孫寬寧 孫靜怡

（山東師范大學(xué) 教育學(xué)部，山東 濟(jì)南 250014）

現(xiàn)階段，我國中小學(xué)教育在基礎(chǔ)教育新課程改革的指引下穩(wěn)步發(fā)展，但仍存在一些問題。隨著人口數(shù)量的增加，就業(yè)壓力增大，學(xué)校教育被社會各界寄予厚望。學(xué)生學(xué)業(yè)壓力不斷增加，學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)逐漸成為困擾學(xué)校教育的問題之一。過度的壓力會扼殺學(xué)生興趣，戕害學(xué)生的創(chuàng)造力，損害學(xué)生的長遠(yuǎn)利益，不僅影響學(xué)生的發(fā)展和教育的質(zhì)量，也會激化家庭和社會矛盾?！渡罨聲r代教育評價改革總體方案》明確將“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”作為中小學(xué)校評價指標(biāo)之一，作業(yè)負(fù)擔(dān)作為其中最顯著的特征，既關(guān)乎學(xué)校管理評價，又與學(xué)生評價改革互相牽引。當(dāng)作業(yè)逐漸顯現(xiàn)出與學(xué)生成績呈正相關(guān)時，社會各界對作業(yè)負(fù)擔(dān)的關(guān)注與日俱增，政府和相關(guān)教育部門意識到有必要盡快解決。因此，國家針對減負(fù)問題發(fā)布了一系列政策文件，為減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)進(jìn)行了不間斷的努力，但減負(fù)效果并不盡如人意。新中國成立以來，減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)是我國減負(fù)政策歷史演進(jìn)過程中的重要內(nèi)容，對作業(yè)減負(fù)政策進(jìn)行歷史回溯，總結(jié)國家作業(yè)減負(fù)政策的演變特點和變化規(guī)律，能夠從歷史發(fā)展的角度反思政策不足，展望未來政策制定方向，從而減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)、提升學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展；為新課程改革提供抓手，早日實現(xiàn)學(xué)校教育“減負(fù)增效”的目標(biāo)，實現(xiàn)學(xué)校、家庭和社會三方的高效聯(lián)動。

一、我國中小學(xué)作業(yè)減負(fù)政策的歷史嬗變

“教育政策的制定過程不能簡單地理解為線性的以及理性的過程，相反它是一個受較多影響因素制約的動態(tài)循環(huán)的過程?！盵1]37教育政策的制定具有動態(tài)性，隨著社會的發(fā)展，教育政策問題也隨之變化。從教育政策問題的發(fā)布背景、具體內(nèi)容和實施結(jié)果三個方面，對新中國成立以來的作業(yè)減負(fù)政策進(jìn)行梳理，了解減負(fù)問題出現(xiàn)的社會背景和時代特征，分析作業(yè)減負(fù)政策頒布后社會與教育領(lǐng)域的變化，以期更好地分析學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)屢減不止的原因，為解決當(dāng)代減負(fù)問題提供新思路。

（一）單一視域下減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)——開基創(chuàng)業(yè)期的仿蘇階段

1949 年至1966 年的中國正處在社會主義改造和建設(shè)時期。新中國成立后，經(jīng)濟(jì)與政治狀況百廢待興，文化事業(yè)也是如此?！跋颥F(xiàn)代科學(xué)大進(jìn)軍”這一口號使得一些地區(qū)的教育行政部門操之過急，盲目進(jìn)行教育改革；加上受當(dāng)時官僚主義與主觀主義的影響，一些政策制定不切實際；許多地區(qū)的非教學(xué)活動也增大了正常的教學(xué)壓力。這一時期的作業(yè)在理論上深受蘇聯(lián)教育家凱洛夫的影響，強調(diào)作業(yè)要“以注重鞏固與完善單一知識技能和培養(yǎng)學(xué)生的獨立學(xué)習(xí)能力”[2]9為主要目的；實踐上，作業(yè)設(shè)計重量不重質(zhì)，缺乏深層次的思考和本土化的轉(zhuǎn)變。

基于上述教育中出現(xiàn)的問題，國家發(fā)布一系列政策對學(xué)生學(xué)業(yè)進(jìn)行“減負(fù)”：1955 年7 月《關(guān)于減輕中、小學(xué)校學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》中提到造成學(xué)生負(fù)擔(dān)的主要原因是“學(xué)生的課外作業(yè)繁重和考試多”，為此提出了針對課業(yè)負(fù)擔(dān)繁重的解決措施：一是要求教師努力鉆研教材和改進(jìn)教法；二是要求學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常了解及檢查課外作業(yè)情況，以便隨時發(fā)現(xiàn)及解決問題。1964 年5 月《關(guān)于克服中小學(xué)學(xué)生負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)象和提高教學(xué)質(zhì)量的報告》中對學(xué)生負(fù)擔(dān)進(jìn)行了具體分類：中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重最突出的現(xiàn)象有“三多”，其中之一就是課外作業(yè)多，剩下的“兩多”是課程門類多和測驗考試多。

