趙毅 徐辰 劉省言 韋虎
關(guān)鍵詞:蘇南模式;鄉(xiāng)村工業(yè);制度變遷;轉(zhuǎn)型路徑
0 引言
蘇南是鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)源地,“村村點火、戶戶冒煙”的蘇南模式是我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化初中期階段鄉(xiāng)村工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的樣板[1],但也存在所有制結(jié)構(gòu)“過于集中”與工業(yè)空間布局“過于分散”[2],[3]31-32等問題。20世紀(jì)90年代后,蘇南模式通過演進(jìn)迭代不斷修復(fù)上述問題,如以“三集中、雙置換”重構(gòu)分散空間,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制理順?biāo)兄平Y(jié)構(gòu)[3]32-34。21世紀(jì)后,蘇南鄉(xiāng)村與前序階段一脈相承,但又發(fā)展形成新的特征,學(xué)者們將其歸納為“蘇南現(xiàn)代化模式”“蘇南模式3.0”抑或“后蘇南模式”[4-7]等。
由于城市化和工業(yè)化的發(fā)展,蘇南鄉(xiāng)村發(fā)生了劇烈的功能和空間轉(zhuǎn)型。相關(guān)領(lǐng)域已形成系列研究成果,研究方向包括鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)型的理論與研究框架[8-9]、鄉(xiāng)村工業(yè)空間類型變化[10-11]、鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型驅(qū)動機(jī)理和動力機(jī)制[14]152,[15]30等。但既有研究多立足于蘇南模式蓬勃發(fā)展期的增量階段,缺乏對減量階段下蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征的再審視[16];且空間轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制研究局限于單一時間斷面,缺乏基于演進(jìn)視角的驅(qū)動機(jī)理分析,無法為鄉(xiāng)村工業(yè)空間高質(zhì)量轉(zhuǎn)型提供支撐。
2022年江蘇省委一號文件提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,建設(shè)新時代魚米之鄉(xiāng)”。蘇南地區(qū)是我國縣域鄉(xiāng)村工業(yè)分布最廣泛、最集中的地區(qū),推動蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展,既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在縣域?qū)用嫔系纳鷦訉嵺`和積極嘗試[17-18],又是建設(shè)好生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要抓手。深入分析當(dāng)前鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征,謀劃未來空間轉(zhuǎn)型路徑,對于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的理論及現(xiàn)實意義。本文描繪了蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)的演進(jìn)歷程,解讀其發(fā)展特征與當(dāng)前問題,結(jié)合制度變遷理論剖析鄉(xiāng)村工業(yè)的變遷機(jī)制。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提出“上下結(jié)合”的鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型路徑,為蘇南高質(zhì)量發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供政策建議。
1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展演進(jìn)
1.1 起步探索期(1950年代初期至1970年代中后期)
蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展始于民族資本主義的萌芽。1950年代我國計劃經(jīng)濟(jì)體制初步形成,隨著人民公社化運動的驟然興起,公社、生產(chǎn)隊集體經(jīng)濟(jì)興辦的社隊企業(yè)大規(guī)模出現(xiàn)。社隊企業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主,主要為本地農(nóng)民提供簡單的生產(chǎn)和生活資料。1978年底蘇錫常社隊工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到26.08億元,占該地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的19.4%,占江蘇省社隊工業(yè)總產(chǎn)值的41.1%[19],為新一輪鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。
1.2 蓬勃發(fā)展期(1970年代末期至1980年代末期)
