王富海

摘要：中國(guó)城市發(fā)展正在從建設(shè)時(shí)代進(jìn)入運(yùn)營(yíng)時(shí)代。隨著城市建設(shè)的重點(diǎn)從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)為存量運(yùn)營(yíng)，傳統(tǒng)的建設(shè)導(dǎo)向規(guī)劃將不再適用，城市規(guī)劃迫切需要升級(jí)為服務(wù)于城市運(yùn)營(yíng)治理需求的運(yùn)營(yíng)規(guī)劃。本文從城市化發(fā)展由外生式階段轉(zhuǎn)向內(nèi)生式階段入手，闡釋運(yùn)營(yíng)時(shí)代對(duì)城市所帶來(lái)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提出認(rèn)識(shí)理解城市運(yùn)營(yíng)全貌的概念框架。在此基礎(chǔ)上，討論城市運(yùn)營(yíng)與治理的關(guān)系，梳理城市運(yùn)營(yíng)的三重內(nèi)涵。而從城市運(yùn)營(yíng)的角度看，城市規(guī)劃始終都是城市運(yùn)營(yíng)過(guò)程中重要的空間政策工具?？傊?，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)守保護(hù)公共利益、通過(guò)公共投資引導(dǎo)市場(chǎng)投資原則底線的同時(shí)，積極在范式和業(yè)務(wù)模式上改革創(chuàng)新，擁抱城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代的到來(lái)，推動(dòng)城市良性運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代；城市治理；規(guī)劃轉(zhuǎn)型；運(yùn)營(yíng)規(guī)劃

0? 引言

2020年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，雖然與發(fā)達(dá)國(guó)家普遍超過(guò)80%的城鎮(zhèn)化率仍存差距，但相較改革開放初期不足20%的城鎮(zhèn)化率，四十年的發(fā)展可謂天翻地覆，中國(guó)的城鎮(zhèn)化已然由快速發(fā)展的“1.0階段”進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的“2.0階段”[1]。而多年來(lái)聲勢(shì)浩大的開發(fā)建設(shè)，也使得以一線城市為代表的許多大城市迫近了新增土地資源的臨界點(diǎn)，增量空間已十分有限；同時(shí)，粗放型外延式的發(fā)展方式帶來(lái)的諸多“城市病”也亟待化解。因此，我國(guó)城市發(fā)展存在集約型內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，從大規(guī)模建設(shè)的“增量時(shí)代”走向以提升城市品質(zhì)為主的“存量時(shí)代”[2-4]，前者側(cè)重建設(shè)，后者側(cè)重運(yùn)營(yíng)。這一重大“時(shí)代切換”可以理解為城市發(fā)展由“建設(shè)時(shí)代”進(jìn)入了“運(yùn)營(yíng)時(shí)代”。

隨著城市建設(shè)重點(diǎn)從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)為存量運(yùn)營(yíng)，傳統(tǒng)的建設(shè)導(dǎo)向規(guī)劃將不再適用[5]。過(guò)去，傳統(tǒng)的規(guī)劃主要服務(wù)城市的快速建設(shè)需求，著眼于城市整體的、局部的及具體項(xiàng)目的方案編制；如今，進(jìn)入到面向城市運(yùn)營(yíng)的新階段，規(guī)劃工作應(yīng)當(dāng)相對(duì)側(cè)重政策研究、咨詢、策劃、判斷，并且還需要進(jìn)一步提供實(shí)時(shí)跟蹤服務(wù)。存量規(guī)劃與增量規(guī)劃的根本差異在于從注重終極藍(lán)圖轉(zhuǎn)為深入操作過(guò)程，從作用于規(guī)劃管理到服務(wù)于城市治理。因此，更加關(guān)注城市運(yùn)營(yíng)并通過(guò)有效的規(guī)劃手段不斷改善現(xiàn)時(shí)城市成為城市規(guī)劃在運(yùn)營(yíng)時(shí)代的新課題。

1? 城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代的到來(lái)

1.1 城市化的發(fā)展階段：從外生式到內(nèi)生式

城市化發(fā)展大致可以劃分為三個(gè)階段：建設(shè)期（依靠土地財(cái)政和外部資金資源的外生式發(fā)展階段）、發(fā)展期（土地財(cái)政轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政的過(guò)渡發(fā)展階段）、穩(wěn)定期（內(nèi)生式發(fā)展階段）。

