朱戰(zhàn)輝

（武漢大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將國家治理體系和治理能力建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。在社會分化背景下，“富人治村”已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理實踐的普遍現(xiàn)象，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論和實踐脈絡(luò)中重構(gòu)富人治村新秩序，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、推進(jìn)基層民主建設(shè)的重要路徑。

“富人治村”是在農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展和鄉(xiāng)村社會分化背景下，由迅速崛起的經(jīng)濟精英或者企業(yè)主競選村干部、參與村莊政治并主導(dǎo)村莊公共權(quán)力和公共決策的一種基層治理現(xiàn)象或治理形態(tài)[1]。富人治村作為鄉(xiāng)村治理的新樣態(tài)，得到了學(xué)界的重視，既有研究大多基于富人治村實踐在村民自治的視域下展開，集中探討了富人治村實踐對基層民主的影響。關(guān)于富人治村的形成機制，主要有資源利益、社會結(jié)構(gòu)和文化論等解釋路徑，富人治村是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)分化以及鄉(xiāng)村文化變遷的必然結(jié)果和普遍現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會分化也抬高了進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟門檻，村莊權(quán)力的競爭邏輯造成了富人治村的結(jié)果[2]，而嵌入鄉(xiāng)村資源利益結(jié)構(gòu)、回報家鄉(xiāng)的桑梓情懷等是富人治村的重要主體動力和社會文化基礎(chǔ)。富人治村作為鄉(xiāng)村治理和基層民主實踐的重要形態(tài)，富人治村的實踐樣態(tài)和運作邏輯對鄉(xiāng)村治理秩序和基層民主的影響成為學(xué)界研究的重點，并產(chǎn)生了一定的爭論。部分學(xué)者認(rèn)為，富人治村促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，富人競爭村干部對提高村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法性以及基層民主政治建設(shè)都有積極效應(yīng)[3]。作為經(jīng)濟精英的富人村干部，具有突出的經(jīng)濟能力和社會地位，富人治村以其突出的治理能力和廣泛民意基礎(chǔ)上的權(quán)力合法性，促進(jìn)了基層治理結(jié)構(gòu)的多元化、提升了基層治理效率、增進(jìn)了基層民主[4]，符合國家對現(xiàn)代農(nóng)村的建構(gòu)以及村民對基層民主的期待。與此同時，部分學(xué)者基于鄉(xiāng)村社會富人治村實踐的考察，認(rèn)為富人治村對于基層治理秩序和基層民主建設(shè)產(chǎn)生了一定的負(fù)面阻礙作用。在富人主導(dǎo)的村莊權(quán)力和公共決策中，處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)有利位置的富人村干部秉持一種“私人治理”邏輯[5]，導(dǎo)致村莊公共性的萎縮[6]194，在治理結(jié)果上呈現(xiàn)出村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)固化、權(quán)力運作私人化以及村級治理懸浮[7]等特點。富人治村模式隱含的政治排斥、派性結(jié)盟、精英俘獲等治理邏輯，一定程度上削弱了村級民主，不利于基層民主的良性發(fā)展[8]，因此富人治村不僅對鄉(xiāng)村治理秩序造成了破壞，也難以增進(jìn)基層民主。

以上關(guān)于富人治村的研究主要是基于鄉(xiāng)村社會場域中的村民自治實踐，對治理主體、治理邏輯和權(quán)力運作的社會結(jié)構(gòu)的強調(diào)。富人治村相關(guān)研究的本質(zhì)是一種“社會中心論”的視角[9]，造成了學(xué)界對富人治村與基層民主關(guān)系的分歧，難以對富人治村模式下基層民主建設(shè)及未來走向做出判斷。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，對于鄉(xiāng)村治理和基層民主建設(shè)的未來走向具有重要指導(dǎo)意義。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化將國家權(quán)力和制度規(guī)則納入基層治理轉(zhuǎn)型中。作為國家政權(quán)建設(shè)的重要范疇，國家治理現(xiàn)代化強調(diào)制度建設(shè)重要性，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理能力，實現(xiàn)治理的制度化、規(guī)范化和程序化[10]。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化注重在國家治理現(xiàn)代化范疇內(nèi)，將基層民主制度和規(guī)則體系建設(shè)轉(zhuǎn)化為基層治理能力的提升，同時增進(jìn)基層民主，突出國家制度建設(shè)和規(guī)則供給與鄉(xiāng)村社會在基層民主治理領(lǐng)域的良性互動。本文在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視域下，將國家或地方政府的制度改革實踐引入分析，探索基層民主治理的制度體系建設(shè)對富人治村的規(guī)制，制度規(guī)則供給對鄉(xiāng)村民主治理秩序的保障作用，以及如何增進(jìn)富人治村的治理公共性和治理實踐的穩(wěn)定性，并促進(jìn)基層民主發(fā)展。

