［摘 要］高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，優(yōu)化營商環(huán)境是促進城市高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑，但是，營商環(huán)境優(yōu)化不應(yīng)僅僅著眼于單個企業(yè)開展業(yè)務(wù)的便利性，而應(yīng)從整個城市系統(tǒng)發(fā)展的角度來評估營商環(huán)境，以促進城市生產(chǎn)力發(fā)展和整體效能提升。因此，應(yīng)以系統(tǒng)論的理念和方法提升城市治理的決策和執(zhí)行效能、促進公共資源高效配置，在系統(tǒng)的整體平衡中使城市營商環(huán)境進一步優(yōu)化。應(yīng)當(dāng)加強營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究，構(gòu)建著眼于系統(tǒng)優(yōu)化的營商環(huán)境評價體系，完善營商環(huán)境的法治基礎(chǔ)，以促進營商環(huán)境整體效能提升。

［關(guān)鍵詞］營商環(huán)境 高質(zhì)量發(fā)展 系統(tǒng)論 城市治理

［中圖分類號］F061.5 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008—3642（2023）02—0058—06

作者簡介：毛振鵬，中共青島市委黨校管理學(xué)教研部副主任、副教授。

一、引言

黨的二十大報告強調(diào)，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義國家的首要任務(wù)”［1］。高質(zhì)量發(fā)展，既注重發(fā)展的“量”的要求，即保持量的合理增長；又注重發(fā)展的“質(zhì)”的要求，即實現(xiàn)質(zhì)的有效提升。優(yōu)化營商環(huán)境是實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長的有效途徑［2］。一方面，營商環(huán)境是各類市場主體和城市居民進行投資經(jīng)營和消費決策的重要考量標準，城市營商環(huán)境的水平直接影響著招商引資和人才引進的數(shù)量［3］；另一方面，營商環(huán)境也直接影響城市區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)的經(jīng)營效益，并最終對經(jīng)濟發(fā)展、稅收、居民就業(yè)等產(chǎn)生影響［4］。在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，如何優(yōu)化營商環(huán)境促進城市高質(zhì)量發(fā)展，是政府和理論界共同關(guān)注的課題。其中，新制度經(jīng)濟學(xué)對營商環(huán)境理論研究和實踐產(chǎn)生了重要影響［5］。羅納德·H·科斯是交易費用理論的奠基人，新制度經(jīng)濟學(xué)的鼻祖。1937年，科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中“發(fā)現(xiàn)”了交易費用，并依據(jù)交易費用理論解釋企業(yè)的發(fā)展規(guī)模與經(jīng)營邊界?？扑龟P(guān)于交易費用的思想被喬治·斯蒂格勒（George Joseph Stigler，1966）歸結(jié)為“科斯定理”（Coase Theorem）［6］。諾斯進一步把交易費用定義為測量正在用于交換的有價值屬性的成本以及監(jiān)督和履行協(xié)議的成本［7］。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)理論的要求，降低制度性交易成本成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容［8］。2003年，世界銀行營商環(huán)境評估項目發(fā)布涵蓋全球主要經(jīng)濟體的營商環(huán)境評估報告（Doing Business，DB），專注于降低企業(yè)全生命周期的制度性交易成本，促進民營企業(yè)發(fā)展和財富創(chuàng)造，并對我國的營商環(huán)境實踐產(chǎn)生深刻影響［9］。從1998年開始，營商環(huán)境研究被引入我國，主要研究成果可以分為三類：一是營商環(huán)境評價研究，受世界銀行研究的影響，具體指標設(shè)計主要基于企業(yè)需求［10］；二是營商環(huán)境質(zhì)量對經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)業(yè)的促進作用，前期是以定性研究為主，近期定量研究不斷出現(xiàn)［11］；三是營商環(huán)境優(yōu)化的政策建議等［12］。基于降低交易成本視角的營商環(huán)境研究往往較多關(guān)注企業(yè)全生命周期的需求，而對城市運行其他領(lǐng)域的關(guān)注存在不足。城市集聚了土地、人口、資金、信息等各類經(jīng)濟要素和住房、交通、文化、娛樂、衛(wèi)生、教育、物業(yè)等公共服務(wù)，政府、居民、各類經(jīng)濟組織和社會組織在其中有機互動，構(gòu)成了一個有機的城市系統(tǒng)［13］。城市系統(tǒng)整體運營效益的高低既與組成系統(tǒng)的若干部分的運行效益緊密相關(guān)，也取決于系統(tǒng)的整體配合。2022年2月4日，世界銀行新發(fā)布宜商環(huán)境評估體系說明（Business Enabling Environment，BEE），也深刻體現(xiàn)出這一變化［14］。當(dāng)前，我國正處于推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，有必要將城市視作一個有機系統(tǒng)，并以系統(tǒng)論的視角全面審視城市營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在邏輯和運行機理，對標國際通行做法，使得營商環(huán)境優(yōu)化更好地服務(wù)于城市高質(zhì)量發(fā)展的目標。