第一階段，土地財(cái)政的滾動(dòng)效應(yīng)對(duì)于驅(qū)動(dòng)大規(guī)模快速建設(shè)的發(fā)展不可不謂功莫大焉，但與此同時(shí)，這種過(guò)分依賴外部資源和信貸資金的外生型發(fā)展模式過(guò)猶不及[6]。隨著土地財(cái)政信貸杠桿效應(yīng)的大幅放大，帶來(lái)了諸如“過(guò)度房地產(chǎn)化”等負(fù)面結(jié)果，催生資產(chǎn)泡沫，甚至陷入“擊鼓傳花”的惡性循環(huán)[7-9]。在此期間，許多城市不計(jì)成本地爭(zhēng)取盡可能多的土地財(cái)政，形成地方政府推動(dòng)城市發(fā)展建設(shè)的一種文化。而這一模式的強(qiáng)大慣性使得對(duì)其產(chǎn)生的城市化路徑依賴延宕至今，并將對(duì)未來(lái)產(chǎn)生影響。

第二階段，城市化進(jìn)入發(fā)展期，也是土地財(cái)政轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政的過(guò)渡期，內(nèi)修開始得到重視，城市政府注重以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，致力于強(qiáng)化緊密的政企合作，并建立以人為本的福利保障制度，從而為消費(fèi)端更好發(fā)揮拉動(dòng)作用創(chuàng)造條件，以此打造城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)體系的良性循環(huán)。這屬于內(nèi)外導(dǎo)向皆有的混生式城市化。這一階段，政府治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出稅收分成、分級(jí)建設(shè)和事權(quán)集成等特征。

第三階段，城市化轉(zhuǎn)入穩(wěn)定期后，城市治理架構(gòu)機(jī)制以及嚴(yán)格保障?？顚Ｓ玫呢?cái)稅管理運(yùn)用機(jī)制已然成熟，因而事權(quán)和收支的逐步分層便成為需要關(guān)注的新主題，城市的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用開始占據(jù)支出的主要部分，這意味著城市化進(jìn)入了內(nèi)生式發(fā)展階段。

在城市化發(fā)展的不同階段，城市所處的宏觀政策環(huán)境也各有不同。從外生式發(fā)展的建設(shè)期到內(nèi)生式發(fā)展的穩(wěn)定期，發(fā)揮主導(dǎo)作用的政策由區(qū)域政策轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌。前者關(guān)注優(yōu)勢(shì)地區(qū)引領(lǐng)發(fā)展，注重物質(zhì)建設(shè)和財(cái)富積累；后者則基于通盤考量的統(tǒng)籌布局，注重工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的協(xié)調(diào)發(fā)展，其戰(zhàn)略邏輯和涵蓋對(duì)象要復(fù)雜得多。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要處理好的一個(gè)核心問(wèn)題即：要素流動(dòng)，這就需要更多運(yùn)營(yíng)思維和手段介入，將包括土地在內(nèi)的各類資源要素管好、用好、維護(hù)好。

1.2 運(yùn)營(yíng)是改善城市的新開端

外生式和內(nèi)生式兩種發(fā)展模式在發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向上存在本質(zhì)差異，主要體現(xiàn)在數(shù)量與質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)、社區(qū)和城市秩序等方面[10， 11]。外生式發(fā)展以增量建設(shè)、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、樓盤開發(fā)為主，致力于城市良好視覺(jué)秩序的打造，側(cè)重的是物質(zhì)空間外在“殼”的建設(shè)。相較該模式具有一定破壞性的強(qiáng)勢(shì)價(jià)值觀，內(nèi)生式發(fā)展則秉持了一種具有保留保護(hù)精神的多元包容價(jià)值觀，集中表現(xiàn)在存量提升、產(chǎn)業(yè)培育、多元社區(qū)和社會(huì)性秩序的營(yíng)造。內(nèi)生式發(fā)展不再僅僅注重建設(shè)表面的形式，而是更加關(guān)注如何充分利用和發(fā)揮資源效益，側(cè)重的是“殼”中內(nèi)容的運(yùn)營(yíng)。過(guò)去，城市可能只單純注重“殼”的建設(shè)，但是，即使是再好的“殼”，如果沒(méi)有得到合理利用，也不能發(fā)揮其應(yīng)有的效益。因此，內(nèi)生式發(fā)展更注重資源的內(nèi)在價(jià)值，而非僅僅停留在外在形式上的建設(shè)。在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下，可以想見，發(fā)展模式的選擇將會(huì)影響我國(guó)城市未來(lái)的 “大分流”。

