［收稿日期］2023-08-24

［基金項(xiàng)目］本文為江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“江蘇‘放管服改革的政策效能研究”（20ZZC004）和中國博士后基金面上項(xiàng)目“基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的應(yīng)急式議程設(shè)置研究”（2020M671447）的階段性成果

［作者簡(jiǎn)介］汪家焰（1989—? ），男，安徽歙縣人，政治學(xué)博士，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后研究人員。

［摘要］在國家治理的話語體系下，政策議程設(shè)置是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，也是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的核心場(chǎng)域?！耙匀嗣駷橹行牡恼咦h程設(shè)置”是以人民為中心的發(fā)展思想在公共政策領(lǐng)域的具體應(yīng)用與實(shí)踐展開，在國家治理中發(fā)揮著人民利益表達(dá)、政策問題識(shí)別、決策共識(shí)凝聚等重要治理功能。作為一種“完成式”，以人民為中心的政策議程設(shè)置的生成與發(fā)展，經(jīng)歷了從“為人民服務(wù)”到“以人民為中心”的價(jià)值理念升華的歷史邏輯，從“人民同意”到“人民滿意”的合法性構(gòu)建的理論邏輯，從“局部”到“全過程”的人民主體地位確立的實(shí)踐邏輯。作為一種“進(jìn)行式”，以人民為中心的政策議程設(shè)置還應(yīng)當(dāng)在治理話語層面，遵循科學(xué)化、民主化和法治化的基本思路，進(jìn)一步建構(gòu)完善以人民為中心的政策問題識(shí)別機(jī)制、政策共識(shí)達(dá)成機(jī)制和政策責(zé)任追究機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)其治理效能的轉(zhuǎn)化。

［關(guān)鍵詞］以人民為中心；政策議程設(shè)置；國家治理；全過程人民民主

［中圖分類號(hào)］D035? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ［文章編號(hào)］1003-7608（2023）06-0069-10

一、問題提出與研究回顧

政策議程設(shè)置是指社會(huì)問題被界定為政策問題并納入黨和國家決策議事日程的過程，它是國家治理體系中決策權(quán)力運(yùn)行最真實(shí)的呈現(xiàn)，也是一個(gè)容易被忽視的重要因素。2022年10月16日，黨的二十大報(bào)告提出了以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的使命任務(wù)。為此，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民?！皥?jiān)持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力”［1］。從公共政策過程的視角來看，在國家治理的實(shí)踐過程中，政策議程設(shè)置是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，通過政策議程設(shè)置的民主化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)人民利益表達(dá)與政府決策回應(yīng)之間的有效互動(dòng)，進(jìn)而將人民的根本利益和對(duì)美好生活的向往及時(shí)吸納進(jìn)國家治理的決策議程，保障人民在國家治理中的主體地位。隨著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)這一新時(shí)代新征程的開啟，人民日益增長的美好生活需要將對(duì)黨和國家決策科學(xué)化、民主化和法治化發(fā)展提出更高要求。就此而言，亟須在以人民為中心的發(fā)展思想引領(lǐng)下，堅(jiān)持問題導(dǎo)向的原則，探究政策議程設(shè)置的治理意涵及創(chuàng)新空間。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于政策議程的研究文獻(xiàn)已經(jīng)很豐富，但直接圍繞以人民為中心的政策議程設(shè)置研究尚不多見，相關(guān)研究主要散見于中國政策議程設(shè)置的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)研究之中。歸納起來，主要集中在以下方面：一是對(duì)中國政策議程設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。中國政策議程設(shè)置經(jīng)過70余年的發(fā)展，積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，逐漸實(shí)現(xiàn)了由“封閉式”到“開放式”的民主化轉(zhuǎn)型［2］，并將進(jìn)一步在以人民為中心的基調(diào)上形成與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的政策議程設(shè)置模式［3］。二是政策議程設(shè)置的回應(yīng)性研究?；貞?yīng)性對(duì)于民主的重要性不言而喻，它連接著公民與權(quán)威決策的過程［4］，制度化的政策回應(yīng)機(jī)制是影響政府議程回應(yīng)性的關(guān)鍵變量，人大和政協(xié)兩大制度性機(jī)構(gòu)在某些政策領(lǐng)域可以促進(jìn)政策聯(lián)盟的形成，進(jìn)而推動(dòng)政府決策回應(yīng)［5］。在當(dāng)前環(huán)境下，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和政策挑戰(zhàn)的快速積聚，各級(jí)政府決策者面臨的社會(huì)壓力空前增大，政府為了迅速回應(yīng)一些突發(fā)事件或嚴(yán)重的社會(huì)問題而迅速啟動(dòng)某項(xiàng)政策議程，由此形成一種回應(yīng)式議程設(shè)置模式［6］，但這種以“決策刪減”為典型特征的議程設(shè)置模式也容易造成偏離公眾利益、政策科學(xué)性弱化、政策結(jié)果不確定等負(fù)面影響［7］。三是從協(xié)商民主的視角探究政策議程設(shè)置的優(yōu)化思路。協(xié)商民主的價(jià)值理念和制度特性與政策議程設(shè)置具有高度契合性，有助于推進(jìn)政策議程設(shè)置民主化效能的提升［8］。

