域碳排放權(quán)交易需求與能力水平差異的基礎(chǔ)上各有側(cè)重，一定程度上推動我國碳排放權(quán)交易立法之完善。另一方面，就“處罰閾值”的合理限度而言，部分省市碳交易管理辦法中的1～3 倍甚至3～5 倍之罰款設(shè)定，加之碳價不斷變動的現(xiàn)實情況易造成處罰金額差距過大、實踐中懲罰不均等問題，需要考慮司法實踐自由裁量權(quán)行使、結(jié)合它類懲罰方式均衡懲罰效果等問題。

就配套懲罰制度而言，各省市碳交易管理辦法中關(guān)于是否設(shè)置規(guī)定、具體采取何種措施等狀況亦參差不齊。少數(shù)省市碳交易管理辦法有關(guān)違約罰則之規(guī)定中并未提及相關(guān)內(nèi)容，如北京市、湖北省及福建省等地的碳排放權(quán)交易違約罰則規(guī)定中就暫未設(shè)置配套懲罰制度的內(nèi)容。部分省市碳排放權(quán)交易管理辦法中則采取信用黑名單制度、限制享受金融優(yōu)待及相關(guān)政策等措施，如天津市的碳排放權(quán)違約處罰制度中以“違約碳排單位于三年期限內(nèi)不享受金融優(yōu)待及扶持政策”之限制性規(guī)定，輔助履約責任之落實；深圳市的碳排放權(quán)違約處罰規(guī)定中既取消了違約主體的財政資助資格，還引入了履約信用登記制度內(nèi)容，將違法履約范圍納入信用記錄且直接影響績效考核評價；廣東省的碳排放權(quán)違約處罰制度中建立了履約黑名單制度，在納入信用記錄，同時取消違約企業(yè)關(guān)于節(jié)能減排項目的申報資格。從組合懲罰模式的運用上看，部分省市將金錢懲罰、資格準入、信用登記等互相結(jié)合，有利于彌補中央立法關(guān)于配套措施缺乏的短板。但是，不同的組合配置需要投入不同的成本作為支撐，懲罰手段過輕或過重都無法實現(xiàn)處罰規(guī)則的最優(yōu)效果，公力救濟比之私力救濟雖更具有規(guī)模性，但公共成本的投入限度亦是值得進一步考量的重點問題，懲罰成本最低與威懾效果的平衡至關(guān)重要。

各省市關(guān)于碳排放權(quán)交易違約罰則及責任制度的規(guī)定積累了一定的經(jīng)驗，為中央立法的推進乃至我國碳排放權(quán)交易市場的管理提供了地方經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)，但各地管理辦法亦暴露出罰則與責任追究中懲罰標準、方式限度之缺陷，且忽視違約成本與履約責任規(guī)制效果的關(guān)系，加之違約罰則中關(guān)于行政處罰裁量權(quán)的行使規(guī)則不夠明晰易導致權(quán)力尋租腐敗滋生。各省市關(guān)于行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范文件中，僅《北京市碳排放權(quán)交易行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標準(試行)》中對碳排放權(quán)交易違約處罰的自由裁量權(quán)行使原則作出了明確規(guī)定，但此標準規(guī)定僅針對超額部分提出倍數(shù)罰款，對倍數(shù)確定、計額標準等未予以量化。此外，責任追究不僅影響法律實施效果，更事關(guān)行政相對人的權(quán)益。以深圳市為例的部分省市碳排放權(quán)交易管理辦法中違約處罰責任制度的內(nèi)容甚至嚴于《管理辦法》的規(guī)定，這種立法倒置的合理性值得討論。

(二)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的相關(guān)罰則

《管理辦法》專列了罰則章并在第七章設(shè)定了碳排放交易及相關(guān)活動的監(jiān)管及違約罰則。如，第三十九條針對重點排放單位的虛假報告、違反履行義務等行為規(guī)定了限期改正及1～3 萬元罰款的處罰規(guī)則，并就逾期未改正的重點排放單位另加設(shè)了清繳碳排放額、等量核減下一年度碳排放配額的處罰。此舉不僅考量了重點排放單位的違約情形，還在設(shè)置了較為合理的處罰梯度的同時提高了碳排單位的違約成本，有利于增強《管理辦法》的威懾力。但是，我國對于碳排放重點排放單位違約行為的處罰力度仍然較輕，處罰金額設(shè)置不高，實踐中仍無法規(guī)避碳控排企業(yè)故意違約接受低成本處罰、換取高回報收入的不良行為，這都警示立法者應重點關(guān)注罰則問題。