此外，從規(guī)劃理論角度看，現(xiàn)代城市規(guī)劃的起源并不僅是重視如何建設(shè)城市，實(shí)際上更關(guān)心城市如何運(yùn)營(yíng)，而這一點(diǎn)常常被人忽視。例如在《明日的田園城市》這部規(guī)劃經(jīng)典中，大約一半的篇幅在談?wù)摮鞘姓氖罩Ш烷_發(fā)建設(shè)的財(cái)務(wù)可行性[12]，這表明城市運(yùn)營(yíng)是現(xiàn)代城市發(fā)展與生俱來(lái)、不可忽略的問(wèn)題。如今，中國(guó)的城市在經(jīng)歷了可謂人類社會(huì)“世紀(jì)級(jí)現(xiàn)象”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程后，已走過(guò)“改天換地”的初級(jí)階段，同時(shí)仍面臨長(zhǎng)期持續(xù)的“再城鎮(zhèn)化”過(guò)程。這意味著未來(lái)的城市發(fā)展需要重新去體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)城市，從而更好地適應(yīng)和改善城市，這需要更精細(xì)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程作為保障。盡管地標(biāo)建筑、CBD、核心商圈這些可見的硬件建設(shè)成果更容易被當(dāng)作城市的名片，但城市運(yùn)營(yíng)水平的高下才是城市是否具有吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力之所在。運(yùn)營(yíng)將是改善城市發(fā)展方式的新開端。

2? 如何理解城市運(yùn)營(yíng)

2.1 從“城市經(jīng)營(yíng)”看“城市運(yùn)營(yíng)”

提到城市運(yùn)營(yíng)概念，人們往往先想到各種典型的所謂“運(yùn)營(yíng)”，比如公交公司的線路運(yùn)營(yíng)、園區(qū)的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)等等。然而，真正意義上的“城市運(yùn)營(yíng)”是一個(gè)相對(duì)廣義的概念，甚至可將其視為中國(guó)城市未來(lái)發(fā)展的主要特征。為了更好地理解這個(gè)概念，不妨先從狹義的范疇，即“城市經(jīng)營(yíng)”概念入手，以城市經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作特征為對(duì)照，更好地認(rèn)識(shí)“城市運(yùn)營(yíng)”。

過(guò)去，中國(guó)城市政府的工作重心主要是經(jīng)營(yíng)城市。經(jīng)營(yíng)的表現(xiàn)即關(guān)鍵要素極致經(jīng)營(yíng)、簡(jiǎn)化城市認(rèn)知、側(cè)重硬件建設(shè)、關(guān)注短期目標(biāo)（一次性招拍掛）、手段固定（地產(chǎn)開發(fā)為主）[13]?？傮w而言，城市經(jīng)營(yíng)多是對(duì)單一局部問(wèn)題的管理，側(cè)重于市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，由此引致城市快速低效擴(kuò)張以及一系列城市病。與之相對(duì)的是真正廣義而全面的運(yùn)營(yíng)，表現(xiàn)為綜合要素協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)，尊重城市復(fù)雜性，關(guān)注內(nèi)容和特色，長(zhǎng)短期目標(biāo)兼顧，采用市場(chǎng)化和公共治理相結(jié)合的手段，強(qiáng)調(diào)“治病”“調(diào)理”“維護(hù)”。

2.2 城市運(yùn)營(yíng)概念框架的全貌

針對(duì)廣義而全面的“城市運(yùn)營(yíng)”概念，可以嘗試建構(gòu)一個(gè)從基座到頂層、從要素工具到模式組合的認(rèn)識(shí)框架，以便于完整系統(tǒng)把握這一概念的全貌。城市運(yùn)營(yíng)幾乎涵蓋了城市活動(dòng)的方方面面，但城市層面的運(yùn)營(yíng)不外乎四條線，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、建設(shè)、財(cái)稅，而下沉到基層落實(shí)的一系列微觀的運(yùn)營(yíng)實(shí)操活動(dòng)均可歸納到這四條線（部分專業(yè)化的公共事業(yè)亦可單列），這就組成了城市運(yùn)營(yíng)的基座（圖1）。