可以看出，學(xué)界對(duì)政策議程設(shè)置的民主性、回應(yīng)性問題作了很好的探索，但更多的是將政策議程設(shè)置作為政策過程的一個(gè)環(huán)節(jié)展開探討，很少將政策議程設(shè)置當(dāng)作一種治理工具進(jìn)行研究，聚焦于“制度話語”層面的闡釋較多，而聚焦于“治理話語”層面的研究尚不足。以人民為中心的政策議程設(shè)置是將政策議程設(shè)置置于國家治理的話語體系中，探究政策議程設(shè)置作為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民根本利益的治理工具的可能性。這無論是對(duì)于推進(jìn)政策議程設(shè)置研究的理論話語創(chuàng)新，還是對(duì)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、以人民為中心的政策議程設(shè)置理論闡釋

作為“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配”［9］的公共政策，其合法性和有效性的基礎(chǔ)均來自人民在國家治理與公共政策實(shí)踐中的獲得感和滿意度。正如馬克思所說，“‘價(jià)值這個(gè)普遍的概念是從人們對(duì)待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”［10］。公共政策作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家最重要的工具，其核心功能就是以人民利益為導(dǎo)向，有效回應(yīng)并解決人民群眾急難愁盼的問題。從公共政策過程的周期性維度來考察，國家治理的實(shí)踐活動(dòng)總是始于以人民利益表達(dá)為基礎(chǔ)的政策問題建構(gòu)和議程設(shè)置，這是決定國家治理能否體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力的前置性條件，也是整個(gè)國家治理活動(dòng)合法性和有效性的基礎(chǔ)。顯而易見，“國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)典型領(lǐng)域，即是中國政策議程設(shè)置話語的選擇和構(gòu)建”［3］。因此，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，對(duì)政策議程設(shè)置進(jìn)行理論話語建構(gòu)，是準(zhǔn)確回答“作為一種治理工具的政策議程設(shè)置何以可能”這一基礎(chǔ)性問題，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)政策議程設(shè)置的治理功能優(yōu)勢(shì)所必須做的知識(shí)性準(zhǔn)備。

（一）以人民為中心的政策議程設(shè)置的概念框架及其內(nèi)涵闡釋

如果遵從“問題導(dǎo)向”的解釋路徑，政策議程設(shè)置實(shí)際上是決策者不斷篩選公共問題予以回應(yīng)和解決的過程。按照這一邏輯，本文提出“以人民為中心的政策議程設(shè)置”的概念框架（見圖1），即政府決策者遵循“以人民為中心”的決策理念，主動(dòng)識(shí)別人民利益訴求，精準(zhǔn)篩選出能夠真實(shí)反映人民利益訴求的政策問題，科學(xué)配置有限的決策注意力回應(yīng)人民利益訴求，實(shí)現(xiàn)政府議程（Governmental Agenda）和公眾議程（Public Agenda）之間的動(dòng)態(tài)平衡。其中，“人民利益表達(dá)”和“政府決策回應(yīng)”是兩個(gè)關(guān)鍵變量?！叭嗣窭姹磉_(dá)”考察人民群眾能否以適當(dāng)?shù)姆绞胶屯緩秸鎸?shí)表達(dá)自己的利益訴求，它關(guān)乎公眾議程進(jìn)入政府議程的科學(xué)性和真實(shí)性；“政府決策回應(yīng)”考察決策者能否運(yùn)用制度化機(jī)制有效識(shí)別并回應(yīng)人民利益訴求，它關(guān)乎政府議程回應(yīng)公眾議程的合法性和有效性。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的情境下，以人民為中心的政策議程設(shè)置應(yīng)該具備這樣的特征：決策者能夠不斷地對(duì)廣大人民群眾的選擇做出政治上一視同仁的積極響應(yīng)?；蛘哒f，民主政治在一定程度上和人民表達(dá)其政策偏好的能力以及使政府響應(yīng)這些偏好有著很大的關(guān)系。有公共政策學(xué)家則進(jìn)一步指出，“和偏好的滿足一樣，民主績效的標(biāo)準(zhǔn)還包括對(duì)問題的辨識(shí)和解決”［11］。由此可見，“偏好—滿足”（Preference-Satisfaction Approach）與“問題—解決”（Problem-Solving Approach）是民主政治的兩個(gè)不同的評(píng)判標(biāo)尺，也構(gòu)成了以人民為中心的政策議程設(shè)置的核心內(nèi)涵。一方面，從“偏好—滿足”的角度來看，以人民為中心的政策議程設(shè)置的核心要義是要準(zhǔn)確識(shí)別人民群眾的不同利益訴求和政策偏好，并通過制定精準(zhǔn)性的公共政策予以回應(yīng)和滿足；另一方面，從“問題—解決”的角度來說，以人民為中心的政策議程設(shè)置的核心使命就是要準(zhǔn)確找到需要解決的公共問題，并通過政策問題的精準(zhǔn)建構(gòu)和政策方案的科學(xué)設(shè)計(jì)予以有效解決。二者相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成以人民為中心的政策議程設(shè)置的“一體兩面”。

（二）以人民為中心的政策議程設(shè)置的治理功能

根據(jù)上述理論闡釋，以人民為中心的政策議程設(shè)置可以成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種有效工具，并在國家治理實(shí)踐中發(fā)揮多重治理功能。

第一，人民利益表達(dá)功能。公共政策過程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)人民利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)的過程。政策議程設(shè)置處于整個(gè)公共政策過程的最前端，是最接近人民群眾的政策環(huán)節(jié)。以人民為中心的政策議程設(shè)置強(qiáng)調(diào)決策者傾聽社會(huì)上各種不同的利益需求和政策訴求，是決策者與多元利益主體進(jìn)行溝通交流的最佳時(shí)機(jī)。因?yàn)?，在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，尤其是公眾議程向政府議程發(fā)展的過程中，不是要討論做什么決策和如何決策，而是要討論就什么問題做決策，它更大意義上是一個(gè)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過程。由此，人民群眾可以在決策公開的場(chǎng)域中，更為自由地充分表達(dá)自己的真實(shí)利益訴求，以引起決策者的注意，為政府決策奠定最基本的民意基礎(chǔ)。