在70 年的歷程里，作業(yè)減負(fù)研究最初是融匯在減負(fù)研究當(dāng)中的，而針對減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)問題提出的措施停留在單一作業(yè)視域下。政策只是就作業(yè)負(fù)擔(dān)談作業(yè)負(fù)擔(dān)，視域過于狹窄。不論是對作業(yè)負(fù)擔(dān)的描述還是針對此提出的解決措施，都是將作業(yè)負(fù)擔(dān)看作一個整體，并沒有將其作為一個學(xué)術(shù)問題剖析開來，進(jìn)而提出專門的、具體的、全面的解決措施。但這標(biāo)志著國家開始將作業(yè)負(fù)擔(dān)的上一級（即學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)）進(jìn)行細(xì)化，把作業(yè)負(fù)擔(dān)作為學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的主要來源之一，有其進(jìn)步性；且從一開始，解決作業(yè)負(fù)擔(dān)的措施就不僅僅局限在作業(yè)上，不論是從制定嚴(yán)格的課標(biāo)下手，還是從提高學(xué)校教學(xué)質(zhì)量下手，政策制定者就將作業(yè)設(shè)計的質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量掛鉤，表明政策制定者意識層面對作業(yè)負(fù)擔(dān)的重視程度加強。作業(yè)負(fù)擔(dān)逐漸成為一個獨立研究的話題。

新中國成立初期的中國，國情與蘇聯(lián)國情并不相同，教育領(lǐng)域的情況和出現(xiàn)的問題也不盡一致，因此簡單的照搬并沒有使中國教育走上常規(guī)化的發(fā)展道路，對作業(yè)負(fù)擔(dān)的減輕也只是從單一視角出發(fā)進(jìn)行簡單的研究，停留在表面并未深入。

（二）教育視域下減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)——改革開放期的重塑階段

1977 年高考制度的恢復(fù)，為有理想的青年人提供了一個繼續(xù)深造與發(fā)展的機(jī)會。大家對接受高等教育的認(rèn)可度提高，但由于入學(xué)機(jī)會相對較少，全國上下再次陷入學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的壓力中。有學(xué)者一針見血地指出我國當(dāng)時作業(yè)中存在的四大弊病——分量過多、費時過長、出題過細(xì)、答案過死。[3]71

新一輪的“減負(fù)”政策應(yīng)運而生：1988 年5月發(fā)布的《關(guān)于減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的若干規(guī)定》中減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)的措施如下：一是要按照教學(xué)計劃布置課外作業(yè)的量，這為教師布置作業(yè)提供了基本依據(jù)。具體在時長上要做到：一年級不留書面課外作業(yè)；二三年級每天課外作業(yè)量不超過三十分鐘；四年級不超過四十五分鐘；五六年級不超過一小時，即在時長上逐年級遞增。二是要求教師不布置機(jī)械重復(fù)和大量抄寫的練習(xí)，也不可以布置懲罰性作業(yè)。三是要求學(xué)校和班主任老師對學(xué)生每日的課外作業(yè)總量進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)。教師在課表內(nèi)的自習(xí)時間不得授課或進(jìn)行集體補課，交由學(xué)生自己支配；寒暑假布置作業(yè)要適當(dāng)。1993 年3 月《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)、全面提高教育質(zhì)量的指示》中的減負(fù)措施更加具體：首次涉及作業(yè)難度，政策中要求作業(yè)的分量和難度要適當(dāng)。對各年級作業(yè)時長的具體規(guī)定與1988 年的政策并無出入，但擴(kuò)大了學(xué)段范圍，首次對初中和高中各個年級的作業(yè)量進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定：初中各年級不超過90分鐘，高中各年級的每日作業(yè)量由各省進(jìn)行個性化制定，并附加說明以上提到的作業(yè)時長均按中等水平學(xué)生完成作業(yè)的時間計算。

該時期政策中的作業(yè)負(fù)擔(dān)被放到相對廣闊的教育視域下進(jìn)行研究。在這一視域下的減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)政策內(nèi)容呈現(xiàn)出如下特點：首先，對作業(yè)本身的維度劃分逐漸清晰，政策制定者先是把作業(yè)的量分解出來，要求各地各學(xué)校各班老師依據(jù)實際情況對作業(yè)量進(jìn)行控制。對不同年級的作業(yè)時長也有了具體的、可操作的規(guī)定。同時涉及到作業(yè)難度，雖然被簡單提及，沒有提出更加具體可操作的措施，但較之以往已是一大進(jìn)步。其次，關(guān)于作業(yè)的性質(zhì)和作用，該時期雖已提出不應(yīng)將作業(yè)作為懲罰手段，不允許布置重復(fù)、機(jī)械性作業(yè)等要求，明確了實際教學(xué)中存在的實然問題和錯誤觀念，但并沒有指出作業(yè)的應(yīng)然樣態(tài)。其進(jìn)步之處在于為定位作業(yè)性質(zhì)起到了啟蒙作用。最后，在作業(yè)結(jié)構(gòu)方面，按照教學(xué)大綱布置作業(yè)為教師布置作業(yè)提出更為具體的要求，同時提供了依據(jù)和抓手?？傊?，現(xiàn)階段的作業(yè)負(fù)擔(dān)和學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題已經(jīng)被看作一個教育問題，研究視域有所擴(kuò)大，對從整體上解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題起到了一定的積極作用。