與此基座相對(duì)的是運(yùn)營(yíng)的頂層，代表了放大到國(guó)家層面最宏觀的運(yùn)營(yíng)。國(guó)家層面的重大戰(zhàn)略部署涉及諸多方面，它們彼此交叉關(guān)聯(lián)；對(duì)城市而言，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是這個(gè)頂層的核心，這是國(guó)家在城市運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的大政方針（圖2）。國(guó)家層面的各方面戰(zhàn)略在新型城鎮(zhèn)化的統(tǒng)領(lǐng)下共同發(fā)揮作用，將對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生十分重要的影響。城市運(yùn)營(yíng)基座的實(shí)操活動(dòng)需要依循國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)，而從頂層向基座的傳導(dǎo)落實(shí)無(wú)疑需要經(jīng)由城市層級(jí)的各條線向下投射貫徹，因此，三者從上到下的疊合即構(gòu)成了城市運(yùn)營(yíng)的立體大系統(tǒng)。從系統(tǒng)特征上看，這一系統(tǒng)應(yīng)被視為一個(gè)多維度的活動(dòng)譜系，包含條線、層級(jí)、顆粒等不同維度（圖3）。整個(gè)系統(tǒng)的有效運(yùn)作需要各個(gè)部分的協(xié)調(diào)和合作。

具體而言，顆粒維度的運(yùn)營(yíng)實(shí)操主要由城市運(yùn)營(yíng)的基座承載，呈現(xiàn)出小顆粒、多主體、多模式、多需求、多場(chǎng)景和多結(jié)果等特征，此類小顆粒的運(yùn)營(yíng)無(wú)處不在并且相互之間廣泛聯(lián)系。運(yùn)營(yíng)對(duì)象可概括為人、業(yè)（產(chǎn)業(yè)）、財(cái)（資金）、地（土地）、宣（宣傳）、政（政策），“人業(yè)財(cái)”是要素流，“地宣政”是工具。在這六大對(duì)象基礎(chǔ)上開展的城市運(yùn)營(yíng)，實(shí)際上囊括治理、供給、財(cái)務(wù)三個(gè)版塊的模式設(shè)計(jì)：治理模式考慮的是“為何運(yùn)營(yíng)，誰(shuí)來(lái)運(yùn)營(yíng)”的問(wèn)題，供給模式涉及運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑，財(cái)務(wù)模式則關(guān)乎財(cái)務(wù)上的可行性。運(yùn)營(yíng)即通過(guò)三種模式的靈活組合，對(duì)相關(guān)各方的資源要素加以整合與優(yōu)化，進(jìn)而產(chǎn)生更大更好的效益。

正如熊彼特所講的，創(chuàng)新就是“建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)”，運(yùn)營(yíng)實(shí)操也要通過(guò)不斷的模式創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)更好的運(yùn)營(yíng)效果。一個(gè)小顆粒的模式創(chuàng)新案例是近兩年備受關(guān)注的小區(qū)“公交電梯”。廣州天河一小區(qū)因電梯老舊需更換，第三方公司提出“先安裝后付費(fèi)”的方案，該公司承擔(dān)購(gòu)買和安裝電梯的費(fèi)用，收取電梯廣告收益，業(yè)主刷公交卡付費(fèi)乘坐，費(fèi)用隨樓層而遞增。該方案一方面降低了初裝成本，回避了業(yè)主籌資不足的問(wèn)題；另一方面又形成了現(xiàn)金流，支持電梯維護(hù)，更關(guān)鍵在于通過(guò)收益分配機(jī)制，協(xié)調(diào)了不同樓層居民關(guān)于是否安裝電梯的矛盾，可以看作運(yùn)營(yíng)在微觀手段上的巧妙創(chuàng)新。諸如此類的例子還有很多，而未來(lái)，存量再開發(fā)的背景與新興科技手段的結(jié)合，將催生更多細(xì)小顆粒的運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景，也意味著更大的創(chuàng)新潛力。