二、治理現(xiàn)代化視域下的富人治村與基層民主實踐

富人治村是典型的基層精英政治形態(tài)，在我國的基層政治實踐中具有傳統(tǒng)的穩(wěn)定性和實踐的變遷性，對中國基層精英政治實踐的考察已經(jīng)納入治理現(xiàn)代化和國家政權(quán)建設(shè)的學(xué)理脈絡(luò)。中國封建社會時期，由于國家治理能力的限制，國家權(quán)力的運行遵循“皇權(quán)不下縣”的原則，在地方政權(quán)運行和基層治理實踐中，作為鄉(xiāng)村社會精英的鄉(xiāng)紳承擔(dān)起地方政府代理人角色，形成鄉(xiāng)紳與鄉(xiāng)村社會打交道的雙軌制治理模式，并成為基層社會治理的一種常態(tài)[11]54—59。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家政權(quán)建設(shè)致力于國家權(quán)力對基層社會的進(jìn)入和互動，而基層代理人模式是國家治理能力不足所采取的政權(quán)建設(shè)路徑。新中國成立前的基層代理人治理模式下，代理人的權(quán)力和治理合法性來源于國家政權(quán)的授權(quán)以及鄉(xiāng)村社會的認(rèn)可。但是，由于對代理人模式下治理主體的權(quán)力運作缺乏制度性保障，只能依靠權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的軟約束，在鄉(xiāng)村內(nèi)生性規(guī)則秩序弱化甚至瓦解的情況下，往往造成代理人模式的異化，比如“盈利性經(jīng)紀(jì)人”的產(chǎn)生[12]180。新中國成立后的集體化時期，中國共產(chǎn)黨依靠其強大組織體系和組織能力建構(gòu)了“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”，在“全能主義”國家治理模式下保障了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的進(jìn)入[13]，但是在特定情境下也壓縮了鄉(xiāng)村社會自主性空間。改革開放之后，隨著村民自治制度的建立和實施，國家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村社會退出，尤其是稅費改革之后的一段時間，國家退場使得國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的治理能力日益弱化。國家權(quán)力從鄉(xiāng)村社會的退場，一方面增強了鄉(xiāng)村治理的自主權(quán)，另一方面也弱化了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會治理的制度體系建設(shè)和公共規(guī)則供給能力。學(xué)界關(guān)于富人治村邏輯的異化以及治理后果的研究，正是在國家退場、鄉(xiāng)村規(guī)則弱化、基層權(quán)力運作缺乏有力制度保障和規(guī)則約束的背景下展開的。由此可見，國家能力的強弱以及國家治理制度體系的建設(shè)，對于基層精英政治實踐和鄉(xiāng)村治理秩序具有重要塑造作用，對基層民主建設(shè)產(chǎn)生不可忽視的影響。

國家治理現(xiàn)代化強調(diào)對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和基層民主實踐產(chǎn)生重要影響。不同于傳統(tǒng)時期的代理人模式，也不同于全能主義國家對鄉(xiāng)村社會的全面而直接介入，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化強調(diào)基層治理和基層權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化建設(shè)，以完善的制度體系建設(shè)和規(guī)范化的權(quán)力運行提升基層治理能力，保障基層民主建設(shè)和發(fā)展。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家對基層民主治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，并非以國家強制性權(quán)力或者地方政府行政權(quán)力直接介入的方式，也非采取基層代理人模式；而是通過基層民主制度體系建設(shè)和完善的制度規(guī)則供給路徑，塑造鄉(xiāng)村治理和村級權(quán)力運行的規(guī)范化和公共性，以此重構(gòu)基層民主治理秩序。這樣既保障了國家權(quán)威對社會互動規(guī)則的設(shè)定，又避免了國家行政權(quán)力直接介入鄉(xiāng)村治理對基層民主運行空間的擠壓。村民自治制度作為基層民主的主要展現(xiàn)形式，其核心內(nèi)容和原則在于村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，從權(quán)力產(chǎn)生、權(quán)力運行和權(quán)力監(jiān)督等方面對村級民主自治進(jìn)行了制度規(guī)范和保障。因此本文對富人治村的考察，以及國家制度體系建設(shè)和規(guī)則供給對富人治村秩序的重塑，也將從村級民主選舉為基礎(chǔ)權(quán)力產(chǎn)生、村級民主管理和民主決策為主要內(nèi)容的權(quán)力運行，以及村級民主監(jiān)督為原則的權(quán)力監(jiān)督等層面展開。