二、以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進城市高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯

錢學(xué)森先生認為，系統(tǒng)是由相互作用相互依賴的若干組成部分結(jié)合而成的具有特定功能的有機整體，而且這個有機整體又是它從屬的更大系統(tǒng)的組成部分［15］。系統(tǒng)論從整體出發(fā)研究系統(tǒng)整體和組成系統(tǒng)整體各要素的相互關(guān)系，從本質(zhì)上說明其結(jié)構(gòu)、功能、行為和動態(tài)。但其核心問題是如何根據(jù)系統(tǒng)的本質(zhì)屬性使系統(tǒng)最優(yōu)化。當(dāng)前，城市競爭正在進入以集約型和高質(zhì)量為目標的新發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，以營商環(huán)境質(zhì)量為標志的城市整體運行效益已經(jīng)成為影響城市高質(zhì)量發(fā)展的基本構(gòu)成要素。優(yōu)化公共資源要素的配置、提升城市治理的決策和執(zhí)行效能、再造城市治理的組織結(jié)構(gòu)和流程等，構(gòu)成了以城市營商環(huán)境提升推進高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力［16］。

（一）基于系統(tǒng)論推進公共資源高效配置

政府用于調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的公共資源具有極高的市場價值，如果不能在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)高效配置和共享利用，很容易形成公共資源配置的低效率和不公平。以城市營商環(huán)境的系統(tǒng)化提升為發(fā)展導(dǎo)向，構(gòu)建高效益運行的公共資源子系統(tǒng)，在公共資源交易、流通和配置等方面強化開放共享機制，推動公共資源向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障等城市高質(zhì)量發(fā)展一線領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高效均衡分布，為各類市場主體和居民提供公平競爭的發(fā)展機會。

在整個城市系統(tǒng)的運行過程中，政府既是重要的子系統(tǒng)，也是重要的資源配置主體，其作用突出地表現(xiàn)在公共資源的配置方面。但是政府在運行過程中發(fā)生尋租等腐敗行為，也會帶來城市系統(tǒng)運行的低效率。鑒于政府公權(quán)力可以有效影響公共資源配置，應(yīng)當(dāng)對政府公權(quán)力進行精準畫像和有效監(jiān)督，以促進土地、人才、資金、技術(shù)、信息以及各類其他公共資源的整體配置效能，構(gòu)建起推動城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。法治化的透明政府是營商環(huán)境質(zhì)量的重要指標。規(guī)范監(jiān)督權(quán)力運行，促進公職人員履職盡責(zé)、堅決懲治腐敗，避免權(quán)力尋租，凈化社會風(fēng)氣，可為各類市場主體提供穩(wěn)定的市場預(yù)期。就優(yōu)化營商環(huán)境、推進城市高質(zhì)量發(fā)展而言，應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建健全的司法審判系統(tǒng)，在知識產(chǎn)權(quán)保護、公共服務(wù)提供、投資者和勞動者權(quán)益保護、教育和醫(yī)療服務(wù)公平等各方面做出完善的制度安排，以制度手段促進城市公共資源高效配置和整體效率的系統(tǒng)提升。