教育秩序的重塑時期同樣也是作業(yè)負(fù)擔(dān)急速上升的時期，高考制度的恢復(fù)和升學(xué)的壓力使得全社會不得不在課后對學(xué)生的休息時間進(jìn)行壓縮。我國人口基數(shù)大，地區(qū)發(fā)展不平衡等特點，與蘇聯(lián)和美國均不相同。改革開放以來，黨和國家積極鼓勵走中國特色社會主義發(fā)展道路，教育領(lǐng)域也逐漸不再簡單機(jī)械學(xué)習(xí)其他國家，開始結(jié)合國情進(jìn)行自我認(rèn)識和發(fā)展。此時期的教育領(lǐng)域?qū)⒅袊厣谌氲秸n程建設(shè)和作業(yè)設(shè)計中，重塑了過去學(xué)習(xí)他國的教育發(fā)展模式，較以往有很大的進(jìn)步性。

（三）社會視域下減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)——新世紀(jì)的創(chuàng)新階段

知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，使學(xué)生們更加注重知識技能的學(xué)習(xí)和考試成績的優(yōu)劣；人口的高速增長增加了對有限教育資源和就業(yè)崗位的競爭壓力。世紀(jì)之交的種種社會現(xiàn)實，使得中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)愈發(fā)沉重，作業(yè)也由輔助教學(xué)工具逐步淪為盲目強化知識的手段，被負(fù)擔(dān)籠罩著的學(xué)校教育無法發(fā)揮其最大效益。同時，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重引發(fā)的一系列不可忽視的社會問題，使得“減負(fù)”政策的制定刻不容緩。

2010 年5 月頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》中對如何解決中小學(xué)生負(fù)擔(dān)提出了要求：教師應(yīng)致力于增強課堂教學(xué)效果，提高教學(xué)質(zhì)量，從而減少課下作業(yè)量和考試次數(shù)。家長要加強與學(xué)校的溝通配合，通過家校聯(lián)合共同減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)。 2013 年8 月《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》征求意見稿里提出更加有針對性的措施：不得給小學(xué)生留書面式家庭作業(yè)；并在實施主體方面強調(diào)家校社聯(lián)合，增加社會這一主體，要求其在確保安全的前提下，因地制宜地安排學(xué)生參觀博物館、圖書館、文化館等社會設(shè)施，組織參加力所能及的手工勞動、農(nóng)業(yè)勞動。2018 年12 月《中小學(xué)生減負(fù)措施》（減負(fù)三十條）中對書面作業(yè)總量進(jìn)行嚴(yán)格的控制：小學(xué)一二年級依舊不布置書面家庭作業(yè)，三至六年級家庭作業(yè)不超過60 分鐘，初中家庭作業(yè)不超過90 分鐘。為作業(yè)難度提供衡量標(biāo)準(zhǔn)，其難度水平不得超過課標(biāo)要求。同時再次強調(diào)教師不得布置重復(fù)性和懲罰性作業(yè)，不得給家長布置作業(yè)或讓家長代教師評改作業(yè)。2021 年7月《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》中的措施進(jìn)一步具體化：首次涉及作業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵布置分層、彈性和個性化作業(yè)，克服機(jī)械、無效作業(yè)，杜絕重復(fù)性、懲罰性作業(yè)。在校內(nèi)建立作業(yè)公示制度，加強對作業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督。在作業(yè)難度方面，要求學(xué)校進(jìn)行合理調(diào)控，確保難度不超過國家課標(biāo)。在作業(yè)時長方面對各學(xué)段作業(yè)要求給出具體時長限制。同時對教師提出要求：嚴(yán)禁給家長布置或變相布置作業(yè)，為家長減負(fù)。對其他教育主體也提出了要求：學(xué)校和家長都要引導(dǎo)學(xué)生放學(xué)回家后完成剩余書面作業(yè)，進(jìn)行必要的課業(yè)學(xué)習(xí)，但同時也要從事力所能及的家務(wù)勞動，開展適宜的體育鍛煉，開展閱讀和文藝活動，以此保證學(xué)生的五育均衡發(fā)展。