第二，政策問題識(shí)別功能。從政府決策者的角度來看，政策議程設(shè)置的過程實(shí)際上也是決策者對(duì)政策問題進(jìn)行識(shí)別確認(rèn)的過程。依據(jù)“問題—解決”路徑評(píng)判，民主的政府需要決策者運(yùn)用一定的治理技能和手段準(zhǔn)確識(shí)別真正需要解決的政策問題。因此，準(zhǔn)確的政策問題識(shí)別是民主科學(xué)決策的一個(gè)重要前提條件。不過，問題識(shí)別是一個(gè)“技術(shù)活”，需要決策者具備相應(yīng)的洞察能力和辨別能力，扮演好利益表達(dá)輸入政治決策系統(tǒng)的“把關(guān)人”（Gate Keeping）角色。在以人民為中心的政策議程設(shè)置過程中，一方面決策者可以在與廣大人民群眾接觸的過程中了解廣泛存在于人民群眾當(dāng)中的急難愁盼問題，另一方面又可以通過與具備專業(yè)知識(shí)的政策專家互動(dòng)來辨別真正需要解決的問題，從而準(zhǔn)確識(shí)別政策問題，采取及時(shí)恰當(dāng)?shù)恼呋貞?yīng)行動(dòng)。

第三，決策共識(shí)凝聚功能。共識(shí)是現(xiàn)代民主政治有序運(yùn)行的基礎(chǔ)性條件。作為民主政治與公共政策研究中的一個(gè)重要概念，共識(shí)包含以下三層含義：“第一，共識(shí)被看作一種政治運(yùn)作方法，其特點(diǎn)是通過妥協(xié)來尋求相互沖突的利益之間的調(diào)和；第二，共識(shí)是指對(duì)社會(huì)中普遍接受的基本原則和信仰系統(tǒng)的一致意見，換言之，是針對(duì)某些緊迫的公共政策議題的一致意見；第三，共識(shí)也被認(rèn)為是相互競(jìng)爭(zhēng)的利益群體通過博弈所達(dá)至的平衡”［12］。以人民為中心的政策議程設(shè)置除了為廣大人民群眾提供一個(gè)利益表達(dá)的平臺(tái)，同時(shí)也為大家提供了一個(gè)溝通互動(dòng)的平臺(tái)。持有不同利益訴求的個(gè)體可以公開地進(jìn)行互動(dòng)討論，正是在討論與商量的過程中實(shí)現(xiàn)偏好的相互碰撞，并通過平等理性的交流、說服、妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益偏好的轉(zhuǎn)變，在相互尊重對(duì)方利益訴求中求同存異，最大限度增進(jìn)決策共識(shí)。

以黨的二十大報(bào)告起草過程為例，可以集中觀察以人民為中心的政策議程設(shè)置在國家治理中所發(fā)揮的功能優(yōu)勢(shì)。黨的二十大報(bào)告起草過程就是一次關(guān)系到未來五年以及更長時(shí)間黨和國家發(fā)展的重大決策過程，也是踐行全過程人民民主的一次生動(dòng)體現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告的整個(gè)起草過程歷時(shí)8個(gè)月，成立專門的文件起草組，習(xí)近平親自擔(dān)任組長，先后召開四次全體會(huì)議，中央政治局及其常委會(huì)也召開多次會(huì)議審議黨的二十大報(bào)告送審稿和決議稿，經(jīng)歷了確定報(bào)告議題、課題調(diào)查研究、廣泛征求意見、集中完善定稿等前后銜接、交叉并行的環(huán)節(jié)。報(bào)告起草過程充分體現(xiàn)了黨和國家決策體制中的民主集中制原則與問題導(dǎo)向原則，充分彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想。按照以人民為中心的政策議程設(shè)置的運(yùn)行邏輯來看，黨的二十大報(bào)告的起草與落實(shí)過程就是一個(gè)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別人民需要解決的問題，并將這些問題建構(gòu)為政策問題，進(jìn)而上升為黨和國家重大決策議程，最后通過一項(xiàng)項(xiàng)具體的政策方案予以落實(shí)，回應(yīng)和解決人民需求的過程。

三、以人民為中心的政策議程設(shè)置生成邏輯

中國共產(chǎn)黨成立100余年和新中國成立70余年來，以人民為中心的政策議程設(shè)置是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民在持續(xù)探索中逐漸形成的。厘清以人民為中心的政策議程設(shè)置生成邏輯，是進(jìn)一步更好運(yùn)用這一國家治理工具的基本前提。