（二）基于系統(tǒng)論推進政府決策和執(zhí)行效能提升

當(dāng)前，市場主體需求多元、經(jīng)濟要素自由流動，這對城市決策者提出了更高的要求、更新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的科層制組織架構(gòu)、按部就班的工作體制等與各類市場主體和社會公眾的需要存在較大差距。政府的決策和執(zhí)行方式如果依然習(xí)慣于憑經(jīng)驗、拍腦袋等傳統(tǒng)模式，忽視各類市場主體的切身利益，城市的競爭力和吸引力就會下降，喪失發(fā)展機遇。打造一流營商環(huán)境，引導(dǎo)政府在決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)作出相應(yīng)改變，更加符合各類市場主體發(fā)展的內(nèi)在要求。在一流營商環(huán)境條件下，政府的決策和執(zhí)行，借助大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能對經(jīng)濟發(fā)展運行規(guī)律、各類經(jīng)濟要素的供給、各類市場主體的發(fā)展需要、人民群眾的利益訴求等給予更多重視并進行多角度研判，能夠切實有效降低城市運行成本、降低企業(yè)負擔(dān)，為生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)營活力的釋放提供更加優(yōu)越的環(huán)境，加快城市的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）基于系統(tǒng)論推進城市治理架構(gòu)和工作流程再造

當(dāng)前，城市治理的組織架構(gòu)往往是金字塔型，并采取層層傳導(dǎo)的工作流程，很容易造成上下級之間權(quán)責(zé)不一、推諉扯皮，橫向部門之間權(quán)責(zé)交叉以及信息不對稱的現(xiàn)象?；趦?yōu)化營商環(huán)境的需要，政府通過“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”降低準入門檻、減少審批環(huán)節(jié)；綜合運用大數(shù)據(jù)、電子證照等技術(shù)手段壓縮審批受理時間，且降低企業(yè)負擔(dān)。政府主動靠前，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和工作流程提升政府服務(wù)效能，當(dāng)好上門服務(wù)的“店小二”，推進政務(wù)服務(wù)流程再造，搭建創(chuàng)新合作平臺，更好滿足企業(yè)和群眾訴求。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的分布式和去中心化優(yōu)勢，有效強化政府工作人員的危機意識、責(zé)任意識、協(xié)作意識和服務(wù)意識，實現(xiàn)工作流程的再造與簡化，有效破除部門壁壘和效能低下等問題，推動上下級之間、部門之間、經(jīng)辦人員和服務(wù)對象之間的緊密聯(lián)動、無縫銜接，讓各類市場主體和人民群眾更加便捷地獲取政府服務(wù)，從而系統(tǒng)性降低城市運行過程中產(chǎn)生的交易費用。

三、以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進城市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實邏輯

城市是由住房、交通、衛(wèi)生、公用事業(yè)、土地使用、商品生產(chǎn)和消費等若干子系統(tǒng)組成的，每一個子系統(tǒng)都具有特定的功能。這些子系統(tǒng)的分布及其有機互動，構(gòu)成了有機的城市系統(tǒng)［2］129-132。基于城市這一有機系統(tǒng)推進營商環(huán)境優(yōu)化，推動政府治理轉(zhuǎn)型和公共資源配置模式的重構(gòu)，搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機遇，以城市整體效能提升推動高質(zhì)量發(fā)展。

（一）以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市經(jīng)濟發(fā)展

當(dāng)前，各類市場主體的選擇，特別是民營企業(yè)的選擇是城市營商環(huán)境質(zhì)量的重要標志［17］。企業(yè)出于追逐利潤的需要，往往會高度關(guān)注成本控制。降低交易費用，意味著降低企業(yè)的經(jīng)營成本，有利于促進企業(yè)效益提升和財富創(chuàng)造。降低制度性交易成本也成為營商環(huán)境優(yōu)化的重要內(nèi)容。例如，2022年9月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場主體制度性交易成本的意見》［18］。但是，成本控制只是財富創(chuàng)造的一個環(huán)節(jié)，企業(yè)經(jīng)營效益還受到市場變化、原材料供應(yīng)、消費者選擇等多重因素影響。同時，企業(yè)創(chuàng)造的財富也可能被用于貯藏或者轉(zhuǎn)移，不利于生產(chǎn)的循環(huán)和生產(chǎn)力的長期發(fā)展?；谙到y(tǒng)論的視角，將城市視作一個有機的系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)存在著生產(chǎn)、交換、分配、消費等各種經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)，同時也可能成為經(jīng)濟外循環(huán)的某一個環(huán)節(jié)。社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)在城市系統(tǒng)內(nèi)運轉(zhuǎn)中不斷延續(xù)和擴大。因此，營商環(huán)境優(yōu)化更應(yīng)當(dāng)著眼于系統(tǒng)論的視角，運用系統(tǒng)化思維強化政府、各類經(jīng)濟組織和社會組織、居民和游客消費者等多元主體在城市運營和治理體系中的競爭合作，促進經(jīng)濟循環(huán)和生產(chǎn)力發(fā)展。當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟高度發(fā)展，信息成為聯(lián)通城市系統(tǒng)各個組成部分的重要紐帶和促進城市內(nèi)生發(fā)展的重要資源［19］。以營商環(huán)境優(yōu)化為引領(lǐng)，突破政府對于信息傳播和數(shù)據(jù)流向的控制，促進政府公共數(shù)據(jù)的開放、流動、共享，使信息和數(shù)據(jù)真正成為促進城市生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)生動力。

