摘要： 長(zhǎng)期以來，學(xué)界對(duì)于以教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心與教育部教育質(zhì)量評(píng)估中心為代表的外部高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位界定，存在著“私法化”與“公法化”兩種聲音。其中，“私法化”的觀點(diǎn)傾向于將高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)界定為獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)或社會(huì)中介組織，賦予其以非營(yíng)利性法人的私法地位。與此不同，“公法化”的觀點(diǎn)則主張將高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)視為受政府行政委托的事業(yè)法人。放眼域外，大陸法系國(guó)家普遍賦予外部高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)以獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)或獨(dú)立行政法人的公法地位，強(qiáng)調(diào)此類機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公法性與專業(yè)性。我國(guó)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)法律地位的重構(gòu)，應(yīng)秉持規(guī)范主義與功能主義進(jìn)路相統(tǒng)一的立場(chǎng)。一方面，基于“任務(wù)決定組織”的行政組織法基本原理，賦予高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的公法身份，推動(dòng)學(xué)位中心與評(píng)估中心作為教育部直屬事業(yè)單位的公法人化改造。另一方面，基于規(guī)制法的理念，健全高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的自律規(guī)范與自主治理機(jī)制，構(gòu)建多元規(guī)制主體之間良性互動(dòng)的規(guī)制治理網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞：高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)；任務(wù)決定組織；公法人；公法規(guī)制；合作治理

中圖分類號(hào)：G640? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-0717（2023）02-0014-10

一、問題的提出

如何界定高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位，涉及政府、高等學(xué)校與高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)之間法律關(guān)系的調(diào)整以及各方權(quán)利義務(wù)的厘定。既有的研究已經(jīng)從高等教育評(píng)估權(quán)的法律屬性[1]（P18-24）、高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為教育中介組織的法律地位[2]（P52-60）以及行政-民事法律框架的二元區(qū)分[3]等方面著手，對(duì)高等教育質(zhì)量保障的法律規(guī)制進(jìn)行了較為深入的探討。其中，不乏學(xué)者明確提出將行政法的分析視角引入[4]（P61-66）高等教育評(píng)估權(quán)的規(guī)制與治理之中，以增強(qiáng)高等教育評(píng)估權(quán)的合法性與正當(dāng)性[5]。

但是，既有研究更多的是對(duì)高等教育評(píng)估權(quán)性質(zhì)的分析，卻較少對(duì)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位予以澄清。與此同時(shí)，既有的改革方案大多存在著以“私法化”等同于“去行政化”的流弊。當(dāng)前，套用美國(guó)高等教育認(rèn)證的行業(yè)規(guī)制模式，檢視中國(guó)高等教育質(zhì)量機(jī)構(gòu)法律地位的觀點(diǎn)較為流行[6]。為此，本研究嘗試引入行政組織法學(xué)的“任務(wù)-組織”范式，在厘清高等教育質(zhì)量治理任務(wù)的邏輯前提下，明晰高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位及其合法性要件，勾勒高等教育質(zhì)量保障規(guī)制治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)邏輯。

二、逃遁公法規(guī)制：高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的私法地位界定及其弊病

長(zhǎng)期以來，學(xué)界和政府對(duì)于高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位界定，存在著諸多誤區(qū)。較多學(xué)者傾向于將高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)視為完全獨(dú)立于政府與高校之外的民法意義上的法人，以增強(qiáng)其獨(dú)立性、自主性與非政府性。例如，周光禮教授認(rèn)為，“當(dāng)前我國(guó)教育中介組織存在的主要問題是：中介組織法律地位不明，定位不清”[2]（P53）。為此，他主張將教育中介組織界定為獨(dú)立于政府之外的民間組織。當(dāng)然，也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)識(shí)到高等教育評(píng)估權(quán)的行政權(quán)屬性及其公法規(guī)制的必要性。例如，祁占勇教授就認(rèn)為“高等教育評(píng)估權(quán)是典型的行政權(quán)”[1]（P18-24）。

這兩種觀點(diǎn)的背后，折射出截然不同的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)觀點(diǎn)。前者將市民社會(huì)與國(guó)家彼此對(duì)立，認(rèn)為市民社會(huì)的功能是通過分權(quán)制衡國(guó)家公權(quán)力。相反，后者則認(rèn)為評(píng)估權(quán)的來源是行政權(quán)[1]（P18-24）。值得一提的是，這種觀點(diǎn)也反對(duì)將評(píng)估機(jī)構(gòu)直接視為行政機(jī)關(guān)，學(xué)者們對(duì)此類機(jī)構(gòu)公法身份的判定，旨在強(qiáng)調(diào)高等教育評(píng)估權(quán)作為特殊公權(quán)力的法律屬性，并借此明確高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與政府、高校之間客觀存在的行政法律關(guān)系。當(dāng)然，這兩種觀點(diǎn)均未對(duì)教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心（以下簡(jiǎn)稱教育部學(xué)位中心）與教育部教育質(zhì)量評(píng)估中心（以下簡(jiǎn)稱教育部評(píng)估中心）等所謂的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的法律地位予以清晰界定，也未對(duì)此類機(jī)構(gòu)章程中所規(guī)定的“教育部直屬事業(yè)單位”的法律身份予以規(guī)范釋義。

從立法規(guī)制的角度而言，2015年修訂后的《高等教育法》第44條規(guī)定，“教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估”。顯然，此次修法的目的在于，明晰教育行政部門與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的行政委托關(guān)系。但是，立法并未對(duì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的法律地位予以明定，其似乎傾向于將此類第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的法律屬性，界定為政府與高校之外的具有獨(dú)立自主權(quán)限的社會(huì)組織。這種觀點(diǎn)在《學(xué)位法草案（征求意見稿）》第32條得以驗(yàn)證，該條被定位為“社會(huì)組織參與”條款，其規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持具有相應(yīng)專業(yè)能力、資質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)或者組織依法開展學(xué)位質(zhì)量的評(píng)價(jià)、認(rèn)證等活動(dòng)，委托有關(guān)組織提供學(xué)位信息查詢服務(wù)”。實(shí)際上，作為社會(huì)組織的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，其組織運(yùn)行秉持私人自治與契約自由的民法原則。據(jù)此，政府對(duì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，更多需要參照社會(huì)團(tuán)體的組織與管理辦法（例如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》）。然而，實(shí)踐中政府對(duì)此類機(jī)構(gòu)的管理卻更多是依照履行公共職能的事業(yè)單位的管理規(guī)定，其登記注冊(cè)依據(jù)的是《事業(yè)單位登記管理暫行條例》。教育部評(píng)估中心與學(xué)位中心的章程，更是明確規(guī)定其為正局級(jí)單位，受教育部領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，嚴(yán)格遵守“三重一大”的決策流程和決策程序。