至于條線維度的城市運(yùn)營(yíng)，事實(shí)上可進(jìn)一步“切片”，將城市向上承接的層級(jí)以及內(nèi)部所劃分的層級(jí)展開來(lái)，能夠發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的城市運(yùn)營(yíng)行為呈現(xiàn)出鮮明的“一級(jí)政府，一級(jí)運(yùn)營(yíng)”特征（圖4）。雖然城市已適應(yīng)“條條”式的管理方式并且有序運(yùn)行，但城市中最關(guān)鍵的仍然是“塊塊”；如何綜合解決“塊塊”之間的協(xié)調(diào)、相互依存的系統(tǒng)性問(wèn)題，是城市管理中最為重要的問(wèn)題。每一條線上不同層級(jí)的城市運(yùn)營(yíng)重點(diǎn)有所不同，這影響著從宏觀到微觀的運(yùn)營(yíng)傳導(dǎo)，而存量時(shí)代的城市治理痛點(diǎn)卻無(wú)一不例外的需要跨部門、跨層級(jí)解決。因此，城市運(yùn)營(yíng)在中觀層面亟需打破以往傳統(tǒng)的“條條”分層決策的局限，加強(qiáng)條線串聯(lián)的綜合治理體系和能力建設(shè)。

3? 城市運(yùn)營(yíng)與治理的關(guān)系

以往的城市治理更多是集中在建設(shè)條線下的管理，選擇在比較窄的范圍內(nèi)發(fā)揮主要作用；現(xiàn)在，建設(shè)的作用在減弱，運(yùn)營(yíng)的權(quán)重會(huì)增加，城市治理的視域和語(yǔ)境則會(huì)更加寬廣。正確理解城市運(yùn)營(yíng)與治理的關(guān)系，需要厘清城市運(yùn)營(yíng)所指向的多重涵義。

3.1 城市運(yùn)營(yíng)的三重內(nèi)涵

首先是初級(jí)的運(yùn)營(yíng)，即基本涵義：城市作為巨大的公共產(chǎn)品，在法律法規(guī)和行政體制的作用下其整體及各子系統(tǒng)的運(yùn)作管理屬于“城市管理”（urban administration）的范疇。其主體是城市各級(jí)政府及其職能部門，多用行政化手段，遵循“韋伯主義”主張的法律和技術(shù)理性，具有“3S”特征，即穩(wěn)定（stabilization）、嚴(yán)格（strictness）和結(jié)構(gòu)化（structuration）[14]。

其次是前文提到的經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的運(yùn)營(yíng)：城市經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)用市場(chǎng)手段對(duì)城市的各類資源、資產(chǎn)進(jìn)行資本化運(yùn)作與管理，實(shí)現(xiàn)資源配置的最大化和最優(yōu)化[15，16]，屬于“城市經(jīng)營(yíng)”（urban management）的范疇，不過(guò)在國(guó)內(nèi)實(shí)踐中常被異化為“城市企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。其主體以城市政府、投資企業(yè)為主，以經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)城市資產(chǎn)的保值、升值和增值，擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力，完善城市多種功能，增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和知名度[16]，故基本價(jià)值取向是“3E”——經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）和效能（effectiveness）[15]。

最后是最高級(jí)的運(yùn)營(yíng)：在各級(jí)政府、市場(chǎng)、公眾等多元主體共同參與的情況下，對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一系列空間問(wèn)題（核心仍是各類公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給運(yùn)作）進(jìn)行協(xié)調(diào)解決的過(guò)程，屬于“城市治理”（urban governance）的范疇。效率和公平的平衡是核心價(jià)值，以人為本、多元主體、利益協(xié)調(diào)、共治共享為新的關(guān)鍵詞。尤其是政府的角色，要從城市資源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，并在那些因“市場(chǎng)失靈”而無(wú)法供給公共物品和服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域發(fā)揮積極作用[16]。

3.2 城市治理是城市運(yùn)營(yíng)最重要的手段

上述涵義既可以理解為城市運(yùn)營(yíng)演化的三個(gè)階段，從“管理”到“經(jīng)營(yíng)”再到“治理”，概念外延在不斷擴(kuò)大，運(yùn)營(yíng)主體在逐漸增加，價(jià)值理念在持續(xù)調(diào)整，模式組合愈發(fā)多樣，順應(yīng)了不同發(fā)展階段城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供需特征的變化趨勢(shì)。同樣的，也可以理解為城市運(yùn)營(yíng)的三個(gè)層次，包括基于行政手段的“管理”、基于市場(chǎng)機(jī)制的“經(jīng)營(yíng)”以及基于社會(huì)公平的“治理”。針對(duì)具體的城市運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，不同的手段機(jī)制可以視為不同的制度供給模式，應(yīng)當(dāng)“各適其位，各盡其能”，任何過(guò)度偏廢都會(huì)妨礙城市健康發(fā)展。

