● 曹 瑩

黨的二十大報(bào)告明確提出：“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置?！边@是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)新時(shí)代義務(wù)教育發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署。步入新發(fā)展階段，我國(guó)義務(wù)教育“基本均衡”的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，如何在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步邁向“優(yōu)質(zhì)均衡”，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化發(fā)展，是我們面臨的新的時(shí)代性課題。解決好這一問題，無疑有助于縮小城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距，破解“城鎮(zhèn)擠、鄉(xiāng)村弱”“擇校熱”“大班額”等現(xiàn)實(shí)難題。在這一背景下，本文從我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本邏輯出發(fā)，探究?jī)?yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)進(jìn)程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題及其成因，進(jìn)而提出具有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略，以期為構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系提供有益探索。

一、我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本邏輯

推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是新世紀(jì)以來黨和國(guó)家為有效解決義務(wù)教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升雙重矛盾而進(jìn)行的實(shí)踐探索與機(jī)制創(chuàng)新，其遵循著特定的理論邏輯、政策邏輯和實(shí)踐邏輯。

（一）理論邏輯：從分配正義到關(guān)系正義

任何教育制度和政策無不蘊(yùn)含著特定的理論價(jià)值取向，義務(wù)教育制度設(shè)計(jì)與改革應(yīng)遵循怎樣的公平取向，抑或怎樣的價(jià)值理念在義務(wù)教育領(lǐng)域中才是正義的，這是推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展必須首要回答的問題。從20 世紀(jì)70 年代開始，以約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）為代表的分配正義理論深刻地影響著各國(guó)教育制度的頂層設(shè)計(jì)，其提出的平等自由原則、差別原則和機(jī)會(huì)的公平均等原則等主張［1］，已成為我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要理論指導(dǎo)。但在分配正義主導(dǎo)的政策環(huán)境下，關(guān)于正義的應(yīng)用性討論更多地關(guān)注物品和資源的分配，這些討論將一切問題都簡(jiǎn)化為對(duì)物質(zhì)資料的分配問題，而忽視了決定物質(zhì)分配的制度背景，無法處理非物質(zhì)物品和資源的問題［2］，從而難以適應(yīng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展對(duì)實(shí)質(zhì)性公平的內(nèi)在要求。鑒于此，我們有必要借鑒以艾麗斯·楊（Iris Marion Young）為代表的關(guān)系正義論。她提出要從關(guān)系的角度去理解社會(huì)公平，即正義追問的是一個(gè)社會(huì)的制度能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)良善生活價(jià)值所提供的條件及程度；強(qiáng)調(diào)對(duì)群體差異的尊重以及為實(shí)現(xiàn)這種狀況而進(jìn)行的制度性建構(gòu)，關(guān)注在人際互動(dòng)層面的社會(huì)關(guān)系正義。