毋庸置疑，過于理想化的學(xué)術(shù)主張、高等教育立法的模糊性與“官僚化”的規(guī)制實(shí)踐之間，存在嚴(yán)重的背離。高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)被定位為民間性的第三方機(jī)構(gòu)，無益于高等教育質(zhì)量保障“任務(wù)”的實(shí)現(xiàn)和高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)自身的良法善治，也不利于政府與高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)之間法律關(guān)系的厘清與優(yōu)化調(diào)整。簡(jiǎn)單地借鑒乃至套用美國(guó)高等教育認(rèn)證的行業(yè)自律經(jīng)驗(yàn)，試圖破解中國(guó)高等教育質(zhì)量治理實(shí)踐中的困境，有“削足適履”之嫌，且可能陷入“南橘北枳”的尷尬境地。

無論是立法規(guī)制對(duì)于高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的定位，抑或?qū)W界關(guān)于此類機(jī)構(gòu)完全私法化的主張，其初衷均在于將此類機(jī)構(gòu)從高度官僚化的政府管制體系之中解放出來，明確其獨(dú)立的法人地位。然而，此種觀點(diǎn)既存在過于理想化而難以付諸實(shí)踐的弊病，也存在難以擺脫完全“去國(guó)家化”所可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，完全私法化的地位界定，可能導(dǎo)致此類機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使，逃遁公法規(guī)制。一方面，若將第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)完全視為民法意義上的法人，不利于公共職能的履行與政府監(jiān)管。政府對(duì)此類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺乏明確的法律依據(jù)，現(xiàn)實(shí)中政府對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，難以在法律上被證成。另一方面，高等學(xué)校與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的爭(zhēng)議，被視為平等民事主體之間的民事爭(zhēng)議，難以納入公法救濟(jì)渠道[7]。除此之外，現(xiàn)行法律對(duì)于第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)法律地位界定的模糊不明，也影響了這類專業(yè)組織接受政府委托行使公權(quán)力的合法性與正當(dāng)性[8]（P153-162）。

因此，對(duì)于我國(guó)而言，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位界定，不僅面臨著獨(dú)立性不充分的困境，還面臨著公法化不足的隱憂。顯然，無論是將第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)界定為公行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)，抑或純粹私法化的主張，都難以真正實(shí)現(xiàn)此類機(jī)構(gòu)在公法性、獨(dú)立性與專業(yè)性上的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的良法善治。實(shí)際上，“去行政化”和“去官僚化”并不等同于“去國(guó)家化”，更不代表此類機(jī)構(gòu)可以完全游離于國(guó)家監(jiān)督之外。以教育部學(xué)位中心和評(píng)估中心為代表的外部高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的“去行政化”，與此類具有專業(yè)性、技術(shù)性的事業(yè)單位或公共組織承擔(dān)法定公共職能的初衷并行不悖[9]（P195-204）。

從比較法的經(jīng)驗(yàn)而言，采取公法人化或獨(dú)立行政法人化的改革進(jìn)路，透過自治行政地位的賦予，實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)造距離的脫離”與“獨(dú)立行使權(quán)能”的雙重功能，構(gòu)成了以法國(guó)、意大利、荷蘭以及日本為代表的大陸法系國(guó)家高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)法律地位界定的共識(shí)（見表1）。例如，意大利國(guó)家大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)評(píng)估署（ANVUR）在其理事會(huì)通過的《道德準(zhǔn)則》（ANVUR Code of Ethics）中，明確要求ANVUR作為獨(dú)立的公法實(shí)體，遵循獨(dú)立、公正和專業(yè)三項(xiàng)基本原則[10]。意大利根據(jù)這一法律地位的判定，明確高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其成員的法定義務(wù)，健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)與自我規(guī)制體系，促進(jìn)政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及高校之間的合作規(guī)制，增強(qiáng)大學(xué)自我負(fù)責(zé)的主體性與能力，并將高等教育監(jiān)管權(quán)納入司法審查的范疇。

對(duì)于我國(guó)而言，應(yīng)根據(jù)“任務(wù)決定組織”的行政組織法新范式，在明晰高等教育質(zhì)量治理任務(wù)的前提下，重構(gòu)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位，增強(qiáng)“組織再造的目的性與功能性考量”[11]（P43-59）。與傳統(tǒng)的職權(quán)主義的行政組織法范式不同，該范式格外強(qiáng)調(diào)行政任務(wù)與行政組織之間所存在的“目的-手段”關(guān)系。根據(jù)“任務(wù)決定組織”的行政組織法原理，行政組織的建構(gòu)與規(guī)制必須以行政任務(wù)與目的的達(dá)成為出發(fā)點(diǎn)，“任務(wù)—組織”之間必須有匹配性[12]（P142-145）。這一全新的范式，不僅關(guān)注“行政組織的法治化”，更聚焦“法治范圍內(nèi)更好地促進(jìn)行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)”[13]。基于此，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位重構(gòu)，旨在實(shí)現(xiàn)法治框架內(nèi)高等教育評(píng)估與認(rèn)證等質(zhì)量保障任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，落實(shí)《高等教育法》《學(xué)位條例》等法律所明確的高等教育質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任?；诖祟惾蝿?wù)的獨(dú)特性和專業(yè)性，我們不宜簡(jiǎn)單地將高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)界定為行政機(jī)關(guān)，也不宜將其視為一般的民事主體。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)，“事業(yè)單位的基本性質(zhì)是在行政機(jī)關(guān)之外相對(duì)獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共組織，事業(yè)單位法人有諸多可與大陸法系公法人制度相比較之處”[9]（P195-204）。因此，較為務(wù)實(shí)與理性的做法是，明晰教育部學(xué)位中心、評(píng)估中心等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性事業(yè)法人的公法身份，推進(jìn)其作為公益二類事業(yè)單位的“公法人化”改造，構(gòu)建高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制治理網(wǎng)絡(luò)，明晰高等教育監(jiān)管的基本原則，以促進(jìn)高等教育“管辦評(píng)”分離的法治化。