所以，城市運(yùn)營(yíng)是個(gè)動(dòng)態(tài)的、多層次的概念。如何看待城市規(guī)劃與城市運(yùn)營(yíng)的關(guān)系，如何推動(dòng)治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下的城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型，都需要考慮到城市運(yùn)營(yíng)的階段性和層次性特征。從上述演化歷程可以看出，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)時(shí)代的城市治理更加趨近其本義，二者的關(guān)系可總結(jié)為：治理是運(yùn)營(yíng)最重要的手段，運(yùn)營(yíng)同時(shí)也是治理最主要的目標(biāo)。

4? 運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向的城市規(guī)劃

保障城市公共利益可謂是現(xiàn)代城市規(guī)劃的基石和“初心”，而城市運(yùn)營(yíng)又以公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給模式創(chuàng)新為核心。因此，城市規(guī)劃和城市運(yùn)營(yíng)在目標(biāo)上是趨同的，在概念范疇上也存在互為包容的關(guān)系。從城市運(yùn)營(yíng)的角度看，城市規(guī)劃始終都是城市運(yùn)營(yíng)過(guò)程中重要的空間政策工具。與此同時(shí)，城市運(yùn)營(yíng)的模式轉(zhuǎn)換也不斷地向城市規(guī)劃提出了新的轉(zhuǎn)型要求。

4.1 城市規(guī)劃的問(wèn)題和運(yùn)營(yíng)時(shí)代的規(guī)劃轉(zhuǎn)型

在早年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)城市規(guī)劃主要是單純的“城市建設(shè)規(guī)劃”。進(jìn)入到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的城市大規(guī)模建設(shè)期，城市規(guī)劃大多數(shù)時(shí)候是作為“城市綜合規(guī)劃”而存在的。來(lái)自于建筑學(xué)的學(xué)科理論淵源、歸屬建設(shè)管理的部門權(quán)能設(shè)置以及快速擴(kuò)張時(shí)期的特定階段矛盾等種種因素，將城市空間與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系界定得較為簡(jiǎn)單，空間被視作城市綜合經(jīng)營(yíng)的要素之一，規(guī)劃為城市經(jīng)營(yíng)服務(wù)。至于對(duì)城市運(yùn)營(yíng)的研究，則被簡(jiǎn)化或抽象為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和相似城市案例。似乎只要符合了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，借鑒了先進(jìn)案例，就能營(yíng)建出理想的城市空間。正如突然流行全國(guó)的街道店招統(tǒng)一設(shè)置，突出了“管理”的一致性，抹殺了“治理”的多樣性和趣味性。這一時(shí)期的城市規(guī)劃表現(xiàn)出突出的“強(qiáng)力規(guī)劃”特征。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展步入了更新期和穩(wěn)定期，城市規(guī)劃也迎來(lái)了轉(zhuǎn)型變局。首先，社會(huì)主要矛盾的變化決定了城市規(guī)劃要解決的核心問(wèn)題須從空間供需數(shù)量匹配轉(zhuǎn)為空間供需消費(fèi)與質(zhì)量匹配。其次，新技術(shù)突破和社會(huì)變革所形成的新空間演變已逐漸對(duì)現(xiàn)代主義城市規(guī)劃形成挑戰(zhàn)。最后，城市多元學(xué)科的繁榮、空間規(guī)劃體系的改革以及存量發(fā)展時(shí)代的到來(lái)令城市空間與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系顯得更加復(fù)雜而敏感，開啟了城市從管制向治理模式轉(zhuǎn)變[17-19]。而治理在本質(zhì)上就是一種制度安排[20]，治理體系和治理能力簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是制度體系和制度執(zhí)行能力。因而在具體規(guī)劃設(shè)計(jì)中，僅用建設(shè)層面的“加減法”是不夠的，還得有運(yùn)營(yíng)層面的“乘除法”，需要微觀層面的精細(xì)操作，向運(yùn)營(yíng)規(guī)劃乃至“微易規(guī)劃”轉(zhuǎn)型。