從分配正義到關(guān)系正義的邏輯轉(zhuǎn)變，就意味著在推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展進(jìn)程中，首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)教育主體獲得教育教學(xué)能力提升機(jī)會(huì)的平等性。楊認(rèn)為：“不正義并不意味著單純的物質(zhì)分配不公正，即使某些群體可以享有充裕的物質(zhì)條件，他們也很有可能生活在邊緣化的狀態(tài)?！保?］這就意味著要更加關(guān)注年輕教師、邊緣學(xué)科教師、非骨干教師是否擁有同其他教師一樣接受培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，關(guān)注教師在培訓(xùn)中所獲得的教育知識(shí)技能是否滿足其發(fā)展需要，關(guān)注薄弱學(xué)校教師能否將信息技術(shù)與教育教學(xué)進(jìn)行深度融合以取得良好效果，等等。其次，拒絕以城市為中心的價(jià)值預(yù)設(shè)，促進(jìn)以差異和多元價(jià)值為核心的文化生成。關(guān)系正義要求推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不應(yīng)用同一標(biāo)準(zhǔn)、同等尺度來對(duì)所有學(xué)校、教師和學(xué)生進(jìn)行判斷與衡量，而應(yīng)關(guān)注其是否能夠被公平公正地對(duì)待。楊認(rèn)為：“正義應(yīng)為群體差異留有足夠的政治空間，使不同文化群體都能享有話語權(quán)?！保?］即鄉(xiāng)村學(xué)校并不意味著是薄弱的、低質(zhì)的，鄉(xiāng)村文化也并不是落后的、過時(shí)的，而要給予鄉(xiāng)村教育主體在標(biāo)準(zhǔn)制定和評(píng)價(jià)實(shí)施中更多的話語權(quán)，消除人為的歧視和剝奪。再次，在充分尊重處境不利群體的主體性前提下實(shí)現(xiàn)其平等發(fā)展和個(gè)性發(fā)展。關(guān)系正義視角中的教育發(fā)展要求尊重差異性，摒棄不顧意愿而強(qiáng)加給被幫扶教育主體的行為，要充分保障教育中的弱勢(shì)群體和邊緣化群體也能夠按照其自由意志進(jìn)行發(fā)展。［5］

（二）實(shí)踐邏輯：從機(jī)會(huì)公平到結(jié)果公平

教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，是維系社會(huì)公平正義的堅(jiān)實(shí)基石［6］。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平，保障適齡兒童平等受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)的重要途徑，換言之，教育公平的不斷深化也是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展程度持續(xù)提升的基本遵循。20 世紀(jì)60年代，《科爾曼報(bào)告》的出版使得人們開始意識(shí)到只有實(shí)現(xiàn)學(xué)生學(xué)業(yè)成就上的平等才能實(shí)現(xiàn)完全的教育機(jī)會(huì)均等，即從關(guān)注機(jī)會(huì)公平轉(zhuǎn)向結(jié)果公平。瑞典教育家胡森（Torsten Husen）則進(jìn)一步提出教育公平包括起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平三個(gè)階段：教育起點(diǎn)公平即入學(xué)機(jī)會(huì)均等，強(qiáng)調(diào)學(xué)生平等地享有受教育的權(quán)利與機(jī)會(huì)；教育過程公平即教育條件均等，強(qiáng)調(diào)學(xué)生平等地參與教育活動(dòng)；教育結(jié)果公平即學(xué)業(yè)成就機(jī)會(huì)均等，強(qiáng)調(diào)學(xué)生能夠獲得滿足個(gè)性、差異的教育。［7］循此出發(fā)，縱觀我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的演進(jìn)歷程，其總體呈現(xiàn)出從實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平到結(jié)果公平的基本邏輯特征，優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展正是踐行教育結(jié)果公平的集中表現(xiàn)。

改革開放之后，我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)迎來了新的發(fā)展時(shí)期。20 世紀(jì)80 年代，黨中央相繼頒發(fā)文件明確指出要普及小學(xué)教育和初中教育，實(shí)行九年制義務(wù)教育，并根據(jù)我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的實(shí)際現(xiàn)狀，提出了分期分批普及義務(wù)教育的策略。［8］經(jīng)過黨和各級(jí)政府的不懈努力和攻堅(jiān)克難，到2000 年，我國(guó)九年義務(wù)教育普及率達(dá)到了85%；到2010 年，全面實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)，從而滿足了適齡兒童人人“有學(xué)上”的教育需求，初步保障了其受教育權(quán)利和平等接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。進(jìn)入21 世紀(jì)，雖然普及九年義務(wù)教育基本保證了起點(diǎn)公平，但區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際義務(wù)教育資源配置存在著巨大差距，這使得過程公平和結(jié)果公平仍然得不到有效保障。如今，“促進(jìn)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平”的呼聲日益高漲，并逐漸成為我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。在均衡發(fā)展前期，即基本均衡發(fā)展階段，其重點(diǎn)在于解決校際的資源配置差距的問題，實(shí)現(xiàn)教育過程公平。而在均衡發(fā)展后期，即優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段，其重點(diǎn)在于解決教育教學(xué)質(zhì)量與水平達(dá)到實(shí)質(zhì)性公平的問題，實(shí)現(xiàn)教育的結(jié)果公平。

