張延奇 戴思危 李振巖

摘? ?要：“十四五”時期是全面落實高質(zhì)量發(fā)展要求的關鍵時期。在國土空間規(guī)劃視角下，如何實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展，成為新時代的重要議題。以濟南市章丘區(qū)為例，通過分析章丘區(qū)國土空間現(xiàn)狀，提出生態(tài)共生與城綠相融、防災減災與增強韌性、精準供地與空間統(tǒng)籌，以及發(fā)展文旅與重塑格局四條對策，以期為其他城市的國土空間規(guī)劃編制和高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；高質(zhì)量發(fā)展；綠色生態(tài)；城市韌性；文化旅游

中圖分類號：F291? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0049-03

一、背景研究

高質(zhì)量發(fā)展是2017年由黨的十九大首次提出，表明中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段[1]。城市高質(zhì)量發(fā)展是以新發(fā)展理念為指導，通過城市發(fā)展質(zhì)量、效率提升，更好地滿足人民對美好生活需求的城市發(fā)展模式?！笆奈濉睍r期是全面落實高質(zhì)量發(fā)展要求的關鍵時期。

國土空間規(guī)劃是一個地區(qū)空間發(fā)展的指南，是可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖[2]。開展國土空間規(guī)劃，是一項戰(zhàn)略性和基礎性的工作。通過制定和實施國土空間規(guī)劃，從空間開發(fā)保護的角度出發(fā)，統(tǒng)籌生態(tài)保護、城鄉(xiāng)開發(fā)格局，提出應對策略，解決生態(tài)系統(tǒng)功能退化、資源粗放利用、環(huán)境污染嚴重、空間布局和結(jié)構(gòu)不合理等問題，從而助力高質(zhì)量發(fā)展。

在以高質(zhì)量發(fā)展為主題的時代特征下，如何在編制國土空間規(guī)劃時體現(xiàn) “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的理念，助力城市高質(zhì)量發(fā)展，成為新時代的重要議題。本文以章丘區(qū)國土空間規(guī)劃為例，基于生態(tài)要素、人口要素、土地要素、經(jīng)濟要素和文化要素等諸多要素，提出促進章丘區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對策，以期為其他城市的國土空間規(guī)劃編制和高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

二、章丘區(qū)概況

（一）基本概況

章丘市位于山東省中部，西鄰濟南市歷城區(qū)，距濟南市50公里；東連淄博市周村、淄川區(qū)，距淄博市51公里；南交泰安、萊蕪市；東北與鄒平縣接壤；黃河在市域西北部切流而過，總面積為1 719平方公里。截至2020年年末，章丘區(qū)下轄17個街道、1個鎮(zhèn)。

2020年年末，章丘區(qū)戶籍人口105.5萬人。2020年，章丘區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1 002.5億元，三次產(chǎn)業(yè)比例分別為8.2：52.3：39.5，城鎮(zhèn)人均可支配收入42 793元，農(nóng)村人均可支配收入24 208元。

（二）經(jīng)濟發(fā)展概況

章丘區(qū)是濟南農(nóng)業(yè)大區(qū)，但近五年農(nóng)業(yè)增加值整體呈下降趨勢，各街鎮(zhèn)都有不同程度下降。北部街鎮(zhèn)依托農(nóng)業(yè)特色品牌、良好的地形和水土優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達；中部次之；南部由于地形原因，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)業(yè)特色品牌需要更進一步發(fā)揮價值。

章丘區(qū)是濟南市的工業(yè)強區(qū)，工業(yè)增加值在濟南各區(qū)縣排名第一。除中心城區(qū)外，許多外圍街鎮(zhèn)都有一定的工業(yè)基礎。北部以刁鎮(zhèn)街道為核心，形成以新材料、化工產(chǎn)業(yè)為主的北部工業(yè)區(qū)；中部以中心城區(qū)為核心，形成以機械制造、新能源、智能智造為主的中部工業(yè)區(qū)；南部工業(yè)基礎較為薄弱，現(xiàn)有工業(yè)以建材、包裝為主。

