［收稿日期］2023-08-30

［基金項目］本文為國家社科基金后期資助項目“數(shù)字政府治理研究”（19FGLB032）的階段性成果

［作者簡介］周益（1988—? ），女，河北滄州人，中國人民公安大學犯罪學學院博士研究生。

［摘要］目前，對行政道歉的理論闡釋主要是從包括政治責任和法律責任在內(nèi)的責任話語角度進行的。既有的行政道歉責任話語存在著行政道歉規(guī)范性不足、致歉事由覆蓋面不廣和制度功能不彰等缺陷，制約著行政道歉制度功能的發(fā)揮。從人權(quán)話語和憲法人權(quán)規(guī)范的視角來理解和闡釋行政道歉，能夠有效增強行政道歉的規(guī)范性，擴展致歉事由的覆蓋面，凸顯行政道歉有別于其他問責制度的功能。新時代，要通過“以人民為中心”的人權(quán)話語理解和闡釋行政道歉制度。“以人民為中心”的人權(quán)話語凸顯了“服務”意涵，行政道歉需要通過致歉事由的“服務”轉(zhuǎn)向和道歉表達內(nèi)容的“服務”延伸來回應新時代人權(quán)話語的“服務”意涵。在制度建構(gòu)層面，需要通過強化“美好生活權(quán)”的國家保護義務、在黨內(nèi)法規(guī)建設中完善“以人民為中心”的行政道歉制度建構(gòu)、強化行政道歉在行政救濟制度體系中的功能表達，實現(xiàn)行政道歉的“服務”功能轉(zhuǎn)向。

［關(guān)鍵詞］行政道歉；責任話語；人權(quán)話語；以人民為中心

［中圖分類號］D922.1? ［文獻標識碼］ A? ［文章編號］1003-7608（2023）06-0128-09

近年，隨著國家治理現(xiàn)代化的不斷推進，黨政機關(guān)及其工作人員因違法、違規(guī)、不當行為和不作為行為向公眾進行道歉的案例屢見不鮮。例如，西安市政府因地鐵電纜處理不當，向當?shù)毓裰虑福婚L沙市委市政府就居民自建房倒塌事故向全社會公開道歉。國內(nèi)學者對此類道歉現(xiàn)象的稱謂較多，有“政府道歉”［1］“官員道歉”［2］“政治道歉”［3］“行政道歉”［4］等多種說法。對同一現(xiàn)象使用不同概念，實質(zhì)上反映了不同學科對這一現(xiàn)象的不同關(guān)注視角。法學學者基于行政法上的行政機關(guān)責任視角，一般采用“行政道歉”的概念，并對行政道歉的價值［5］、原則及致歉對象、主體、性質(zhì)、原因等要素［6］和相關(guān)法律規(guī)范［7］進行了研究。既有研究大多立足法律規(guī)范的視角討論行政道歉，厘清行政道歉在不同層面的責任屬性，推動了行政道歉的法治化發(fā)展。然而，既有研究在理論和實踐層面都存在著不足。在理論層面，未能充分揭示行政道歉的法理基礎，僅限于運用“面子”等社會經(jīng)驗命題來解釋行政道歉的重要性，僅區(qū)分了不同性質(zhì)道歉行為的責任基礎，對行政道歉運行邏輯的一般性闡釋闕如；在實踐層面，忽視了行政道歉作為一種問責機制與其他問責制度的關(guān)聯(lián)性和差異性，未能揭示行政道歉在問責制度體系中具有的獨特功能。因此，超越既有的行政道歉責任話語，從更深層次揭示行政道歉的法理基礎，并以此為邏輯起點分析行政道歉與其他問責制度不同的功能，對推動行政道歉的制度完善具有重要意義。

一、行政道歉責任話語的缺陷

目前，對行政道歉的理論闡釋，主要是從責任話語的角度展開的，包括將政治責任與法律責任作為行政道歉的法理基礎［8］。但是，行政道歉的責任話語存在著規(guī)范性不足、致歉事由覆蓋面不廣和制度功能不彰等缺陷。這些缺陷導致在理論層面存在無法提供對行政道歉的整體性理解問題，在實踐層面存在難以保障行政道歉規(guī)范運行、廣泛應用和在問責制度體系中彰顯獨特制度功能問題。

（一）行政道歉責任話語的規(guī)范性不足

行政道歉責任話語從政治責任和法律責任這兩個維度展開，這兩個維度都存在對行政道歉理論闡釋的規(guī)范性不足問題。

1. 行政道歉政治責任話語的規(guī)范性不足

就行政道歉責任話語的政治責任維度看，政治責任話語自身具有非規(guī)范性的特征。政治責任是指“政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責以及沒有履行好職責時所應受的制裁和譴責”［9］。行政道歉政治責任話語，將政治理念或政治倫理作為行政道歉的邏輯起點，即以政治理念或政治倫理的要求來判斷是否應當作出行政道歉以及作出行政道歉的程序、方式與內(nèi)容。在實施直接選舉制度的西方國家，行政機關(guān)和官員作出行政道歉的邏輯起點在于社會契約的政治理念和對選民直接負責的政治倫理。在我國，黨政機關(guān)及其工作人員作出行政道歉的邏輯起點在于，人民當家作主、黨和政府對人民負責的人民民主政治理念和“有權(quán)必有責、有責要擔當，用權(quán)受監(jiān)督、失責必追究”的權(quán)責統(tǒng)一政治倫理。由于政治理念和政治倫理缺乏強制性的規(guī)范效力，以及具有抽象性、開放性、模糊性和變更性的特征，將政治責任作為作出行政道歉的直接依據(jù)，導致行政道歉缺乏規(guī)范性基礎。