（三）政策邏輯：從資源均衡到質(zhì)量均衡

縱觀黨和政府推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策歷程，其所宣示或蘊(yùn)涵的內(nèi)在邏輯經(jīng)歷了從注重資源均衡配置到更為強(qiáng)調(diào)教育質(zhì)量均衡的轉(zhuǎn)變。首先，從政策理念上看，基本均衡發(fā)展政策在資源配置上側(cè)重縣域內(nèi)教育資源的均衡分配，關(guān)注學(xué)校在生均公用經(jīng)費(fèi)、生均校舍面積、生師比、生均計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)和圖書冊(cè)數(shù)等硬件指標(biāo)是否達(dá)到各省規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，主張用同樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來衡量所有學(xué)校，縮小校際基本辦學(xué)指標(biāo)上的差距。優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策則主張?jiān)趯?shí)現(xiàn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，加快縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和校際教育教學(xué)水平的差距，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮不同學(xué)校在教育資源和辦學(xué)質(zhì)量上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類學(xué)校的差異化和個(gè)性化發(fā)展。

其次，從政策內(nèi)容上看，不同于基本均衡發(fā)展所強(qiáng)調(diào)的優(yōu)化縣域內(nèi)教育資源配置，優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展更加重視擴(kuò)大區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育資源的體量和利用水平。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確提出要“有效擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，服務(wù)農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)提高教育質(zhì)量”。這就意味著，其一，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)由“資源共享”向“資源共生”轉(zhuǎn)變，提高優(yōu)質(zhì)教育資源的配置效率和使用效果。其二，更加重視促進(jìn)學(xué)校師資水平的提升?！兑庖姟诽岢鲆爸贫ú?shí)施教師發(fā)展提升規(guī)劃，大力培養(yǎng)造就高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍，顯著擴(kuò)大優(yōu)秀骨干教師總量”，實(shí)現(xiàn)師資隊(duì)伍由“量”的保證到“質(zhì)”的提升是優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的核心內(nèi)容。其三，更加重視學(xué)生身心的全面健康發(fā)展。《意見》明確提到要“健全面向全體學(xué)生的個(gè)性化培養(yǎng)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)學(xué)生心理健康教育”。

再次，從評(píng)價(jià)指標(biāo)上看，優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展更加注重對(duì)教育質(zhì)量均衡的監(jiān)測(cè)評(píng)估?！犊h域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）在選取資源配置、政府保障部分指標(biāo)時(shí)，一是更加強(qiáng)調(diào)與提高質(zhì)量、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的相關(guān)性，創(chuàng)新性地采用了義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)，強(qiáng)化了指標(biāo)體系對(duì)學(xué)生綜合素質(zhì)發(fā)展水平的關(guān)注，提高了質(zhì)量評(píng)估權(quán)重和權(quán)威性。二是更加注重師生發(fā)展的質(zhì)量均衡。從教師質(zhì)量均衡層面來看，《辦法》增加了“每百名學(xué)生擁有縣級(jí)以上骨干教師數(shù)”“每百名學(xué)生擁有體育藝術(shù)專任教師數(shù)”等指標(biāo)來對(duì)師資隊(duì)伍的質(zhì)量均衡進(jìn)行判斷。從學(xué)生質(zhì)量均衡層面來看，不僅聚焦于使所有學(xué)生都能夠獲得同等條件和水平的優(yōu)質(zhì)教育環(huán)境，而且更為關(guān)注為學(xué)生提供更高質(zhì)量的教育服務(wù)，減輕學(xué)生過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)等。三是更加注重社會(huì)認(rèn)可，即強(qiáng)調(diào)指標(biāo)和人民群眾的雙重滿意度。譬如，在《辦法》中就明確要求認(rèn)可度必須達(dá)到85%以上，否則不予通過。

