李馥琪 劉炤君 莫子瑩 周家敏 陳煜

摘?要：流動攤販治理效果既反映了治理水平，也檢驗著城市基層治理政策是否契合“以人為本”的善治理念?；趦?nèi)容分析法研究近10年國內(nèi)相關(guān)CSSCI文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)：城市流動攤販治理主要圍繞政策、主體、方式三方面展開，各級地方政府在結(jié)合本地實際出臺政策的基礎(chǔ)上，明確城管部門作為治理主體的權(quán)責(zé)與義務(wù)，并通過不斷調(diào)整治理方式緩和城管執(zhí)法者與流動攤販的緊張關(guān)系，但由于央地政令執(zhí)行偏差、城管執(zhí)法部門間理念沖突及城管執(zhí)法人員編制不足等問題，流動攤販治理陷入困境。因此，地方應(yīng)從“剛性治理”走向“柔性治理”、從“專項打擊”走向“動態(tài)監(jiān)管”、從“運動式執(zhí)法”走向“包容性治理”。

關(guān)鍵詞：地攤經(jīng)濟；城市基層治理；流動攤販

中圖分類號：D630.9????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）13-0033-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.13.033

1?問題的提出

“地攤經(jīng)濟”的興起在助力各地區(qū)經(jīng)濟復(fù)蘇的同時也給城市基層治理帶來了一定的挑戰(zhàn)，對城市基層治理提出了更高的要求。因此，既有輿論主要呈兩種觀點：一是認(rèn)為“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展將衍生諸多的社會問題，地方政府應(yīng)該審慎對待“地攤經(jīng)濟”的重啟，并通過出臺禁止性措施以杜絕流動攤販的占道經(jīng)營等違法行為的反彈；二是認(rèn)為地方政府在加強流動攤販治理的同時應(yīng)該為流動攤販提供均等化的公共服務(wù)，展示“以人為本”的包容理念。因此，各地政府的治理取向在具體實際中呈現(xiàn)出明顯的差異性，但大多傾向剛性治理，這種治理方式非但難以根治流動攤販的違法經(jīng)營行為，反而會激發(fā)諸多社會矛盾，既加劇了城管執(zhí)法者與流動攤販之間的緊張關(guān)系，還不利于調(diào)和流動攤販與固定攤販之間的惡性競爭關(guān)系，進(jìn)而不利于社會和諧關(guān)系的建立和維護(hù)。換言之，傳統(tǒng)的管控方式已不再適用當(dāng)前的流動攤販治理，不符合現(xiàn)代化治理的要求，亟須創(chuàng)新治理理念來進(jìn)一步提升基層治理水平。

為探究國內(nèi)關(guān)于流動攤販治理研究的總體脈絡(luò)，文章采取了內(nèi)容分析法與系統(tǒng)分析法，在綜述現(xiàn)有研究的發(fā)展脈絡(luò)與困境的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前我國城市流動攤販的治理問題進(jìn)行全方面、多角度、系統(tǒng)化的分析，反思破解當(dāng)前流動攤販治理困境的優(yōu)化路徑，以期實現(xiàn)創(chuàng)新我國城市流動攤販治理模式、發(fā)展城市經(jīng)濟與改變市容市貌的治理目的，推動城市基層治理走向“善治”。

2?數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1?數(shù)據(jù)來源

本研究所需數(shù)據(jù)均選取自中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫，為更好地保證文獻(xiàn)來源的權(quán)威性，主要聚焦于對CSSCI期刊論文的分析。在2022年4月19日以“流動攤販治理”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，得到2012—2022年28篇CSSCI文獻(xiàn)。

在文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)方面，文獻(xiàn)主要來源期刊有：《城市發(fā)展研究》6篇，占21%；《城市問題》4篇，占14%；《人文地理》2篇，占7%；其他16篇，占57%。從文獻(xiàn)作者分布上看，中山大學(xué)薛德升及黃耿志各3篇，各占10%；中國人民大學(xué)張磊、中山大學(xué)孫九霞、徐孔丹各2篇，各占7%；其他作者16篇，占57%。從發(fā)文機構(gòu)看，中山大學(xué)5篇，占17%；中國人民大學(xué)3篇，占10%；華東理工大學(xué)2篇，占7%；其他機構(gòu)18篇，占64%。