（二）以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市運行整體效能提升

民營企業(yè)的數(shù)量規(guī)模和發(fā)展水平往往構(gòu)成了城市高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容［20］。由于民營企業(yè)往往對市場信號傳導(dǎo)出的市場機會最為敏感，對交易費用等成本變化能夠做出迅速反應(yīng)，從而迅速地影響資源配置和企業(yè)經(jīng)營地選擇，所以，民營企業(yè)全生命周期的需要成為城市營商環(huán)境優(yōu)化關(guān)注的重點領(lǐng)域。但是，企業(yè)的需求往往受制于自身發(fā)展需要、特別是短期利益需要。在中國，中小企業(yè)的平均壽命僅有2.5年［21］，倘若城市營商環(huán)境優(yōu)化過度關(guān)注企業(yè)需求，有可能陷于個體企業(yè)的需求和短期利益訴求，喪失對城市發(fā)展整體利益和長遠利益的追求。因此，基于系統(tǒng)論的視角，把城市視作一個有機的系統(tǒng)，各類市場主體是構(gòu)成城市系統(tǒng)的組成部分，它們的共同發(fā)展目標、共同價值取向、共性利益訴求構(gòu)成了營商環(huán)境優(yōu)化的主要內(nèi)容。以面向全體企業(yè)而不是個體企業(yè)的營商環(huán)境優(yōu)化，促進城市高質(zhì)量發(fā)展的整體效能提升;以各類市場主體特別是民營市場主體的整體數(shù)量上規(guī)模和發(fā)展上層次，構(gòu)建城市高質(zhì)量發(fā)展的核心牽引。截至2022年12月，深圳市的各類市場主體總數(shù)達383萬戶，同比增長4%；青島市的各類市場主體也超過200萬戶，同比增長6.25%。民營經(jīng)濟在城市經(jīng)濟發(fā)展中的地位進一步提升。這也標志著南北方城市營商環(huán)境優(yōu)化帶來的民營企業(yè)規(guī)模數(shù)量擴張和城市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升。著眼于營商環(huán)境的系統(tǒng)優(yōu)化，實施政府負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單管理，為各類經(jīng)濟組織、社會組織和人民群眾直接參與城市治理、助力城市高質(zhì)量發(fā)展提供平臺，促進城市系統(tǒng)的整體效益提高。

（三）以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市治理能力提升

各類市場主體對城市發(fā)展的貢獻巨大，但并不是全部，還應(yīng)當(dāng)整合員工、居民、游客、商協(xié)會和社會組織等各個組成主體的資源優(yōu)勢促進城市高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕。因此，營商環(huán)境優(yōu)化提升更應(yīng)當(dāng)將城市的多元主體視作一個有機的系統(tǒng)，有效促進多元主體在城市公共事務(wù)過程中的合作、互動和共同參與，提倡政府、企業(yè)、公眾共同發(fā)揮在社會治理、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等過程中的重要作用，不斷推動城市治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化［22］。提升城市治理水平，塑造促進市場競爭的營商環(huán)境，還需要政府加快由“全能型、管制型”向“服務(wù)型、法治型”轉(zhuǎn)變，持續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理，暢通生產(chǎn)、分配、流通、消費等各個環(huán)節(jié)的要素流動和合理配置，不斷降低城市多元主體的運行成本，培育城市發(fā)展的新增長點，加快實現(xiàn)城市發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。同時，政府強化公共服務(wù)職能，規(guī)范政府行為，提高政府服務(wù)城市發(fā)展的效能。按照優(yōu)化營商環(huán)境的要求深入推進簡政放權(quán)，既要彌補政府“缺位”，也要防止政府“越位”，減少政府“錯位”。按照優(yōu)化營商環(huán)境的要求正確處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，強化政府在城市治理、文化教育、社會保障和醫(yī)療保障、基礎(chǔ)設(shè)施、法治建設(shè)等方面的職能，著力消除障礙市場競爭的體制機制，保障各類市場主體公平參與市場競爭。