（三）國土空間概況

2020年年末，章丘農(nóng)業(yè)空間總面積為920.94km2，其中主體部分為耕地，面積645.38km2，占比70%，主要分布于章丘區(qū)中北部。耕地總面積645.38km2，根據(jù)章丘區(qū)土地利用總體規(guī)劃，需保證耕地面積793.45 km2，現(xiàn)有缺口148.07 km2。永久基本農(nóng)田保護任務規(guī)模670.80 km2，永久基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)有耕地504.39 km2，存在缺口170.41 km2。

城鄉(xiāng)建設用地總量為251.80km2，城鎮(zhèn)建設用地和村莊建設用地分別為73.75km2和178.06km2，城鄉(xiāng)建設用地總量差異明顯。城鄉(xiāng)建設用地主要分布在中部、北部，中部以城鎮(zhèn)建設用地為主，北部以村莊建設用地為主。章丘區(qū)城鎮(zhèn)住宅用地總規(guī)模23.42km2，且主要集中在中心城區(qū)，中心城區(qū)6個街道城鎮(zhèn)住宅用地總規(guī)模21.27km2，占總規(guī)模的90.82%。章丘區(qū)農(nóng)村宅基地總規(guī)模114.98km2。產(chǎn)業(yè)用地總量為89.54km2，官莊街道、刁鎮(zhèn)街道、明水街道產(chǎn)業(yè)用地總量位居前列。

三、章丘區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展路徑探析

通過對章丘區(qū)各基本組成要素分析，進行現(xiàn)狀診斷，明確盤底特征。在國土空間規(guī)劃視角下，基于章丘區(qū)的現(xiàn)有條件，提出生態(tài)共生與城綠相融、防災減災與提高韌性、精準供地與空間統(tǒng)籌，以及發(fā)展文旅與重塑格局四條對策，助力章丘區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）生態(tài)共生，城綠相融

綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和基本要求。習近平總書記曾指出，“山水林田湖草是生命共同體?！盵3]優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境有助于增強環(huán)境競爭力，促進旅游業(yè)發(fā)展，從而促進地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

1.貫通生態(tài)廊道，銜接南山北水。一方面，打造“黃河—小清河—繡江河—繡源河”生態(tài)風貌廊道。另一方面，依托河道、濕地、水庫等生態(tài)資源營造濱水空間，提升沿線景觀質(zhì)量。最后，通過挖掘整合歷史文化和生態(tài)資源，展現(xiàn)章丘特色，打造濟東生態(tài)文旅走廊。

2.確保生態(tài)本底，彰顯生態(tài)文明。對接市域范圍內(nèi)的山（長白山、盤龍山、南部山區(qū)）、水（黃河、小清河、繡源河、繡江河）、林（植物園、森林公園等）、田（農(nóng)莊農(nóng)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園等）、湖（白云湖、東湖水庫、白云水庫）和草六項生態(tài)要素，結(jié)合生態(tài)修復和用地集約利用等策略，構(gòu)建“六分林田、兩分山水、兩分城鎮(zhèn)”的全域空間格局。

3.構(gòu)建藍綠交織的生態(tài)空間。構(gòu)建串聯(lián)全域景區(qū)的復合綠道，構(gòu)建從小清河到繡源河、繡江河的水上客運系統(tǒng)，打造黃金旅游水道。綠道結(jié)合自然、人文、交通和城鎮(zhèn)布局等資源要素，分三級劃分城鎮(zhèn)與郊野混合型綠道：一級城鎮(zhèn)與郊野混合型綠道，二級城鎮(zhèn)與郊野混合型綠道，三級濱水綠道及景區(qū)內(nèi)部綠道。北部郊野綠道環(huán)線，中部城市綠道環(huán)線和南部郊野及濱水綠道環(huán)線形成“南北貫通三環(huán)線”的格局。

此外，還需繼續(xù)承接小清河“水清、岸綠、河暢、宜游”的生態(tài)定位，強化城鎮(zhèn)空間與濱河空間之間的有機融合。比如，區(qū)域性公共服務設施可優(yōu)先布局于藍綠復合空間。最后，還可以通過林地合理分布、設置通風廊道等手段提升城市生態(tài)空間品質(zhì)。