建立在政治責任基礎上的行政道歉，存在的規(guī)范性缺失問題具有兩方面的后果。其一，是否作出行政道歉存在著高度不確定性問題，由于缺乏強制效力，是否作出行政道歉高度依賴官員自身的道德品質(zhì)。如果官員自身道德品質(zhì)低下，不愿意承擔政治責任，本該基于政治責任而作出的行政道歉面臨被逃逸的風險，這一問題在西方缺乏對政黨成員組織和紀律約束的“柔性政黨”制度下表現(xiàn)得尤為突出。例如，美國前總統(tǒng)特朗普就始終拒絕對他在“國會山騷亂”中的煽動責任進行道歉。其二，作為意識形態(tài)的抽象的政治理念和政治倫理并不涉及作出行政道歉的程序、方式與內(nèi)容等技術(shù)性規(guī)范，這就導致基于政治責任而直接作出的行政道歉在具體表達上往往具有隨意性，與行政道歉的制度化和規(guī)范化之間存在著張力。正是由于直接基于政治責任而產(chǎn)生的行政道歉固有的非規(guī)范性特征的負面后果，隨著現(xiàn)代責任政治的發(fā)展，特別是以保障責任為目標的制度建構(gòu)的展開［10］，政治責任往往不再成為作出行政道歉的直接事由，而是成為行政道歉在政治理念和政治倫理層面得以證成的正當化理由。

2.行政道歉法律責任話語的規(guī)范性不足

就行政道歉責任話語的法律責任維度看，在目前行政道歉相關(guān)法律規(guī)范欠缺、模糊和缺乏體系性整合的情況下，法律責任話語實際上并未發(fā)揮有效的規(guī)范性功能。法律責任作為行政道歉的直接事由，必須有法律規(guī)范的明文規(guī)定，并在此基礎上得到法的規(guī)范效力保障，由此克服以政治責任作為行政道歉直接事由規(guī)范性缺失的問題，并推動行政道歉作為責任政治表現(xiàn)方式的制度化轉(zhuǎn)向。但是，行政道歉法律責任話語實現(xiàn)其預期的規(guī)范功用具有限制條件，即只有在行政道歉法律規(guī)范體系完備、規(guī)范完整和內(nèi)容精準的理想狀態(tài)下，才能夠有效發(fā)揮其規(guī)范性功能。從行政道歉法律規(guī)范的整體立法情況來看，僅有《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）和《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）這兩部現(xiàn)行有效的法律對行政道歉進行了零散規(guī)定，且僅僅涉及國家賠償和治安管理領(lǐng)域的行政道歉法定事由，其無法與行政道歉實踐中出現(xiàn)的豐富致歉事由相匹配。可見，既有的行政道歉法律規(guī)范距離體系完備要求有著相當大的差距。這就導致在法定事由之外的大量行政道歉，依然只能將政治責任作為作出行政道歉的直接事由，這在實踐中實際上加劇了行政道歉規(guī)范性不足的缺陷，并且，既有的法律規(guī)范對行政道歉的規(guī)定也相對簡單和模糊?！秶屹r償法》第三十五條規(guī)定：“致人精神損害的，應當在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉。”一方面，在該條款中，對較為模糊的“侵權(quán)行為影響的范圍”的解釋和判斷較為困難，這削弱了關(guān)于國家賠償?shù)男姓狼傅囊?guī)范性；另一方面，該條款只是簡略規(guī)定“賠禮道歉”，并未對賠禮道歉的程序、方式與內(nèi)容進行規(guī)定，也削弱了關(guān)于國家賠償?shù)男姓狼傅囊?guī)范性?！吨伟补芾硖幜P法》第一百一十七條規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應當賠禮道歉；造成損害的，應當依法承擔賠償責任?！币环矫?，該條中“公民、法人和其他組織合法權(quán)益”概念同樣存在著抽象性和模糊性的問題；另一方面，該條仍然沒有對賠禮道歉的程序、方式與內(nèi)容進行規(guī)定。

概言之，從行政道歉既有法律規(guī)范的整體情況和具體內(nèi)容來看，行政道歉法律責任話語并未發(fā)揮出相對于政治責任話語的規(guī)范性優(yōu)勢。因此，只有通過推動行政道歉法律規(guī)范的體系化塑造，才能實現(xiàn)行政道歉在法治軌道上運行。