三、事業(yè)單位的公法人化改造：高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位重構(gòu)

當(dāng)前，以教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心為代表的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位界定，存在著“名不符實(shí)”的困境。一方面，在《教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心章程》①與《教育部教育質(zhì)量評(píng)估中心章程》的規(guī)定中，其被界定為依法自主開展工作、實(shí)施管理和履行公共職能的公益二類事業(yè)單位，傾向于將自身界定為獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)；另一方面，此類機(jī)構(gòu)與教育行政機(jī)關(guān)之間存在事實(shí)上的“行政隸屬關(guān)系”，這類機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)往往由上級(jí)主管部門任命，而這與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的定位似乎背道而馳。實(shí)際上，這一問題并不單獨(dú)存在于我國(guó)，在以法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家和以英國(guó)為代表的英美法系國(guó)家，如何界定高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位，以確保此類機(jī)構(gòu)的合法性、專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，也一直備受學(xué)界關(guān)注。例如，有學(xué)者指出意大利國(guó)家大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)評(píng)估署最初被設(shè)想為一個(gè)獨(dú)立于政治、符合歐洲高等教育質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)概念的獨(dú)立的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)，但最終卻被設(shè)置為一個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)[14]。

為了解決這一問題，大陸法系國(guó)家的立法者和公法學(xué)者紛紛將目光投向了公法人制度或獨(dú)立行政法人制度，旨在明確外部高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)在公法上的獨(dú)立法人地位。例如，法國(guó)研究與高等教育評(píng)估高級(jí)委員會(huì)（HCERES）受到2017年頒布的第2017-55號(hào)關(guān)于獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)和獨(dú)立公共機(jī)構(gòu)一般地位法律的拘束[15]。類似的，根據(jù)荷蘭公法的規(guī)定，荷蘭與弗蘭芒地區(qū)認(rèn)證組織（NVAO）于2005年獲得獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)（Independent Administrative Authority，ZBO）的法律地位。據(jù)此，荷蘭教育、科學(xué)與文化部不得介入NVAO的具體運(yùn)作和決定。顯然，根據(jù)“任務(wù)決定組織”的行政組織法基本原則，促進(jìn)政府與事業(yè)法人之間“保持距離”，維持公益性事業(yè)法人獨(dú)立性的理想進(jìn)路，是“選擇功能最適宜的機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)”即“由具有最佳的構(gòu)成、結(jié)構(gòu)、功能、程序等條件的組織來擔(dān)當(dāng)特定的行政任務(wù)”。從組織法的角度而言，所謂組織形態(tài)，是“目的與結(jié)構(gòu)的合成體”[12]（P142-145）。申言之，推進(jìn)教育部學(xué)位中心與教育部評(píng)估中心等事業(yè)單位的“公法人化”，旨在實(shí)現(xiàn)“去官僚化”、增強(qiáng)法人獨(dú)立性以及提升第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)能力等多重目的。

一方面，法人作為權(quán)利的承擔(dān)者，被理解為人的集合體或者法律上獨(dú)立的、財(cái)產(chǎn)價(jià)值的組合，法律制度賦予其一個(gè)自身的權(quán)利能力。法人這一法律角色的創(chuàng)設(shè)是法律對(duì)于安排復(fù)雜社會(huì)關(guān)系和組織的一個(gè)重要貢獻(xiàn)。這一“發(fā)明”服務(wù)于以下目的，即為權(quán)利和義務(wù)建議一個(gè)獨(dú)立的法律上的分配點(diǎn)。以這種方式，它可以在法律上將人們按照不同目的作為獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)承擔(dān)者組織為聯(lián)合體，這是一個(gè)現(xiàn)代法律交往不可或缺的前提[16]。誠(chéng)如李建良教授所言，“法人乃是法秩序的目的性創(chuàng)造，法律可以基于特定目的賦予其權(quán)能，使之形成意思、行使權(quán)能。法人的主要特征，除了具有權(quán)利能力外，還包括基于特定目的而有獨(dú)立之必要，亦即‘目的之?dāng)M人化”[11]（P43-59）。據(jù)此，欲確保外部高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及其權(quán)能的自主行使，須明確其作為法人的獨(dú)立地位。

另一方面，為了確保公共職能的有效履行，必須對(duì)法人的屬性及其目的作出規(guī)定。一般而言，在大陸法系國(guó)家，慣常的做法是將以公共目的為旨?xì)w的法人界定為公法上的法人即公法人。在此，“公法上”是指其為公法領(lǐng)域的主體，在公法上運(yùn)行，而與私法上的法律主體不同?！胺ㄈ恕币辉~，是相對(duì)于“自然人”而言，具有法人人格，與設(shè)置該法人的行政主體彼此分立，有自己相對(duì)獨(dú)立的權(quán)責(zé)，而與國(guó)家保持距離，須依法受到國(guó)家（經(jīng)由相關(guān)行政主體）的監(jiān)督[17]（P179-183）。在以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家和地區(qū)，“常通過法律設(shè)定公法人或行政法人，令其承擔(dān)專業(yè)性較強(qiáng)且具有信息收集和事實(shí)認(rèn)定職能的公共任務(wù)。公法人是由行政工作人員和物質(zhì)手段（場(chǎng)所、設(shè)施、技術(shù)設(shè)備）共同組成的、具有獨(dú)立法律主體資格的機(jī)構(gòu)，其具有權(quán)利能力，自負(fù)其責(zé)地履行特定公共任務(wù)”[9]（P195-204）。