二、我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的問題審視

反觀實(shí)踐，各地在推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中，受自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口教育資源稟賦，以及文化理念和專業(yè)能力等主客觀因素影響，仍然面臨著種種現(xiàn)實(shí)困境，與理想狀態(tài)存在著較大差距。

（一）政策執(zhí)行的實(shí)際效果存在偏差

政策的生命力在于執(zhí)行，從各地政策執(zhí)行狀況來看仍存在以下問題：第一，政策執(zhí)行的形式化、表面化傾向明顯。如，在教師交流輪崗政策執(zhí)行過程中，盡管政策文件對(duì)教師交流的目標(biāo)對(duì)象、年限比例、激勵(lì)機(jī)制、保障舉措等方面都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但在實(shí)踐中仍然會(huì)出現(xiàn)推諉搪塞、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象，使得政策效果大打折扣。第二，政策執(zhí)行的碎片化現(xiàn)象突出?！敖⒃趯I(yè)分工基礎(chǔ)之上的政府職能部門，其日常行政活動(dòng)信息收集活動(dòng)僅僅局限在各自職能范圍之內(nèi)”［9］，即財(cái)政、教育、消防、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)均只收集與自身職能相關(guān)的信息，不僅不利于信息統(tǒng)籌和數(shù)據(jù)整合，而且無形中給基層學(xué)校增加了額外負(fù)擔(dān)和壓力。究其原因，政策執(zhí)行者的功利化傾向是主要影響因素。這主要體現(xiàn)在：一是過度追求結(jié)果目標(biāo)而忽視過程內(nèi)涵。譬如，在教師交流政策執(zhí)行過程中過于追求參加交流教師數(shù)量和比例的達(dá)標(biāo)，而忽略了對(duì)交流教師質(zhì)量和實(shí)際交流過程和效果的考察。二是過于注重工具效率而忽略價(jià)值公平。我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的外在性資源供給模式，更多地關(guān)注政策資源實(shí)施成本和效率，而忽略了以知識(shí)能力、身心素質(zhì)和人格品質(zhì)提升為核心的學(xué)生需要。三是過于重視眼前利益而輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如，過度撤并鄉(xiāng)村學(xué)校造成的鄉(xiāng)村教育人口持續(xù)外流，掐尖優(yōu)質(zhì)教師導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校不再花費(fèi)時(shí)間、精力培養(yǎng)青年教師，等等。

（二）縣級(jí)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展力量相較不足

古人講：“郡縣治，天下安?！保?0］縣域作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)，有著穩(wěn)定的各項(xiàng)資源和自主行政決策權(quán)，是管理和推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)權(quán)主體。因此，在“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下，縣級(jí)政府承擔(dān)著推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主要責(zé)任。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，縣級(jí)政府在推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。第一，地方財(cái)政壓力大，經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。對(duì)中西部地區(qū)大多數(shù)區(qū)縣而言，很大一部分“吃飯財(cái)政”縣難以承擔(dān)“以縣為主”的經(jīng)費(fèi)投入重?fù)?dān)，［11］縣級(jí)政府財(cái)政僅能保障義務(wù)教育學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要大量中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金來“輸血”，因而在推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展時(shí)捉襟見肘。第二，縣域優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏，存在低水平均衡陷阱。在優(yōu)質(zhì)教育資源的外部“增量”短缺和內(nèi)部“存量”不足狀況下，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展只能在低水平上徘徊。探究其根源，一方面，我國(guó)義務(wù)教育投入實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”，本質(zhì)上是以“屬地負(fù)責(zé)”為特征的財(cái)政分權(quán)體制。這導(dǎo)致縣域義務(wù)教育發(fā)展水平受制于地方財(cái)政實(shí)力，在財(cái)政困難情形下，校際實(shí)質(zhì)性合作很難落地。［12］另一方面，縣級(jí)政府由于受到目標(biāo)責(zé)任制和晉升激勵(lì)制度的影響，在發(fā)展義務(wù)教育過程中容易形成地方保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展理念，這就使得在區(qū)域資源配置時(shí)難免會(huì)因牽動(dòng)多方利益而陷入零和博弈境遇之中。同時(shí)，實(shí)施預(yù)期收益不足和制度創(chuàng)新成本較高也使得地方政府在推動(dòng)優(yōu)質(zhì)均衡過程中內(nèi)生動(dòng)力不足。