改革開放后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和“政社分設(shè)”改革深刻地改變了鄉(xiāng)村的管理制度。在農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)壓力和工農(nóng)業(yè)收益差的驅(qū)動下,不少鄉(xiāng)村利用“市場縫隙”和開放性政策突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制模式,在原有集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上調(diào)動農(nóng)村勞動力、土地、資金等資源,發(fā)展起以工業(yè)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)[15]111。“村村點火,戶戶冒煙”的蘇南模式自下而上地將工業(yè)生產(chǎn)帶入鄉(xiāng)村聚落,走出一條鄉(xiāng)村工業(yè)與就地城鎮(zhèn)化結(jié)合的道路。針對這種現(xiàn)象,費孝通先生在1983年《小城鎮(zhèn)·再探索》一文中率先提出“蘇南模式”。
1.3 內(nèi)部調(diào)整期(1990年代初期至21世紀(jì)初期)
1990年代以后,蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)不集約、效益低、產(chǎn)權(quán)不明、投資主體單一、競爭力不強(qiáng)等問題逐步顯現(xiàn)。“五個一批” ①改制后,以多元化產(chǎn)權(quán)主體為特征的混合所有制在蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中得到普遍推廣。同時,為了滿足產(chǎn)業(yè)空間的拓展需求,“三集中、雙置換”② 等政策引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園集聚。部分具有區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)集聚的鄉(xiāng)村如華西村、永聯(lián)村、蔣巷村等全國知名的工業(yè)村,依靠龍頭企業(yè)帶動形成村級集體產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展;一些區(qū)位較佳、經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的集體從經(jīng)營村級企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營村莊資產(chǎn),“以地謀租”取代了“以地辦廠”,資產(chǎn)租金(土地租、廠房租和設(shè)備租)成為集體經(jīng)濟(jì)的一個重要甚至主要來源。
1.4 轉(zhuǎn)型優(yōu)化期(2010年代初期至今)
2014年國務(wù)院批復(fù)支持建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū),意圖破解蘇南發(fā)展瓶頸、促進(jìn)江蘇轉(zhuǎn)型升級、探索實現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化的路徑。同年,江蘇省出臺全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見,提出進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,健全土地節(jié)約集約利用體制機(jī)制。針對鄉(xiāng)村用地零散、效能低下等問題,蘇南各地開始向鄉(xiāng)村工業(yè)“要效益”,持續(xù)推動鄉(xiāng)村土地整治盤活項目,顯化土地資源價值。蘇州市編制《“三優(yōu)三?!毙袆庸ぷ鲗嵤┓桨浮?,計劃盤活存量用地23萬畝(153.33 km?);無錫市出臺相關(guān)政策,2017年至2020年累計盤活低效用地6.81萬畝。與此同時,蘇南模式典型的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制也在發(fā)生變化,“內(nèi)生整合”的組織難以為繼,“自下而上”的特色逐步式微,標(biāo)志著鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展步入新的發(fā)展時期(見表1)。
2 當(dāng)前蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征
2.1 鄉(xiāng)村工業(yè)用地規(guī)模逐步減少,鄉(xiāng)村企業(yè)空間分布依舊分散
近年來,蘇南地區(qū)加快推動土地利用方式轉(zhuǎn)變,工業(yè)企業(yè)拆遷復(fù)墾,鄉(xiāng)村工業(yè)用地收縮。鄉(xiāng)村企業(yè)遷移可以分為兩類。一類是企業(yè)主動搬遷,部分優(yōu)質(zhì)企業(yè)出于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、服務(wù)鄰近產(chǎn)業(yè)或便利物流交通等原因,主動搬遷至城區(qū)、園區(qū)等規(guī)?;I(yè)集中區(qū),以求進(jìn)一步發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn),常熟市約有1/4的本土企業(yè)經(jīng)歷了村—鎮(zhèn)—城區(qū)(園區(qū))的空間變遷,每一次廠址遷移都伴隨著廠區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張、生產(chǎn)工藝的升級和經(jīng)營結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,不少原村辦企業(yè)已升格為戰(zhàn)略性新興規(guī)上企業(yè)。另一類是政府協(xié)議搬遷,部分“散亂污”企業(yè)由于企業(yè)經(jīng)營能級、集體組織關(guān)系、企業(yè)家能力等原因留在村里,雖經(jīng)多輪整治,但一直未能將問題徹底解決到位,各種隱患屢次“回潮”。