以德國(guó)為例，公法人設(shè)置的正當(dāng)理由，包括：具有獨(dú)立性，可以避免政治力不當(dāng)入侵即所謂“與國(guó)家保持距離”；屬于公法上組織而具有公法、公共任務(wù)委托、公共利益屬性；適用公法上的法制（如行政程序法）；經(jīng)組織法律授權(quán)，而可以任用公務(wù)人員（設(shè)置公法人的法律多對(duì)此有所規(guī)定）；設(shè)置法律規(guī)定有關(guān)的組織（其中公法人社團(tuán)法人的理事會(huì)必須經(jīng)由會(huì)員以民主程序，選出理事與組成，從而具有民主意涵）、權(quán)責(zé)與監(jiān)督機(jī)制。公法法制的適用，有助于確保其公共性、相關(guān)決定的合理性（例如其作出的行政處分必須符合行政程序法的意見陳述以及賦予理由等規(guī)定）以及人員的專業(yè)性和行政中立性[17]（P179-183）。概言之，公法人具有公法性、獨(dú)立性和專業(yè)性等三方面特征。正因?yàn)槿绱?，大陸法系?guó)家的立法傾向于將高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)界定為公法人。

與大陸法系國(guó)家不同，英美法系傾向于將高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)界定為獨(dú)立規(guī)制者。例如，英國(guó)學(xué)生辦公室（Office for Students， OfS）被定位為以學(xué)生利益保護(hù)為目標(biāo)的法定的獨(dú)立規(guī)制者。對(duì)于英美法系國(guó)家而言，獨(dú)立規(guī)制者的設(shè)立也擔(dān)負(fù)了類似于公法人的治理功能?！皬牧己弥卫淼慕嵌榷?，獨(dú)立規(guī)制者的設(shè)立絕不僅僅是為了把某些決定過程隔離于政治干預(yù)，也是為了提升自身的透明性，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)所參與的重要關(guān)系以更加正式的方式呈現(xiàn)出來，使得決定作出者有更高的透明度。透明的質(zhì)量與力度可能取決于決策形式。例如，因其專業(yè)知識(shí)而設(shè)立的規(guī)制者，可以選擇讓核心利益相關(guān)者參與規(guī)制，甚至參與審議過程?！盵18]（P350-351）不難發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立規(guī)制者與政府之間保持著“一臂之距”，其履行的公權(quán)力來源于法律的明確授權(quán)。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者將享有規(guī)則制定、合規(guī)監(jiān)督與執(zhí)行權(quán)力的獨(dú)立規(guī)制者描述為“微型政府”，以強(qiáng)調(diào)其規(guī)制權(quán)力的公法屬性[18]（P350-351）。以英國(guó)為代表的規(guī)制國(guó)家，其高等教育質(zhì)量監(jiān)管的重要經(jīng)驗(yàn)，是創(chuàng)設(shè)具有獨(dú)立地位的法定規(guī)制者，并承認(rèn)其權(quán)力的公法屬性。據(jù)此，他們將此類機(jī)構(gòu)納入公法規(guī)制的范疇?？傮w而言，世界兩大法系的法治發(fā)達(dá)國(guó)家，都傾向于將高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)界定為獨(dú)立于政府之外的行使公權(quán)的公法人或規(guī)制者。透過此種法律地位的界定，他們較好地實(shí)現(xiàn)了公法性與獨(dú)立性的價(jià)值整合，促進(jìn)了高等教育質(zhì)量監(jiān)管任務(wù)的有效履行。

與法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)不同，在政事長(zhǎng)期不分的傳統(tǒng)下，我國(guó)事業(yè)法人制度盡管也強(qiáng)調(diào)法人的公益目的及其履行公共職能的內(nèi)在要求，但對(duì)事業(yè)法人獨(dú)立性和專業(yè)性的保障卻不盡如人意。更棘手的問題是，在實(shí)踐中，事業(yè)單位對(duì)于公益目的的價(jià)值訴求與公共職能的履行，并未完全轉(zhuǎn)化為公法法制的規(guī)范和適用。相反，它卻被異化為政府系統(tǒng)內(nèi)部行政規(guī)范性文件的適用。由此，事業(yè)法人的公法性，被異化為行政性乃至官僚屬性。這種狀況的長(zhǎng)期存在，使得教育部評(píng)估中心等具有官方背景的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，逐漸淪為科層制體系的末梢和政府的下設(shè)“附屬機(jī)構(gòu)”。

因此，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障邁向良法善治的治本之策，在于超越“私法化”的改革進(jìn)路，強(qiáng)化高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性事業(yè)法人的公法屬性，健全事業(yè)法人的公法規(guī)制體系。實(shí)際上，自2011年事業(yè)單位分類改革的總體框架制度推進(jìn)至今，事業(yè)法人制度的變革分別從確立事業(yè)單位法人地位、明確事業(yè)單位法人治理目的以及探索事業(yè)單位法人治理模式等三方面展開，且取得了一定的成效。“但從總體上看，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題并未得到解決，科層化仍然是政府管理事業(yè)單位的基本模式”[19]。究其根源在于，《民法典》僅規(guī)定事業(yè)單位作為非營(yíng)利性事業(yè)法人的地位，但未對(duì)此類法人的目的、性質(zhì)、權(quán)利能力和治理結(jié)構(gòu)等基本問題予以關(guān)注。在缺乏專門的事業(yè)法人制度立法的背景下，大量行政規(guī)范性文件試圖“填補(bǔ)”立法的漏洞。從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，我國(guó)事業(yè)法人的專門立法，應(yīng)遵循“任務(wù)決定組織”的行政組織法基本原理，以國(guó)家治理體系與治理能力的全面提升為目標(biāo)，構(gòu)建起“統(tǒng)一規(guī)范、系統(tǒng)完備、層次分明、內(nèi)在協(xié)調(diào)的事業(yè)單位法制體系”[20]。理想的關(guān)于事業(yè)單位法人的專門立法，應(yīng)著力強(qiáng)化任務(wù)導(dǎo)向型專業(yè)領(lǐng)域公共組織的公法性、獨(dú)立性與專業(yè)性。實(shí)際上，對(duì)于教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心等非營(yíng)利性事業(yè)法人而言，其合法性得以證成的構(gòu)成要件，即為公法性、獨(dú)立性與專業(yè)性三個(gè)維度。