（二）行政道歉責任話語的致歉事由覆蓋面不廣

一方面，從行政道歉責任話語的政治責任維度看，行政道歉政治責任話語在事實層面無法全面覆蓋基于政治責任應當作出行政道歉的致歉事由。在西方“柔性政黨”制度下，在產(chǎn)生政治責任而尚未產(chǎn)生法律責任的情況下，是否作出行政道歉主要依賴于官員自身的道德品質(zhì)。而在中國強調(diào)政黨成員的組織性、紀律性和服從性的“剛性政黨”制度和強調(diào)黨的政治領(lǐng)導的體制下，在產(chǎn)生政治責任而尚未產(chǎn)生法律責任的情況下，是否作出行政道歉則高度依賴于黨內(nèi)法規(guī)的判斷和約束。在全面從嚴治黨背景下，政治責任在相當大的程度上實際上轉(zhuǎn)化為“以政黨或者組織為運作場域”的“紀律責任”［11］。在這樣的背景下，黨內(nèi)法規(guī)實際成了基于政治責任而形成的行政道歉致歉事由的主要判斷依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)涉及行政道歉的主要規(guī)范集中體現(xiàn)于《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）第七條第九款，該款規(guī)定了黨組織、黨的領(lǐng)導干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責應當予以問責的情形，具體包括“履行管理、監(jiān)督職責不力，職責范圍內(nèi)發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故、群體性事件、公共安全事件，或者發(fā)生其他嚴重事故、事件，造成重大損失或者惡劣影響”。雖然行政道歉不屬于《問責條例》規(guī)定的對黨組織進行檢查、通報、改組和對黨的領(lǐng)導干部進行通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀律處分這七種問責方式，但是在行政道歉政治責任話語下，《問責條例》規(guī)定的問責情形是在黨內(nèi)法規(guī)體系之內(nèi)判斷行政道歉致歉事由最重要的依據(jù)。根據(jù)《問責條例》規(guī)定的問責情形，作為基于政治責任/“紀律責任”而形成的行政道歉致歉事由，存在的覆蓋面狹窄問題體現(xiàn)于兩方面。其一，《問責條例》規(guī)定的問責情形主要是重大事件和已經(jīng)造成實質(zhì)負面后果的事件。這就意味著以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，確定基于政治責任而作出的行政道歉的致歉事由，會忽略未構(gòu)成重大事件和未產(chǎn)生實質(zhì)負面后果的致歉事由。這就意味著一些本應基于政治責任而作出行政道歉的一般性事件，或僅僅對人民群眾造成精神損害而未產(chǎn)生實質(zhì)性損害的事件，往往實質(zhì)性地逃逸了行政道歉的責任形式表達。其二，《問責條例》規(guī)定的問責情形主要涉及對群體造成損害或負面影響的事件，缺乏對導致個體損害或因個體產(chǎn)生的負面影響事件的關(guān)注。這就意味著，基于政治責任/“紀律責任”而形成的行政道歉致歉事由，實際上主要只指向群體而難以覆蓋個體，導致作為問責形式的行政道歉缺乏對公民個體的關(guān)注。

另一方面，從行政道歉責任話語的法律責任維度看，中國現(xiàn)行有效的行政道歉法律規(guī)范所規(guī)定的基于法律責任而應當作出行政道歉的致歉事由，覆蓋面也較為狹窄。按照《國家賠償法》第三十五條的規(guī)定，只有《國家賠償法》第三條所列舉的五項行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時嚴重侵犯人身權(quán)的情形和《國家賠償法》第十七條所列舉的行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時嚴重侵犯人身權(quán)的情形在出現(xiàn)致人精神損害的后果時，才能成為行政道歉的法定致歉事由。按照《治安管理處罰法》第一百一十七條規(guī)定，只有公安機關(guān)及其人民警察在治安管理活動中，違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，才能構(gòu)成行政道歉的法定致歉事由。從上述法律規(guī)范對行政道歉致歉事由的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，基于法律責任而形成的行政道歉致歉事由，相對于基于政治責任/“紀律責任”而形成的行政道歉致歉事由，雖然解決了后者缺失關(guān)涉公民個體的行政道歉致歉事由的問題，但是仍然僅限于嚴重侵犯公民人身權(quán)且出現(xiàn)致人精神損害后果的行為，以及治安管理活動中特定主體侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，在行政道歉致歉事由的覆蓋面上仍然相當狹小，難以實現(xiàn)行政道歉責任話語在理論上所預期的精神侵害救濟和減少權(quán)力侵害行為的功能［12］。

（三）行政道歉責任話語的制度功能不彰

在行政道歉責任話語下，行政道歉雖然不屬于《問責條例》規(guī)定的七種“內(nèi)部性”問責方式，但在由“內(nèi)部性”問責方式與“外部性”問責方式組成的問責體系視域下，行政道歉作為“外部性”問責方式在實踐中發(fā)揮著重要作用。具體來說，在行政機關(guān)內(nèi)部依據(jù)黨規(guī)國法確定責任歸屬后，如有需要向社會公眾表達政治責任或法律責任的歸屬和承擔的情形，則由相應的責任機關(guān)和責任人依據(jù)內(nèi)部判定的責任歸屬對外部社會公眾進行道歉。

之所以需要“外部性”問責方式，其原因在于，“外部性”問責方式能夠?qū)崿F(xiàn)“內(nèi)部性”問責方式所不具備的向公眾表達政治責任承擔的“外部性”功能，和實現(xiàn)行政違法行為或不作為行為對公民造成的精神損害救濟的“外部性”功能。然而，由于作為“外部性”問責方式的行政道歉要在“內(nèi)部性”責任歸屬判定的基礎上作出，這也就意味著，行政道歉亦是“內(nèi)部性”責任判定的外部延伸和外部表達，同時承擔兩種問責方式的功能。行政道歉在問責體系中“內(nèi)外兼具”的雙重功能實際上模糊了其制度功能。由于責任話語的核心目標和問責制度的核心功能在于“內(nèi)部性”的責任歸屬判定，一旦在行政道歉的致歉內(nèi)容中，只涉及經(jīng)內(nèi)部判斷得出的政治責任或法律責任歸屬的內(nèi)容，而淡化了政治責任或法律責任承擔和精神損害救濟的表達，則其就會淪為“內(nèi)部性”責任判定結(jié)論的外部“傳達”。在這種情形下，行政道歉只具備了“外部性”的形式，在實質(zhì)功能上與“內(nèi)部性”的問責方式難以區(qū)別，行政道歉相對于其他問責制度的功能就難以彰顯。

二、人權(quán)話語作為行政道歉法理基礎

將人權(quán)保障作為行政道歉的出發(fā)點和落腳點，能夠有效解決行政道歉責任話語存在的問題，凸顯行政道歉與問責體系中其他問責制度不同的功能定位。

（一）行政道歉人權(quán)話語的意義

行政道歉人權(quán)話語是指，將人權(quán)保障作為行政道歉的動因和目標，行政道歉是對遭受黨政機關(guān)及其工作人員侵害的公民權(quán)利的救濟方式。具體來說，在黨政機關(guān)及其工作人員以違法或不作為的方式對公民個體權(quán)利或特定群體集體權(quán)利進行侵害并產(chǎn)生權(quán)利損害后果的情況下，黨政機關(guān)及其工作人員應當就權(quán)利侵害行為及造成的損害后果進行行政道歉。