（三）農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)師資和生源持續(xù)流失

提高教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵因素在于教師和學(xué)生。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)秀教師和適齡學(xué)生持續(xù)向城市流動(dòng)、轉(zhuǎn)移和集聚，對(duì)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是一場(chǎng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第一，鄉(xiāng)村學(xué)校優(yōu)秀青年教師流失嚴(yán)重。部分青年教師將鄉(xiāng)村學(xué)校視為“訓(xùn)練場(chǎng)”“實(shí)習(xí)基地”，抑或是進(jìn)入城市學(xué)校的“跳板”，一旦成熟或者有更好的職業(yè)選擇就會(huì)離開鄉(xiāng)村學(xué)校。［13］同時(shí)，城市學(xué)校為了降低教師培養(yǎng)成本、提高辦學(xué)效率，也會(huì)想發(fā)設(shè)法從農(nóng)村學(xué)校中挑選優(yōu)秀教師補(bǔ)充自身。第二，鄉(xiāng)村學(xué)校的學(xué)生數(shù)量持續(xù)萎縮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2020 年十年間，我國(guó)鄉(xiāng)村小學(xué)和初中的在校生規(guī)模凈減少2900 萬人和1149 萬人。未來隨著城市虹吸效應(yīng)的加劇，以及出生人口數(shù)量的持續(xù)下降，農(nóng)村中小學(xué)在校生規(guī)模萎縮的態(tài)勢(shì)會(huì)持續(xù)存在。尋其緣由，一方面，對(duì)于青年教師而言，城鎮(zhèn)地區(qū)更能夠滿足其對(duì)工資待遇、社會(huì)保障等物質(zhì)需要，以及休閑娛樂、社會(huì)關(guān)系等精神需求；而鄉(xiāng)村學(xué)校教學(xué)任務(wù)繁重、非教學(xué)事務(wù)雜多，以及專業(yè)提升緩慢等，導(dǎo)致其獲得感和成就感不強(qiáng)。另一方面，對(duì)于學(xué)生而言，城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量差距的存在，以及家長(zhǎng)們普遍存在“望子成龍”“望女成鳳”的迫切心理，必然會(huì)誘使“擇?！毙袨榈某霈F(xiàn)。