本文的經(jīng)驗基礎(chǔ)主要來源于筆者對浙江紹興、臺州、寧波等民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗調(diào)研，具體資料來源為2020 年7 月對寧波N縣為期近一個月的調(diào)研。浙江民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)是富人治村現(xiàn)象的集中發(fā)生地，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2009 年浙江村兩委成員中的富人工商業(yè)主的比例約為2/3[14]。筆者對N 縣街鎮(zhèn)的調(diào)研統(tǒng)計，全鎮(zhèn)78 個在任村書記和村主任中，資產(chǎn)過千萬的工商企業(yè)主占比近1/7，中小老板在村兩委成員中所占比例更高，而村主職干部中沒有工商經(jīng)營兼業(yè)的普通村民只占1/5，富人治村現(xiàn)象具有一定的普遍性。N 縣地處浙江中東部，是浙東典型的鄉(xiāng)村工業(yè)化和民營企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，其經(jīng)濟業(yè)態(tài)以文具、模具、燈具、家具等為主，全縣年財政收入100 多億元，保持在全國百強縣前列。因此，對以N 縣為代表的浙江地區(qū)富人治村實踐的學(xué)術(shù)研究和討論具有經(jīng)驗的典型性。

三、規(guī)則弱化背景下富人治村對村級民主治理的影響

改革開放之后尤其是農(nóng)村稅費改革前后的一段時期，在國家退場和鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會分化背景下，村民自治的制度規(guī)則和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性社會規(guī)則都有所弱化。富人治村運行的制度和社會規(guī)則弱化的治理環(huán)境中，形成了富人主導(dǎo)的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，在村級權(quán)力運作中造成了對普通群眾的政治排斥，弱化了村莊權(quán)力運行和村級治理的公共性，削弱了村級民主。村民自治實踐中的富人治村對基層民主治理公共性的削弱，其核心在于社會規(guī)則弱化和國家退場帶來的富人等治理主體對村民自治制度的僭越。在缺乏完善的制度體系建設(shè)和制度規(guī)則執(zhí)行能力弱化的情況下，難以對富人治村模式中的村級權(quán)力產(chǎn)生、權(quán)力運作以及權(quán)力監(jiān)督形成有效規(guī)制。

（一）富人競選與村級權(quán)力壟斷

村民自治首先呈現(xiàn)在村莊治理主體產(chǎn)生的村莊民主選舉實踐中，村民通過投票或者參選等途徑參與村級治理，村莊治理主體和村級權(quán)力的合法性來源于民主選舉制度，以及村莊群眾的選舉認(rèn)可。在浙江鄉(xiāng)村工業(yè)化和民營經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，逐步產(chǎn)生了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的經(jīng)濟分化和社會階層分化，先富起來的經(jīng)濟精英有較強動力通過參選進(jìn)入村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟和政治社會地位的總體提升，以及為在地化的企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。村級民主選舉制度為村莊政治運行創(chuàng)造了自主性空間，但是在國家從鄉(xiāng)村社會退場過程中，國家和地方政府對村莊選舉的制度和規(guī)則體系建設(shè)以及監(jiān)督執(zhí)行的能力弱化，為村莊選舉中的權(quán)力僭越提供了可能空間。與此同時，在市場化和鄉(xiāng)村社會階層分化的背景下，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序逐漸被富人主導(dǎo)的以血緣、地緣、利益、人情交往關(guān)系等關(guān)聯(lián)形式下形成的利益結(jié)構(gòu)團體取代，村莊政治社會結(jié)構(gòu)逐漸分裂，造成了村莊選舉中的富人競選格局。在村莊社會階層分化、民主選舉制度建設(shè)和執(zhí)行能力弱化的背景下，富人競選實踐中組團競選、利益籠絡(luò)的賄選等策略性行為較為普遍，村莊民主選舉異化為村莊中的派性競爭[15]。筆者在N 縣街鎮(zhèn)、洋鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一時期以村莊富人為核心的派性間選舉競爭較為普遍，富人競選中的選票購買價格在每張上百元至幾百元之間，有些城郊村或者內(nèi)生性利益較大的村莊選舉，選票價格可達(dá)上千元。