針對未按時、足額清繳碳排放配額之重點排放單位，《管理辦法》除規(guī)定“責令限期改正”外另設(shè)2～3 萬元罰款，就逾期不改的惡劣行為在此基礎(chǔ)上加設(shè)“等量核減下年度碳排放配額”的處罰?！豆芾磙k法》中的罰則設(shè)置以相對數(shù)額的方式設(shè)定違約罰金，并結(jié)合累進懲罰模式嚴格碳排單位履約責任，督促其履行義務，具有一定威懾力和實踐效果。但《管理辦法》并未針對不同碳排主體的處罰標準結(jié)構(gòu)予以分類明晰，而是統(tǒng)一設(shè)置3 萬元以下的罰款，重點碳排單位違約成本仍處于較低水平，易導致實踐中違約碳排單位逃避責任、規(guī)避風險的弊病。懲罰制度中以罰金等行政處罰手段追究未履約責任，措施手段單一、威懾力不足。我國碳排放權(quán)交易管理辦法中的違約懲罰規(guī)則及責任制度設(shè)計有待進一步完善[5]。以國內(nèi)碳排放配額未履約處罰的第一案為例，2021 年1 月蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局就張家港某公司未按時足額清繳碳排放額度之行為，根據(jù)《管理辦法》第十條規(guī)定責令相關(guān)違約主體進行整改并予以立案。此案雖是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法在碳排放領(lǐng)域的新突破，但根據(jù)《管理辦法》“2～3 萬元罰款”及“等量核減下一年度碳排放配額”的內(nèi)容規(guī)定予以處罰，整體處罰力度較輕、威懾力不足。

值得注意的是，全國各省市碳排放權(quán)交易管理辦法中的處罰制度僅設(shè)定了罰款的相對數(shù)額及資格罰，未針對控排主體違約行為設(shè)置更加嚴格的累計處罰，但部分省市在其碳排放權(quán)交易管理辦法中創(chuàng)新地提出了3%的按日計罰措施，并在條例中設(shè)置了相應的配套懲罰制度。相比之下，碳試點地各省市的暫行條例更加注重組合懲罰設(shè)計的協(xié)同作用，在一定程度上有利于提升碳排放權(quán)交易中重點排放單位在履行目標違約時啟動懲罰規(guī)則的威懾力。此外，與地方立法相比，中央立法作為上位法在碳控企業(yè)未達履約目標責任追究的方式限度更為輕緩，此種立法倒置情形值得商榷考量。值得注意的是，無論是從各省市關(guān)于碳排放權(quán)交易的管理辦法還是中央《管理辦法》，在違約罰則制度設(shè)計上均應當重視多元、綜合與詳具，并正確處理好上位法與地方立法的沖突與銜接關(guān)系。

總體而言，我國碳排放權(quán)交易違約罰則制度主要存在以下幾個方面的問題:其一，懲罰標準及具體限度較為粗糙，如《管理辦法》針對重點碳排單位違反履約目標之行為進行了罰款數(shù)額的統(tǒng)一性規(guī)定，忽略對企業(yè)規(guī)模、行業(yè)狀況、主觀過錯、違約次數(shù)等差異因素的綜合考量。其二，處罰力度方面明顯不足。具體而言，碳排放權(quán)交易違約懲罰成本低，威懾效果不足，且關(guān)于未履約責任的規(guī)制成本與懲罰制度的目標效果的關(guān)系衡量缺乏經(jīng)濟理論分析，尚未形成“最佳威懾”的責任追究機制。其三，懲罰模式單一，具體方式、手段有待完善。我國碳排放權(quán)交易違約懲罰制度在處罰種類上缺乏階段區(qū)分及具體的懲罰梯度，且忽略協(xié)同機制在懲罰制度設(shè)計的優(yōu)化作用。如各省市碳試點地違約罰則關(guān)于處罰數(shù)額規(guī)定不一，《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》甚至沒有規(guī)定具體的處罰數(shù)額，且各地在配套懲罰制度方面內(nèi)容參差不齊。以福建、北京及湖北等地為代表的碳試點地未在具體的管理辦法中載明相應的資格懲罰等配套輔助措施。