現(xiàn)階段，人們認(rèn)識到減負(fù)問題已然不再是一個單純的教育問題，需要將它放在更高視域下尋找解決出路，在社會視域下解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題是大勢所趨。從國家政策發(fā)布時間的間隔和發(fā)布內(nèi)容的具體程度可以發(fā)現(xiàn)，作業(yè)負(fù)擔(dān)被高度重視，成為解決學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題無法避開的話題。針對作業(yè)量和作業(yè)難度分別提出不同要求的同時，政策內(nèi)部也形成了較為鮮明的特點：一是從2010年的政策開始，減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)的手段上升為一種長期的、更高位次的教育政策甚至是國家政策，發(fā)布的政策更加系統(tǒng)，有指導(dǎo)方針和理論依據(jù)做支撐。因此，需要學(xué)校、家庭和社會形成一個統(tǒng)一整體，各個社會主體積極參與，進(jìn)行系統(tǒng)性“減負(fù)”。從“家長要加強與學(xué)校的溝通配合”到“積極與家長、社會資源單位聯(lián)動”，有效解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題需要更多主體的積極參與。同時，后期政策中注重減輕家長負(fù)擔(dān)，更加明確教師責(zé)任，在促進(jìn)家校聯(lián)合的同時，以學(xué)校教育為主陣地，更加強調(diào)學(xué)校教育的主體作用。二是政策中對勞動、體育等方面的實踐性作業(yè)提出了具體的布置要求，為五育并舉的教育觀念提供了更加具體可操作的依據(jù)。例如在勞動教育方面，學(xué)校可以通過組織學(xué)生參加力所能及的手工勞動、農(nóng)業(yè)勞動提高學(xué)生對勞動的理解，讓學(xué)生愛上勞動。家庭教育除了要進(jìn)行必要的課業(yè)學(xué)習(xí)，還應(yīng)讓學(xué)生從事力所能及的家務(wù)勞動，開展適宜的體育鍛煉，開展閱讀和文藝活動。值得注意的是，國家永遠(yuǎn)將學(xué)生的身心健康安全作為第一要事，而后再盡量因地制宜地安排學(xué)生參觀圖書館、博物館等社會設(shè)施，以期達(dá)到開闊學(xué)生眼界的目的，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。這些具體政策細(xì)則旨在加強學(xué)校課內(nèi)書面作業(yè)和課外實踐作業(yè)的結(jié)合，真正為現(xiàn)實問題服務(wù)，提高學(xué)生的問題解決能力，促進(jìn)學(xué)生身心全面發(fā)展。三是在2021 年“雙減”政策發(fā)布后，國家又發(fā)布了一系列相應(yīng)的配套政策，同時教育行政部門要求各地按照實際情況進(jìn)行有地方特色的政策制定。北京、山東、江西等多個省在“雙減”政策的統(tǒng)領(lǐng)下，制定了符合本省特色的相關(guān)政策，高度重視作業(yè)負(fù)擔(dān)在減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)中的地位和作用。政策不再搞“一刀切”，給予地方充分的自主權(quán)和操作權(quán)，使得政策落實更有可能，也使得政策落地后與當(dāng)?shù)亟逃F(xiàn)狀更加吻合，更有針對性地解決實際教育問題。

新世紀(jì)以來，教育的意義遠(yuǎn)不止完成高考，人們逐漸意識到教育是需要每個人堅持一輩子的事業(yè)。五育并舉發(fā)展學(xué)生的綜合素質(zhì)，根據(jù)個性發(fā)展學(xué)生的特長，成為這個時代教育追求的更高目標(biāo)。更高位次的目標(biāo)隨之而來的是要求更高質(zhì)量的教育。學(xué)校教育作為主陣地，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其重要作用，同時家庭教育與社會教育也要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。作業(yè)負(fù)擔(dān)的減輕也需要系統(tǒng)性措施，作業(yè)設(shè)計需要創(chuàng)新性舉措。

二、我國中小學(xué)作業(yè)減負(fù)政策的演變特點

隨著社會大環(huán)境不斷變化，教育領(lǐng)域在不同時期也面臨著不同挑戰(zhàn)，對作業(yè)減負(fù)也提出了不同的要求和措施?？傮w來看，隨著國家政策的發(fā)展，作業(yè)減負(fù)政策正逐步向著系統(tǒng)化方向發(fā)展，主要表現(xiàn)在政策劃分維度清晰化、政策治理深度根源化、政策落實主體多元化三個方面。

（一）政策劃分維度：由模糊到清晰

新中國成立以來，減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)的政策經(jīng)歷了從最開始僅僅存在到后來逐步具體化的過程。作業(yè)負(fù)擔(dān)不再是被籠統(tǒng)模糊地提及，而是被清晰地分成作業(yè)的量、時長和難度幾個維度進(jìn)行更加具體系統(tǒng)的分析。