（一）從“為人民服務(wù)”到“以人民為中心”：政策議程設(shè)置價(jià)值理念升華的歷史邏輯

人民是歷史的創(chuàng)造者，也是歷史發(fā)展的主體，發(fā)展的成果也應(yīng)由人民共享。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中就曾說過：“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)……這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)?！保?3］改革開放以后，隨著工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，鄧小平指出：“社會(huì)主義財(cái)富屬于人民，社會(huì)主義的致富是全民共同致富?！保?4］黨和國家的一切工作都圍繞著如何使廣大人民群眾脫離貧窮、走向富裕而展開?！叭齻€(gè)代表”重要思想提出后，“代表最廣大人民的根本利益”更是成為黨和國家工作的首要準(zhǔn)則，江澤民強(qiáng)調(diào)，“我們講政治，離不開人民群眾。實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民群眾的利益，始終是我們最大最重要的政治”［15］。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的重要思想和建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)，他指出：“堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展……讓發(fā)展成果惠及全體人民。”［16］黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步提出了以人民為中心的發(fā)展思想?！叭嗣袷菤v史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”［17］?？梢?，在歷代中國共產(chǎn)黨人的持續(xù)探索中，“人民”始終是黨執(zhí)政理念的核心構(gòu)成要素，并實(shí)現(xiàn)了從“為人民服務(wù)”到“以人民為中心”的內(nèi)涵式升華，成為新時(shí)代國家治理的核心理念和根本價(jià)值遵循。

當(dāng)然，“以人民為中心”不是一句簡(jiǎn)單的口號(hào)，而是執(zhí)政者應(yīng)當(dāng)遵循的一種崇高價(jià)值理念，體現(xiàn)在國家治理實(shí)踐中，就是黨和政府的一切活動(dòng)必須堅(jiān)持“以人民為中心”的根本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。以人民為中心的政策議程設(shè)置作為一種治理工具，其最重要的功能就是以人民利益為導(dǎo)向，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上有效回應(yīng)并解決人民群眾普遍關(guān)心的問題。習(xí)近平曾經(jīng)做過一個(gè)十分形象的比喻：“調(diào)查研究就像‘十月懷胎，決策就像‘一朝分娩?！保?8］調(diào)查研究的過程就是科學(xué)決策、民主決策的過程，這就要求決策者要始終堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值準(zhǔn)則，將人民作為國家治理的主體力量，尊重人民的首創(chuàng)精神，通過扎實(shí)的實(shí)地調(diào)研，充分了解人民群眾真正需要什么，從廣大人民群眾中汲取治理國家的智慧和力量。

（二）從“人民同意”到“人民滿意”：政策議程設(shè)置合法性構(gòu)建的理論邏輯

從合法性的視角來說，政策議程設(shè)置既是國家治理過程中決策問題的篩選機(jī)制，也是人民當(dāng)家作主這一重要政治原則的實(shí)現(xiàn)場(chǎng)域。也就是說，面向人民對(duì)美好生活需要的國家治理行動(dòng)正當(dāng)性依據(jù)的獲取，離不開政策議程設(shè)置的權(quán)威引導(dǎo)與積極建構(gòu)，正是通過政策議程設(shè)置的治理功能引導(dǎo)，使政府議程與公眾議程達(dá)成一致，為國家治理行動(dòng)注入合法性資源，反過來也為政策議程設(shè)置本身奠定了合法性基礎(chǔ)。從民主的規(guī)范敘事邏輯來看，政策議程設(shè)置的合法性首先來自人民的“同意”，即所有進(jìn)入政府決策議程的事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺嗣竦耐?。“人民同意”是近現(xiàn)代以來以社會(huì)契約論為基調(diào)的代議制民主必須遵循的一個(gè)基本原則，人民群眾與政府決策者之間的“委托—代理”關(guān)系正是建立在人民同意的基礎(chǔ)之上的。這樣，古典民主中所強(qiáng)調(diào)的“公民直接參與公共事務(wù)決策”就演變?yōu)椤巴ㄟ^選舉產(chǎn)生代理人民行使權(quán)力的管理者”。正如民主理論家約瑟夫·熊彼特所言：“民主方法就是那種為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭(zhēng)取人民選票取得作決定的權(quán)力?！保?9］然而，在這樣一種民主決策的過程中，民主的意蘊(yùn)就體現(xiàn)在周期性的政治選舉中，而選舉之后的政治過程往往淪為民主的“真空期”，使民主陷入形式主義的過程性窠臼，“人民同意”的原則也就成為形式大于實(shí)質(zhì)的周期性存在。

隨著國家治理進(jìn)入新時(shí)代，僅僅滿足于“人民同意”的基本原則已無法滿足政府決策的合法性要求，因?yàn)樗呀?jīng)超越了選舉民主對(duì)人民作為國家主人這一價(jià)值的周期性關(guān)懷，而進(jìn)一步訴諸人民的主體地位在政府決策中得到全過程響應(yīng)。在這里，“言說民主問題的正當(dāng)性不再定格于合法性，而是擴(kuò)展至公共性”［20］。換言之，政府的決策行為不僅需要在合法性維度上通過政策議程設(shè)置廣泛引導(dǎo)公眾議程與政府議程的互動(dòng)，科學(xué)準(zhǔn)確識(shí)別人民的利益訴求，還要求最終的決策制定和執(zhí)行能夠在公共性層面真實(shí)有效地回應(yīng)和滿足人民的需要。因此，“人民滿意”便成為政策議程設(shè)置合法性構(gòu)建的一項(xiàng)新的原則，要求政府決策行動(dòng)的合法性要超越“人民同意”，而邁向“人民滿意”。“滿意論”要求將“人民”作為政府決策行為的判斷主體，以“人民滿意”作為政府決策行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)［21］。作為公共政策的受益者，人民是一項(xiàng)公共政策好壞與否最為重要的評(píng)價(jià)主體，這就要求在政策議程設(shè)置之后的決策制定與執(zhí)行階段建立起以“人民滿意”為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系和問責(zé)體系。近年，隨著政府“開門決策”的地方實(shí)踐不斷興起，“放管服”改革與政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐的逐步推進(jìn)，以及全過程人民民主的實(shí)踐展開，以人民滿意作為衡量政府決策與行政體制改革的重要原則和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到中央和地方各級(jí)黨政部門的共識(shí)性確認(rèn)，以人民為中心的發(fā)展思想彰顯出更加清晰的實(shí)踐意義。可以說，從“人民同意”到“人民滿意”的跨越式發(fā)展，既是以人民為中心的政策議程設(shè)置合法性構(gòu)建認(rèn)知取向的積極調(diào)適，也是作為一種治理工具的政策議程設(shè)置理論話語的邏輯重構(gòu)。