三、碳排放權(quán)交易責任制度優(yōu)化設(shè)計的理論證成

碳排放權(quán)交易履約責任制度優(yōu)化設(shè)計的主要考量因素包括違約處罰標準及方式限度的合理配置、責任規(guī)制成本與目標實現(xiàn)效果的衡平、按日計罰制度與企業(yè)激勵制度的適用尺度。在習近平法治思想的指引下，采用法學與經(jīng)濟學之分析方法，從理論上證成碳排放權(quán)交易違約處罰標準與方式限度之合理配置、責任規(guī)制成本與目標實現(xiàn)效果的均衡，以及按日計罰制度和企業(yè)激勵制度的適用，以促進我國碳排放權(quán)交易違約罰則制度的優(yōu)化。

(一)違約處罰標準界定及方式限度的配置

全國乃至各省市關(guān)于碳排放權(quán)交易管理辦法中的罰則設(shè)定屬于行政責任范疇，同民事責任、刑事責任三者并行以保障履約的實現(xiàn)。從法律經(jīng)濟學角度分析，《管理辦法》規(guī)定的違約罰則區(qū)別于民法中的“補償性罰金”，立法者應當慎重考量違約罰則中的懲罰標準及方式限度問題，排除設(shè)計漏洞并防止碳排單位“擇罰避約”行為的發(fā)生。此外，公權(quán)約束較之私權(quán)救濟更具規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，碳排權(quán)交易管理之行政罰款應重視組合懲罰的設(shè)置。

漢德公式的量化與運用[6]對碳排放權(quán)交易違約處罰的方式限度的判斷具有積極意義。過失經(jīng)濟理論觀點認為法之目的在于保障履約完成，以漢德公式在碳排放權(quán)交易的作用為例，司法機關(guān)在認定對當事人啟動限制措施時，通常以環(huán)境損害風險及當事人負擔作為具體衡量因素[7]。在此理論之下，若為督促履約目標實現(xiàn)而給當事人設(shè)置的負擔B 小于損害發(fā)生概率P 與損害結(jié)果L 之乘積，則當事人的不作為將被視為存在過失并應當承擔相應責任[8]。具體如圖1。

圖1 漢德公式概述圖

在漢德公式經(jīng)濟理論中，碳排放權(quán)交易管理法律法規(guī)的目的在于保障履約實現(xiàn)。漢德公式在碳排放權(quán)違約罰則設(shè)計的運用，體現(xiàn)了損害最小與履約障礙最低兩大原則。在兩大原則中，當不同私主體差異性配置行為損失最小時與履約障礙最低時所涉及的交易費用均為正時，則能實現(xiàn)碳排放權(quán)交易管理資源配置的最佳狀態(tài)，即經(jīng)濟學中的“帕累托最優(yōu)”[9]概念，這也是碳排放權(quán)交易違約罰則與責任制度設(shè)計理念基礎(chǔ)所在。因此，我國碳排放權(quán)交易管理違約處罰標準的設(shè)定及方式限度的衡量，應當考量倍率式懲罰權(quán)之適用尺度、罰金罰與其他罰則方式的組合限度，此外，還應當結(jié)合“資源配置帕累托最優(yōu)”經(jīng)濟學理論選擇適用按日計罰制度與企業(yè)激勵制度的內(nèi)容，從整體上督促碳排放履約責任的實現(xiàn)。

(二)責任規(guī)制成本與目標實現(xiàn)效果的均衡

霍布斯理論對利益分配問題作出假設(shè)分析，認為制度需要罰則予以保障，以國家公權(quán)力之救濟實現(xiàn)履約率的最佳程度。懲罰制度之設(shè)計、威懾資源之配置，應當考慮立法成本與執(zhí)法收益的平衡，注重懲罰嚴厲成本與確定性成本的組合效果——應以高懲罰嚴厲成本搭配低確定性成本[10]。在這一理論視角下，碳排放權(quán)交易違約罰則設(shè)計應當考量罰則設(shè)置成本與履約責任實現(xiàn)效果的衡平條件，進而建立“最佳威懾”的違約罰則與責任約束機制。