從1988 年開始，國家減負(fù)政策開始涉及對減輕作業(yè)總量和時長的具體規(guī)定：對學(xué)校和班主任老師控制和調(diào)節(jié)學(xué)生每日的課外作業(yè)總量提出了要求；進(jìn)一步對作業(yè)時長進(jìn)行了規(guī)定，從而用更加可操作化的手段監(jiān)控作業(yè)量的多少。不同年級的作業(yè)時長要求也不同，但總體來說小學(xué)生的作業(yè)時長均被要求控制在一小時以內(nèi)。此后，各個時期的政策均涉及對作業(yè)總量和作業(yè)時長的具體要求，但被規(guī)定的對象范圍由小學(xué)擴(kuò)大到了中小學(xué)（包含高中），從1993 年政策中“初中各年級不超過1.5 小時”等政策中可以總結(jié)出年級越高，作業(yè)時長越長，進(jìn)而反映出作業(yè)負(fù)擔(dān)隨年級遞增的趨勢。作業(yè)負(fù)擔(dān)總量和作業(yè)負(fù)擔(dān)時長二者關(guān)系總體呈現(xiàn)出正相關(guān)，即作業(yè)量越多，作業(yè)時長就越長，因此2021 年“雙減”政策中雖未涉及對作業(yè)總量的要求，但進(jìn)一步強調(diào)了對各年級的作業(yè)時長的具體規(guī)定和階段劃分。作業(yè)總量和作業(yè)時長是兩個不可分割的要素，而政策的制定也經(jīng)歷了從只涉及總量到二者兼顧再到現(xiàn)在強調(diào)可操作性更強的作業(yè)時長三個階段。

1993 年以前，減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)的政策中并不涉及作業(yè)難度。直到1993 年3 月《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)、全面提高教育質(zhì)量的指示》中雖提及作業(yè)難度，但沒有具體的闡述。2018 年的“減負(fù)”政策中規(guī)定了“作業(yè)難度水平不得超過課標(biāo)要求”，為作業(yè)難度的設(shè)定提供了新的實施抓手。2021 年的新政策有了更加明顯的進(jìn)步：“鼓勵布置分層、彈性和個性化作業(yè)”。政策在重視作業(yè)難度的同時，不搞難度“一刀切”，而是因人而異，重視學(xué)生在學(xué)習(xí)水平上的差異性，充分體現(xiàn)了尊重學(xué)生的個性和差異，在實踐中也顯得更加合理，從而更易推廣，更加具有針對性?！白鳂I(yè)內(nèi)容應(yīng)按照難度分開梯度，分層作業(yè)備受青睞。”[4]54基于因材施教這一教育基本理念提出作業(yè)分層，也是有效走出作業(yè)繁多、千篇一律這一難題的有效手段。這一想法至今在理論層面已得到廣泛認(rèn)同，但仍需進(jìn)一步在教育教學(xué)實踐中檢驗其合理性。

因此，自1993 年開始，政策中作業(yè)的維度由原來的整體一維性變成立體三維性，在作業(yè)時長、作業(yè)總量和作業(yè)難度三個維度上進(jìn)行了清晰的劃分和處理。其中，“作業(yè)總量和作業(yè)時長成正比，作業(yè)時長和作業(yè)難度也成正比”。政策維度劃分呈現(xiàn)逐漸清晰的發(fā)展態(tài)勢，這提高了政策發(fā)布后在實踐中的可操作程度，也使學(xué)校教師在作業(yè)布置時有“法”可依。

（二）政策治理深度：由表層到根源

新中國成立以來，政策治理開始由表及里。從一開始的就課業(yè)負(fù)擔(dān)談作業(yè)負(fù)擔(dān)，到后來涉及到教育理念、作業(yè)本質(zhì)、作業(yè)設(shè)計等深層原因，政策制定愈加觸及到作業(yè)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的本質(zhì)和根源，為更好地解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題，提高學(xué)校教學(xué)質(zhì)量提供了可行化治理路徑。

政策治理所遵循的教育理念經(jīng)歷了一個從無到有、從單一到多元的發(fā)展過程。1964 年的政策開始涉及到教育理念，“改變思想”“以思想政治教育為主”，傳統(tǒng)觀念中的教育是服務(wù)于政治的，教育的主要內(nèi)容也以思想政治教育為主。當(dāng)時的國情要求受教育者幫助實現(xiàn)社會的政治目標(biāo)，要求受教育者提高自身的思想政治性。改革開放后，思想大解放，教育理念也有所進(jìn)步，1994 年的政策中指出：“解決問題的關(guān)鍵，在于轉(zhuǎn)變教育思想，更新教育觀念?！弊源耍逃辉賰H僅為政治服務(wù)，而是作為一種發(fā)展人的工具，重視對人本身的發(fā)展。作業(yè)不再以懲罰性和重復(fù)性為主，作業(yè)時長和難度被嚴(yán)格控制，作業(yè)只是一種強化手段而非懲罰工具，教育不僅僅是統(tǒng)一思想的工具，更多的是幫助人找到自己的發(fā)展之路。