（四）以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進共同富裕

黨的二十大報告指出，要健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。近年來，我國營商環(huán)境得到持續(xù)優(yōu)化與提升，但在共同富裕的宏觀背景下，不僅要關(guān)注有利于各類市場主體發(fā)展的因素，而且要關(guān)注市場主體中弱勢群體小微企業(yè)的發(fā)展環(huán)境；不僅要關(guān)注企業(yè)家的發(fā)展，而且要關(guān)注企業(yè)員工與市民群眾的福祉，不斷提升廣大人民群眾的幸福感與獲得感；不僅要關(guān)注市民群眾的發(fā)展，而且要關(guān)注城市系統(tǒng)的整體優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。彰顯中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，促進共同富裕，就應(yīng)當(dāng)促進營商環(huán)境優(yōu)化。這不僅有利于提升城市對各類市場資源的感召力和凝聚力，有利于各類市場主體的持續(xù)成長，而且有利于廣大市民的生存改善和持續(xù)發(fā)展，不斷提升當(dāng)?shù)鼐用竦男腋８信c獲得感，從而促進整個城市系統(tǒng)的經(jīng)濟、社會與生態(tài)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目標，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建基于中國特色社會主義制度優(yōu)勢和實現(xiàn)共同富裕的營商環(huán)境綜合評價體系，以評估促改革，以優(yōu)化營商環(huán)境為企業(yè)發(fā)展和市民生活創(chuàng)造更有利的經(jīng)濟社會條件，著力降低生產(chǎn)生活的制度成本，增加就業(yè)與財富，最終達到消除極端貧困、實現(xiàn)共同富裕的目標。

四、以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進城市高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

推動城市高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)引入系統(tǒng)理念，緊扣全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的時代要求，準確把握國家宏觀政策取向，把回應(yīng)群眾訴求、服務(wù)企業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)變政府職能、打造服務(wù)型政府有機結(jié)合起來，在戰(zhàn)略上布局、在精準處落子，塑造城市競爭的整體優(yōu)勢。

（一）加強營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究

營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化需要有堅實的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟學(xué)、系統(tǒng)論、法學(xué)、行政管理、數(shù)理統(tǒng)計以及財務(wù)稅收、生態(tài)環(huán)保、國際貿(mào)易等各個學(xué)科的理論知識，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)、公共利益理論、公共選擇理論以及科斯、布坎南、斯蒂格勒、阿羅、保羅、羅黙等諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者的理論，以及近年來眾多研究城市高質(zhì)量發(fā)展的學(xué)術(shù)文獻，構(gòu)成了支撐營商環(huán)境研究的理論基礎(chǔ)，并指導(dǎo)營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的具體實踐。目前，我國系統(tǒng)論視閾下以營商環(huán)境推動城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究還較為薄弱，理論創(chuàng)新的深刻性、實踐性、科學(xué)性等方面都存在一定差距。根據(jù)中國知網(wǎng)學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，在核心期刊上，截至2022年11月17日，以營商環(huán)境為主題的、引用量為30以上的文獻，共有185篇。缺少堅實的理論指導(dǎo)，就很難設(shè)計出符合中國城市發(fā)展要求和企業(yè)發(fā)展需求的營商環(huán)境評估指標體系，也很難有高水平的理論和方法論指導(dǎo)城市營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的制度變革。強化營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究，還應(yīng)當(dāng)高度重視方法論。世界銀行在推進宜商環(huán)境評價體系設(shè)計時力求可量化、可比較、可競爭和改進，其高度重視系統(tǒng)方法、平衡方法、可驗證方法的一些經(jīng)驗也值得我國借鑒［14］。加強營商環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)理論研究，推進營商環(huán)境科學(xué)方法論的應(yīng)用，有利于對接世界銀行等國際組織和國際標準，促進我國營商環(huán)境優(yōu)化。