此外，托馬斯在其法學研究科學方法論著中進一步解釋了法律規(guī)制成本與目標實現(xiàn)效果的關(guān)系[11]。責任規(guī)制成本包括立法、執(zhí)法及司法成本。在規(guī)制成本最小理論模型中，控排單位違約行為概率與履約責任規(guī)制水平提升率成負相關(guān)關(guān)系，違約罰則與責任規(guī)制水平越高，控排主體違約概率越低?？嘏牌髽I(yè)違約與碳排放總量控制目標完成度成負相關(guān)關(guān)系，控排企業(yè)違約率增加，則碳控目標減損，責任規(guī)制成本與碳控目標實現(xiàn)水平先呈現(xiàn)倒U 形關(guān)系:先呈正相關(guān)即目標實現(xiàn)水平隨違約罰則及責任規(guī)制成本的增加而同時增加，直至最高，此后便逐漸減少。當兩者到達倒U 形峰頂時，實現(xiàn)責任規(guī)制成本與履約目標實現(xiàn)水平的平衡，此時邊際成本與邊際收益相等，即罰則及責任約束有效前提下所增加的碳排單位規(guī)制成本與目標經(jīng)濟收益增加(或預期損害減少)相等[12]。

根據(jù)漢德公式經(jīng)濟理論中的“帕累托最優(yōu)”觀點及霍布斯理論中利益分配的假設(shè)分析，結(jié)合托馬斯·尤倫對法律規(guī)制成本與目標實現(xiàn)效果關(guān)系的分析，立足于全國及各省市碳排權(quán)交易管理辦法，我國碳排放權(quán)交易違約罰則及責任設(shè)計的應然狀態(tài)當是違約處罰及責任規(guī)制成本高于違約損害成本或目標實現(xiàn)經(jīng)濟效益成本，但現(xiàn)行條例中的責任規(guī)制成本顯然并未如此。

四、域外鏡鑒:典型國家的碳排放權(quán)交易違約罰則設(shè)定

碳排放權(quán)交易罰則的設(shè)計應當重視國際化視野，這不僅需要對我國碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制中的普遍適用經(jīng)驗與優(yōu)勢進行總結(jié)，同時需要梳理域外國家在碳排放權(quán)交易規(guī)制的發(fā)展要求，創(chuàng)新實現(xiàn)國際法治與國內(nèi)法治的良性互動[13]。碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制及責任設(shè)計的優(yōu)化應重視罰則方式限度與責任執(zhí)行效果關(guān)系的平衡，比較世界范圍內(nèi)碳排放權(quán)交易相對成熟的典型國家在懲罰標準設(shè)定、具體懲罰方式及懲罰模式選擇等方面的規(guī)則設(shè)定，以彼為鏡，助推我國碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制及責任制度設(shè)計的優(yōu)化。

(一)歐盟碳排放權(quán)交易懲罰機制的設(shè)定

作為世界上最大的碳排放交易市場，歐盟碳排放交易體系為應對氣候變化問題積累了豐富的經(jīng)驗。就碳排放權(quán)違約罰則制度而言，歐盟設(shè)置了較為嚴格的碳排放權(quán)交易懲罰機制，不僅通過EUAs 的分配，實際減排量的檢測、報告與驗證以及交易登記冊規(guī)制碳排放權(quán)交易，還就對碳排放權(quán)交易的違約責任作出了具體規(guī)定。如其法令(Directive2003/87/EC)第16 條內(nèi)容中以碳差額排放總量折為碳配額，且在碳交易指令之中設(shè)置了處罰梯度，分兩個階段對不同超排情形予以相應程度的罰款或其他措施，如第一階段之罰款標準為每1 噸二氧化碳罰以40 歐元，在第二階段則提高至10 歐元，且要求違約單位繳納相應的配額。除此之外，超額排放的罰款與企業(yè)下一年度碳排放額度的扣繳責任并行，處罰程度在國際范圍內(nèi)較為嚴厲。與歐盟相比，美國的碳排放權(quán)交易管理制度較為寬松，且美國基于其市場的自愿性僅設(shè)定了補償性質(zhì)的罰金，并未設(shè)定懲罰性質(zhì)的罰金，如在《RGGI 碳排放權(quán)交易示范規(guī)則》中規(guī)定違約單位根據(jù)下一周期應繳納配額之三倍，清繳所拖欠的配額[14]。