（三）從“局部”到“全過程”：政策議程設(shè)置中人民主體地位確立的實(shí)踐邏輯

在民主決策過程中，公民個(gè)體所處的地位可以概括為：“公民有權(quán)利被聽，而官員有義務(wù)去聽?！保?2］換句話說，人民作為國家治理和決策的重要參與主體，在公共政策過程中應(yīng)當(dāng)扮演的角色絕不僅僅是一個(gè)公共服務(wù)和公共政策的被動(dòng)接受者，而是決定政府應(yīng)該如何提供以及提供什么樣的公共服務(wù)和公共政策的主動(dòng)參與者。在中國決策體制下，與選舉民主體制下公民通過投票對(duì)政府決策施加影響所不同，人民主體主要是通過各種不同形式參與到政府決策的民意表達(dá)中，通過表達(dá)各自的利益需求來影響政府決策的議程設(shè)置。從本質(zhì)來說，政府決策活動(dòng)就應(yīng)當(dāng)是政府及其行政官員與人民主體之間有效互動(dòng)的過程，缺少任何一方的參與都不能稱其為真正意義上的民主決策，正是兩者之間的互動(dòng)決定了政府決策的民主性和合法性。在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，人民主體通過參與來表達(dá)自己的利益訴求和政策偏好，是觸發(fā)政府決策者回應(yīng)民意的直接動(dòng)力來源。同時(shí)，人民主體的積極參與還可以對(duì)政府決策權(quán)力的運(yùn)行形成必要的監(jiān)督，促使決策者正確行使公共權(quán)力，從而使決策結(jié)果更能反映人民意志和公共利益。

在政策議程設(shè)置中，人民主體地位的確立是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程。改革開放之初，隨著村民自治在中國農(nóng)村的興起，人民參與基層公共事務(wù)治理在局部范圍內(nèi)得以展開，并初步彰顯出人民作為基層政治生活主體的角色和地位。20世紀(jì)90年代以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的縱深發(fā)展，人民利益需求表達(dá)與表達(dá)渠道之間不均衡的矛盾就愈發(fā)明顯，政府決策的回應(yīng)能力面臨巨大考驗(yàn)。在這一現(xiàn)實(shí)背景下，由突發(fā)焦點(diǎn)事件或重大矛盾觸發(fā)的被動(dòng)回應(yīng)式議程設(shè)置成為政府決策過程中一種典型的議程回應(yīng)模式。隨著時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步，人民作為主體全過程、全方位參與國家治理和政府決策的需求越來越強(qiáng)勁，并成為黨和國家決策體制機(jī)制變革的重要?jiǎng)恿?。黨的十八大以來，黨中央提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，在這一總目標(biāo)下，社會(huì)主義協(xié)商民主制度的廣泛、多層、制度化發(fā)展成為中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的一大制度優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了選舉民主在民主鏈條中的階段式缺陷和周期性不足，為人民主體地位的全過程確立提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。黨的十九大以來，全過程人民民主作為中國特色社會(huì)主義民主的新形態(tài)正式出場(chǎng)，為人民當(dāng)家作主的實(shí)踐行動(dòng)提供了更加全面的制度體系支撐，人民主體地位可以在國家治理和政府決策的全過程中得到保障。從公共政策過程來看，以人民為中心的政策議程設(shè)置也就具備了作為國家治理現(xiàn)代化濃縮式表達(dá)的制度正當(dāng)性。在這里，公共決策的過程不僅通過基于“人民需要”的政策議程設(shè)置來保證人民主體地位的實(shí)現(xiàn)，還可以通過基于“人民參與”和“人民滿意”的政策制定、執(zhí)行和評(píng)估來保證人民主體地位的“全過程性”和“連續(xù)性”。由此可見，人民在政策議程設(shè)置中的主體地位是可持續(xù)的，正是以政策議程設(shè)置為關(guān)鍵連接點(diǎn)，才實(shí)現(xiàn)人民主體地位在公共政策全過程中得以貫通。

四、以人民為中心的政策議程設(shè)置實(shí)現(xiàn)機(jī)制構(gòu)建

從制度探索與建設(shè)成就的角度來看，以人民為中心的政策議程設(shè)置是中國特色社會(huì)主義民主制度的一個(gè)“完成式”表達(dá)，但從制度發(fā)展的角度來認(rèn)識(shí)，以人民為中心的政策議程設(shè)置又是一個(gè)“進(jìn)行式”的話語模式。因此，我們需要在理性認(rèn)識(shí)作為一種“完成式”的以人民為中心的政策議程設(shè)置基礎(chǔ)上，認(rèn)清應(yīng)然與實(shí)然之間的距離，并按照以人民為中心的價(jià)值理念，完善相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這里的“實(shí)現(xiàn)機(jī)制”是指使以人民為中心的政策議程設(shè)置模式得以有效運(yùn)行并更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的具體方式或舉措。從政策議程設(shè)置的運(yùn)作邏輯來說，就是要在科學(xué)化、民主化和法治化的層面，構(gòu)建以人民為中心的政策問題識(shí)別機(jī)制、政策共識(shí)達(dá)成機(jī)制和政策責(zé)任追究機(jī)制，從而更好地發(fā)揮政策議程設(shè)置的治理功能。