隨著政策治理的不斷深入和教育理念的不斷進(jìn)步，作業(yè)的定位愈發(fā)清晰：作業(yè)被強調(diào)為一種促進(jìn)學(xué)生個體發(fā)展的手段。教育教學(xué)過程中，作業(yè)逐漸回歸其基礎(chǔ)作用，即以鞏固課內(nèi)知識和拓展學(xué)生能力為主要目的，以促進(jìn)個體的成長與發(fā)展為目標(biāo)。1988 年政策中明確提出“不布置機(jī)械重復(fù)和大量抄寫的練習(xí)，更不得以做作業(yè)作為懲罰學(xué)生的手段”，減少功利化和工具化的目的，但缺少明確的解決措施。1990 年有研究者提出“作業(yè)設(shè)計的內(nèi)容要做到激發(fā)興趣和指導(dǎo)學(xué)法相結(jié)合”[5]34，1995 年有學(xué)者提出“作業(yè)對鞏固知識，培養(yǎng)技能與發(fā)展邏輯思維能力起著重要作用”[6]14，2021 年政策中進(jìn)一步提出“合理調(diào)控作業(yè)結(jié)構(gòu)”，“鼓勵布置分層、彈性和個性化作業(yè)，堅決克服機(jī)械、無效作業(yè)，杜絕重復(fù)性、懲罰性作業(yè)”，作業(yè)不再僅僅作為一種簡單的、以重復(fù)性為主要途徑強化知識的表面性手段，而是更加關(guān)注對學(xué)生學(xué)習(xí)動機(jī)的激發(fā)，對學(xué)生興趣的關(guān)注和學(xué)生主體性的發(fā)揮。因此作業(yè)也越來越有綜合性、開放性、創(chuàng)造性和注重個性化的特點。作業(yè)定位的視野開闊了，作業(yè)的功能也擴(kuò)大了，作業(yè)為什么制定清楚了，作業(yè)負(fù)擔(dān)的根源也就找到了。因此，找準(zhǔn)作業(yè)定位是為了更好地回歸作業(yè)本質(zhì)，從而減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)，一切以提高學(xué)生能力為最終目標(biāo)。

（三）政策落實主體：由一元到多元

作業(yè)負(fù)擔(dān)由一開始處在單一視域到后來處在社會視域下，其重要性和棘手性日漸凸顯。就作業(yè)談作業(yè)，只依靠學(xué)校教育和教師來解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題行不通，只有將政策主體擴(kuò)大到社會視域下，多方共同努力配合，才能以學(xué)校教育為主陣地，發(fā)揮作業(yè)的最大作用，發(fā)展學(xué)生的個性特點，使教育效能最大化。

1955 年，作業(yè)負(fù)擔(dān)提出后的落實主體主要以學(xué)校教師和領(lǐng)導(dǎo)為主，這與從單一作業(yè)視域下解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題的理念保持一致。從2010 年的政策開始，減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)的手段已不僅限于在教育視域中提出相應(yīng)的要求。作業(yè)負(fù)擔(dān)需要學(xué)校、家庭和社會形成統(tǒng)一整體，社會各主體積極參與，進(jìn)行系統(tǒng)性“減負(fù)”。參與主體多元化是視域擴(kuò)大后的必然結(jié)果。

同時，“減負(fù)”問題從來不是單一的簡單政策就可以解決的。從前的減負(fù)政策僅僅是發(fā)布一個或幾個固定的國家政策，但由于地方在實施過程中抓手太少，實施過程很難落實。單一政策雖多，卻一直解決不了現(xiàn)實中負(fù)擔(dān)過重的問題。2021 年“雙減”政策發(fā)布后，國家進(jìn)而發(fā)布了一系列相應(yīng)的配套政策，教育行政部門也要求各地按照實際情況進(jìn)行具有地方特色的政策制定，例如北京地區(qū)在11 月2 號發(fā)布的《提高站位看“雙減” 系統(tǒng)思維抓落實》、江西省在10 月29 日發(fā)表的《江西探索推廣“智慧作業(yè)”進(jìn)一步提升義務(wù)教育學(xué)校作業(yè)質(zhì)量》都是在“雙減”政策下根據(jù)各地的實際情況提出的減少負(fù)擔(dān)的具體政策，其中都有涉及作業(yè)減負(fù)的具體措施。政策的針對性越來越強，政策的制定和實施階段越來越重視教育情境的多元化和多變性，體現(xiàn)了政策發(fā)布配套化的發(fā)展趨勢，減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)上升為一種長期的、更高位次的教育政策甚至國家政策，地位和亟待解決程度都呈上升趨勢，這要求社會各方積極參與到解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題上來以增強政策落實程度。

三、對“減負(fù)”政策中作業(yè)負(fù)擔(dān)的改進(jìn)建議

針對以上作業(yè)減負(fù)整體呈現(xiàn)出的演變特點，政策制定者需要從以下三個方面努力：政策制定上，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)觀念，形成科學(xué)減負(fù)系統(tǒng)；政策實施上，統(tǒng)籌參與主體，提供抓手因地制宜；政策偏向上，加大教育投資，提高課堂教學(xué)質(zhì)量以爭取早日實現(xiàn)減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)素質(zhì)教育全面推進(jìn)的目的。

（一）政策制定上，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)觀念，形成科學(xué)減負(fù)系統(tǒng)

制定減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)的政策時，應(yīng)從轉(zhuǎn)變整個社會的考試和評價觀念出發(fā)，同時與我國新高考招生評價方向保持一致。