富人競選激活和加劇了村莊派性政治競爭，造成了村莊社會和政治結(jié)構(gòu)的分裂，甚至使村莊選舉陷入混亂的叢林秩序狀態(tài)。與此同時，富人競爭變成了以經(jīng)濟手段為基礎(chǔ)的賄選，經(jīng)濟能力成為村莊權(quán)力評價的主要標(biāo)準(zhǔn)，無形中抬高了村莊選舉的選票價格和進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中的經(jīng)濟門檻，對村莊社會性權(quán)威以及普通村民參選形成了政治排斥，村民的民主選舉權(quán)利難以得到保障。富人競選對村莊公共政治和民主選舉的削弱主要有兩方面的原因，其一是國家的退場弱化了國家權(quán)威對村級權(quán)力合法性的保障，同時國家和地方政府在鄉(xiāng)村社會中的制度建設(shè)和制度執(zhí)行能力弱化，使村莊選舉陷入缺乏國家權(quán)威和制度規(guī)范的富人主導(dǎo)的叢林法則格局；其二是鄉(xiāng)村市場化的快速發(fā)展造成了村莊社會結(jié)構(gòu)的分化，逐步瓦解了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性的社會道德輿論等非正式制度和軟約束體系，導(dǎo)致經(jīng)濟指標(biāo)凌駕于社會性規(guī)范之上，加速了富人競選的異化，造成了富人壟斷村級權(quán)力的民主選舉后果。

（二）富人主政下的權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)與分利秩序的形成

村莊富人精英通過競選進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)核心，形成了富人主政的村級治理模式。在內(nèi)生性利益密集型地區(qū)，這些嵌入在鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中的經(jīng)濟精英爭當(dāng)村干部具有牟利的內(nèi)在動力，富人當(dāng)政逐步瓦解了傳統(tǒng)基層政治的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”，形成了新的權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)[16]。富人主導(dǎo)的村莊治理格局下，經(jīng)濟精英與政治精英結(jié)合謀取利益的途徑主要表現(xiàn)在兩方面。首先是對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展中村莊內(nèi)生性利益的謀取。隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，村莊內(nèi)部的土地價值如宅基地、工業(yè)用地等迅速升值，成為鄉(xiāng)村社會最顯化的利益來源。例如，N 縣農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)價格可達(dá)幾十萬元，村莊社會圍繞土地利益的競爭十分激烈，經(jīng)濟精英可以通過對村莊權(quán)力的壟斷為其在鄉(xiāng)村辦廠、審批宅基地等提供便利條件，因此富人精英成為鄉(xiāng)村土地升值的主要得利主體。與此同時，鎮(zhèn)域甚至縣域內(nèi)的村干部兼企業(yè)主的溝通聯(lián)合，對其在鄉(xiāng)村社會中的企業(yè)經(jīng)營提供了便利空間，成為富人村干部在鄉(xiāng)村社會間接的利益來源渠道。其次，稅費改革之后的國家資源下鄉(xiāng)成為壟斷村級權(quán)力的經(jīng)濟精英的重要獲利渠道。在項目治國的環(huán)境中，國家資源下鄉(xiāng)采取項目制的運作方式，項目資源在鄉(xiāng)村社會落地的過程中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英與政治精英的聯(lián)合，壟斷了鄉(xiāng)村項目落地實施的承包權(quán)和監(jiān)督權(quán)，造成了富人治村格局下國家資源下鄉(xiāng)過程中“精英俘獲”，弱化了國家資源下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化為村莊公共品供給和基層治理能力的提升。而具有“自利性”的地方政府，在發(fā)展主義邏輯下面對自身推動鄉(xiāng)村發(fā)展能力的不足，傾向于選擇富人村干部作為鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的代理人，對于富人治村在推動鄉(xiāng)村發(fā)展中的牟利行為往往采取默許的態(tài)度，某種程度上結(jié)成了鄉(xiāng)村利益共同體，進(jìn)一步弱化了國家權(quán)威對富人治村權(quán)力運作的制約作用。

富人主政對鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的壟斷，造成了村莊權(quán)力的私人化和封閉化運作，為富人牟利創(chuàng)造了便利條件。國家的退場以及鄉(xiāng)村社會排斥性政治格局的形成，弱化了群眾對村級權(quán)力運行的參與和監(jiān)督能力，富人主政下的權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)化運作模式，帶來的直接后果是形成了基層治理中的“分利秩序”。在分利秩序下，鄉(xiāng)村內(nèi)生性利益被經(jīng)濟精英攫取，難以轉(zhuǎn)化為群眾共享的公共事務(wù)和公共建設(shè)能力。而國家自上而下的資源輸入面臨著精英俘獲的結(jié)果，國家經(jīng)濟能力和對鄉(xiāng)村資源輸入能力的增強，在國家項目資源進(jìn)村過程中由于缺乏完善的體制機制保障，難以有效轉(zhuǎn)化為國家對基層治理和公共服務(wù)能力的提升。