在處罰標準與措施方面，歐盟不僅對違約主體設(shè)以經(jīng)濟處罰或通報，且將經(jīng)濟罰處與減排義務互相獨立，實際上違約主體所承擔的責任代價較大。美國雖以自愿性補償?shù)姆绞綄`約行為予以規(guī)制，但仍將自愿補償行為與必要義務予以區(qū)分。中國可對照此標準方式完善碳排放權(quán)交易違約責任規(guī)制機制，結(jié)合國內(nèi)環(huán)境法處罰的相應規(guī)定進一步細化環(huán)境行政責任。

(二)加拿大碳排放權(quán)交易懲罰制度的規(guī)定

在加拿大的碳排放權(quán)交易違約懲罰制度中，除規(guī)定提交碳排放報告、上繳等量分配數(shù)額外，還規(guī)定了不同情形時的處罰措施，并將違約情況與企業(yè)配額分配資質(zhì)掛鉤，處罰程度較為嚴格。自2011 年退出《京都議定書》后，碳排放權(quán)交易雖不在加拿大全境范圍適用，但加拿大魁北克省仍有交易所，并根據(jù)主觀過錯、次數(shù)等情節(jié)對碳排放權(quán)交易違約的懲罰措施及標準予以規(guī)定。以該省為例，如針對第一次違約的碳控單位處以0.3萬至50 萬元數(shù)額范圍之罰款，情節(jié)嚴重者可對相關(guān)負責人處以不超過18 個月的有期徒刑，且可針對法人獨立處以罰款，最高額不超過300 萬元；對具有第二次違約行為的控排單位進行翻倍處罰，且由有權(quán)機關(guān)或機構(gòu)取消其配額分配資格。

就碳排放權(quán)交易違約處罰制度的方式限度來看，加拿大明確進行了情節(jié)區(qū)分，將違約次數(shù)作為具體懲罰數(shù)額及資格罰的直接判斷標準，這引發(fā)中國對優(yōu)化碳排放權(quán)交易違約處罰制度的具體限度的思考。與之相比，中國《管理辦法》及各省市碳試點地的暫行辦法目前只針對碳排放權(quán)交易的違約處罰作出了統(tǒng)一性規(guī)定，2014 年北京市發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范碳排放權(quán)交易行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》雖根據(jù)具體違法行為明確區(qū)分了四種處罰情形，但適用的范圍和地區(qū)仍然有限。

(三)新西蘭碳排放權(quán)交易違約責任規(guī)制

除加拿大以外，新西蘭《氣候變化應對法令2002》中亦詳細地規(guī)定了對違約碳排單位的懲罰規(guī)則及責任制度，違約單位除繳納60 美元每噸的罰款外還應參照兩倍的比例加設(shè)單倍補償配額，對超出分配配額的額度予以雙倍追繳或者加處30～50 新西蘭幣每噸的罰金，且不排除違約單位及相關(guān)參與者的民事責任與刑事責任。此外，在碳排放單位履約義務設(shè)定上進行了核心減排義務與非核心減排的區(qū)分，且基于主觀過失違反非核心義務的情形，進一步設(shè)定了累進罰款制度，如以4 000 美元為額度按違約次數(shù)逐次增加罰款金額。針對違反核心義務的控排單位，除進行巨額罰款外，還結(jié)合相關(guān)情形追究刑事責任[15]。簡言之，新西蘭的碳排放權(quán)交易違約責任制度中不僅采取“罰金＋行為罰”方式，還進一步細分了核心義務與非核心義務，結(jié)合考慮主觀過錯設(shè)定了累進式懲罰規(guī)則，對碳排放權(quán)交易違約行為及相應的懲罰程度進行了區(qū)分，并強調(diào)了民事責任、行政責任及相應的刑事責任，威懾力十足。