行政道歉人權(quán)話語與責任話語既有區(qū)別又有聯(lián)系。一方面，行政道歉人權(quán)話語主張，作出行政道歉的法理基礎在于實現(xiàn)憲法上的人權(quán)保障目標，而非政治責任或法律責任的履行和外部表達。行政道歉人權(quán)話語將公民權(quán)利作為判斷黨政機關(guān)及其工作人員是否應當作出行政道歉的邏輯起點，公民權(quán)利保障是行政道歉的根本目的和直接目的。而行政道歉責任話語，則是將政治責任或法律責任作為判斷黨政機關(guān)及其工作人員是否應當作出行政道歉的邏輯起點，并將責任履行和責任外部表達作為行政道歉的直接目的，實現(xiàn)人身權(quán)和精神性權(quán)利救濟僅僅是行政道歉在完成責任履行和責任外部表達目標的同時附帶實現(xiàn)的功能。另一方面，行政道歉人權(quán)話語本身并不否定行政道歉中政治責任與法律責任的存在，而是在更深層次上解釋了在行政道歉領(lǐng)域政治責任和法律責任存在的根本目的在于人權(quán)保障，即政治責任與法律責任被系統(tǒng)整合于人權(quán)話語之中，政治責任與法律責任均是實現(xiàn)人權(quán)保障的方式。行政道歉人權(quán)話語與責任話語之間屬于包容關(guān)系，人權(quán)話語為責任話語提供目標和整合方向，責任話語是人權(quán)話語目標實現(xiàn)的方式之一。

（二）人權(quán)話語作為行政道歉法理基礎的優(yōu)勢

1.行政道歉人權(quán)話語的規(guī)范性優(yōu)勢

行政道歉人權(quán)話語相對于責任話語的首要優(yōu)勢在于其能夠增強行政道歉的規(guī)范性，進而以行政道歉的規(guī)范性來保障行政道歉的有效實施，以及按照行政道歉規(guī)范性的要求推動行政道歉的制度完善。

第一，行政道歉人權(quán)話語主張以《中華人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”條款（以下簡稱“憲法人權(quán)條款”）作為行政道歉的規(guī)范依據(jù)。這能夠使行政道歉得到憲法層級最高規(guī)范效力的保障，在基本權(quán)利國家保護義務的框架下實現(xiàn)行政道歉的規(guī)范運行。某一制度規(guī)范效力的生成和發(fā)揮，依賴體系完備、規(guī)范完整、內(nèi)容精準的規(guī)范體系。行政道歉要發(fā)揮效力，必須通過對行政道歉進行體系性規(guī)范塑造，以融貫性的立法推動行政道歉的規(guī)范實施?！皯椃ㄈ藱?quán)條款”作為行政道歉體系性規(guī)范塑造的規(guī)范基礎，具有兩方面的優(yōu)勢。一是“憲法人權(quán)條款”所具有的最高規(guī)范效力能夠有效輻射黨規(guī)和行政法律規(guī)范，能夠滿足作為行政道歉體系性規(guī)范塑造邏輯起點的要求。二是憲法基本權(quán)利教義學中國家保護義務的既有法律技術(shù)，能夠為行政道歉體系性的規(guī)范塑造提供成熟框架，能夠推動行政道歉規(guī)范體系盡快形成和走向完備。

第二，行政道歉人權(quán)話語能夠以“憲法人權(quán)條款”廣泛的效力范圍來彌補具體法律規(guī)范對行政道歉規(guī)定的缺陷。在我國，“黨政軍民學、東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”，我國黨政機關(guān)的權(quán)責涉及國家治理與社會生活各個領(lǐng)域［13］。在我國行政道歉實踐中出現(xiàn)的經(jīng)濟、政治、社會、醫(yī)療、環(huán)保等廣泛致歉事由，也印證了在“掌其權(quán)必負責”［14］的“權(quán)責統(tǒng)一”的原理下，權(quán)力所及之處亦是責任覆蓋之地。這就意味著，即使在黨內(nèi)法規(guī)和部門行政法的立法或修訂中，增加或完善行政道歉的具體規(guī)范內(nèi)容，可能也無法覆蓋行政道歉可能出現(xiàn)的廣泛致歉事由。利用憲法作為國家根本大法和治國安邦總章程對國家治理和社會生活的廣泛效力，將“憲法人權(quán)條款”作為行政道歉的規(guī)范依據(jù)，能夠避免由于具體法律規(guī)范對行政道歉規(guī)定的漏洞和盲區(qū)。具體來說，在具體法律規(guī)范對實際發(fā)生的行政道歉致歉事由未作出規(guī)定時，可以通過“憲法人權(quán)條款”發(fā)揮直接效力的方式為行政道歉提供規(guī)范支撐，以取代非規(guī)范性的政治責任作為行政道歉的法理基礎。