（三）民主監(jiān)督缺位與村級治理懸浮

在國家退場和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性秩序瓦解的背景下，處于鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)核心位置的富人村干部壟斷了村級權(quán)力的運行，普通村民則被排斥在村莊公共事務(wù)之外，村級民主監(jiān)督難以發(fā)揮在村級公共事務(wù)管理、決策中的應(yīng)有作用。一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)濟分化逐漸演化為村莊社會內(nèi)部的階層分化和社會排斥，處于經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)上層的富人精英掌握了村莊社會評價和規(guī)則制定標(biāo)準(zhǔn)，比如在村莊社會交往和人情規(guī)則中形成了富人引領(lǐng)、中間階層跟隨和底層排斥的階層化運作規(guī)則[17]。普通村民處于村莊社會的邊緣，要么被富人精英主導(dǎo)的派性政治所吸納，要么被排斥在村莊政治運行之外，群眾對富人治村的民主監(jiān)督的社會基礎(chǔ)逐漸瓦解。另一方面，地方政府作為國家制度執(zhí)行和監(jiān)督主體，在發(fā)展主義邏輯和鄉(xiāng)村利益共同體結(jié)構(gòu)模式下，地方政府對村級民主監(jiān)督制度的建設(shè)完善和執(zhí)行力度，在國家退場的背景和趨勢下逐漸弱化。正式的基層民主監(jiān)督制度因為缺乏國家權(quán)威的保障，難以在村莊公共權(quán)力運行、公共事務(wù)管理和決策中為群眾參與民主監(jiān)督提供順暢的通道保障。富人治村政治排斥和私人化的權(quán)力運作模式下，普通群眾缺乏有效參政議政和民主監(jiān)督的路徑保障，富人主導(dǎo)的村級權(quán)力運作處于民主監(jiān)督缺位的狀態(tài)。村民對村級公共治理缺乏有效參與途徑，進(jìn)一步強化了村民弱政治化的身份，正如調(diào)研中村民普遍表達(dá)的“村莊發(fā)展建設(shè)是他們（村干部）的事，是國家的事，不是我們的事”。村莊民主監(jiān)督和公共治理的群眾缺位，實際上形成了富人治村模式下村級管理、決策和監(jiān)督的群眾性喪失，脫嵌于鄉(xiāng)村社會，造成了村級公共權(quán)力運作和村級治理的懸浮。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度下鄉(xiāng)與基層民主治理秩序重構(gòu)

制度可以被視為支配行動者行為的一系列規(guī)則[18]271。作為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于進(jìn)行鄉(xiāng)村治理制度體系的建設(shè)，使村級權(quán)力制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化運行，以此增強鄉(xiāng)村治理能力，重構(gòu)基層民主治理秩序。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，國家對基層民主治理制度體系的建設(shè)不斷完善，國家重新進(jìn)入鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域。不同于鄉(xiāng)村治理的代理人模式，也不同于國家行政權(quán)力對鄉(xiāng)村治理的直接介入，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的改革方向是國家通過基層民主治理制度體系建設(shè)和規(guī)則供給的方式進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，這樣既保障了國家權(quán)威對鄉(xiāng)村權(quán)力的規(guī)制，同時也避免了行政權(quán)力對村級民主自治空間的擠壓。在鄉(xiāng)村治理中，國家和制度并不是抽象的存在，而是貫徹到村級治理各領(lǐng)域的代表國家公權(quán)力的具體制度和規(guī)則，以及與之相關(guān)的地方政府公共政策。富人治村作為村民自治實踐的重要形式，國家和地方政府有義務(wù)和責(zé)任保障村級民主自治制度的有效實施。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，作為國家權(quán)威載體的制度建設(shè)和規(guī)則供給，對村級民主選舉的規(guī)范化、村級民主管理民主決策的程序標(biāo)準(zhǔn)化、村級民主監(jiān)督的制度化具有重要的保障和塑造作用，重構(gòu)了富人治村模式下村級權(quán)力來源的合法性、權(quán)力運行的規(guī)則性以及權(quán)力監(jiān)督的群眾性，進(jìn)一步促進(jìn)了基層民主建設(shè)，提升了鄉(xiāng)村治理能力。

（一）村級民主選舉規(guī)范化與富人治村合法性重構(gòu)

村莊民主選舉是基層民主實踐的重要內(nèi)容，是村治主體和村級權(quán)力來源制度合法性與社會合法性的重要保障。在國家從鄉(xiāng)村社會退場的背景下，村級民主選舉面臨著制度體系不完善以及地方政府政策執(zhí)行能力弱化的困境，造成了富人競選形式下的權(quán)力壟斷和政治排斥后果，村級民主選舉規(guī)則陷入?yún)擦址▌t，富人治村的制度合法性和社會合法性基礎(chǔ)弱化。