在文獻(xiàn)影響力方面，通過降序排列28篇CSSCI期刊論文的引用率可以看出，中山大學(xué)黃耿志和薛德升在《城市發(fā)展研究》上發(fā)表的《非正規(guī)經(jīng)濟的正規(guī)化：廣州城市攤販空間治理模式與效應(yīng)》的引用率最高，下載量2947次，被引用55次，占總被引用數(shù)的12%。

2.2?研究方法

內(nèi)容分析法是一種對材料進(jìn)行客觀分析的研究方法，要求研究者在分析過程中排除個人的主觀色彩，對材料進(jìn)行系統(tǒng)、客觀、全面的研究和分析［1］。這種方法具有一定的執(zhí)行步驟要求，需要經(jīng)過選擇、分類與統(tǒng)計等階段，具有客觀性、系統(tǒng)性、定量性的特點，這三種特點也正是這種分析方法的優(yōu)勢所在。通過對大量的官方內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性分析，從整體上把握數(shù)據(jù)資料所具有的特征及其內(nèi)部的底層邏輯關(guān)系，在一定程度上可以克服主觀性與不確定性對研究造成的誤差，提高分析結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度，最終達(dá)到深度挖掘文本數(shù)據(jù)的分析效果。

在本次“流動攤販治理”研究中，首先，通過對2012—2022年關(guān)于流動攤販的文獻(xiàn)進(jìn)行收集與整合，從文獻(xiàn)來源分布、作者分布、機構(gòu)分布及文獻(xiàn)影響力等方面對文獻(xiàn)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計；其次，對所統(tǒng)計的CSSCI文獻(xiàn)進(jìn)行描述性分析，從文獻(xiàn)的研究脈絡(luò)、實踐困境及理論反思三個維度對文獻(xiàn)進(jìn)行分析和梳理，進(jìn)而提出有效治理流動攤販的應(yīng)對措施，以期構(gòu)建綜合立體的城市流動攤販治理體系。

3?城市流動攤販治理的研究脈絡(luò)

3.1?城市流動攤販治理的政策

自城市地攤經(jīng)濟興起以來，各地區(qū)政府依據(jù)城市的具體實際情況出臺相應(yīng)的政策法規(guī)以進(jìn)一步加強對流動攤販的治理，明確流動攤販治理過程中各相關(guān)主體的職責(zé)。相關(guān)政策梳理如下：2013年武漢出臺《武漢市城市綜合管理條例》，禁止流動攤販亂擺亂賣；2017年住建部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法》，明確各部門治理流動攤販的行政處罰權(quán)；2017年國務(wù)院發(fā)布《無證無照經(jīng)營查處辦法》，擴大不屬于無證無照經(jīng)營的范圍，明確城管的權(quán)限及監(jiān)管職責(zé)，執(zhí)法模式以查處與引導(dǎo)相結(jié)合；2018年廣州市委發(fā)布《廣州市流動商販臨時疏導(dǎo)區(qū)管理辦法》，規(guī)定臨時疏導(dǎo)區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及管理要求；2020年成都市委出臺“八項機制”，提出“五允許一堅持”，助力疫情后經(jīng)濟復(fù)蘇。

通過對與城市流動攤販治理相關(guān)的政策進(jìn)行梳理可知，城市流動攤販治理政策主要有以下兩種傾向和趨勢：一是由一刀切的禁止以加強管控力度到逐步規(guī)范、引導(dǎo)流動攤販的經(jīng)營行為；二是各地逐漸采取多樣化的方式對流動攤販實施管理。