結(jié)合蘇州市“三優(yōu)三保”行動這部分企業(yè)逐步騰退,以2019年低效工業(yè)用地、農(nóng)村居民點和其他類型用地拆舊復(fù)墾為例,張家港市已啟動或完成拆遷復(fù)墾企業(yè)達(dá)469家2 403畝,下轄區(qū)鎮(zhèn)拆舊復(fù)墾工作完成率達(dá)到83%④。另外,村級層面嚴(yán)格新增項目準(zhǔn)入,實施“出讓合同+監(jiān)管協(xié)議”的雙合同監(jiān)管機(jī)制,對畝均稅收、畝均銷售等指標(biāo)實行全生命周期監(jiān)管,新批工業(yè)用地斑塊數(shù)量不斷減少??傮w來看,企業(yè)自主搬遷、政府協(xié)議搬遷和限制用地新增3種途徑結(jié)合,共同推動蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地規(guī)模穩(wěn)步收縮。根據(jù)2014年與2018年度常熟、昆山、太倉的工業(yè)用地更新調(diào)查數(shù)據(jù)⑤,在鄉(xiāng)村工業(yè)用地占全域工業(yè)用地的比例方面,常熟從47%降至39%,昆山從30%降至19%,太倉從27%降至16.7%。
工業(yè)用地規(guī)模減少的同時,鄉(xiāng)村企業(yè)的空間分布依然分散。以常熟市為例(見圖1),一是村級工業(yè)集中區(qū)的分散,常熟市域184個行政村單元有村級工業(yè)集中區(qū)114個,62%的行政村有一個以上的工業(yè)集中區(qū)[14]155。二是村莊工業(yè)用地權(quán)屬的分散,鄉(xiāng)村工業(yè)用地遵循城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、“三優(yōu)三保”專項規(guī)劃等減量后,部分以“飛地”的形式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)的周邊布局,形成空間鄰近、權(quán)屬不同的布局特征。三是村莊工業(yè)用地空間布局的分散,部分易于騰退的企業(yè)搬遷后,原本沿路沿河分布的自然村工業(yè)組團(tuán)呈現(xiàn)“空心化”,鄉(xiāng)村工業(yè)地塊在村域內(nèi)普遍呈現(xiàn)出碎片化、邊緣化的特征。
2.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)層次及效益偏低,帶動村民就業(yè)能力削弱
雙循環(huán)背景下,原本分布于不同國家、不同企業(yè)的龐大研發(fā)與生產(chǎn)工序回縮,蘇南地區(qū)得益于這種內(nèi)向化的演變趨勢,產(chǎn)業(yè)集群加速延展與重塑,產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入工業(yè)化后期階段,但也對鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展造成極大沖擊。
一方面,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高端化加速產(chǎn)業(yè)鏈下游鄉(xiāng)村企業(yè)遷出。城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化使得生產(chǎn)組織邏輯從生產(chǎn)鏈轉(zhuǎn)向創(chuàng)新鏈,空間組織邏輯從生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向人本導(dǎo)向[20],并大量吸引鄉(xiāng)村“精英企業(yè)”“精英人員”出走為之服務(wù)配套。留存的鄉(xiāng)村工業(yè)由于缺乏創(chuàng)新活動、人才支撐,在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中逐步下沉至產(chǎn)業(yè)鏈末端——或在產(chǎn)業(yè)鏈中僅承擔(dān)較為低端的生產(chǎn)環(huán)節(jié),或停留于工業(yè)化初期的勞動密集型行業(yè)。優(yōu)質(zhì)企業(yè)的遷出導(dǎo)致村級工業(yè)效益下滑,如昆山市2018年度工業(yè)用地更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,昆山市鄉(xiāng)村工業(yè)以全域19.6%的工業(yè)用地,僅提供了全域12.1%的工業(yè)銷售收入產(chǎn)出。
另一方面,生產(chǎn)要素的資本化削弱鄉(xiāng)村工業(yè)的就業(yè)帶動能力。蘇南地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級需求、勞動力成本上升、降低能源消耗排放的倒逼下,以資本代替人工正成為企業(yè)的現(xiàn)實選擇,“洗腳上田”的農(nóng)民就近就業(yè)的狀態(tài)被打破。統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示,蘇州市農(nóng)村戶均常住從業(yè)人員從2014年的2.56人降至2020年的2.1人,二產(chǎn)從業(yè)比例從2014年的59.5%顯著降低至2020年的51.5%。鄉(xiāng)村企業(yè)的進(jìn)城入鎮(zhèn)和機(jī)器換人,極大地削弱了鄉(xiāng)村的低成本勞動力優(yōu)勢,使得原本依靠村級企業(yè)實現(xiàn)“充分就業(yè)”的蘇南鄉(xiāng)村勞動力,在短期內(nèi)轉(zhuǎn)為集體關(guān)照下的“隱性失業(yè)”,并向著“顯性失業(yè)”的方向加速發(fā)展。
2.3 鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入下滑,政府財政轉(zhuǎn)移投入巨大