在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，村級民主選舉規(guī)范化建設(shè)主要通過國家對村民自治制度體系的完善，以及地方政府政策制定和執(zhí)行能力的強化來實現(xiàn)。一方面，不斷完善村級民主選舉制度體系建設(shè)，比如對選舉權(quán)、候選人制度、投票規(guī)則和選舉過程等民主選舉制度規(guī)則進(jìn)一步清晰明確，以此加強村級民主選舉程序規(guī)范化、民主選舉監(jiān)督機制、農(nóng)村選舉法治化建設(shè)。另一方面，加強對村級民主選舉制度和規(guī)則的監(jiān)督執(zhí)行力度，以保障民主選舉制度體系的貫徹落實，實現(xiàn)村級民主選舉的規(guī)范化。例如，N 縣針對村莊選舉中存在的問題進(jìn)行了重點和針對性的政策制定、監(jiān)督和執(zhí)法，其中最為明顯的是對村莊選舉中的賄選行為進(jìn)行打擊整治，從選舉制度和政策宣傳、舉報監(jiān)督體系建設(shè)、賄選行為的懲罰機制等方面進(jìn)行了重點部署，在遏制村莊選舉中的賄選行為方面取得了很好效果。與此同時，針對村莊派性競爭等村莊選舉和村級治理中的突出矛盾，N 縣在全省的改革部署中適時推進(jìn)村社黨組書記“一肩挑”的選舉制度和政策，并在村社組織換屆選舉期間組織力量入村入戶進(jìn)行調(diào)研摸排、動員部署等，從而確保村級民主換屆選舉的平穩(wěn)進(jìn)行，很好地彌合了村莊政治結(jié)構(gòu)的競爭分裂格局。

村級民主選舉制度體系的建設(shè)完善以及監(jiān)督執(zhí)行能力的強化，保障了村級民主選舉的規(guī)范化，有效扭轉(zhuǎn)了富人精英的無序競選和村莊選舉規(guī)則混亂的局面。通過國家和地方政府對村級民主選舉制度規(guī)范化建設(shè)和執(zhí)行，重構(gòu)了富人治村制度合法性和社會合法性基礎(chǔ)。一方面，保障了村莊民主選舉的順暢進(jìn)行，村民的平等選舉、公平競爭等權(quán)利得到保障，群眾參與村莊選舉的積極性提高，從而增強了富人當(dāng)選的群眾認(rèn)可基礎(chǔ)。另一方面，村級民主選舉制度的規(guī)范化執(zhí)行，賦予當(dāng)選的富人村治主體更強的國家和政府公共權(quán)威的合法性保障。依靠較強的個人能力、社會資本、經(jīng)濟資本當(dāng)選的富人村干部，在群眾認(rèn)可和國家權(quán)威保障的基礎(chǔ)上，有助于發(fā)揮富人治村對村莊發(fā)展建設(shè)的引領(lǐng)作用，充分釋放村級民主治理活力，有效提升基層治理能力。

（二）權(quán)力運行的標(biāo)準(zhǔn)化與富人治村的規(guī)則重構(gòu)

在村莊社會分化和內(nèi)生性公共規(guī)則弱化以及國家退場和地方政府鄉(xiāng)村公共治理能力弱化的背景下，富人治村模式下的權(quán)力運行異化為鄉(xiāng)村權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)下的分利秩序，在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中重構(gòu)村級治理規(guī)則十分必要和迫切。在缺乏公共規(guī)則的富人治村模式下，村級權(quán)力運行中存在的權(quán)力濫用、腐敗多發(fā)等現(xiàn)象，對村級民主管理、民主決策造成了嚴(yán)重的不良影響。針對這些鄉(xiāng)村治理困境，N 縣著眼于村級權(quán)力規(guī)范化行使制定了“村級權(quán)力清單36 條”（簡稱“36 條”）?！?6 條”包含村級重大事項決策、項目招標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等19 項集體管理事務(wù)，以及村民宅基地審批、土地征用款分配等17 條便民服務(wù)事項，涉及村級民主管理、民主決策等各個領(lǐng)域，為村級權(quán)力運行、民主管理、民主決策提供了有力的規(guī)則保障。通過“36 條”的規(guī)則建構(gòu)和嚴(yán)格執(zhí)行，將村級權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，明確了村級權(quán)力的邊界和運行規(guī)則，從而保障了村務(wù)工作的陽光運行和群眾的民主參與。村莊內(nèi)生性資源和自上而下輸入的國家項目資源為基礎(chǔ)的村莊資源分配、公共建設(shè)，是村級民主管理和民主決策的重要內(nèi)容。N 縣地方政府通過“三資管理平臺”“項目招投標(biāo)管理制度”等制度平臺的設(shè)置，對于鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展中迅速增值的土地等資源，納入規(guī)范化的三資管理制度中，同時對于超過10 萬元的項目資源必須進(jìn)入鎮(zhèn)級以上的招投標(biāo)平臺進(jìn)行公開招投標(biāo)。鄉(xiāng)村資源管理使用的規(guī)范化制度建立和公共規(guī)則的重構(gòu)，有效保障了村級三資管理的規(guī)范化，以及國家項目資源下鄉(xiāng)過程的公開透明、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，遏制了鄉(xiāng)村權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)對鄉(xiāng)村公共資源的侵蝕。同時，村級治理“五議決策法”為村民參與村級公共事務(wù)管理和決策提供了路徑保障，保障了村民對村莊公共事務(wù)的民主參與權(quán)，同時也在社會層面重構(gòu)了村民參與村莊公共事務(wù)和村級權(quán)力運行的公共規(guī)則。