從公法性的角度而言，教育部學(xué)位中心等事業(yè)法人應(yīng)履行公共職能，其工作人員須秉持廉潔、中立、透明、公正與利益沖突禁止等法定義務(wù)和職業(yè)倫理規(guī)范。為了更好地凸顯公益服務(wù)原則，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為事業(yè)法人，其自主權(quán)限的行使，應(yīng)該被納入國(guó)家監(jiān)督的范疇。例如，教育部學(xué)位中心開展的學(xué)科評(píng)估，應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序原則（包括公平、公正與公開三項(xiàng)子原則），保障高等學(xué)校等受評(píng)估實(shí)體的程序性權(quán)益。法院應(yīng)將教育部學(xué)位中心與高校之間發(fā)生的公法爭(zhēng)議納入司法審查的范疇，且不能以所謂的判斷余地為由，卸除司法監(jiān)督之責(zé)。又如，教育部學(xué)位中心由國(guó)家出資舉辦，其資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)適用國(guó)有資產(chǎn)管理辦法并納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范疇。國(guó)家審計(jì)部門需要對(duì)承接政府評(píng)估任務(wù)的評(píng)估機(jī)構(gòu)（包括教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心等）和負(fù)責(zé)人進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，杜絕內(nèi)幕交易等嚴(yán)重影響評(píng)估公正性的情況[4]（P61-66）。此外，教育部學(xué)位中心的工作人員，履行特定的公權(quán)力，應(yīng)適用《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行辦法》等公法規(guī)范。

從獨(dú)立性的角度而言，事業(yè)法人的立法應(yīng)明確教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心的獨(dú)立權(quán)責(zé)。除了人事與財(cái)務(wù)之外的專業(yè)性事項(xiàng)，應(yīng)交由其自主行使，并強(qiáng)化法人的自主履責(zé)機(jī)制。當(dāng)然，為了確保事業(yè)法人責(zé)任的履行，必須健全事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，在立法上界分決策層與管理層的法定職能；可通過成立理事會(huì)，進(jìn)一步明確教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心的決策權(quán)和管理權(quán)。而為了進(jìn)一步落實(shí)法人自治權(quán)，則須健全以章程為統(tǒng)領(lǐng)的事業(yè)法人內(nèi)部規(guī)章制度體系。當(dāng)前，教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心均已頒布實(shí)施章程。但是，現(xiàn)行章程對(duì)于機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的觀照較少，其作為“組織法”“程序法”“行為法”和“權(quán)利法”的屬性未能真正顯現(xiàn)[21]。例如，教育部評(píng)估中心的章程規(guī)定其實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制，而未采用通常意義上的以理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)和意思形成機(jī)關(guān)的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。顯然，《教育部教育質(zhì)量評(píng)估中心章程》對(duì)于評(píng)估中心獨(dú)立地位的保障相對(duì)有限。

最后，從專業(yè)性的角度而言，教育部學(xué)位中心等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞專家法律地位和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行自治立法，對(duì)專家遴選規(guī)則和退出機(jī)制等事項(xiàng)作出明確規(guī)定，增強(qiáng)學(xué)位中心的技術(shù)能力，提高學(xué)科評(píng)估等高等教育評(píng)估活動(dòng)的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性和公信力。對(duì)此，我們可借鑒法國(guó)、荷蘭等大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，透過公法人的自治規(guī)章，對(duì)專家的專業(yè)倫理和專業(yè)技術(shù)能力作出明確規(guī)定，確保同行評(píng)議的公正性與有效性。

綜上所述，我國(guó)教育部學(xué)位中心、評(píng)估中心等事業(yè)單位作為非營(yíng)利性法人的法律地位，雖然已經(jīng)獲得《民法典》的確認(rèn)，但此類事業(yè)單位法人作為非營(yíng)利性法人的身份僅僅是相對(duì)于營(yíng)利性法人而言的。此種法律地位的界定，并不代表其與高校之間不存在行政法律關(guān)系，更不能掩蓋其行使公權(quán)力的實(shí)質(zhì)。實(shí)際上，這類擁有事業(yè)單位身份的評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府之間始終存在千絲萬縷的連帶關(guān)系，使得其作為所謂第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的身份一直備受爭(zhēng)議。比較客觀務(wù)實(shí)的選擇是，將此類評(píng)估機(jī)構(gòu)明確界定為具有獨(dú)立法人地位的公法機(jī)構(gòu)，賦予其類似日本獨(dú)立行政法人或法國(guó)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的法律地位，而不能簡(jiǎn)單地將其視為一般的非營(yíng)利性法人，進(jìn)而“逃脫”公法的規(guī)制。實(shí)際上，評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，并不代表其可以如同一般民事主體一樣，完全遵循私人自治等私法規(guī)制的邏輯。恰恰相反，此種獨(dú)立性意味著高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)不屬于政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)和國(guó)家行政部門的附屬者。在我國(guó)，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性，均具有特殊的公法意涵。申言之，教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心等所謂的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估或認(rèn)證行為，應(yīng)被界定為社會(huì)公權(quán)力組織作出的行政行為?；诖?，應(yīng)明確此類評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政訴訟案件被告的適格地位，允許高等學(xué)校對(duì)此類機(jī)構(gòu)提起行政爭(zhēng)訟，以實(shí)現(xiàn)高校公法權(quán)利的救濟(jì)，不得因此類機(jī)構(gòu)屬于公益二類事業(yè)單位的地位而有所不同，否則將難以擺脫“公權(quán)力遁入私法”的質(zhì)疑[22]。

四、邁向合作治理：高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制治理網(wǎng)絡(luò)

從規(guī)范主義的進(jìn)路而言，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位變革，意味著借由事業(yè)法人的立法進(jìn)一步明晰高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為事業(yè)法人的公法屬性，健全事業(yè)法人自主治理的國(guó)家監(jiān)督體系。與強(qiáng)調(diào)權(quán)力規(guī)范與權(quán)利救濟(jì)為核心的規(guī)范進(jìn)路不同，功能主義的立場(chǎng)更關(guān)注高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)法律地位變革所帶來的治理效能提升，其核心要義在于推動(dòng)作為公法人的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與政府、專家組織以及高校之間的合作治理[23]。與傳統(tǒng)的國(guó)家對(duì)高校辦學(xué)質(zhì)量的“高權(quán)管制”進(jìn)路不同，治理性進(jìn)路更加重視規(guī)制治理網(wǎng)絡(luò)的形塑。誠(chéng)如科林·斯科特所言，“如果說規(guī)制國(guó)的一個(gè)核心特征是強(qiáng)調(diào)科層作為控制的工具，那么后規(guī)制國(guó)的顯著特點(diǎn)是向設(shè)計(jì)、競(jìng)爭(zhēng)與共同體等其他控制模式轉(zhuǎn)變”[18]（P126-138）。因此，推進(jìn)中國(guó)高等教育質(zhì)量治理的現(xiàn)代化，必須在“管辦評(píng)”分離的制度框架下，健全高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與政府、專家組織以及高校之間的制度化聯(lián)系渠道。