(四)日韓碳排放權(quán)交易制度的懲罰措施

韓國于2012 年5 月以立法形式建立了溫室氣體排放交易制度，并于2015 年年初適用碳排放權(quán)交易制度。就碳排放權(quán)交易違約處罰制度來看，韓國主要包括罰款、繳納配額及信用黑名單等追責方式，對未完成數(shù)額上繳的單位處以當時市價的3 倍罰款，且在罰款數(shù)額方面設(shè)置了10 萬韓元每噸的最高額限制，并設(shè)置了于年末6 個月內(nèi)繳納配額或信用的時間限制規(guī)定。日本在碳排放權(quán)交易違約罰則的組合協(xié)同方面有可借鑒之處，以日本東京城市為例，該市政府以碳排放權(quán)交易制度作為控制天然氣消耗的手段之一，要求碳控單位每年提交合格排放報告，并采用信息公開制度和信用登記制度針對違約履行單位予以信用記錄，取消相關(guān)的財政優(yōu)惠政策。此外，追繳1.3 倍的超出配額并可設(shè)定最高50 萬元的罰款[16]。上述兩個國家均采用了“組合式”懲罰模式，有效地調(diào)動了配套輔助措施的積極作用，碳排放權(quán)違約責任規(guī)制整體效果得到提升。

總之，域外國家碳排放權(quán)交易違約及責任制度中關(guān)于處罰措施種類、方式限度的經(jīng)驗有可借鑒之處。從整體上看，其罰金數(shù)額的設(shè)定主要分為相對數(shù)額、絕對數(shù)額及相對數(shù)額與絕對數(shù)額的結(jié)合三種方式，體現(xiàn)了方式程度的豐富性、階梯性。其次，在懲罰方式上，各國主要采取罰金和下一年度碳排放配額扣減等方式，有些國家地區(qū)還輔之相應的配套措施，如加拿大將履約情形與企業(yè)資質(zhì)掛鉤，日本東京采用信用登記制度，新西蘭采用累進處罰的模式等，此種“組合式懲罰”模式有效地提升了責任規(guī)制的威懾力與追究效果，對于合理把控罰則式限與規(guī)制成本的平衡具有啟迪意義。我國碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制及責任設(shè)計之癥結(jié)根本需回歸至效率與公平問題，具體表現(xiàn)在違罰則方式限度與責任執(zhí)行效果關(guān)系的衡量之上，上述典型國家對于罰則方式限度及責任設(shè)計的精巧之處對于我國碳排放權(quán)交易違約罰則規(guī)制在懲罰數(shù)額、懲罰方式等方面具有積極意義，可通過組合懲罰模式、累進懲罰模式等設(shè)計對違約罰則及責任制度加以完善，保證我國統(tǒng)一全國碳市場初期各行業(yè)控排主體完成履約目標。

五、我國碳排放權(quán)交易違約罰則與責任設(shè)計優(yōu)化路徑

基于我國碳排放權(quán)交易違約罰則與責任在判斷標準、方式限度、威懾效果及懲罰模式等方面的困局，結(jié)合經(jīng)濟理論并借鑒域外典型國家的碳排放權(quán)交易違約懲罰制度經(jīng)驗，提出完善我國碳排放權(quán)交易違約罰則與責任設(shè)計的優(yōu)化路徑。

(一)合理設(shè)置罰則標準及方式限度

2020 年7 月全國碳市場建設(shè)工作會議在北京召開，會上不僅全面總結(jié)了第一個履約周期的成效，還提出進一步完善碳排放權(quán)交易履約的制度體系。構(gòu)建科學有效的碳排放權(quán)交易違約處罰制度，應重視罰則標準及方式限度的合理設(shè)置:

一是明確罰則標準并合理考量處罰限度。懲罰金額及罰金倍數(shù)之界定應當充分考量控排單位超排具體額度、監(jiān)管部門對控排單位的監(jiān)管強度以及違約次數(shù)等因素。依據(jù)卡羅爾公式計算，罰金倍數(shù)之最優(yōu)界定等于補償性罰金數(shù)額比上違約懲罰與責任規(guī)制成本再乘以收益發(fā)生的邊際概率。