蘇南模式下,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出典型的“新集體經(jīng)濟(jì)分紅+土地流轉(zhuǎn)收入和私房租金+個人勞務(wù)所得”結(jié)構(gòu)。村集體層面通過組建社區(qū)股份合作社,集資建設(shè)廠房、商業(yè)設(shè)施等集體物業(yè)出租獲利分紅;或通過組建土地股份合作社,集中發(fā)包流轉(zhuǎn)農(nóng)地出租進(jìn)行規(guī)?;?jīng)營,“物業(yè)出租收入”和“土地發(fā)包收入”構(gòu)成村集體的重要經(jīng)濟(jì)來源。但在鄉(xiāng)村工業(yè)“數(shù)量規(guī)??s減、產(chǎn)業(yè)層次低端”的壓力疊加下,工業(yè)的增加值、增長率顯著下滑,鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入驟降。以昆山市陸家鎮(zhèn)合豐村為例,2018年村級收入預(yù)算為1 158萬元,實際完成420萬元,同比下降65%;村級穩(wěn)定性收入預(yù)算為474.5萬元,實際完成290萬元,同比下降40% ⑥。
集體收入下滑直接傳遞到村民層面,“集體種廠子、農(nóng)民種房子”的“房東經(jīng)濟(jì)”曾是村民收入的主要渠道[21-22]。但企業(yè)和外來務(wù)工人員的遷出,使得“房東經(jīng)濟(jì)”難以維持。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,雖然2014年至2020年蘇州市農(nóng)村常住居民人均可支配收入由2.33萬元增長至3.57萬元,但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生較大調(diào)整。原本占比近10%的農(nóng)民財產(chǎn)性收入下滑至5.5%,其中集體分紅收入由779.63元降至510.84元(比例由3.3%降至1.4%);房屋租金收入由1 446.04元僅略增至1 458.79元(比例由6.2%降至4.1%)(見表2)。
農(nóng)民財產(chǎn)性收入的減少部分很大程度上由政府轉(zhuǎn)移性收入進(jìn)行補(bǔ)償,農(nóng)民人均養(yǎng)老金或退休金由2 983.07元增長至5 374.04元。2014年至2020年財政支出中,蘇州市社?;鹬С鲇?39億元增長至1 356億元,年均增長21.9%,遠(yuǎn)高于地方財政支出7.4%的年均增速。此外,政府還投入巨量的財政資金用于“三優(yōu)三?!保鐝埣腋凼薪鸶坻?zhèn)封莊村僅2020年度村級用于三優(yōu)三保的資金就達(dá)到4 124萬元⑦。蘇州6年來完成盤活存量用地23.43萬畝,按工業(yè)用地占1/3,每畝工業(yè)用地搬遷補(bǔ)償120萬—150萬元計,用于鄉(xiāng)村企業(yè)搬遷補(bǔ)償?shù)呢斦Y金就接近1 000億元⑧。
作為蘇南模式產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體,村村點火、戶戶冒煙,如雨后春筍般涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)開啟了鄉(xiāng)村工業(yè)化的進(jìn)程,孕育出全國知名的明星村,為工業(yè)化提供了積累。無論是以社隊工業(yè)為代表的“起步探索期”,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的“蓬勃發(fā)展期”,還是以私營企業(yè)為代表的“內(nèi)部調(diào)整期”,村集體、村企業(yè)與村民之間內(nèi)生且緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系從未被打破。當(dāng)前蘇南鄉(xiāng)村表現(xiàn)出空間規(guī)模減量、產(chǎn)業(yè)能級弱化、村級財政下滑等特征,但更為重要的是,內(nèi)蘊于其中的“集體—企業(yè)—村民”深層次內(nèi)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系正逐步消亡,蘇南模式正呈現(xiàn)出截然不同的特征。
3 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)變遷的機(jī)制剖析
制度變遷(institutional change)是指新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程。當(dāng)制度的供給和需求基本均衡時,制度是穩(wěn)定的;當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求得到滿足時,就會發(fā)生制度變遷。根據(jù)制度變遷的動力差異,可以進(jìn)一步將其分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩類。
3.1 誘致性制度變遷與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”