2.行政道歉人權(quán)話語的致歉事由覆蓋性優(yōu)勢

行政道歉責任話語在致歉事由上存在忽視個體權(quán)利、非精神性權(quán)利和普通權(quán)利損害事件的問題，并未實現(xiàn)對基于“以人民為中心”的政治理念或政治倫理應進行行政道歉的致歉事由的全覆蓋。從理論視角看，人權(quán)話語相對于責任話語，在行政道歉致歉事由上具有延展性優(yōu)勢，有利于實現(xiàn)行政道歉致歉事由的全覆蓋。人權(quán)話語本身涉及社會生活的方方面面，既包括傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域的政治（自由）權(quán)利，也包括20世紀被廣為認可的經(jīng)濟社會領(lǐng)域的經(jīng)濟社會權(quán)利，還包括環(huán)境權(quán)、個人信息權(quán)等逐漸被證實的新興權(quán)利。人權(quán)話語的廣泛涵括性和對新興權(quán)利的包容性，使得將人權(quán)話語作為行政道歉致歉事由的法理基礎能夠因時因勢靈活延展行政道歉致歉事由。例如，在個人信息保護行政法律規(guī)范尚未形成體系、行政機關(guān)對個人信息保護的責任未能得到有效界定的情況下，如果以責任話語來認識與政務公共數(shù)據(jù)泄露相關(guān)的行政道歉問題，就會產(chǎn)生行政道歉逃逸的可能。由于既有法律規(guī)范尚未形成，在無法進行責任判定的情況下，政務公共數(shù)據(jù)泄露就難以被納入行政道歉的致歉事由。此時，基于政治理念或政治倫理本應當進行的政務公共數(shù)據(jù)泄露的行政道歉，就有可能被逃逸。如果以人權(quán)話語來認識這一問題，個人信息權(quán)（益）作為《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國個人信息保護法》規(guī)定的法定權(quán)利以及作為得到學界廣泛認可的公民基本權(quán)利，在政務公共數(shù)據(jù)泄露中被行政機關(guān)的不作為行為所侵害，行政機關(guān)對公民個人信息權(quán)侵害的行為就可以成為行政道歉的致歉事由。由此可見，在行政道歉人權(quán)話語下，侵權(quán)行為與致歉事由之間建立了直接聯(lián)系。而在行政道歉責任話語下，侵權(quán)行為與致歉事由之間的聯(lián)系，則需要責任判定的轉(zhuǎn)介環(huán)節(jié)，一旦在責任判定的轉(zhuǎn)介環(huán)節(jié)出現(xiàn)障礙，就會導致行政道歉致歉事由的缺失。

人權(quán)話語下的行政道歉致歉事由所具有的延展性優(yōu)勢具體體現(xiàn)在兩方面。一方面，從致歉事由涉及對象角度看，行政道歉人權(quán)話語能夠?qū)崿F(xiàn)從個體到群體的致歉事由對象全覆蓋。在行政道歉責任話語中，由于以群體為對象的行政機關(guān)違法行為或不作為行為往往會造成重大損失或惡劣影響，更能夠觸發(fā)責任判定機制，繼而在責任判定的基礎上作出行政道歉。因此，行政道歉的致歉事由主要關(guān)注以群體為對象的行政機關(guān)違法行為或不作為行為。行政道歉人權(quán)話語則強調(diào)行政道歉的價值目標在于對公民的權(quán)利救濟、實現(xiàn)公民的主體性。因此，行政道歉人權(quán)話語在致歉事由上的根本關(guān)注在于對公民個體造成的損害。如果將群體權(quán)利（公共利益）理解為個體權(quán)利的集合，那么行政道歉對公民個體權(quán)利的根本關(guān)注與對群體權(quán)利（公共利益）的關(guān)注并不沖突，則行政道歉人權(quán)話語能夠?qū)崿F(xiàn)作為致歉事由對象的個體與群體的統(tǒng)一。另一方面，從致歉事由涉及事件性質(zhì)角度看，行政道歉人權(quán)話語能夠以對個體權(quán)利的關(guān)懷為支點，實現(xiàn)從普通權(quán)利損害事件到造成重大損失或惡劣影響的事件的致歉事由全覆蓋。在行政道歉責任話語中，行政道歉的致歉事由主要關(guān)注行政機關(guān)違法作為或不作為行為造成重大損失或者惡劣影響的事件，這依舊是一種以“事”為中心的管理思維，并不符合“以人民為中心”的發(fā)展思想“對人的地位與意義的高度認可”［15］的要求。因此，強調(diào)對“人”的根本關(guān)注的行政道歉人權(quán)話語，一方面，主張將行政機關(guān)對個人的未造成惡劣影響的普通權(quán)利損害事件作為行政道歉致歉事由；另一方面，在造成重大損失或惡劣影響需要作出行政道歉的事件中，主張行政道歉的目的不在于傳達對重大事件責任歸屬的判定結(jié)果和“息事寧人”，而是保障在重大事件中權(quán)利受到侵害的諸多個體的人權(quán)。

3.行政道歉人權(quán)話語的制度功能凸顯優(yōu)勢

在行政道歉責任話語中，行政道歉被視為問責體系的組成部分，對行政道歉的理解認識和規(guī)范塑造主要是在行政組織法的層面展開的。因此，盡管行政道歉存在著精神性權(quán)利救濟的溢出效果，但其根本屬性仍是問責機制的外部表達，核心功能仍然在于在行政組織法層面實現(xiàn)“權(quán)責統(tǒng)一”。按照行政救濟的性質(zhì)是一種對被行政行為所損害的公民權(quán)利法律補救機制的認識［16］，以人權(quán)話語來理解和認識行政道歉，主要在行政救濟法的層面展開，按照行政救濟法的理念和基本框架進行行政道歉的制度建構(gòu)。雖然行政道歉仍然與問責體系之間具有緊密聯(lián)系，但是按照行政救濟并非“對行政主體的一種懲戒”［17］的基本立場，行政道歉在制度功能上表現(xiàn)出與其他具有懲戒色彩的問責機制的不同。因此，在行政道歉人權(quán)話語下，行政道歉根本的制度功能在于以道歉的方式實現(xiàn)對被行政行為侵害的公民權(quán)利的補救。由此，在人權(quán)話語下，行政道歉不再存在與問責體系中其他問責機制在制度功能上混淆的問題。