（二）構(gòu)建基于促進系統(tǒng)優(yōu)化的營商環(huán)境評價體系

2022年2月4日，世界銀行發(fā)布宜商環(huán)境評估體系說明，這標志著運行17年的世界銀行營商環(huán)境評價（Doing Business，DB）結(jié)束，新的宜商環(huán)境評價（Business Enabling Environment，BEE）由此開始，全球各個城市商業(yè)環(huán)境評價進入新的階段，北京市和上海市代表中國參與其中。世界銀行宜商環(huán)境評價體系不僅從單個企業(yè)開展業(yè)務(wù)便利性的角度出發(fā)，而且從整個城市系統(tǒng)發(fā)展的角度來評估商業(yè)環(huán)境；不僅關(guān)注政府監(jiān)管，而且關(guān)注公共服務(wù)；更加注重在系統(tǒng)的整體平衡中使城市營商環(huán)境進一步優(yōu)化［14］。借鑒世界銀行宜商環(huán)境評價標準，構(gòu)建促進營商環(huán)境優(yōu)化的評價指標體系，有利于明確營商環(huán)境優(yōu)化的方向，強化城市營商環(huán)境優(yōu)化的動力，促進被評估對象的認同與互動，培育營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)生動力。構(gòu)建促進營商環(huán)境優(yōu)化的評價體系，首先要明確基于效率、公平、可持續(xù)的價值準則。高效率、強調(diào)公平，制度可持續(xù)、可預(yù)期，人與自然環(huán)境和諧共生，是營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市高質(zhì)量發(fā)展的基本判斷標準。有的城市在營商環(huán)境評價和自評過程中對營商環(huán)境價值準則存在不夠重視甚至忽視的現(xiàn)象，容易陷入就指標談指標。這容易把手段當(dāng)成目的，把追求營商環(huán)境的排名和分數(shù)作為營商環(huán)境優(yōu)化的首要目標。以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市高質(zhì)量發(fā)展的首要目標，應(yīng)當(dāng)是以完善制度安排提升城市治理的整體效能，促進城市生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕。

（三）完善營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的法治基礎(chǔ)

以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進城市高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)把企業(yè)和居民的感受放在更加突出的重要位置，著眼于把法律法規(guī)等監(jiān)管制度方面的文本內(nèi)容與各個部門關(guān)于營商環(huán)境方面的實際執(zhí)行效果有機結(jié)合，把制度監(jiān)管同公共服務(wù)整體效率的系統(tǒng)提升有機結(jié)合，把營商環(huán)境的個案分析與面板數(shù)據(jù)有機結(jié)合，把專家咨詢同統(tǒng)計數(shù)據(jù)驗證有機結(jié)合，把大數(shù)據(jù)分析同基于樣本企業(yè)的調(diào)查有機結(jié)合，全面推進營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化提升。還應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的先進做法、典型案例和最高標準，以推廣先進經(jīng)驗、對標先進城市等做法推動營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化方面的制度改革。基于增強企業(yè)經(jīng)營和市民生活便利性的迫切需求加快推進監(jiān)管制度體系建設(shè)、推進公共服務(wù)質(zhì)量提升。圍繞激發(fā)各類市場主體發(fā)展活力、促進人民生活水平提高等實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的立法目標，從涉及營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化各個領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)入手，系統(tǒng)梳理阻礙城市高質(zhì)量發(fā)展的體制機制，開展系統(tǒng)評估，制訂立、改、廢、合、釋等整體性的工作計劃。在營商環(huán)境立法過程中，應(yīng)在術(shù)語、定義、行為邊界等方面對接國際慣例，多用“法言”“法語”，大力減少文件性語言，推動《營商環(huán)境促進條例》由沒有法律約束力但有實際效力的“軟法”向既有法律約束力又有實際效力的“硬法”轉(zhuǎn)變，著力提升全國法規(guī)和地方性法規(guī)在營商環(huán)境優(yōu)化方面的一致性、協(xié)調(diào)性，進一步明確各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，促進營商環(huán)境的法治化、服務(wù)化、高效化、國際化發(fā)展。完善營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的法治基礎(chǔ)，還應(yīng)緊密結(jié)合我國發(fā)展實際和國際通常做法，研究制定公平競爭法或促進市場競爭法，做好公司法、破產(chǎn)法、擔(dān)保法以及民法中與營商環(huán)境的相關(guān)條款修改工作，完善營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的頂層設(shè)計，加快構(gòu)建行政、司法相互銜接的、促進公平競爭的執(zhí)法體系，提高營商環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范性、科學(xué)性，夯實以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進城市高質(zhì)量發(fā)展的法治基礎(chǔ)。