（一）在科學(xué)化層面，構(gòu)建以人民為中心的政策問題識(shí)別機(jī)制

在復(fù)雜性和不確定性日益明顯的現(xiàn)代國家治理情境下，對(duì)政府決策的科學(xué)化要求也越來越高?！皼Q策科學(xué)化”是改革開放以后中國共產(chǎn)黨決策理念轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要目標(biāo)，并在政府決策體制改革創(chuàng)新實(shí)踐中逐漸得以彰顯。決策科學(xué)化遵循的是理性主義的原則，要求決策者能夠?qū)Q策問題或者決策事務(wù)進(jìn)行科學(xué)把握和準(zhǔn)確認(rèn)知，而決策問題來自人民的需求，這就對(duì)決策者在以人民為中心理念指導(dǎo)下精準(zhǔn)識(shí)別基于人民需求的政策問題提出了必然要求。因而，遵循科學(xué)理性原則，構(gòu)建以人民為中心的政策問題識(shí)別機(jī)制，是構(gòu)建以人民為中心的政策議程設(shè)置模式的首要前提。

從政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)的目標(biāo)任務(wù)來說，科學(xué)準(zhǔn)確地識(shí)別政策問題十分關(guān)鍵，為了能夠最大可能地反映人民的真實(shí)需求，首先需要建立制度化的調(diào)查研究機(jī)制。決策科學(xué)化離不開深入人民群眾的調(diào)查研究，只有主動(dòng)接近人民群眾，才能真正發(fā)現(xiàn)人民的需求是什么，才能識(shí)別政府決策的目標(biāo)重心在哪里。習(xí)近平提出了“不調(diào)研不決策，先調(diào)研后決策”的決策原則，“為了防止和克服決策中的隨意性及其造成的失誤，提高決策科學(xué)化水平，必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程，真正成為決策的必經(jīng)程序”［23］。走訪、視察、調(diào)研是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部踐行群眾路線、積極履行職責(zé)的一種重要形式，也是接近群眾、建立與人民群眾良好關(guān)系的一種有效形式。在領(lǐng)導(dǎo)干部到基層走訪視察過程中，與人民群眾面對(duì)面接觸交談本身就是一個(gè)傾聽民意、發(fā)現(xiàn)人民群眾需求的過程，從而為科學(xué)精準(zhǔn)決策提供民意基礎(chǔ)。

決策科學(xué)化除了有對(duì)政策問題識(shí)別的真實(shí)性要求，還有效率性要求。隨著社會(huì)復(fù)雜性和不確定性的進(jìn)一步增強(qiáng)，人民需求也會(huì)變得更加多元復(fù)雜，對(duì)政策問題的識(shí)別難度自然會(huì)隨之增大。由此而來，決策科學(xué)化的理性訴求就決定了對(duì)科學(xué)技術(shù)依賴的現(xiàn)實(shí)必然性，尤其是隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的發(fā)展，人們的生活方式已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，人民需求的表達(dá)與政府決策回應(yīng)更加明顯地以信息交互的形式呈現(xiàn)出來，進(jìn)而造成國家治理與公共決策的技術(shù)依賴性日益凸顯。當(dāng)然，科學(xué)技術(shù)的顛覆性變革也更加顯現(xiàn)出其在公共政策實(shí)踐活動(dòng)中的工具理性色彩，即依靠這些新興技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)決策信息搜集與處理效率的幾何數(shù)級(jí)增長，也使決策者對(duì)政策問題的識(shí)別更加精準(zhǔn)。因此，基于新興科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢(shì)建立政策問題智能識(shí)別機(jī)制，提高議程設(shè)置的精準(zhǔn)性，就顯得十分必要。政策問題智能識(shí)別機(jī)制不僅能夠提升議程設(shè)置的精準(zhǔn)性和高效率，還能在一定程度上克服議程超載的問題，進(jìn)而使廣大人民群眾的真實(shí)需求盡可能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并納入政府決策議程。

（二）在民主化層面，構(gòu)建以人民為中心的政策共識(shí)達(dá)成機(jī)制

人民是國家的主人，維護(hù)人民在政策議程設(shè)置中的主體地位，是民主政治的基礎(chǔ)性要義?！懊裰鞯淖钫鎸?shí)意義在于人民能夠控制其所創(chuàng)造的國家這個(gè)外在力量，保障人民及其所集合的每個(gè)人在國家中擁有真正的主體地位”［24］。要使人民能夠真正控制國家這個(gè)外在力量，一個(gè)首要的前提就是人民能夠控制國家政治生活展開的過程，使國家政治生活始終圍繞人民的利益需求來展開。從民主決策的角度來說，人民的需求成為政府決策議程根本性來源是民主實(shí)現(xiàn)的第一個(gè)環(huán)節(jié)?！白尮裾莆諞Q定社會(huì)目標(biāo)的知識(shí)，使公民控制社會(huì)并為社會(huì)確定政策議程，這是決策民主化的題中應(yīng)有之義”［25］。也就是說，人民的需求決定著社會(huì)的目標(biāo)，而國家通過公共政策來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的目標(biāo)。然而，復(fù)雜性社會(huì)情境下人民需求多樣性意味著人民的需求并不能直接形成社會(huì)目標(biāo)并成為政府決策議程的直接來源，這里有一個(gè)“作為個(gè)體的人民需求”轉(zhuǎn)化為“作為整體的人民需求”的過程，亦即多元復(fù)雜的人民需求轉(zhuǎn)化為政策共識(shí)的過程。為此，需要圍繞人民需求這一中心，在政策議程設(shè)置中構(gòu)建政策共識(shí)達(dá)成機(jī)制。