國家和地方政府通過規(guī)范化制度和政策建構(gòu)和規(guī)則供給，一方面使公共化的國家權(quán)威和權(quán)力通過規(guī)范化的制度體系建設(shè)重新進(jìn)入鄉(xiāng)村社會治理領(lǐng)域；另一方面基層治理制度體系的建設(shè)完善，為不斷弱化的鄉(xiāng)村社會內(nèi)生規(guī)則秩序的重構(gòu)提供了基礎(chǔ)和便利條件。村級治理的公共規(guī)則建設(shè)，使村級權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運行替代了富人村干部對村級權(quán)力的私人化運作模式，從而達(dá)成了富人治村的規(guī)則之治。一方面達(dá)成了國家治理現(xiàn)代化對基層治理規(guī)范化的要求，另一方面保障了村級民主監(jiān)督、民主決策的有序運行。

（三）民主監(jiān)督的制度化與富人治村公共性重構(gòu)

民主監(jiān)督是村級權(quán)力運行和村級治理公共性的重要保障條件，村級民主監(jiān)督的核心在于建立村民參與村莊公共事務(wù)的制度條件，保障村級民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的群眾參與性。在治理現(xiàn)代化改革之前的富人治村實踐中，富人主導(dǎo)了村莊選舉和村莊權(quán)力的運作，形成了對普通村民的政治排斥，村民參與村莊公共政治的渠道阻滯，村級民主監(jiān)督缺乏體制機制保障而難以有效運行。

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下，村級民主監(jiān)督首先要建立完善的體制機制，為村級民主監(jiān)督提供制度化保障和暢通渠道。N 縣在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中設(shè)立了村監(jiān)委會，負(fù)責(zé)村級公共權(quán)力運行的監(jiān)督，并建立了完善的村級公共事務(wù)管理和決策過程中的監(jiān)督機制。在“36 條”的總體框架下，按照“五議兩公開”的運作流程，將村莊民主監(jiān)督運行機制制度化和常規(guī)化，有效發(fā)揮了村級權(quán)力運行的監(jiān)督職能。在村莊重大公共事務(wù)的管理和決策中，村監(jiān)會、村民代表會議和黨員大會等制度化平臺，為村民參與村級民主管理、民主決策提供了體制機制保障，為村級民主監(jiān)督提供了多元化暢通渠道。與此同時，村莊中群眾性組織的建立（如老年人協(xié)會），在發(fā)揮日常生活組織和服務(wù)功能的同時，也激發(fā)了群眾參與村級民主治理和監(jiān)督的積極性。在富人治村模式下，制度化的民主監(jiān)督體系的建立，既能發(fā)揮富人村干部對村莊治理和發(fā)展建設(shè)的帶動引領(lǐng)作用，保障了村民參與村莊民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的渠道暢通，激發(fā)了村級公共事務(wù)的群眾參與積極性，顯著增強了富人治村模式下村級治理的公共性，激活了基層民主政治的活力。