從前制定的政策并未觸及到使學(xué)生產(chǎn)生壓力的根本政策；在減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)甚至是整個“減負(fù)”政策中，提出的總是作業(yè)、補課、課后服務(wù)等比較淺層的教育現(xiàn)象，而真正影響學(xué)生包括家長的負(fù)擔(dān)是考試制度帶來的。從古代的科舉取士到1977年高考制度的恢復(fù)，并沒有從根本上改變“一考定終身”的升學(xué)壓力。只要有高考這一衡量標(biāo)桿存在，學(xué)生們家長們的思想就不會怠惰，壓力自然“只增不減”?，F(xiàn)代社會大學(xué)生就業(yè)率低，許多技術(shù)崗位缺乏技術(shù)人才，這種就業(yè)供求關(guān)系不平衡的問題是由于政策的發(fā)布與實施并未轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念與思想造成的。一系列供需關(guān)系的不平衡，從根本上來說是傳統(tǒng)“萬般皆下品，惟有讀書高”的思想導(dǎo)致的。既然強調(diào)學(xué)生的“個性化”，當(dāng)有些人不適合讀書時，便可以學(xué)習(xí)一門技藝。職業(yè)教育在社會上發(fā)展不完善，地位不高，不受人們重視是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的重要原因之一。

因此，根本上要解決的是教育評價問題和職業(yè)教育的發(fā)展問題，從根本上解決家長、學(xué)生焦慮的根源。當(dāng)觀念上有一定轉(zhuǎn)變，負(fù)擔(dān)問題也會迎刃而解。新基礎(chǔ)教育改革提倡“五育并舉”“以人為本”等發(fā)展學(xué)生個性的理念，就要有相應(yīng)的配套政策來落實。只有最后的評價制度有所改變，作為過程的作業(yè)負(fù)擔(dān)才會相應(yīng)減少。當(dāng)作業(yè)不再僅僅是一個考試的“傀儡”，而變成一個可以讓學(xué)生發(fā)揮能力、與教師互動參與的過程時，學(xué)生對作業(yè)的實體負(fù)擔(dān)和思想負(fù)擔(dān)才會減少。同時應(yīng)在全社會樹立一種職業(yè)平等的觀念。不是只有讀書才能出人頭地，也不是只有做白領(lǐng)才是“體面的”工作。國家應(yīng)該將一部分精力花在發(fā)展職業(yè)教育上，提升職業(yè)教育的質(zhì)量，提高學(xué)生的就業(yè)率和就業(yè)待遇，以此提高職業(yè)教育的社會地位，慢慢轉(zhuǎn)變社會“唯分?jǐn)?shù)”“唯大學(xué)”的觀念，緩解千軍萬馬過獨木橋的教育負(fù)擔(dān)。因此，下一步政策制定的方向和目標(biāo)是從轉(zhuǎn)變觀念出發(fā)，以提高各類教育質(zhì)量為目標(biāo)，形成科學(xué)減負(fù)系統(tǒng)。

（二）政策實施上，統(tǒng)籌參與主體，提供抓手因地制宜

制定一個完美的政策但無法落地是沒有任何意義的。因此，首要問題是如何將政策在實踐中的實際效用發(fā)揮到最大。由于政策施行主體的理解能力參差不齊，很容易導(dǎo)致實施結(jié)果不盡人意。事實上，大打折扣的現(xiàn)象在“減負(fù)”政策中更容易出現(xiàn)。例如有些教師單純認(rèn)為減少作業(yè)負(fù)擔(dān)就是減少作業(yè)量，不在課堂上進(jìn)行教學(xué)質(zhì)量的提高，只是一味地減少作業(yè)，使學(xué)生無法及時鞏固所學(xué)知識，從而導(dǎo)致學(xué)習(xí)成績下降。有的教師認(rèn)為分層作業(yè)就是好的學(xué)生做的多，成績不是很理想的學(xué)生就只做最簡單的作業(yè)。分層作業(yè)的制定是要以“最近發(fā)展區(qū)”、合作學(xué)習(xí)等基本理念為依據(jù)。政策在制定時只是提出總體要求，便很容易導(dǎo)致一些理解力不高的教師在實踐中出現(xiàn)錯誤，不但不會減輕負(fù)擔(dān)，還會使學(xué)生成績下降、家長在校外報輔導(dǎo)班等惡性循環(huán)。因此，制定政策時可以適當(dāng)將操作具體化。雖然有些死板，但為能力一般的教師提供實施政策的抓手，減少實踐中方向性錯誤的做法，保障在減輕負(fù)擔(dān)的同時發(fā)展學(xué)生的個人能力。對于能力較強的老師來說，可以在此基礎(chǔ)上增加自己對教育的感悟，運用先進(jìn)的適用的教育思想，在實踐中加以改良并實施。