3.2?城市流動攤販治理的主體

地方政府承擔(dān)著規(guī)劃、管理城市的職責(zé)與緩解社會矛盾、改善民生、促進(jìn)社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)社會公平正義的義務(wù)。由于制度性障礙和正規(guī)化成本的存在，實現(xiàn)非正規(guī)經(jīng)濟正規(guī)化需要政府在政策、資金、技術(shù)等方面提供支持以促進(jìn)公平競爭環(huán)境的形成，為非正規(guī)勞動者的生存和發(fā)展提供保障，維護(hù)社會經(jīng)濟系統(tǒng)的有序運作。通過制度改革、優(yōu)惠政策的制定和貸款的發(fā)放、人員培訓(xùn)以及經(jīng)營場所等資源的提供，處理好非正規(guī)經(jīng)濟正規(guī)化帶來的正負(fù)效應(yīng)［2］。對于流動攤販，城管部門應(yīng)取締或控制流動攤販的外部性活動。在職責(zé)方面，城管執(zhí)法者要落實城市管理的法律法規(guī)；起草城市執(zhí)法的地方性法規(guī)、規(guī)章的草案，提出完善城市執(zhí)法體制的政策建議；負(fù)責(zé)城市管理的指揮、協(xié)調(diào)和組織工作。在義務(wù)方面，城管需維持社會秩序、協(xié)調(diào)各利益主體間的合理訴求、為城市居民提供均等化公共服務(wù)。為調(diào)和城管與流動攤販之間的沖突，城管部門應(yīng)提高工作人員的服務(wù)意識，增強空間彈性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，增強城市的包容性，提高融合能力，促進(jìn)生活于城市之中的鄉(xiāng)村、弱勢群體得到平等、自由的發(fā)展［3］。

3.3?城市流動攤販治理的方式

在流動攤販不具備合法性的地方，城管部門常采取運動式、突擊整治等具有強制性的治理方式以規(guī)制流動攤販的違法經(jīng)營行為。有的地方則致力于推動流動攤販的合法化經(jīng)營，強調(diào)治理主體的多元化。為達(dá)到標(biāo)本兼治的治理效果，應(yīng)著眼于城管與流動攤販矛盾背后的制度性原因和結(jié)構(gòu)性原因，進(jìn)一步形成政府主導(dǎo)、流動攤販自治、公眾參與監(jiān)督的多元治理模式，構(gòu)建多元治理主體機制，不斷完善現(xiàn)代城市治理理念，建設(shè)具有包容性的現(xiàn)代化城市［4］。城市的可持續(xù)健康發(fā)展需要充分展現(xiàn)人本主義情懷，提升城市為不同階層社會群團(tuán)提供有尊嚴(yán)的生活以及包容性發(fā)展空間的能力是現(xiàn)代化城市對城市治理能力提出的要求。當(dāng)前城市流動攤販在經(jīng)濟方面的促進(jìn)作用尚未被完全釋放，而其發(fā)展過程中暴露出的治理問題卻不容忽視。因此，為促進(jìn)流動攤販與城市發(fā)展的進(jìn)一步融合，應(yīng)著眼于地攤經(jīng)濟治理的積極面，通過采取扶持或引導(dǎo)等治理手段消除城市發(fā)展進(jìn)程中的負(fù)外部性影響［5］。

4?城市流動攤販治理的實踐困境

4.1?中央與地方政令執(zhí)行偏差

作為中央政策法令的具體執(zhí)行者，地方政府在治理流動攤販的過程中既要對上級政府和社會公眾負(fù)責(zé)，保證城市在正常秩序之下良性運轉(zhuǎn)，又要維護(hù)流動攤販群體的人權(quán)，由此陷入了兩難的局面［6］。但我國傳統(tǒng)政治體制的重點往往更傾向于提高政績而并非及時回應(yīng)民意訴求，治理過程中常出現(xiàn)治理主體面向上級要求實施治理行為而不重視聽取與治理相關(guān)的社情民意，導(dǎo)致治理行為偏離民意取向，不利于良好社會輿論氛圍的形成。近年來頻頻發(fā)生的群體沖突和危機事件給地方政府帶來了巨大的治理壓力，由于規(guī)范和管理流動攤販的活動隨著地攤經(jīng)濟的興起和發(fā)展逐漸提升為城管執(zhí)法人員工作考核的核心內(nèi)容，而文明執(zhí)法和社會監(jiān)督在考核分值中所占比重更大［7］，城管執(zhí)法者基于維持社會穩(wěn)定的目的并且為了避免“被暴力執(zhí)法”或上級的問責(zé)，往往會遵從“不出事”的治理原則而采取放寬執(zhí)法的治理措施，中央與地方在政令執(zhí)行方面的偏差由此出現(xiàn)。