（二）防災減災，增強韌性

韌性是一種應對風險的科學理念。在城鎮(zhèn)化由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展的背景下，運用韌性理念指導防災減災規(guī)劃編制有助于發(fā)揮規(guī)劃在防災減災工作中的引領作用[4]，提高城市韌性，保證人民的生命財產(chǎn)和設施受害程度最小，有利于助力城市可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。

1.完善防災減災體系。定期組織開展風險隱患的普查，以便掌握全區(qū)重點風險隱患的基本情況。并以調(diào)查結(jié)果為支撐，加強重點地段的風險識別。比如，黃河為典型的地上懸河，章丘段行洪斷面較窄；小清河上游流域面積大，章丘段坡降變小，行洪能力減弱；繡江河、漯河下游段河道被侵占，坡降較小，泄洪能力減弱。

構(gòu)建“防、攔、疏、滯、排”的防災減災體系?！胺馈保罕Ｗo黃河大堤，確保黃河洪水通行。“攔”：新建水庫、坑塘等設施，調(diào)節(jié)洪水量?！笆琛保菏柰ɡC江河、漯河，增強泄洪能力?！皽保豪冒自坪⒀壳f湖作為滯洪區(qū)，調(diào)節(jié)上游洪峰流量。“排”：城區(qū)建設生態(tài)海綿區(qū)，降低雨水徑流量。

2.構(gòu)建智慧防災減災體系。采用“一張網(wǎng)、一個庫、一個平臺、一張圖、一個門戶”的思路，建設面向有關部門的防災減災綜合信息平臺和面向公眾及游客提供防災減災信息服務平臺。利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)，提高災害事故監(jiān)測感知能力，優(yōu)化自然災害監(jiān)測站網(wǎng)布局，構(gòu)建全域覆蓋的災害事故監(jiān)測預警網(wǎng)絡，實現(xiàn)城市防災的智能化，增強應對災害的能力。

（三）精準供地，空間統(tǒng)籌

科學劃定三區(qū)三線，并將三區(qū)三線作為空間管控的依據(jù)。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，堅持底線思維，推進三區(qū)三線成為城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的紅線。同時，還需創(chuàng)新土地供應和土地利用模式。

1.科學劃定三區(qū)三線。以雙評價的結(jié)果為依據(jù)，科學劃定三區(qū)三線，合理確定開發(fā)強度。在自然條件方面，章丘區(qū)南部多山，泉脈眾多，環(huán)境承載力較弱，生態(tài)保護極重要區(qū)范圍較大，受限于地形，不適合大規(guī)模開發(fā)建設，應采取集約高效的開發(fā)模式；東部生態(tài)保護極重要區(qū)主要是長白山和盤龍山區(qū)域，包括普集和相公莊街道；白云湖和黃河街道水域也在生態(tài)保護極重要區(qū)內(nèi)；中心城區(qū)自然承載能力較強，地形平坦，適合開發(fā)建設。

2.創(chuàng)新土地利用模式。章丘區(qū)有山東警察學院、齊魯理工學院和齊魯師范學院等諸多高等院校，基于此提出創(chuàng)新土地供應和土地利用模式的土地策略。具體策略如下：一是創(chuàng)新供地模式：高校與城鎮(zhèn)融合發(fā)展，高校功能向周邊城鎮(zhèn)融解，公共設施與空間校城共用，達到資源利用最大化。高?？蒲性核谌氤擎?zhèn)功能區(qū)，最大程度帶動城鎮(zhèn)科技創(chuàng)新發(fā)展。二是科研院所混合模式：在已有高?？蒲性核幕A上，打造高校引領、企業(yè)開發(fā)的“產(chǎn)、學、研一體”的以孵化中心、創(chuàng)新企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式。以便捷交通為導向，打造混合土地功能、高密度、小街坊的土地利用模式。此外，還應采取居住、就業(yè)和配套服務綜合考量的建設用地模式。構(gòu)建20—30萬人的小組團布局形式，組團內(nèi)部混合布局各類用地，嚴格控制建筑高度，并根據(jù)城市功能在特定范圍布局高層建筑。