（四）堅持持續(xù)改進，推進營商環(huán)境整體效能提升

系統(tǒng)提升城市公共服務(wù)的質(zhì)量。地方政府、事業(yè)單位、社會組織等所提供的營商服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)可以被統(tǒng)計為生產(chǎn)性服務(wù)。此類生產(chǎn)性服務(wù)可以為城市經(jīng)濟社會運行降低成本，為各類市場主體和居民創(chuàng)造更多價值。電、水、互聯(lián)網(wǎng)、交通、通訊、暖氣和燃氣等硬件設(shè)施的建設(shè)和教育、衛(wèi)生健康、物業(yè)、社會服務(wù)、休閑、生態(tài)保護、市容環(huán)境、公共安全、立法司法等軟件方面的服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)在營商環(huán)境的框架下堅持持續(xù)改進系統(tǒng)優(yōu)化，提升城市公共服務(wù)的整體性、協(xié)調(diào)性、公平性和有效性。

系統(tǒng)提高城市整體的運行效率，降低民營企業(yè)生存發(fā)展的制度交易成本。特別是降低城市居民的時間成本，降低經(jīng)營活動的費用成本。世界銀行實證研究表明：良好的商業(yè)環(huán)境會使投資率增長0.3%，GDP增長率增加0.36%［24］。城市營商環(huán)境整體效能提升主要依賴有效的制度安排和充分便捷的公共服務(wù)，以及二者結(jié)合的良好實踐，它們構(gòu)成了促進城市高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力，同時也是投資者和消費者地域選擇的主要依據(jù)。應(yīng)當(dāng)從政府監(jiān)管和公共服務(wù)的協(xié)同推進和質(zhì)量提升入手，高度重視和著力加強制度層面的合規(guī)管理，真正做到企業(yè)合規(guī)、政府合規(guī)、服務(wù)合規(guī)、司法合規(guī)、社會合規(guī)；還應(yīng)當(dāng)高度重視和著力加強基于經(jīng)濟環(huán)境、社會責(zé)任和公司治理的政府監(jiān)管和信息披露，促進城市商業(yè)運行的公開透明。另外，營商環(huán)境優(yōu)化的制度安排中，應(yīng)當(dāng)融入生態(tài)文明建設(shè)，促進綠色低碳可持續(xù)發(fā)展，引導(dǎo)各類經(jīng)濟組織和社會組織承擔(dān)起生態(tài)文明責(zé)任。

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加快推進大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。數(shù)字化技術(shù)，電子商務(wù)、電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，將對城市公共服務(wù)效能提升和營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化有著直接的影響。國家市場監(jiān)管總局基于營商環(huán)境優(yōu)化的需要，專門成立了大數(shù)據(jù)中心。我國還應(yīng)當(dāng)在大數(shù)據(jù)的收集、存儲、分析、應(yīng)用、積累等方面強化法治化、標準化、規(guī)范化、高級化建設(shè)，著力解決大數(shù)據(jù)收集、存儲、應(yīng)用等方面的準確性、及時性、完整性、系統(tǒng)性。應(yīng)當(dāng)圍繞大數(shù)據(jù)的標準、質(zhì)量、安全、權(quán)屬、交流、公開、共享、隱私保護、攜帶、出境等一系列問題開展協(xié)同攻關(guān)，加大人才、資金、技術(shù)、管理等方面的投入，在解決數(shù)據(jù)封閉、分割、重復(fù)、合規(guī)等方面作出制度性安排，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在系統(tǒng)優(yōu)化營商環(huán)境等方面的作用，降低制度性交易成本，促進城市高質(zhì)量發(fā)展。

總之，以營商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進城市高質(zhì)量發(fā)展是一項整體性的系統(tǒng)工程，需要政府、各類經(jīng)濟組織和社會組織、全體居民的共同努力，加快營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快打造法治化、服務(wù)化、高效化、國際化的營商環(huán)境。這既是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的當(dāng)務(wù)之急，也是持續(xù)改進提升城市競爭力的實踐進程。要持續(xù)深化改革，繼續(xù)推進高水平的對外開放，用法治引領(lǐng)、規(guī)范和保障營商環(huán)境的系統(tǒng)優(yōu)化和提升，真正促進城市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和競爭力增強，促進共同富裕，進一步彰顯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

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責(zé)任編輯：馬秀貞