（四）優(yōu)質(zhì)資源共享存在被稀釋現(xiàn)象

從各地推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實(shí)踐來看，城鄉(xiāng)學(xué)校在進(jìn)行優(yōu)質(zhì)教育資源共享過程中仍然存在以下不良傾向：第一，虹吸效應(yīng)導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校的兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。在城鄉(xiāng)學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育資源存在較大差距的形勢(shì)下，優(yōu)質(zhì)學(xué)校因其地理位置、辦學(xué)資源、教學(xué)質(zhì)量等條件擁有對(duì)優(yōu)質(zhì)師資、優(yōu)秀生源的優(yōu)先選擇權(quán)，不斷對(duì)區(qū)域內(nèi)其他教育資源產(chǎn)生層層遞進(jìn)的“虹吸效應(yīng)”，這加劇了農(nóng)村學(xué)校和城市薄弱學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教育資源短缺。第二，優(yōu)質(zhì)教育資源被稀釋現(xiàn)象。在集團(tuán)化辦學(xué)過程中，集團(tuán)總校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張程度要遠(yuǎn)高于優(yōu)質(zhì)資源的增殖速度，導(dǎo)致平攤到每位學(xué)生身上的優(yōu)質(zhì)教育資源持續(xù)下降。而所謂的分校由于缺乏資源配置的支配權(quán)，這又會(huì)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源校際分配不均，從而出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源不斷稀釋的平均化傾向。［14］追根溯源，非均衡發(fā)展的政策慣性是主要影響因素。由于早期教育資源稀缺，各地將公共教育資源集中向重點(diǎn)學(xué)校傾斜，通過教育資源重點(diǎn)投入來推動(dòng)重點(diǎn)學(xué)校辦學(xué)條件的改善和教育質(zhì)量的提高，從而形成了傳統(tǒng)意義上的“名?！薄５牵陂L(zhǎng)期資源配置“優(yōu)勢(shì)累積”效應(yīng)的作用下，不僅優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)涉及自身組織利益的優(yōu)質(zhì)教育資源分享缺乏內(nèi)生動(dòng)力，而且校際間為了“爭(zhēng)搶”所謂的優(yōu)質(zhì)教育資源，各學(xué)校也會(huì)想方設(shè)法進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

（五）優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)制度體系不夠完善

從目前優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)制度的政策文本和實(shí)施效果來看，其體系還不夠完善。主要體現(xiàn)在：第一，監(jiān)測(cè)主體構(gòu)成單一，缺乏利益相關(guān)者參與。當(dāng)前，各級(jí)政府仍把優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)工作當(dāng)成其新一輪追求教育事業(yè)發(fā)展績(jī)效的政策工具，與優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展相關(guān)的基層校長(zhǎng)、教師、家長(zhǎng)和第三方機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)主題參與度偏低。第二，監(jiān)測(cè)指標(biāo)重硬性輕軟性。目前的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)估仍然側(cè)重于對(duì)辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)、校際均衡狀況等硬性指標(biāo)數(shù)據(jù)的考核，盡管與基本均衡監(jiān)測(cè)指標(biāo)相比增加了學(xué)校章程制定、教師信息化應(yīng)用、設(shè)施設(shè)備利用率、校園文化建設(shè)水平等系列軟性指標(biāo)，［15］但在具體測(cè)量時(shí)卻存在著缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、材料不規(guī)范、證據(jù)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。第三，監(jiān)測(cè)方式的動(dòng)態(tài)性不夠。在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)估在方式上仍然通過自上而下的政策推進(jìn)和監(jiān)測(cè)資料自下而上的層層上報(bào)。這種做法不僅難以根據(jù)教育發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。第四，監(jiān)測(cè)結(jié)果使用機(jī)制不健全。一方面，反饋對(duì)象對(duì)于問題及整改要求關(guān)注度不高。這種做法忽視了對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)背后存在的問題和因素的深度挖掘利用。另一方面，缺乏對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的追蹤和溯源機(jī)制，其問責(zé)的效力相對(duì)較低。

三、我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的制度完善

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既意味著教育公平在高位上的真正達(dá)成，也預(yù)示著義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村教育的全面振興。目前，我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策理念、內(nèi)容體系和配套措施已經(jīng)基本形成，但面對(duì)新的政策要求和實(shí)踐困境，優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策，亟須進(jìn)一步進(jìn)行制度優(yōu)化和完善。