（一）健全高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的自律規(guī)范與自主治理機(jī)制

作為事業(yè)法人的教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心亟待健全法人自主治理體系，形成以章程為統(tǒng)領(lǐng)的法人規(guī)章制度體系。目前，教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心都已經(jīng)頒布實(shí)施了章程，但是未形成健全的自治規(guī)章制度體系。實(shí)際上，法治發(fā)達(dá)國(guó)家的共通規(guī)律，是完善高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)或獨(dú)立行政法人的自律規(guī)范。例如，法國(guó)研究與高等教育評(píng)估高級(jí)委員會(huì)（HCERES）制定了《評(píng)估章程》《評(píng)估倫理道德規(guī)章》《處理評(píng)估者與受評(píng)者爭(zhēng)議的程序》《專家地位》等自治規(guī)范。又如，荷蘭與弗蘭芒地區(qū)認(rèn)證組織則頒布了《申訴條例》《投訴條例》《道德準(zhǔn)則》《有關(guān)決策的治理原則的規(guī)定》等自律性規(guī)范。據(jù)此，我國(guó)教育部學(xué)位中心與評(píng)估中心等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)在《高等教育法》《學(xué)位條例》等法律規(guī)定的框架秩序之下，對(duì)“組織架構(gòu)、人事管理、預(yù)算管理、決策程序、內(nèi)部業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部監(jiān)督”等不宜由法律來規(guī)定的事項(xiàng)設(shè)置以章程為核心的內(nèi)部規(guī)范體系，以彰顯機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、靈活性和自主性。

（二）增強(qiáng)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與專家組織之間的制度化聯(lián)系

作為一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的公共組織，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)必須與專家組織之間保持密切的制度化聯(lián)系。例如，在專業(yè)認(rèn)證實(shí)施的過程中，教育部和省級(jí)教育行政部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮教育部評(píng)估中心以及省級(jí)教育評(píng)估院作為專業(yè)化教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，形成整體設(shè)計(jì)、有效銜接、分工明確、分批實(shí)施的協(xié)同機(jī)制。值得注意的是，為了確保專業(yè)認(rèn)證的公正性、獨(dú)立性和專業(yè)性，教育部成立了專門的認(rèn)證專家委員會(huì)。如根據(jù)教育部印發(fā)的《普通高等學(xué)校師范類專業(yè)認(rèn)證實(shí)施辦法（暫行）》（教師〔2017〕13號(hào)）規(guī)定，“教育部成立認(rèn)證專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)認(rèn)證工作的規(guī)劃與咨詢，對(duì)擬承擔(dān)師范類專業(yè)認(rèn)證的各地教育評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，負(fù)責(zé)認(rèn)證結(jié)論的審定，受理認(rèn)證結(jié)論異議的申訴，負(fù)責(zé)對(duì)認(rèn)證工作的指導(dǎo)和檢查等。認(rèn)證專家委員會(huì)秘書處設(shè)在評(píng)估中心。各省份依據(jù)實(shí)際建立相應(yīng)的專家組織和認(rèn)證結(jié)論審議機(jī)制”。在認(rèn)證爭(zhēng)議的處理方面，該暫行實(shí)施辦法明確提出，“高校如對(duì)認(rèn)證結(jié)論有異議，可在收到認(rèn)證結(jié)論后30個(gè)工作日內(nèi)向認(rèn)證專家委員會(huì)提出申訴，申訴應(yīng)以書面形式提出，詳細(xì)陳述理由，并提供相關(guān)支持材料。逾期未提出異議，視為同意認(rèn)證結(jié)論。認(rèn)證專家委員會(huì)受理申訴后，應(yīng)及時(shí)開展調(diào)查，并在收到申訴的60個(gè)工作日內(nèi)提出處理意見”。

當(dāng)然，認(rèn)證專家委員會(huì)與政府以及教育部評(píng)估中心乃至省級(jí)教育評(píng)估院之間建立制度化聯(lián)系的目的，并非將專家組織定位為行政輔助人或“行政助手”[24]。相反，它的目的是增強(qiáng)專家組織決定的法律效力，明確專家組織的法律地位、職責(zé)義務(wù)及其作用范圍。作為認(rèn)證委員會(huì)的專家，其所開展的專業(yè)認(rèn)證代表著特定的國(guó)家公務(wù)，具有明確的公務(wù)屬性。據(jù)此，專家應(yīng)秉持公正、廉潔、中立和客觀審慎的評(píng)估原則，遵循同行評(píng)議的專業(yè)規(guī)范和原則。值得指出的是，為了防范專業(yè)判斷權(quán)行使中專家“權(quán)力”的濫用，應(yīng)建立有別于“官僚問責(zé)”的專業(yè)性問責(zé)體系[25]。與官僚性問責(zé)立足于外部控制不同，專業(yè)性問責(zé)主要針對(duì)違反專業(yè)倫理的行為，其強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)規(guī)范與聲譽(yù)機(jī)制的適用[26]（P180-181）。