所以，城市運(yùn)營(yíng)的內(nèi)核決定了城市治理現(xiàn)代化建設(shè)就是一個(gè)城市運(yùn)營(yíng)相對(duì)城市建設(shè)占據(jù)越來(lái)越大比重的過(guò)程，而且當(dāng)前有關(guān)城市空間治理制度的創(chuàng)新，核心就在城市運(yùn)營(yíng)的制度創(chuàng)新上。簡(jiǎn)言之，為滿足新時(shí)代城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)量提升需求，傳統(tǒng)做法的城市建設(shè)邊際效用已顯著降低，如何將城市運(yùn)營(yíng)要素也有效納入城市規(guī)劃統(tǒng)籌考慮是今后促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展和高效精準(zhǔn)治理的關(guān)鍵和難點(diǎn)。

4.2 運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向下的規(guī)劃原則

運(yùn)營(yíng)時(shí)代的規(guī)劃，要從“云端”回到“人間”，深入城市運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)真正的問(wèn)題，判斷各方真實(shí)的需求，進(jìn)而提出順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力、符合政治和市場(chǎng)需求的解決方案。運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循以下幾項(xiàng)原則：

（1）穩(wěn)健成長(zhǎng)。城市的發(fā)展不僅在結(jié)果上，而且在過(guò)程中，都應(yīng)該是穩(wěn)健可持續(xù)的。

（2）財(cái)務(wù)健康。城市的財(cái)政狀況首先應(yīng)該保持健康可持續(xù)，城市運(yùn)營(yíng)則要與其財(cái)政實(shí)力相匹配，不能“寅吃卯糧”，要強(qiáng)化“造血”能力。

（3）順暢運(yùn)行。城市運(yùn)營(yíng)有其底層邏輯，要遵循城市化規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、空間發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律，要尊重并契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的基本實(shí)情。

（4）精準(zhǔn)匹配。規(guī)劃運(yùn)營(yíng)內(nèi)容要符合當(dāng)?shù)卮蟊姷男枨蠛蜆?biāo)準(zhǔn)，更要精準(zhǔn)響應(yīng)重點(diǎn)關(guān)切的人群、企業(yè)的需求，提供整體有梯度、局部精準(zhǔn)定制的差異化匹配。

（5）保障濃度。應(yīng)始終強(qiáng)調(diào)包括人、企業(yè)、資金、服務(wù)和各類活動(dòng)等關(guān)鍵要素的密度和濃度，以確保運(yùn)營(yíng)的效益和效率。

4.3 融入運(yùn)營(yíng)思維理念的城市規(guī)劃工作環(huán)節(jié)

當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃改革如火如荼，國(guó)土空間規(guī)劃要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，提高科學(xué)性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，注重操作性，必然需要在編制過(guò)程中與城市乃至整個(gè)行政轄區(qū)的治理運(yùn)營(yíng)特征緊密結(jié)合起來(lái)。如何將城市運(yùn)營(yíng)的思維理念與城市規(guī)劃工作各環(huán)節(jié)相融合，是新時(shí)期城市規(guī)劃建設(shè)研究值得注意的重要問(wèn)題。

在規(guī)劃的目標(biāo)定位方面，要區(qū)分并明確發(fā)展目標(biāo)、空間目標(biāo)和工作目標(biāo)。發(fā)展目標(biāo)是城市或區(qū)域的發(fā)展定位和形勢(shì)發(fā)展的需求，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境等發(fā)展子目標(biāo)；空間目標(biāo)是為支撐發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)城市或區(qū)域空間的預(yù)期建設(shè)愿景或發(fā)展質(zhì)量要求而制定；工作目標(biāo)則是編制規(guī)劃具體要解決的問(wèn)題，必須是有限且共識(shí)的。要避免三個(gè)層次目標(biāo)的虛無(wú)主義現(xiàn)象，通過(guò)準(zhǔn)確捕捉城市或地區(qū)的特質(zhì)來(lái)提煉定位，合理描繪發(fā)展目標(biāo)，提供科學(xué)指引，并轉(zhuǎn)化為可預(yù)期的空間目標(biāo)，最后通過(guò)針對(duì)性的工作目標(biāo)加以落實(shí)。