（一）完善制度環(huán)境，保障優(yōu)質(zhì)均衡政策執(zhí)行效力

制度學(xué)理論揭示，某種正式制度一旦形成，制度的自我強(qiáng)化機(jī)制便會(huì)使其不斷得到鞏固和強(qiáng)化，并要依靠科層權(quán)威和體制資源來加以運(yùn)行。第一，各地政府應(yīng)樹立科學(xué)的教育政績(jī)觀。通過明確各級(jí)政府推進(jìn)落實(shí)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展工作的任務(wù)清單，倒逼落實(shí)發(fā)展責(zé)任，促進(jìn)各地積極進(jìn)行制度優(yōu)化和機(jī)制創(chuàng)新。第二，應(yīng)充分尊重各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和教育資源稟賦的差異性，在具體工作中采取分步驟實(shí)施和階段式展開。即按照不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，分區(qū)規(guī)劃、分步實(shí)施，堅(jiān)持“由強(qiáng)到弱”梯次推進(jìn)，讓有條件的地區(qū)率先實(shí)施，同時(shí)應(yīng)按照“弱勢(shì)補(bǔ)償”的公平理念，確保優(yōu)質(zhì)教育資源由城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村傾斜、由優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校傾斜。第三，應(yīng)營(yíng)造良好的政策文化氛圍。各級(jí)政府和學(xué)校應(yīng)摒棄以唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)為導(dǎo)向的功利化理念，堅(jiān)持內(nèi)涵發(fā)展、樹立科學(xué)教育質(zhì)量觀，切實(shí)將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃中，引導(dǎo)各部門形成財(cái)政資金優(yōu)先安排教育、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先考慮教育、公共資源配置優(yōu)先滿足教育。同時(shí)，公眾媒體應(yīng)加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展先進(jìn)事跡與成功經(jīng)驗(yàn)的宣揚(yáng)傳播，從而形成人人關(guān)心優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的良好氛圍與機(jī)制。［16］

（二）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌，打破縣域間的資源調(diào)配障礙

保障充足的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，是破除縣域推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展力量不足的重要保障。針對(duì)當(dāng)前縣域之間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差距過大的狀況，一方面，應(yīng)上移義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任主體，提高中央和省級(jí)政府在不同縣域之間的平衡和調(diào)配力度，并針對(duì)不同地區(qū)所呈現(xiàn)差異樣態(tài)分類確定其實(shí)施權(quán)責(zé)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)而言，應(yīng)在經(jīng)費(fèi)投入“以縣為主”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高省級(jí)和市級(jí)政府對(duì)資金投入方向的統(tǒng)籌力度，向發(fā)展相對(duì)滯后和財(cái)政壓力較大的區(qū)縣進(jìn)行傾斜投入，進(jìn)而彌合縣域間過大差距。對(duì)于中西部地區(qū)來說，應(yīng)構(gòu)建以省級(jí)政府投入為主，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市縣財(cái)政投入為輔的縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。中央政府應(yīng)通過加大中西部省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，推動(dòng)省級(jí)政府作為優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主要財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者，［17］加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高發(fā)展滯后地區(qū)的補(bǔ)償投入比例，提高區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量水平，市、縣級(jí)政府要確保各項(xiàng)教育撥款要向偏遠(yuǎn)區(qū)縣和薄弱學(xué)校傾斜，提高資金使用效率。另一方面，應(yīng)打破縣域間的地域限制，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度，充分發(fā)揮省級(jí)統(tǒng)籌和市級(jí)調(diào)劑的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制效用，借助集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)制、數(shù)字化平臺(tái)等方式手段平衡縣域之間、城鄉(xiāng)之間、校際優(yōu)質(zhì)教育資源的差距程度。