政策共識(shí)達(dá)成的前提是要建立制度化的公共參與機(jī)制，凸顯人民參與議程設(shè)置的主體性。在代議制民主條件下，政策參與更多體現(xiàn)為人民參與選舉產(chǎn)生作決策的人，而至于如何制定決策，人民則無法有效控制，這就導(dǎo)致民主的不充分性和虛假性。要使人民能夠真正參與到政策過程中并對(duì)決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，應(yīng)當(dāng)使人民參與貫穿公共政策全過程，尤其是在政策議程設(shè)置的起始環(huán)節(jié)就能夠參與利益的表達(dá)和政策問題的建構(gòu)。人民參與議程設(shè)置的重要性集中在政府決策目標(biāo)的真實(shí)性和精準(zhǔn)性中體現(xiàn)出來，只有當(dāng)政府決策的議程設(shè)置過程向人民充分敞開，人民的利益需求才能真正進(jìn)入決策過程，最終的決策方案才能在有效性與合法性的雙重意義上反映“以人民為中心”的價(jià)值。因此，注重政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)的公共參與機(jī)制制度化建設(shè)，是在公共政策實(shí)踐中踐行以人民為中心發(fā)展思想的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在當(dāng)下數(shù)字治理和數(shù)字政府不斷涌現(xiàn)在政府創(chuàng)新改革議程中的新情境下，依托“放管服”改革的契機(jī)，優(yōu)化政府與公眾的智能化互動(dòng)參與機(jī)制，是推進(jìn)政策議程設(shè)置參與的重要切入點(diǎn)。

在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，只有將復(fù)雜多樣的人民需求轉(zhuǎn)化為反映大多數(shù)人利益的共識(shí)性政策問題，政策議程設(shè)置才是有效的。因此，還要建立制度化的協(xié)商溝通機(jī)制，協(xié)商溝通機(jī)制是協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)在公共政策活動(dòng)中的具體運(yùn)用，有助于增強(qiáng)議程設(shè)置的共識(shí)性。作為制度性基礎(chǔ)，協(xié)商民主包括四個(gè)要素：一是“包容性”，所有受到影響的公眾都應(yīng)當(dāng)被包括在討論與決策過程中；二是“政治平等性”，所有受到影響的公眾都享有平等的權(quán)利和有效的機(jī)會(huì)來表達(dá)他們的利益和想法；三是“合理性”，參與者要有開放的胸懷和認(rèn)真傾聽的態(tài)度，愿意在深思熟慮后改變個(gè)人不合理的偏好；四是“公開性”，參與者應(yīng)當(dāng)以他人可以理解和接受的方式公開說明自己的利益和偏好［26］。可見，在協(xié)商民主的條件下，可以為多元環(huán)境中各政策主體參與公共政策過程提供有效的協(xié)商、討論途徑，促進(jìn)政策偏好的轉(zhuǎn)化與共識(shí)達(dá)成，從而最大限度地增進(jìn)公共利益。

（三）在法治化層面，構(gòu)建以人民為中心的政策責(zé)任追究機(jī)制

從法治化層面來說，責(zé)任性是現(xiàn)代民主政治的基本價(jià)值理念，就其內(nèi)涵而言，“責(zé)任有兩重含義：其一，責(zé)任意謂分內(nèi)應(yīng)做之事；其二，責(zé)任意謂未做好分內(nèi)應(yīng)做之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁”［27］。所謂政策責(zé)任，就是指政府及其官員應(yīng)當(dāng)根據(jù)民意制定和執(zhí)行相應(yīng)的公共政策，否則就要受到相應(yīng)的譴責(zé)和制裁。由此可見，責(zé)任與問責(zé)是相互關(guān)聯(lián)在一起的兩個(gè)重要概念。問責(zé)，“在本質(zhì)上包含答復(fù)性（Answerability）與強(qiáng)制性（Enforcement）兩個(gè)維度，答復(fù)性是指公共官員有義務(wù)告知與解釋其行為，強(qiáng)制性是指問責(zé)機(jī)構(gòu)（Accounting Agency）有能力對(duì)違反公共職責(zé)（Duties）的權(quán)力行使者實(shí)施強(qiáng)行制裁”［28］。因?yàn)?，現(xiàn)代政府的產(chǎn)生是建立在“委托—代理”邏輯之上的。政府作為人民的代理人，被委以管理公共事務(wù)和提供公共物品的責(zé)任，并有義務(wù)告知公民他們做了什么以及為什么要這么做。如果政府不能很好地履行應(yīng)有的責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)受到委托人的追責(zé)。在中國的制度情境下，這不僅是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求，也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的生動(dòng)體現(xiàn)。所以，“作為開放政府與代議制政府的基礎(chǔ)，政治問責(zé)對(duì)增加公共行政人員的民主壓力具有重要作用”［29］。然而，僅僅依據(jù)“委托—代理”邏輯把政策責(zé)任的堅(jiān)守任務(wù)僅僅依托在政府行政人員的道德自律上，這是一種天真的想法?！坝捎谡旧硭哂械睦鎰?dòng)機(jī)、集體行動(dòng)的邏輯、政府權(quán)力的膨脹等特性，如果沒有一套嚴(yán)密的政府責(zé)任保障機(jī)制，政府是很難主動(dòng)履行其承擔(dān)的責(zé)任的”［30］。因此，必須在議程設(shè)置的政策責(zé)任追究機(jī)制中凸顯人民的中心地位。