三、“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉的服務功能轉(zhuǎn)向

將人權(quán)話語作為理解和認識中國行政道歉制度的法理基礎，要充分理解新時代中國人權(quán)理論與人權(quán)話語的核心要義和發(fā)展方向，以此為基礎構(gòu)建行政道歉人權(quán)話語的制度路徑。

（一）“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉服務功能轉(zhuǎn)向的內(nèi)容

在“以人民為中心”的新時代人權(quán)話語下，人權(quán)保障呈現(xiàn)出從被動保護向主動“服務”的轉(zhuǎn)向，行政道歉制度也應當按照人權(quán)話語向“服務”意涵轉(zhuǎn)向的趨勢，在致歉事由和道歉表達方式上實現(xiàn)服務功能轉(zhuǎn)向。

1.“以人民為中心”人權(quán)話語的服務意涵

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在“以人民為中心”的發(fā)展思想推動下，我國的人權(quán)話語也隨著社會主要矛盾的變化而不斷發(fā)展創(chuàng)新，形成了具有鮮明人民性的人權(quán)發(fā)展道路和“以人民為中心”的人權(quán)話語。

“以人民為中心”的人權(quán)話語相對于傳統(tǒng)人權(quán)話語更加凸顯了服務意涵，即人權(quán)事業(yè)由黨政機關(guān)“應答式”的被動人權(quán)保障，轉(zhuǎn)向黨政機關(guān)“將重視人權(quán)貫徹進執(zhí)政的全方位、全過程中”［18］，以主動服務來優(yōu)化人權(quán)治理，回應人民人權(quán)訴求?！耙匀嗣駷橹行摹钡娜藱?quán)話語與新時代人權(quán)發(fā)展道路中強調(diào)人民主體地位和“美好生活權(quán)引領(lǐng)新一代人權(quán)”［19］具有緊密聯(lián)系。一方面，“以人民為中心”的人權(quán)話語強調(diào)“人民性是發(fā)展中國人權(quán)事業(yè)的最顯著特征”［20］，并始終將實現(xiàn)人民的主體地位放置于人權(quán)發(fā)展的首要方面。在人權(quán)發(fā)展中實現(xiàn)人民主體地位的關(guān)鍵在于，“讓人民成為人權(quán)事業(yè)發(fā)展的主要參與者、促進者、受益者”［21］。因此，只有黨政機關(guān)以“服務”的態(tài)度，通過實踐調(diào)查研究主動了解人民群眾的人權(quán)訴求，以事前預防的方式主動解決人權(quán)事業(yè)發(fā)展中的困難和障礙，才能夠按照“以人民為中心”的人權(quán)話語的要求真正實現(xiàn)人民在人權(quán)事業(yè)中的主體地位。另一方面，2018年，習近平在致紀念《世界人權(quán)宣言》發(fā)表70周年座談會的賀信中，創(chuàng)造性地提出“人民幸福生活是最大的人權(quán)”的論斷，這一重要論斷為新時代人權(quán)話語指引了發(fā)展方向。美好生活權(quán)論斷的提出，意味著在保障生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎上，要從人權(quán)發(fā)展的高度實現(xiàn)人民對美好生活的向往，要以人權(quán)訴求的方式保障人民對美好生活的需要［22］。因此，以美好生活權(quán)為核心的新時代人權(quán)話語，要求黨政機關(guān)必須通過更加積極主動作為的“服務”方式，在人權(quán)事業(yè)“沒有最好、只有更好”的發(fā)展進程中滿足人民群眾日益增長的對美好生活的訴求。“以人民為中心”人權(quán)話語的“服務”意涵，要求增強行政道歉主體的致歉主動性與真誠性，使行政道歉在凸顯“人民主體地位”中真正發(fā)揮人權(quán)保障的作用，并及時回應美好生活權(quán)的要求。

2.“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉致歉事由的服務轉(zhuǎn)向

在傳統(tǒng)的人權(quán)話語下，行政道歉的致歉事由主要在于致歉主體侵害公民權(quán)利的違法作為或不作為行為。從致歉事由來看，行政機關(guān)更多表現(xiàn)出因違法而被動道歉的態(tài)度，即以“應答式”的人權(quán)事后救濟理念來作出行政道歉。在“以人民為中心”人權(quán)話語下，行政道歉的致歉事由要從“做錯了”和“沒有做”的合法性事由擴展到“沒做好”的合理性事由。為了滿足人民對美好生活的更高期待，不僅侵害公民權(quán)利的違法行為和不作為行為應當成為致歉事由，侵害公民權(quán)利的不合理行為也應當成為致歉事由。例如，在我國國家治理實踐中，存在一些由形式主義、官僚主義頑疾導致的合法但不合理的“一刀切”管理行為，盡管此類管理行為得到了法律法規(guī)的授權(quán)，但是由于缺乏科學決策和主動“服務”群眾的精細化實施，往往對人民群眾的日常生活帶來了負面影響，距離人民對美好生活的向往有較大的差距，應該將此類不作為或亂作為行為作為行政道歉事由。將此類行為作為行政道歉致歉事由，能夠以道歉方式實現(xiàn)對“美好生活權(quán)”的救濟，督促致歉主體在“服務”中提高治理能力，以滿足人民的期待。