在功能設(shè)計(jì)和空間設(shè)計(jì)方面，要圍繞前一環(huán)節(jié)設(shè)定的目標(biāo)和識(shí)別的需求找到運(yùn)營(yíng)的核心內(nèi)容，根據(jù)承載的內(nèi)容來(lái)設(shè)計(jì)空間的“殼”。一般而言，產(chǎn)業(yè)是核心功能，人是核心要素；要調(diào)動(dòng)一切積極因素，做大底盤，做好生態(tài)，以吸引要素集聚，助推核心功能生長(zhǎng)，漸進(jìn)培育多元功能。相應(yīng)地，空間設(shè)計(jì)應(yīng)以人為本，根據(jù)人的工作、生活、交通等各種“流”的活動(dòng)“以流定形”，按照人在空間上的活動(dòng)強(qiáng)度來(lái)確定空間結(jié)構(gòu)或空間的重要性，同時(shí)注重集約、多元混合和包容發(fā)展，使空間具有滿足多樣化需求的能力和渠道。

在開發(fā)建設(shè)和實(shí)施治理方面，要做好建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的時(shí)空部署和模式安排，做好綜合運(yùn)營(yíng)的制度和工具設(shè)計(jì)。開發(fā)建設(shè)各階段應(yīng)有可信的生長(zhǎng)邏輯和動(dòng)力源，逐漸形成動(dòng)力疊加；應(yīng)當(dāng)量入為出，提供多樣的價(jià)格組合和階梯式的模式選擇；提倡“小微顆?！蹦Ｊ?，以提高要素密度，降低成本門檻，增加多樣性和活力。建立健全實(shí)施導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，以伴隨式服務(wù)夯實(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)編制、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估的“閉環(huán)”，輔以招商、融資等運(yùn)營(yíng)操作類的服務(wù)疊加，同時(shí)結(jié)合城市更新行動(dòng)等重大戰(zhàn)略平臺(tái)，做好空間和項(xiàng)目的雙統(tǒng)籌。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)城市正在進(jìn)入城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代，政府作為城市運(yùn)營(yíng)最重要的主體，在面臨諸如土地、債務(wù)、環(huán)境和發(fā)展動(dòng)力緊約的條件下，自然會(huì)更加關(guān)注運(yùn)營(yíng)的實(shí)際操盤能力，會(huì)盡一切努力爭(zhēng)取城市空間價(jià)值的最大化和整體運(yùn)營(yíng)效益的穩(wěn)定。而規(guī)劃作為城市開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的重要公共政策工具，也需升級(jí)為服務(wù)于運(yùn)營(yíng)治理需求的運(yùn)營(yíng)規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)守保護(hù)公共利益、通過(guò)公共投資引導(dǎo)市場(chǎng)投資的原則底線的同時(shí)，積極在范式和業(yè)務(wù)模式上改革創(chuàng)新，擁抱城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代的到來(lái)，推動(dòng)城市良性運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。

此外，從規(guī)劃行業(yè)本身良性發(fā)展的角度稍加延伸探討，行業(yè)效益的提高離不開一條“微笑曲線”。在運(yùn)營(yíng)時(shí)代，規(guī)劃行業(yè)的微笑曲線左邊是會(huì)做分析、做判斷，右邊是能跟蹤實(shí)施、會(huì)策劃、會(huì)營(yíng)銷、能讓規(guī)劃更好發(fā)揮作用，而曲線的底端就是做方案。做方案不等于沒(méi)價(jià)值，而是由于會(huì)做方案的人太多導(dǎo)致它的價(jià)格變低。這就要求行業(yè)從業(yè)人員應(yīng)該往微笑曲線的兩端去發(fā)展，從過(guò)去幫別人去做方案變成能夠?yàn)槌鞘羞\(yùn)營(yíng)提供所需要的咨詢。然而，現(xiàn)有的規(guī)劃行業(yè)內(nèi)部技術(shù)人員的知識(shí)儲(chǔ)備是不夠的，必須要把其他行業(yè)拉進(jìn)來(lái)，并且進(jìn)行重新分工、重新組合。如此，讓規(guī)劃在面對(duì)難度更大的城市再發(fā)展和運(yùn)營(yíng)的需求中，真正發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用，通過(guò)研究、策劃和運(yùn)營(yíng)推演，讓每一個(gè)項(xiàng)目都能創(chuàng)造出更大的價(jià)值。

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圖片來(lái)源：

圖1-4：筆者自繪。

圖5-7：公司《龍港新城城市設(shè)計(jì)》項(xiàng)目資料。