（三）健全流動(dòng)機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍水平差距

教師是決定教育質(zhì)量的主導(dǎo)性和關(guān)鍵性因素。在義務(wù)教育基本均衡目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，能否實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，關(guān)鍵就取決于教師隊(duì)伍建設(shè)的素質(zhì)和水平。循此出發(fā)，首先應(yīng)完善制度設(shè)計(jì)和政策供給，強(qiáng)化公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員的特殊法律地位。2021 年11 月，教育部發(fā)布《中華人民共和國(guó)教師法（修訂草案）（征求意見稿）》，其中第十三條將過去“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”明確地改為“公辦中小學(xué)教師是國(guó)家公職人員”［18］，這就以行政調(diào)配的方式促進(jìn)中小學(xué)教師進(jìn)行合理流動(dòng)提供了法理依據(jù)。其次，應(yīng)大力提高鄉(xiāng)村教師津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保障鄉(xiāng)村教師能夠享受與城鎮(zhèn)教師同等水平的工資待遇，并在職稱評(píng)審、提職晉級(jí)、評(píng)優(yōu)選先、教育培訓(xùn)以及績(jī)效工資核定等方面向鄉(xiāng)村教師傾斜。再次，應(yīng)充分利用數(shù)字化技術(shù)賦能學(xué)校教育教學(xué)，縮小城鄉(xiāng)教師素質(zhì)和水平差距。充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬仿真、區(qū)塊鏈等數(shù)字化技術(shù)推進(jìn)城鄉(xiāng)教師共同體機(jī)制建設(shè)，大幅提升鄉(xiāng)村教師運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的意識(shí)和能力，使其逐步向城市教師的信息技術(shù)應(yīng)用水平靠攏，從而彌合城鄉(xiāng)教師間的鴻溝［19］。

（四）推進(jìn)區(qū)域整合，健全優(yōu)質(zhì)資源共建共享機(jī)制

有效消除“城擠鄉(xiāng)空”痼疾，就必須進(jìn)一步消解和弱化城鄉(xiāng)之間和縣際之間優(yōu)質(zhì)教育資源流動(dòng)的藩籬和界限，縮小鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的教育教學(xué)質(zhì)量差距。循此出發(fā)，第一，應(yīng)合理規(guī)劃城鄉(xiāng)中小學(xué)校的布局布點(diǎn)。應(yīng)根據(jù)人口流動(dòng)趨勢(shì)和學(xué)齡人口的分布狀況，適時(shí)地?cái)U(kuò)建、新建縣城和中心鎮(zhèn)的普通高中、職業(yè)學(xué)校以及初中和小學(xué)，較大幅度地增容學(xué)位數(shù)量，以保障入城兒童及時(shí)入學(xué)，同時(shí)按照就近入學(xué)的原則辦好村落間的小規(guī)模學(xué)校。第二，率先實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極探索在更大范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)路徑。東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和中西部地區(qū)的省會(huì)城市，可以率先探索實(shí)施城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展舉措。譬如，建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整機(jī)制，支持優(yōu)質(zhì)學(xué)校在全市范圍內(nèi)牽頭組建跨區(qū)域網(wǎng)聯(lián)體學(xué)校、學(xué)校聯(lián)盟等學(xué)校聯(lián)動(dòng)發(fā)展共同體。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的城市以及中西部大多數(shù)市縣，則應(yīng)對(duì)照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)扎實(shí)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣創(chuàng)建工作，不斷提高城鄉(xiāng)教育的均衡度。

（五）更新評(píng)估理念，健全優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)制度

開展監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作是有效推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策的重要舉措和抓手。需要改進(jìn)的是，第一，應(yīng)堅(jiān)持監(jiān)測(cè)評(píng)估主體的多樣性賦予鄉(xiāng)村校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)以及社會(huì)第三方更多的話語權(quán)。第二，完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)學(xué)校的辦學(xué)理念、校園文化、管理水平和區(qū)域影響力、公眾對(duì)均衡的認(rèn)可度等定性指標(biāo)的考核［20］。第三，優(yōu)化監(jiān)測(cè)評(píng)估的方式方法，針對(duì)學(xué)校德育工作、校園文化建設(shè)、教師教學(xué)水平等反映質(zhì)量?jī)?nèi)涵數(shù)據(jù)，應(yīng)利用數(shù)字化技術(shù)能夠?qū)Τ青l(xiāng)學(xué)校產(chǎn)生的文檔、圖片、音視頻等半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)采集和統(tǒng)一處理。第四，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果的使用方式，充分發(fā)揮評(píng)估結(jié)果改進(jìn)教育教學(xué)的功能，并強(qiáng)化獎(jiǎng)懲機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。