（三）促進(jìn)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與高校之間的合作規(guī)制

從規(guī)制法的視角而言，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校的評(píng)估或認(rèn)證活動(dòng)，本質(zhì)上屬于一種廣義上的（準(zhǔn)）政府規(guī)制活動(dòng)，具有政府內(nèi)規(guī)制的特征。國(guó)家對(duì)大學(xué)開展質(zhì)量評(píng)估或監(jiān)測(cè)的目的，在于摒棄政府對(duì)高校的高權(quán)管制傳統(tǒng)，促進(jìn)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與高校之間的合作規(guī)制，并最終實(shí)現(xiàn)高校質(zhì)量保障的自我規(guī)制。在規(guī)制法的語境下，規(guī)制的核心含義在于指導(dǎo)或調(diào)整行為活動(dòng)，以增強(qiáng)規(guī)制體制與規(guī)制對(duì)象之間的匹配性[27]，實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)。根據(jù)胡德與斯科特等學(xué)者的研究，規(guī)制應(yīng)包括一系列任務(wù)，如設(shè)定規(guī)則、收集信息、建立反饋或監(jiān)督機(jī)制，并設(shè)定糾正違反規(guī)范行為的回應(yīng)機(jī)制。概言之，一項(xiàng)規(guī)制體制包含標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、合規(guī)監(jiān)督以及行為矯正機(jī)制三種規(guī)制要素。精明的高等教育質(zhì)量監(jiān)管活動(dòng)，應(yīng)基于回應(yīng)性規(guī)制與反身性治理的理念，構(gòu)建起以“順從型執(zhí)法策略”為主和“威懾型執(zhí)法策略”為輔的“執(zhí)法金字塔”體系[28]。以師范專業(yè)認(rèn)證為例，教育部評(píng)估中心將審議結(jié)果報(bào)教育部教師工作司同意后，提交教育部認(rèn)證專家委員會(huì)審定；認(rèn)證結(jié)論分為“通過，有效期6年”“有條件通過，有效期6年”以及“不通過”三種。此種認(rèn)證結(jié)論較為簡(jiǎn)單，缺乏梯度化的行為矯正機(jī)制設(shè)計(jì)，也難以對(duì)高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系的構(gòu)建產(chǎn)生激勵(lì)或誘導(dǎo)作用。為此，應(yīng)適時(shí)引入通報(bào)批評(píng)、質(zhì)量約談、限期整改、合規(guī)信息公示等多種類型的制裁機(jī)制，并開發(fā)“指南、公告以及告慰函等軟法規(guī)范”[18]（P130），構(gòu)建反身性程度更高的合規(guī)監(jiān)督體系。

正所謂“輕聲細(xì)語然而手持大棒”，在從“規(guī)制國(guó)”走向“后規(guī)制國(guó)”的治理時(shí)代，“執(zhí)法金字塔設(shè)想大部分的規(guī)制互動(dòng)，對(duì)被規(guī)制者來說具有教育和建議（勸導(dǎo)）的性質(zhì)。如果無法實(shí)現(xiàn)合規(guī)，規(guī)制者將逐步升級(jí)其執(zhí)行活動(dòng)的嚴(yán)厲度，從簽發(fā)警告信，到民事和刑事制裁。最為嚴(yán)厲的制裁措施（如取消辦學(xué)資格）位于金字塔的頂端。規(guī)制者和被規(guī)制者更傾向活動(dòng)于金字塔底部，進(jìn)行相對(duì)正式的互動(dòng)。規(guī)制形式的金字塔底部是政府與高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)高等學(xué)校進(jìn)行的自我規(guī)制。當(dāng)自我規(guī)制無法運(yùn)作或是無效時(shí)，政府和高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)可以強(qiáng)制自我規(guī)制，要求高校為自身制定規(guī)則，并上報(bào)給規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)行。當(dāng)強(qiáng)制自我規(guī)制無效時(shí)，政府需要將規(guī)制技術(shù)升級(jí)到命令式規(guī)制，先用裁量式的懲戒，再用非裁量式的懲戒”[18]（P126-127）。

值得指出的是，在評(píng)估與認(rèn)證活動(dòng)中，最可能促使政府或評(píng)估機(jī)構(gòu)采用非裁量式懲戒的情形是高校提供了虛假信息?！盀橛行б?guī)制評(píng)估領(lǐng)域的數(shù)據(jù)造假行為，確保評(píng)估行為的嚴(yán)肅性和評(píng)估結(jié)果的公正性，必須對(duì)造假行為實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)肅問責(zé)”[8]（P153-162），對(duì)提供虛假信息的單位及其負(fù)責(zé)人給予行政乃至刑事制裁。當(dāng)然，高等教育質(zhì)量保障的合作治理，其最終目的是增強(qiáng)高等學(xué)校作為質(zhì)量保障首要責(zé)任主體的履責(zé)意識(shí)，健全高等學(xué)校的自我規(guī)制體系[29]（P164-170），培育高等學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保障文化。因此，在能夠采用非正式制裁措施激勵(lì)與引導(dǎo)高校自我負(fù)責(zé)的狀況下，應(yīng)盡可能避免采用強(qiáng)制性程度較高的威懾型執(zhí)法策略。

除此之外，為了避免對(duì)高等學(xué)校造成過重的合規(guī)負(fù)擔(dān)，以至于規(guī)制負(fù)擔(dān)與規(guī)制利益之間明顯不相稱，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡可能減少對(duì)高校信息搜集的頻次，實(shí)現(xiàn)高等教育評(píng)估的“提質(zhì)增效”。對(duì)此問題，在《對(duì)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議第1899號(hào)建議的答復(fù)》（教督建議〔2022〕52號(hào)）中，教育部明確指出“將積極落實(shí)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》關(guān)于嚴(yán)格控制教育評(píng)價(jià)活動(dòng)數(shù)量和頻次，切實(shí)減輕基層和學(xué)校負(fù)擔(dān)的要求。針對(duì)基層反映突出的‘多頭評(píng)估、重復(fù)評(píng)估、同時(shí)評(píng)估問題，對(duì)現(xiàn)有評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行摸查清理，制定清單，實(shí)行歸口管理，加強(qiáng)實(shí)施統(tǒng)籌。對(duì)正在開展的評(píng)估項(xiàng)目，予以改進(jìn)，如新一輪本科教育教學(xué)審核評(píng)估簡(jiǎn)化了評(píng)估環(huán)節(jié)，對(duì)于參加第一類審核評(píng)估的高校聚焦人才培養(yǎng)保障能力建設(shè)，不再考察具體教學(xué)要素環(huán)節(jié)，進(jìn)一步為‘雙一流建設(shè)高?！山墶盵30]。此外，該文件提出，教育部正在“全面推進(jìn)教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動(dòng)，探索建立共建共享的高等教育數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一次采集、統(tǒng)籌使用，切實(shí)減輕高校數(shù)據(jù)填報(bào)和材料制作的負(fù)擔(dān)”[30]。