4.2?城管執(zhí)法部門的理念沖突

傳統(tǒng)時期的城市管理模式具有適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的要求，城市管理者表現(xiàn)出“重剛性”的特征。而在如今新型社會管理模式的背景之下，城市管理者的治理理念逐漸由“剛性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嵝浴?，引起了城管?zhí)法部門的理念沖突。具體表現(xiàn)為：剛性治理以“管控”為本，強調(diào)對社會主體行為進(jìn)行約束；柔性治理強調(diào)以“人”為本，更加重視運用非強制性手段以實現(xiàn)“善治”目標(biāo)［8］。受傳統(tǒng)剛性治理理念的影響，執(zhí)法者更加重視提高管理效率，更傾向于選擇全面禁止流動攤販的經(jīng)營行為，卻忽略了對流動攤販人權(quán)的保護(hù)，這種治理方式必將導(dǎo)致暴力執(zhí)法的發(fā)生［9］。但就目前的實踐效果而言，剛性與柔性的沖突雖然能夠促進(jìn)執(zhí)法人員轉(zhuǎn)向“以人為本”，但在短期內(nèi)收效甚微，甚至降低了城管執(zhí)法部門的工作績效。

4.3?城管執(zhí)法人員編制不足

在實踐過程中，城管執(zhí)法人員作為城市管理活動的具體實施者，承擔(dān)著十分重要的職能和責(zé)任，但由于基層執(zhí)法面臨的壓力較大、待遇偏低、“污名化”等問題，城管執(zhí)法人員編制嚴(yán)重不足。城管執(zhí)法隊伍是為了維護(hù)社會正常秩序、彌補末端服務(wù)缺陷而衍生的群體，其工作時間長、難度大、強度高，甚至面臨暴力抗法及負(fù)面輿論［10］，加之我國政事混編導(dǎo)致城管執(zhí)法者雖按公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)考錄和管理，卻采用事業(yè)編制，使得其工資待遇不高［11］。

近年來頻頻曝光的有關(guān)城管人員暴力執(zhí)法的負(fù)面新聞引起了社會公眾對城管執(zhí)法人員的強烈不滿，城管也因此被冠以“暴力”的代名詞。城管“污名化”是由于新聞媒體對個別城管的暴力執(zhí)法行為進(jìn)行“貼標(biāo)簽”式炒作而形成的刻板印象［12］。由于不同的行動者在行動邏輯與策略選擇上存在的不同傾向會導(dǎo)致行動結(jié)果具有差異性，因此在個人權(quán)威與資源稟賦的雙重作用下，各行動主體是否作為也會對政策實施效果產(chǎn)生顯著的影響作用［13］，若城管濫用其所具有的自由裁量權(quán)，則會引發(fā)城管執(zhí)法亂象，城管被“污名化”就此產(chǎn)生。由于人們擇業(yè)時往往更傾向于選擇具有較高社會地位和良好聲譽的職位，而社會輿論差的城管與人們的期待崗位相悖，城管執(zhí)法人員緊張問題就此出現(xiàn)。

5?城市流動攤販治理的理論反思

5.1?從剛性治理走向柔性治理

傳統(tǒng)城市治理強調(diào)“剛性”治理方式，重視發(fā)揮管控的作用，運用具有強制性和法治約束性的手段或規(guī)則實施管理，常見的治理手段主要包括武力強制和行政干預(yù)。城管的綜合執(zhí)法植根于市場化、行政體制改革和行政執(zhí)法法治化，以“剛性”執(zhí)法方式解決管理過程中出現(xiàn)的較為混亂的行政處罰行為［14］。但伴隨著人們治理理念的轉(zhuǎn)變以及社會對于人權(quán)的重視逐步提高，這種“剛性”理念難以滿足社會的發(fā)展需要，已經(jīng)不適用當(dāng)前的流動攤販管理，城管綜合執(zhí)法的最佳路徑需要向柔性傾斜。

紐約的攤販治理政策證實了柔性治理的有效性，通過對以人為本這一核心理念的強調(diào)，在極大程度上尊重流動攤販的生存和發(fā)展需求，為其合法權(quán)利提供必要保障，同時也保證城管執(zhí)法部門堅持以人民為中心的工作導(dǎo)向，及時回應(yīng)更多具備合理性的生存、發(fā)展訴求。日漸緊密的政府與市場關(guān)系以及服務(wù)型政府理念，使得非強制性的柔性治理受到人們的廣泛關(guān)注并逐漸代替剛性治理［15］。