3.“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉表達內(nèi)容的服務延伸

在傳統(tǒng)的人權(quán)話語下，行政道歉的表達內(nèi)容主要在于對違法作為或不作為行為造成權(quán)利損害的承認和負責，以及以遺憾表示的方式征得權(quán)利受損主體的理解和原諒來實現(xiàn)權(quán)利救濟的目標。在“以人民為中心”的人權(quán)話語下，行政道歉不僅要表達承認錯誤和承擔責任的內(nèi)容，還要說明如何通過主動“服務”的作為來實現(xiàn)“美好生活權(quán)”。長沙望城居民自建房倒塌事故行政道歉的表達內(nèi)容就充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的人權(quán)話語下行政道歉表達內(nèi)容的服務延伸特點。在長沙望城居民自建房倒塌事故的行政道歉中，長沙市委書記吳桂英首先承認了違法不作為行為對公民生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的損害，表明了對責任歸屬的確定，表示妥善做好安撫安置等善后工作以充分救濟人民權(quán)利來征求人民群眾的諒解。隨后，她強調(diào)了在人民至上的理念下，市委市政府將開展“深入開展安全生產(chǎn)大排查大整治，加大自建房安全專項整治力度”［23］的主動作為。

（二）行政道歉“服務”功能轉(zhuǎn)向的制度建構(gòu)路徑

行政道歉的“服務”功能轉(zhuǎn)向，需要在制度層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃。在未來行政道歉的制度完善和制度發(fā)展中，可以通過強化“美好生活權(quán)”的國家保護義務、在黨內(nèi)法規(guī)建設中完善“以人民為中心”的行政道歉制度和凸顯行政道歉在行政救濟制度體系中的功能表達，來實現(xiàn)行政道歉上的“服務”功能轉(zhuǎn)向，使行政道歉的制度發(fā)展能夠符合新時代“以人民為中心”人權(quán)話語的要求。

1.在強化“美好生活權(quán)”的國家保護義務中推動行政道歉制度完善

“美好生活權(quán)”是“新時代中國人權(quán)話語體系和當代中國人權(quán)觀中的‘關(guān)鍵詞”［24］，是新時代“以人民為中心”的人權(quán)發(fā)展道路“服務”轉(zhuǎn)向的支點。黨的二十大報告指出：“必須在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往。”［25］強化“美好生活權(quán)”的國家保護義務是推動“美好生活權(quán)”發(fā)展的根本途徑。按照新時代“以人民為中心”人權(quán)話語的要求，推動行政道歉制度在“服務”功能轉(zhuǎn)向中日臻完善，就必須實現(xiàn)行政道歉制度與“美好生活權(quán)”保障的有機結(jié)合，即在強化“美好生活權(quán)”的國家保護義務中推動行政道歉制度完善。

在強化“美好生活權(quán)”國家保護義務中推動行政道歉制度完善，應當從立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)分擔國家保護義務［26］的視角展開。首先，就立法機關(guān)而言，要通過立法完善行政道歉制度來履行“憲法委托”的“美好生活權(quán)”保護義務。具體來說，在我國未來可能進行的行政法典編纂中，可以將行政道歉列為行政法上的法定權(quán)利（后果）救濟方式，并按照“美好生活權(quán)”對致歉事由和行政道歉表達內(nèi)容的要求，將行政道歉致歉事由由侵害公民權(quán)利的違法行為擴展到侵害公民權(quán)利的不合理行為，在行政道歉表達內(nèi)容上明確要求道歉主體既要表達責任歸屬、責任承擔和權(quán)利救濟，也要明確對致歉事由再次發(fā)生的預防措施和相關(guān)權(quán)利保障的進一步完善舉措。其次，就行政機關(guān)而言，一方面，要通過主動致歉表達致歉誠意，推動人民群眾對行政道歉的積極參與和有效認可，在行政道歉中凸顯“人民主體地位”；另一方面，要在行政機關(guān)的主動“服務”中，積極聽取人民群眾對“美好生活權(quán)”的訴求，在改正既有錯誤或不當行為的同時，為未來工作能夠滿足人民對美好生活的向往奠定基礎。再次，就司法機關(guān)而言，在行政案件調(diào)解中，要鼓勵行政機關(guān)按照“美好生活權(quán)”的要求作出高標準的行政道歉，在保障公民權(quán)利的同時實現(xiàn)實質(zhì)性化解行政爭議［27］；在涉及行政道歉的行政案件判決中，如果缺乏法律的明確規(guī)定或法律規(guī)定相對模糊，要結(jié)合“美好生活權(quán)”的規(guī)范要求進行合憲性解釋，來保障公民在行政道歉中的實體性權(quán)利與程序性權(quán)利。

2.在黨內(nèi)法規(guī)建設中完善“以人民為中心”的行政道歉制度建構(gòu)

在我國“黨政合署”“歸口管理”等復雜黨政關(guān)聯(lián)關(guān)系對行政道歉產(chǎn)生實質(zhì)影響下，行政道歉實現(xiàn)體系化的制度建構(gòu)離不開黨內(nèi)法規(guī)建設。目前，黨內(nèi)法規(guī)沒有對行政道歉的直接規(guī)定，只有《問責條例》涉及行政道歉致歉事由判定的間接關(guān)聯(lián)內(nèi)容。“以人民為中心”的人權(quán)話語，要求在黨內(nèi)法規(guī)建設中通過強化黨內(nèi)責任，推動應作出行政道歉（包括單獨作出和與行政機關(guān)聯(lián)合作出）的黨組織、黨的領(lǐng)導干部和工作人員或者具有黨員身份的行政機關(guān)領(lǐng)導干部和工作人員，按照“服務”的要求主動作出、真誠作出行政道歉。對于逃逸本應作出的行政道歉，或消極、虛假作出行政道歉的黨組織、黨的領(lǐng)導干部和工作人員或者具有黨員身份的行政機關(guān)領(lǐng)導干部和工作人員，應按照《問責條例》和《中國共產(chǎn)黨處分違紀黨員批準權(quán)限和程序規(guī)定》的要求，予以相應的問責和紀律處分。