二是合理考量違約處罰情節(jié)。由于碳排放權(quán)交易履約主體違反履約目標的程度存在差異性，應當從主觀上對過錯之認定情形予以區(qū)分，即區(qū)分故意與過失并設(shè)定不同嚴厲程度的懲罰措施。以新西蘭為例，該國區(qū)分碳排放單位的不同違約情形與程度，并實行分階段懲罰，履約督促效果明顯。罰則設(shè)計應區(qū)分違約次數(shù)、改正態(tài)度等情形并處以不同程度的懲罰，如設(shè)置不同的罰款數(shù)額梯度、合理增加懲罰方式，并結(jié)合控排單位改正態(tài)度及情況才量是否從輕處罰[17]。

(二)漸增責任規(guī)制成本并嚴格執(zhí)法

合理漸增違約處罰與責任規(guī)制成本主要應從以下三方面入手:

第一，可采取試點先行的方式，建立起碳排放權(quán)交易履約行政、司法規(guī)則成本與履約效果的協(xié)同機制[18]，通過全國各省市的碳排放權(quán)交易履約信息公開數(shù)據(jù)共享等制度推進碳排放管控單位積極履約。

第二，明確監(jiān)管主體并建立碳排交易監(jiān)督管理委員會，集中統(tǒng)一負責監(jiān)管碳交易市場主體的行為并協(xié)調(diào)碳排放權(quán)總量控制目標下其他職權(quán)部門的關(guān)系。自2018 年部門體制改革后，我國溫室氣體排放管控職責從發(fā)展改革委員會轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部。但在具體的碳排放權(quán)交易履約過程中仍然缺乏統(tǒng)一、集中的統(tǒng)籌機關(guān)，無法改變分散式監(jiān)管現(xiàn)狀，監(jiān)督管理委員會的成立勢在必行。

第三，應當為碳排放權(quán)交易履約主體提供一個穩(wěn)定的市場交易環(huán)境和公平、公正的權(quán)利行使與監(jiān)督體系。碳排放權(quán)違約罰則的優(yōu)化當考慮增加碳排權(quán)交易的立法、執(zhí)法、司法行為，如促進法律制定與運行在跨區(qū)域碳配額流通方面的協(xié)作、調(diào)整，保障控排單位的基本權(quán)益并推動有序監(jiān)管、公正執(zhí)法。

(三)引入分級累進制度

分級累進制度內(nèi)容主要是指根據(jù)違約主體超排數(shù)額、違約次數(shù)、責任承擔態(tài)度等因素，考慮逐級增加碳控目標履行違約主體的懲罰程度。

首先，除追究碳控單位責任之外，可對直接參與者與相關(guān)負責人進行追責，同時對其適用累進懲罰模式。以新西蘭分級累進制度為例，結(jié)合違約主體及相關(guān)負責人后續(xù)違約行為等差式遞增罰金，形成具有梯度的處罰方式。因此，應當注意參與者與相關(guān)負責人的責任承擔與累進加罰的適用，避免碳交易排放中控排單位法人地位的濫用，增強違約處罰與責任規(guī)制的威懾力。違約單位繳納超額排放所拖欠的金額是必須責任，并不免除在此基礎(chǔ)之上的懲罰手段，具體采用何種或結(jié)合哪幾種懲罰措施、違約懲罰的程度應根據(jù)違約主體主觀過錯、違約次數(shù)、造成后果等情形予以考量[19]。

其次，魏琦和李林靜[20]在關(guān)于碳市場主體分級累進制度的研究中，采用動態(tài)模型及數(shù)值計算的方法同樣論證得出分級累進制度能夠有效遏制企業(yè)違約行為的結(jié)論。碳排放權(quán)交易違約罰則設(shè)計應改變單一處罰方式，避免企業(yè)以輕處罰代替重成本履約之濫觴。我國現(xiàn)行碳排放權(quán)交易違約處罰屬于行政處罰，通過采用追繳費用、罰金等方式并結(jié)合信用登記制度將企業(yè)資質(zhì)與配額分配資格掛鉤，整體威懾力不足，應結(jié)合考量違約次數(shù)和特殊企業(yè)主體等因素，在盡可能縮小因自由裁量權(quán)行使所造成的數(shù)額差距的同時，采用多元處罰方式并累進漸增碳控單位違約成本，提升監(jiān)管效益并推動履約目標實現(xiàn)。