從政府從事的具體行政決策活動(dòng)來看，以往對(duì)問責(zé)的強(qiáng)調(diào)往往集中在決策執(zhí)行及其后期的結(jié)果評(píng)估過程中，但對(duì)決策行為尤其是政策議程設(shè)置中失責(zé)行為的追究重視不夠。在當(dāng)前中國政治體系中決策主體多樣、決策權(quán)力關(guān)系復(fù)雜的背景下，決策問責(zé)的重要性就更加突出了。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，實(shí)際上就是對(duì)決策問責(zé)重要性的一種回應(yīng)。因此，構(gòu)建以人民為中心的政策議程設(shè)置模式，必須重視責(zé)任性價(jià)值在其中的位置。

建立以人民為中心的政策責(zé)任追究機(jī)制，需要圍繞政策責(zé)任主體的責(zé)任維度、問責(zé)權(quán)利與范圍、責(zé)任理念等全方位展開。首先，必須明確決策主體的責(zé)任維度。責(zé)任本身是一個(gè)多維度的概念，包含政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任等，對(duì)于不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的決策主體的責(zé)任維度也有所不同。應(yīng)根據(jù)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中不同決策主體之間的權(quán)力關(guān)系，厘清不同決策主體之間的責(zé)任關(guān)系，確定責(zé)任類型及其適用范圍。其次，必須明確問責(zé)主體的權(quán)利與問責(zé)范圍。對(duì)于不同的決策權(quán)力關(guān)系，問責(zé)主體和問責(zé)范圍也是不一樣的。在政策責(zé)任追究機(jī)制設(shè)計(jì)中，應(yīng)對(duì)不同問責(zé)主體的問責(zé)權(quán)利與問責(zé)范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，并以法律法規(guī)的形式予以保障。再次，應(yīng)大力培育弘揚(yáng)決策問責(zé)的價(jià)值理念。無論是對(duì)問責(zé)對(duì)象還是問責(zé)主體而言，責(zé)任性與問責(zé)的價(jià)值理念培育都非常重要。一方面，對(duì)于作為問責(zé)對(duì)象的政府決策者來說，應(yīng)采取制度化的方式將責(zé)任性教育作為業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過常態(tài)化的責(zé)任性教育強(qiáng)化決策者的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任理念。另一方面，對(duì)于作為追責(zé)主體的人民來說，也應(yīng)通過各種宣傳途徑向其弘揚(yáng)問責(zé)權(quán)利的重要性，提升民眾的問責(zé)權(quán)利意識(shí)和觀念。

五、結(jié)語

以人民為中心的發(fā)展思想作為新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)思想，需要以可操作的形式在國家治理和公共政策實(shí)踐中予以彰顯。政策議程設(shè)置作為一個(gè)有效的治理工具，是踐行以人民為中心發(fā)展思想的核心場(chǎng)域。在面臨目標(biāo)群體復(fù)雜、種類繁多、數(shù)量龐大的政策情境下，構(gòu)建以人民為中心的政策議程設(shè)置是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要工作，其關(guān)鍵就在于遵循合作協(xié)商的價(jià)值理念，運(yùn)用適當(dāng)?shù)臋C(jī)制將復(fù)雜多樣而又富有個(gè)性化的人民需求合理有效地吸納進(jìn)國家治理的政策議程，并轉(zhuǎn)化為人民滿意的公共服務(wù)和政策產(chǎn)品，切實(shí)保障人民的合法權(quán)利。

在發(fā)展全過程人民民主的話語體系下，“人民有表達(dá)，政府有回應(yīng)”是以人民為中心發(fā)展思想的集中體現(xiàn)，優(yōu)化完善政策議程設(shè)置的相應(yīng)機(jī)制，成為政府決策真實(shí)反映人民需求的首要任務(wù)，重點(diǎn)是建立以人民為中心的政策問題識(shí)別機(jī)制、政策共識(shí)達(dá)成機(jī)制和政策責(zé)任追究機(jī)制。在大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)變革背景下，還需要以切實(shí)保障人民在參與國家治理和公共政策實(shí)踐過程中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和問責(zé)權(quán)為實(shí)踐旨趣，遵循“人民需求—人民參與—人民滿意”的人民主體性邏輯，以“問題識(shí)別—議題選擇—協(xié)商溝通—共識(shí)達(dá)成—議程轉(zhuǎn)換—結(jié)果反饋”的過程性思路，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的政策議程設(shè)置的技術(shù)優(yōu)化，并在“放管服”改革、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新、應(yīng)急管理等實(shí)踐場(chǎng)景中得到具體應(yīng)用。

黨的十八大以來，我國在探索如何回應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往這一根本性問題上積累了諸多成功案例，如“最多跑一次”“不見面審批”“一件事改革”“接訴即辦”等政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新實(shí)踐。如何從這些成功的國家治理經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)提煉出具有擴(kuò)散性和學(xué)習(xí)價(jià)值的一般性規(guī)律，并上升為具有本土特色的政策議程設(shè)置理論與話語體系，是亟待加強(qiáng)的一項(xiàng)研究議程。本文囿于篇幅，僅對(duì)以人民為中心的政策議程設(shè)置的理論框架、生成邏輯及實(shí)現(xiàn)機(jī)制作了初步探索，理論的完備性還需要在大量案例與實(shí)證研究中進(jìn)行可操作性檢驗(yàn)與優(yōu)化。

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