（四）發(fā)展文旅，重塑格局

章丘區(qū)擁有豐富的旅游資源，在開發(fā)這些旅游資源時，應當統(tǒng)籌全域旅游空間，以全景規(guī)劃的理念開展文旅規(guī)劃，通過對旅游空間的優(yōu)化布局，實現(xiàn)重點旅游節(jié)點聯(lián)動。

1.明確“自然+人文+產(chǎn)業(yè)”全新的資源觀。挖掘自然人文旅游資源要素，增加產(chǎn)業(yè)資源要素，實現(xiàn)旅游要素全域覆蓋。將自然景觀（山、河、湖和泉）、人文要素（文化遺址、名人故里、齊魯鄉(xiāng)居、鄉(xiāng)土特色和紅色烙印等）和產(chǎn)業(yè)要素（章丘大蔥、黃河瓜果、工業(yè)主體游和古城游等）有機串連起來。

打造“一心、一帶、兩廊和四區(qū)”的全景旅游總體空間格局。一心：情滿章丘，人文旅游發(fā)展核心。一帶：南山生態(tài)游憩帶。兩廊：齊魯古道文化走廊、產(chǎn)研學走廊。四區(qū)：城景相融，綜合服務配套區(qū)；田園湖居，鄉(xiāng)村慢游體驗區(qū)；章丘文脈，文化傳承休閑區(qū)；修身靜心，康樂養(yǎng)生度假區(qū)。

2.打造文旅產(chǎn)業(yè)集群，塑造文旅環(huán)境。通過旅游資源和旅游項目打造文旅產(chǎn)業(yè)，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。一方面，應當充分發(fā)揮旅游的優(yōu)勢，引領相關產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和全面發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的真正融合。另一方面，還應通過對本地居民加強宣傳，鼓勵全社會參與，以當?shù)丨h(huán)境文明來帶動游客文明，營造良好的旅游氛圍。

3.打造鄉(xiāng)村旅游，整合旅游資源。鄉(xiāng)村旅游可以促進農(nóng)民收入渠道多元化，縮小城鄉(xiāng)差距，助力高質(zhì)量發(fā)展。在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)建設中，可以將鄉(xiāng)村、旅游、文化三者有機融合，打造出具有地方特色的精品旅游項目，通過深耕文化體驗模式、田園休閑模式和民宿小旅館模式等，滿足游客們“親近自然、感受自然、體驗自然”的旅游需求。此外，還應當加大對特色旅游資源的宣傳，充分運用微博、微信公眾號、抖音等新媒體平臺，打造具有地方特色的旅游形象。

四、結(jié)束語

高質(zhì)量發(fā)展是生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的有機結(jié)合，主要特征是城市發(fā)展理念先進、創(chuàng)新動能強勁，經(jīng)濟水平發(fā)達、空間布局合理，城市開放融合、環(huán)境生態(tài)宜居，城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)、居民生活富裕。

2021年，習近平總書記指出，“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用，規(guī)劃科學是最大的效益?！眹量臻g規(guī)劃的科學性與可行性會對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響?！笆奈濉睍r期，需要高標準編制和實施國土空間規(guī)劃，強化空間功能布局，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌和指導作用，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國土空間格局，實現(xiàn)以國土空間規(guī)劃引領地區(qū)經(jīng)濟和社會全領域高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

[1]? ?習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]? ?黨安榮，田穎，甄茂成，等.中國國土空間規(guī)劃的理論框架與技術(shù)體系[J].科技導報，2020，38（13）：47-56.

[3]? ?黃承梁，楊開忠，高世楫.黨的百年生態(tài)文明建設基本歷程及其人民觀[J].管理世界，2022，38（5）：6-19.

[4]? ?葛懿夫，翟國方，何仲禹，等.韌性視角下的綜合防災減災規(guī)劃研究[J].災害學，2022，37（1）：229-234.

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