5.2?從專項打擊走向動態(tài)監(jiān)管

專項打擊治理模式下顯現(xiàn)出來的弊端，說明流動攤販的管理模式逐步轉(zhuǎn)向動態(tài)監(jiān)管模式的必要性。中國在長期禁止性政策背景下普遍采取專項打擊的模式，治理過程存在開展次數(shù)多、效果不理想、成本高、收益低等諸多弊端，影響并威脅到流動攤販的生存和發(fā)展。顯然，全面禁止流動攤販的專項打擊政策在當(dāng)前的社會條件下行不通，而以采取累計分制的“十二分制”為代表的動態(tài)監(jiān)管模式，通過對設(shè)施、證照、遵紀(jì)守法等多方面進(jìn)行科學(xué)評估，高效、實時、全方位地跟蹤管理流動攤販的經(jīng)營活動［16］，能夠在降低治理成本的同時有效緩解城管執(zhí)法部門與流動攤販之間的沖突和矛盾。

各地區(qū)政府治理流動攤販的具體模式雖然在形式上存在著些許差異，但在治理的核心及重點方面卻常常具有共性。武漢市與溫州市將推進(jìn)流動攤販合法化作為治理的核心，并通過以政府為主導(dǎo)、部門之間聯(lián)動、疏堵結(jié)合的方式實現(xiàn)對流動攤販的動態(tài)監(jiān)管。實踐證明，這種治理方式有利于將流動攤販由城市基層治理的“痛點”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾磉^程中的“亮點”。此外，推進(jìn)流動攤販合法化還需要進(jìn)一步健全動態(tài)監(jiān)督機制，以達(dá)到在時間、空間上進(jìn)行動態(tài)、實時的追蹤與監(jiān)管的治理效果，進(jìn)而實現(xiàn)從根本上促進(jìn)對流動攤販的有效治理［17］。

5.3?從運動式執(zhí)法走向包容性治理

運動式執(zhí)法是當(dāng)前中國政府運用范圍最為廣泛且依賴性最強的一種治理模式，具體體現(xiàn)為集中整治城市管理中出現(xiàn)的一些難點，具備強制性、間斷性和臨時性等特點。通過對街頭行政執(zhí)法人員實施運動式治理的動員，集中執(zhí)法目標(biāo)，改善執(zhí)法條件，實行激勵績效考核，能夠提高街頭行政執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、實現(xiàn)城市治理目標(biāo)。但運動式執(zhí)法方式往往基于政府間的溝通合作以回應(yīng)治理環(huán)境的變化，體現(xiàn)出部分嚴(yán)重的人治色彩。而包容性治理則強調(diào)以非強制手段實現(xiàn)對流動攤販的包容性管理，這種治理方式的根本發(fā)展方向是促進(jìn)城市的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，目的是以民為本，基本要求是對社會資源進(jìn)行合理、公正的配置，注重不同主體間同質(zhì)、均等的發(fā)展權(quán)利［18］。因此，包容性治理可以作為一種過渡性的創(chuàng)新治理方式，能夠彌補運動式執(zhí)法方式存在的不足，打擊官僚主義式城市治理，使得城市管理能夠在符合現(xiàn)代社會發(fā)展方向的大基調(diào)下兼顧各社會參與主體的生存、發(fā)展權(quán)利，實現(xiàn)構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)社會發(fā)展的目的。

流動攤販治理問題是全球國家正共同面臨的一個亟需解決的社會問題，其產(chǎn)生離不開諸多社會和現(xiàn)實因素。因此，對流動攤販治理問題所采取的針對性措施既需要將其放到特定的社會環(huán)境中進(jìn)行綜合考慮，也離不開對各地區(qū)的流動攤販治理實踐進(jìn)行經(jīng)驗性概括和總結(jié)。作為一個具有普遍性的社會問題，通過對不同國家、地區(qū)的城市治理模式進(jìn)行探討和比較，有助于得出有效治理流動攤販的經(jīng)驗和啟示，堅持柔性治理、動態(tài)監(jiān)管、包容性治理方式，提高以人為本治理理念在整個治理體系中的重要性，動員各社會主體參與到解決流動攤販治理問題的過程中，充分發(fā)揮民主協(xié)商在治理過程中的積極作用，逐步完善相關(guān)法律體系，促進(jìn)城市治理過程中各相關(guān)治理主體樹立起科學(xué)、可持續(xù)的治理理念，走出具有中國特色的城市治理道路。

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