五、結(jié)論與討論

富人治村是基層民主制度的重要實踐形態(tài)，富人治村模式的形成、村級權(quán)力運行及監(jiān)督，是村級民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督原則的主要體現(xiàn)形式。在國家從鄉(xiāng)村社會的退場以及鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)分化的背景下，村級民主自治面臨著外生性國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會治理能力和公共規(guī)則供給能力的弱化，以及鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性規(guī)則秩序弱化的雙重困境。在鄉(xiāng)村社會自主治理時期，由于國家對鄉(xiāng)村治理制度體系建設(shè)和制度規(guī)則執(zhí)行能力的不足，難以對村級民主自治及其權(quán)力運作形成有力的制度保障和制度約束，富人治村實踐因此陷入鄉(xiāng)村社會的叢林秩序法則中。村級民主選舉成為富人精英主導(dǎo)的派性政治的角力場，并壟斷村級權(quán)力形成了對普通群眾的政治排斥。富人主導(dǎo)的村級權(quán)力運行遵循著權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)的運作規(guī)則，形成了鄉(xiāng)村社會權(quán)力運作的分利秩序，對村莊公共利益和公共秩序造成損害。在社會階層分化和村莊排斥性政治結(jié)構(gòu)中，因為缺乏有力的制度保障，村民參與民主監(jiān)督的渠道難以暢通，村級治理的公共性全面削弱。隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，國家制度供給對富人治村和村級民主自治進(jìn)行了全面的體制機制建設(shè)，從而重構(gòu)了富人治村的公共性，促進(jìn)了基層民主建設(shè)。國家和地方政府通過規(guī)范化的制度體系建設(shè)和公共規(guī)則的制定及執(zhí)行，塑造和保障了村級民主選舉的規(guī)范化、村級民主管理民主決策的程序標(biāo)準(zhǔn)化、村級民主監(jiān)督的制度化，重構(gòu)了富人治村權(quán)力來源的合法性、權(quán)力運行的規(guī)范性以及權(quán)力監(jiān)督的群眾性。

國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家政權(quán)建設(shè)落實到治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)中，形成了國家權(quán)威對鄉(xiāng)村社會的再進(jìn)入。隨著國家整體能力的增強，國家在治理資源、制度體系建設(shè)、規(guī)則執(zhí)行和監(jiān)督、公共治理目標(biāo)達(dá)成等方面有了全面的能力提升，從而推動了基層治理現(xiàn)代化的改革進(jìn)程，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理和村級權(quán)力運行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和公共性的增強，重構(gòu)了基層民主治理秩序。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化核心在于鄉(xiāng)村治理和基層權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化，國家制度建設(shè)和規(guī)則供給的改革路徑，在兩個層次對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化改革基層民主建設(shè)產(chǎn)生了有效促進(jìn)作用，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化改革和基層民主建設(shè)提供了有益的路徑借鑒。

首先，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家與鄉(xiāng)村社會的互動以及國家公共權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的進(jìn)入，既不是通過基層代理人的方式，也非政府行政權(quán)力對鄉(xiāng)村社會治理的直接干預(yù)，而是通過規(guī)范化制度建設(shè)和規(guī)則供給方式，使基層民主自治實踐在制度框架內(nèi)運行，從而塑造基層治理的公共秩序。國家制度建設(shè)和規(guī)則供給，一方面避免了缺乏制度和公共規(guī)則約束而產(chǎn)生的代理人治理模式的異化，造成對國家和鄉(xiāng)村公共利益的損耗；另一方面也避免了政府行政權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的強制性干預(yù)，造成擠壓鄉(xiāng)村社會民主自治空間的行政化后果?；鶎又卫眢w制機制的建設(shè)完善，賦予了鄉(xiāng)村治理和公共權(quán)力以國家權(quán)威性保障，同時為鄉(xiāng)村治理和村級權(quán)力運作提供了可循的制度規(guī)則體系，從而保障了村級治理的穩(wěn)定性和規(guī)范化，增進(jìn)了基層民主制度建設(shè)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理能力的有效提升。

其次，在村莊社會結(jié)構(gòu)分化和社會內(nèi)生性規(guī)則秩序瓦解的轉(zhuǎn)型環(huán)境中，國家政權(quán)建設(shè)的制度下鄉(xiāng)模式，有效塑造了村級民主自治運行的制度環(huán)境，重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村社會規(guī)則秩序。自上而下的國家制度供給，并不是取代基層民主自治，而是在社會內(nèi)生性規(guī)則建構(gòu)能力弱化的背景下，通過國家公共權(quán)威和規(guī)范化制度的保障，激活和重塑鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的公共治理規(guī)則?；鶎又卫憩F(xiàn)代化改革需要國家與鄉(xiāng)村社會的有效互動，而國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家制度供給路徑有效激活了基層社會的民主自治活力和鄉(xiāng)村社會公共規(guī)則秩序的發(fā)育，對鄉(xiāng)村體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要促進(jìn)作用，有效增進(jìn)了基層民主。