顯然，教育主管部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到高等教育評(píng)估對(duì)高校所產(chǎn)生的合規(guī)負(fù)擔(dān)問題，并正在通過高等教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)國(guó)家數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)以及評(píng)估項(xiàng)目的精簡(jiǎn)等多方面舉措，以期進(jìn)一步釋放高等學(xué)校的辦學(xué)活力。盡管如此，相比于英美法系國(guó)家獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的基于風(fēng)險(xiǎn)的高等教育監(jiān)管模式[29]（P298-299），我國(guó)教育主管部門和高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)所采用的合規(guī)信息搜集方式，仍然缺乏精準(zhǔn)性和合比例性。目前，他們所采取的“減負(fù)”措施，更多只針對(duì)“雙一流”建設(shè)高校，其秉持的更多是一種“重點(diǎn)建設(shè)”思維，而非基于風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)的新型規(guī)制治理進(jìn)路。因此，如何構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)的信息搜集與合規(guī)監(jiān)督機(jī)制，如何健全“受規(guī)制的高校自我規(guī)制體系”，推進(jìn)政府與高校之間的合作規(guī)制，增強(qiáng)“自我規(guī)制的事前合規(guī)指引與事后歸責(zé)框架”[31]建設(shè)，依舊是我國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度改革必須因應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。

五、結(jié)論與討論

近年來，伴隨著法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程的加快，法治逐漸成為國(guó)家與社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本途徑。高等教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，也同樣被納入到法治的框架與視野之中[32]。在此背景下，推進(jìn)高等教育質(zhì)量保障的法治化，重審高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位，具有特殊而鮮明的時(shí)代意義。從行政法治的角度而言，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)法律地位的界定，關(guān)系到政府與高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)以及高等學(xué)校之間法律關(guān)系的厘清和明晰，更影響到高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)自身的良法善治。從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)法律地位的重構(gòu)，應(yīng)秉持規(guī)范主義與功能主義兩種改革進(jìn)路相統(tǒng)一的立場(chǎng)，以增強(qiáng)高等教育質(zhì)量治理的合法性與最佳性。

一方面，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)作為具有特定專業(yè)屬性和履行特定專業(yè)領(lǐng)域行政任務(wù)和公共職能的事業(yè)單位法人，須納入行政組織法的視野之中予以通盤考慮，基于“任務(wù)決定組織”的行政組織法基本原理，賦予高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的公法身份，推動(dòng)學(xué)位中心與評(píng)估中心作為教育部直屬事業(yè)單位的公法人化改造。據(jù)此，凸顯高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的公益本質(zhì)，強(qiáng)化立法與司法對(duì)其公權(quán)力行使的公法規(guī)制。需要明確指出的是，明晰教育部學(xué)位中心與教育部評(píng)估中心等諸如此類的外部高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的法律地位，不應(yīng)簡(jiǎn)單套用美國(guó)高等教育認(rèn)證的行業(yè)自律模式，而應(yīng)更多參考借鑒法國(guó)、荷蘭與意大利等大陸法系國(guó)家的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，將其界定為特殊的公法人或獨(dú)立的公法實(shí)體。當(dāng)然，考慮到高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的專業(yè)性，必須強(qiáng)化對(duì)專業(yè)判斷權(quán)的專業(yè)問責(zé)和監(jiān)督，透過高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的自律性規(guī)范，完善專家評(píng)議的“組織法”與“程序法”，避免出現(xiàn)專家權(quán)力濫用乃至被“俘獲”的現(xiàn)象[33]。

另一方面，基于規(guī)制法的理念，我國(guó)應(yīng)健全高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的自律規(guī)范與自主治理機(jī)制，構(gòu)建多元規(guī)制主體之間良性互動(dòng)的規(guī)制治理網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，以學(xué)科評(píng)估與專業(yè)認(rèn)證為代表的高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)，仍然普遍存在著過度干預(yù)高校自主權(quán)獨(dú)立行使的弊病。為了破除高等教育質(zhì)量保障的過度行政化和官僚化困境，我國(guó)應(yīng)引入精明規(guī)制的理念，增強(qiáng)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與專家組織和高等學(xué)校之間的合作治理，降低高等學(xué)校的合規(guī)負(fù)擔(dān)與成本，并且要借由“受規(guī)制的高校自我規(guī)制”理念，將政府與高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源集中于那些自我規(guī)制體系建設(shè)薄弱的“高風(fēng)險(xiǎn)”高校。與此同時(shí)，還要重視事前合規(guī)指引與事后問責(zé)框架的構(gòu)建和完善，強(qiáng)化對(duì)高校自我規(guī)制行為及其后果的“后設(shè)規(guī)制”[26]（P180-181）。

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The Reflection and Reconstruction of the Legal Status of Higher Education Quality Assurance Institutions under the Task-organization Paradigm

YAO? Rong

Abstract：? For a long time， there have been two opinions of either public law or private law in Chinese academia to define the legal status of external higher education quality assurance institutions represented by the Degree and Graduate Education Development Center and the Education Quality Assessment Center of the Ministry of Education. Among them， the viewpoint of private law tends to define higher education quality assurance institutions as independent third-party institutions or social intermediary organizations， and provide them with the status of a non-profit legal person in private law. In contrast， the position of public law advocates that higher education quality assurance institutions should be regarded as legal bodies entrusted by government administration. Looking beyond the territory， civil law generally gives legal status to external higher education quality assurance institutions as independent administrative institutions by emphasizing independence， public regulation， and professionalism. The reconstruction of the legal status of higher education quality assurance institutions in China should adhere to the standpoint of unifying the normative and functional approaches. On the one hand， based on the basic principles of the administrative organization law of task-determining organization， higher education quality assurance institutions should be endowed with an independent public law identity， to promote the transformation of academic degree centers and evaluation centers as public institutions directly under the Ministry of Education. On the other hand， based on the concept of regulation law， improve the self-discipline and self-governance mechanism of higher education quality assurance institutions， and build a regulation and governance network with benign interaction between multiple regulatory bodies.

Key words： higher education quality assurance institution; task-determining organizations; public legal person; public law regulation; cooperative governance

（責(zé)任編輯? 黃建新）