(四)完善輔助措施，推行“組合式”懲罰模式

針對我國《管理辦法》中配套懲罰措施規(guī)定空白問題，建議將金錢懲罰與信用記錄、財政補助以及業(yè)務受限、資格準入等措施結(jié)合使用，形成“行為罰則＋資格罰則”的組合懲罰模式[21]。此外，隨著該領(lǐng)域立法工作進展的日漸成熟，無論是在現(xiàn)行的《管理辦法》還是此后需要推進的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》，對于碳排放權(quán)交易違約罰則與履約責任的優(yōu)化設(shè)置都應重視在相應的罰則章節(jié)中高效合理地適用“組合式”懲罰模式。組合式懲罰模式適用的第一階段，主要為對違約單位追繳拖欠、超出配額部分的費用實行對下一周期配額扣繳，加之以一定限度和倍數(shù)的罰款，具體處罰倍數(shù)確定是在考量碳控單位目標履約前段時間周期內(nèi)的配額均價的基礎(chǔ)上，同時結(jié)合閾值予以計算。在組合式懲罰模式適用的第二階段程度，加入企業(yè)信用等級制度，對碳控企業(yè)違約情況予以記錄、評定并公開通報批評。針對屢次不改者或惡意拖欠待繳配額并繼續(xù)違約行為的控排單位，給予最低信用等級、加入信用黑名單并予以公示，并對相關(guān)負責人進行責任追究，督促碳控單位積極履約，糾正違約行為并及時彌補損害[22]。其次，將信用評價等級情況與碳控企業(yè)扶持政策享受、下一周期碳排配額分配資格掛勾，促使相關(guān)單位及負責人高度重視并及時整改，實現(xiàn)碳控目標實現(xiàn)與企業(yè)履約行為的制衡[23]。

此外，積極適用企業(yè)激勵制度并引入扶持政策，采取“正向激勵＋反向懲罰”相結(jié)合的方式，提升碳控企業(yè)履約目標實現(xiàn)效果、動力，從源頭上降低違約比率。碳排放權(quán)交易違約責任規(guī)制及激勵制度所帶來的壓力與動力會促使企業(yè)優(yōu)化經(jīng)營策略并創(chuàng)新綠色技術(shù)、調(diào)整生產(chǎn)規(guī)模[24]。具言之，合理的扶持政策在起到減緩控排企業(yè)單位履約目標完成壓力、規(guī)制主體目標違約作用的同時，亦能夠?qū)μ寂拍繕诉`約處罰與責任規(guī)制起到補充效果，將懲罰與激勵結(jié)合使用，既能反映目標違約懲罰之嚴厲，又能達到對表現(xiàn)突出、積極履約企業(yè)之鼓勵，形成獎懲分明、監(jiān)管有序的碳交易履約氛圍。

六、結(jié)語

碳排放權(quán)交易違約罰則與責任制度是碳排放權(quán)交易體系正常運行的法律保障，黨的二十大報告為我國碳達峰碳中和指明方向，習近平生態(tài)文明思想與習近平法治思想是碳排放權(quán)交易責任規(guī)制理論的理論指導。從違約成本設(shè)置與履約責任落實效果的衡平條件及關(guān)系考量履約責任制度設(shè)計的優(yōu)化有其必要性，以組合懲罰模式嘗試彌補單一懲罰對履約目標實現(xiàn)保障的局限有其可行之處。我國《碳排放權(quán)交易管理條例(試行)》作為行政法規(guī)，關(guān)于碳控單位違約之罰則與責任承擔規(guī)制主要集中于行政責任，追責方式及懲罰手段單一，無論是理論還是實踐方面，我國違約罰則及責任制度設(shè)計仍有優(yōu)化空間，甚至關(guān)于未達履約目標企業(yè)權(quán)益保護問題仍有待進一步思考。