其次，減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)已不是一個單純的教育問題，只靠學(xué)校里的教師和管理者已無法徹底解決。政策實施中應(yīng)將社會上的各個主體納入減負(fù)系統(tǒng)中。政策制定后，教師應(yīng)有屬于自己的教學(xué)思考，在尊重教學(xué)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上積極配合教學(xué)變革，同時提高自身教學(xué)能力和課堂效率，培養(yǎng)作業(yè)設(shè)計和作業(yè)管理的能力，爭取使學(xué)生在課堂上掌握并鞏固好知識，課下的作業(yè)進(jìn)行拓展與實踐；學(xué)校管理者要嚴(yán)格控制作業(yè)時長與作業(yè)難度，積極使用新型作業(yè)方法，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜進(jìn)行作業(yè)設(shè)計。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，將線上作業(yè)和線下作業(yè)相結(jié)合，設(shè)計“綜合作業(yè)”，將各科老師統(tǒng)籌在一起形成一本考察多科知識的作業(yè)本等；家長要做到放平心態(tài)，不以自己焦慮的情緒影響孩子，不插手孩子的成長，讓孩子自己選擇愛好和未來。同時為孩子做表率，學(xué)做家長，掌握基礎(chǔ)的教育學(xué)和心理學(xué)知識，更好地做學(xué)生成長的陪伴者而非決策者；社會機(jī)構(gòu)和其他人員不應(yīng)該渲染焦慮情緒，不應(yīng)以營利目的開設(shè)輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，配合其他主體為學(xué)生的全面發(fā)展服務(wù)。博物館、圖書館等地方免費對學(xué)生開放，在實踐中驗證知識的正確性，不將作業(yè)局限于書面，擴(kuò)大作業(yè)的功能，在鞏固知識的同時增加情感認(rèn)知，讓學(xué)生對所學(xué)知識更感興趣；政府也應(yīng)該加大教育投資，發(fā)展基礎(chǔ)教育和高等教育的同時，不忘提高職業(yè)教育的質(zhì)量，從而使每個學(xué)生都有最適合自己的發(fā)展道路。同時，提高做教師的門檻，讓真正有教學(xué)能力和科研能力的優(yōu)秀畢業(yè)生成為教師，積極推動教育教學(xué)改革，落實各項政策。

總之，減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)需要全社會共同努力，需要在政策的制定和實施方面更加全面和科學(xué)。

（三）政策偏向上，加大教育投資，提高課堂教學(xué)質(zhì)量

要想真正解決作業(yè)負(fù)擔(dān)問題，國家應(yīng)在總體政策中偏向文化投資，積極推進(jìn)我國文化建設(shè)和教育建設(shè)的進(jìn)程。不管是加大投資還是減輕負(fù)擔(dān)，最終歸宿永遠(yuǎn)要落實在提高課堂教學(xué)質(zhì)量上，為學(xué)生的全面發(fā)展服務(wù)。

加大我國教育投資時應(yīng)注意以下兩個問題：一是區(qū)域差異的存在固然難以消除，但應(yīng)在政策方面體現(xiàn)出對教育均衡發(fā)展的追求。二是均衡發(fā)展不等于平均發(fā)展，在區(qū)域間和個體間還應(yīng)注意差異性的存在。教育均衡發(fā)展一直是我們國家教育發(fā)展追求的理想狀態(tài)，但由于地大物博，區(qū)域差異尤其是城鄉(xiāng)差異變得越來越突出?！昂T再難出貴子”的問題引起全社會的恐慌，階層逐漸固化使得中下層的子女背負(fù)著比同齡人更大的壓力。在此背景下，作業(yè)負(fù)擔(dān)的壓力似乎變得不值一提了。因此，加大教育投資，大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育，追求教育公平是我們一直努力的方向。但切勿將教育的均衡發(fā)展等同于教育的平均發(fā)展。個體發(fā)展既有階段差異性又有個體差異性，因此用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)看待每個人的發(fā)展本來就是錯誤的。不論是區(qū)域發(fā)展還是個體發(fā)展，都應(yīng)在追求教育公平基礎(chǔ)上結(jié)合地方和個體特色，進(jìn)行個性化發(fā)展。比如沿海學(xué)校在開設(shè)特色課程或者課后服務(wù)時，可以帶領(lǐng)學(xué)生進(jìn)行趕海以豐富學(xué)生的實踐能力和趕海知識；而革命基地的學(xué)?？梢韵?qū)W生講述歷史，從而傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，使中國的文化自信之根源遠(yuǎn)流長。這樣既使學(xué)生學(xué)習(xí)到應(yīng)有的知識，又發(fā)展了能力；既使學(xué)生減輕了學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)作業(yè)負(fù)擔(dān)，又使學(xué)生開闊視野看到了更大的世界。

這一切都應(yīng)落腳到學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量提高和學(xué)生的個人能力發(fā)展上，不能視負(fù)擔(dān)不管，也不能盲目提出減負(fù)政策。只有最終的政策可以促進(jìn)學(xué)校教育主陣地的發(fā)揮，對學(xué)生有根本上、實質(zhì)上的幫助，政策的接受度才會提高，實施主體也會積極推動落實，政策的效果才會早日顯現(xiàn)。