3.強化行政道歉在行政救濟制度體系中的功能表達

按照“以人民為中心”人權(quán)話語的要求，凸顯行政道歉的制度功能優(yōu)勢，不僅要將行政道歉與行政組織法上的問責機制相區(qū)分，還要在行政救濟法內(nèi)部與其他行政救濟方式相區(qū)分。因此，要在行政救濟法的框架下進一步明確行政道歉的屬性，強化行政道歉在行政救濟制度體系中的功能表達，其中最為關(guān)鍵的問題在于行政道歉的發(fā)動主體問題。在行政救濟法領(lǐng)域存在將行政相對人的主動申請作為行政救濟發(fā)動前提的認識，按照這種認識，行政道歉發(fā)動的前提應當是公民在權(quán)利被行政行為侵害后主動提出申請。但是，這種認識在理論和實踐層面都無法與行政道歉相兼容。一方面，行政道歉一旦成為“被動行為”就與道歉行為本身的主動“悔過”并請求對方理解和原諒的屬性相沖突；另一方面，實踐中大量出現(xiàn)的行政主體在其行政行為侵害公民合法權(quán)利后主動進行道歉的現(xiàn)象則難以被解釋。有學者指出：“有關(guān)國家機關(guān)既可以主動實施行政救濟，也可以依相對人的申請實施行政救濟……目前，多數(shù)人將行政救濟僅限于依申請而直接實施的救濟，這是不全面的。”［28］按照這一認識，應明確行政道歉的發(fā)動主體應當是行政主體而非行政相對人。由此，在行政救濟法內(nèi)部，行政道歉應與賠償、補償?shù)扔尚姓鄬θ松暾埗l(fā)動的后果救濟方式相區(qū)分，并凸顯行政機關(guān)主動“服務”作為來實現(xiàn)權(quán)利救濟的功能。

四、結(jié)語

在傳統(tǒng)認識中，行政道歉往往與不同性質(zhì)的責任相關(guān)聯(lián)，由此形成了將政治責任和法律責任作為行政道歉法理基礎的行政道歉的責任話語。行政道歉責任話語只能解釋行政道歉的表象問題，并在我國行政道歉黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范極度欠缺的情況下，帶來了諸多實踐問題，影響了行政道歉規(guī)范作用的發(fā)揮，制約了行政道歉在規(guī)范體系中的制度完善。因此，行政道歉責任話語無法實現(xiàn)行政道歉的人權(quán)保障（救濟）本質(zhì)。行政道歉人權(quán)話語以“憲法人權(quán)條款”作為規(guī)范依據(jù)，與法治政黨和法治政府建設具有緊密聯(lián)系。因此，應當按照黨的二十大報告要求，根據(jù)憲法的規(guī)范要求和依法行政的實踐需要，在行政道歉的制度完善中落實“以人民為中心”人權(quán)話語的“服務”意涵，積極實現(xiàn)“美好生活權(quán)”，有效推動行政道歉的權(quán)利化、規(guī)范化、法治化轉(zhuǎn)向。

［參考文獻］

［1］黃愛寶.政府道歉的法制化與德制化［J］.理論探討，2016（4）：138-143.

［2］趙聚軍，張昊辰.被動擔責與集體共謀：基層官員問責應對策略的類型學考察［J］.江蘇社會科學，2022（1）：125-136.

［3］馬敏.政治道歉：言語政治中的話語權(quán)斗爭［J］.理論月刊，2004（11）：54-57.

［4］王晨.法律類道歉研究：以行政道歉為主線［J］.河南財經(jīng)政法大學學報，2013（5）：36-42.

［5］［8］［12］胡劍，張媛.黨政關(guān)聯(lián)情境中行政道歉的功能取向、表達結(jié)構(gòu)與規(guī)范完善［J］.中共福建省委黨校（福建行政學院）學報，2022（1）：120-128.

［6］王晨.中國行政道歉制度的法學理論基礎［J］.學術(shù)交流，2018（11）：97-102.

［7］王晨，楊寶成.中國行政道歉制度的法規(guī)范梳理［J］.河南司法警官學院學報，2013（2）：57-60.

［9］張賢明.政治責任與法律責任的比較分析［J］.政治學研究，2000（1）：13-21.

［10］［11］張賢明.制度與責任融合發(fā)展的三重境界［J］.云南社會科學，2021（3）：2-9.

［13］石建國.我國全能型政府職能的歷史成因與改革方向［J］.中國井岡山干部學院學報，2015（3）：125-131.

［14］劉涇.試論習近平權(quán)責統(tǒng)一觀的基本內(nèi)涵與實踐要求［J］.新疆社會科學，2021（4）：19-26.

［15］［18］何志鵬.“以人民為中心”：人權(quán)理論的中國化解碼［J］.人權(quán)，2020（2）：1-17.

［16］［17］［28］周佑勇.行政法原論［M］.北京：北京大學出版社，2018：349、349、348.

［19］［22］張文顯.新時代的人權(quán)法理［J］.人權(quán)，2019（3）：12-27.

［20］魯廣錦.論中國式人權(quán)文明新形態(tài)［J］.吉林大學社會科學學報，2022（3）：5-18.

［21］魯廣錦.中國式現(xiàn)代化的人權(quán)證成邏輯［J］.人權(quán)，2022（6）：9-29.

［23］長沙市委市政府作出誠懇道歉［N］.湖南日報，2022-05-07.

［24］高長見.“人民幸福生活是最大的人權(quán)”的理論定位及實踐要求［J］.政治與法律，2022（10）：2-14.

［25］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟? 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗：在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2022：46.

［26］張翔.基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)［M］.北京：法律出版社，2017：260.

［27］李元華.實質(zhì)性化解行政爭議的程式建構(gòu)［J］.學術(shù)交流，2022（6）：66-77.

［責任編輯：向長艷］