諾斯在《西方世界的興起》中提出,“一個有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因所在”[23],與之類似,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”的制度設(shè)計同樣是蘇南模式興起及維持的原因所在。在村莊這一天然共同體的場域內(nèi),村集體、鄉(xiāng)村企業(yè)和村民互為支撐又彼此博弈,為爭取獲利機(jī)會自發(fā)倡導(dǎo)和組織,推動“誘致性制度變遷”并形成蘇南模式[24]。大批“洗腳上田”的農(nóng)民離土不離鄉(xiāng),與能人村官共同參與到鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的歷史進(jìn)程,創(chuàng)造出江陰華西村、張家港長江村等鮮活案例。潛在外部利潤的持續(xù)兌現(xiàn),進(jìn)一步穩(wěn)定了蘇南鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部循環(huán)制度關(guān)系(見圖2):村民為鄉(xiāng)村企業(yè)提供勞動力并獲得工資性收入;鄉(xiāng)村企業(yè)租用村集體土地并繳納租金和稅收;村集體的收益通過財產(chǎn)性收入回報村民;外來人員向本地村民繳納房租并在企業(yè)務(wù)工?!凹w—企業(yè)—村民”主體通過多輪博弈形成穩(wěn)定的內(nèi)部循環(huán),其作用結(jié)果表現(xiàn)出企業(yè)數(shù)量增加、產(chǎn)業(yè)能級提升、村級財政豐裕的蘇南模式特征。
當(dāng)“集體—企業(yè)—村民”作為制度變遷主體,通過內(nèi)部循環(huán)能夠基本滿足其利益訴求時,鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展可能出現(xiàn)路徑依賴,從而失去激勵制度變遷的動力。舉例來說,蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后的蘇南模式內(nèi)部調(diào)整期,村莊由經(jīng)營村級企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營村莊資產(chǎn),“以地謀租”取代了“以地辦廠”,資產(chǎn)租金成為集體經(jīng)濟(jì)的一個重要甚至主要來源。這一時期,雖然部分鄉(xiāng)村工業(yè)陷入低端鎖定,城鄉(xiāng)工業(yè)效率差距拉大,地方政府試圖以“三集中、雙置換”的方式推動鄉(xiāng)村工業(yè)空間改造,但由于內(nèi)外主體利益分配訴求差異大,外部制度供給不足,無法滿足解鎖鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)的利益需要,使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)在低水平程度上得以維持。
3.2 強(qiáng)制性制度變遷與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”
根據(jù)制度變遷理論,如果誘致性創(chuàng)新是新制度安排的唯一來源,那么制度供給將少于社會最優(yōu),會把鄉(xiāng)村社會鎖定在缺少成長因素的狀態(tài),唯有通過加大外部制度供給才能打破鎖定,稱為“強(qiáng)制性制度變遷”。2015年以來,在國家、省級政策支持以及高昂的拆遷補(bǔ)償下,蘇南地區(qū)通過自上而下的制度創(chuàng)新打破結(jié)構(gòu)鎖定,推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”向著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”轉(zhuǎn)變(見圖2):政府推動鄉(xiāng)村企業(yè)遷入園區(qū),吸引村民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工,為村集體提供補(bǔ)助資金,并為留守村民提供社會福利。原有的“集體—企業(yè)—村民”內(nèi)生且緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系逐步消亡,表現(xiàn)出鄉(xiāng)村工業(yè)空間規(guī)模減量、產(chǎn)業(yè)能級削弱、村級財政下滑的特征。
對地方政府而言,鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型的目的是重塑、釋放產(chǎn)業(yè)空間,保障實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。近10年來,蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型取得成效,主要通過政府的外部制度供給打破村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)鎖定。但“強(qiáng)制性制度變遷”依賴于政府行政權(quán)力和立法手段等外在強(qiáng)制力,其干預(yù)同樣會引起相應(yīng)的費用,僅有當(dāng)政府主體的預(yù)期收益高于強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期費用,其采取行動消除制度不均衡才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)。在當(dāng)前政策紅利日益消耗、鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入“深水期”的背景下,各地普遍面臨利益關(guān)系復(fù)雜、歷史問題難解決、制度瓶頸難突破、干部信心不足等問題,制度成本日趨高昂。地方政府繼續(xù)行動是否能夠?qū)崿F(xiàn)正收益,是鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的核心問題。
4 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)的轉(zhuǎn)型路徑思考
珠三角地區(qū)基于不同鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征,進(jìn)行差異化制度設(shè)計的做法有效解決了土地權(quán)屬復(fù)雜、改造路徑單一、改造成本過高、各方利益難以平衡等難題,值得蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型借鑒。未來應(yīng)以“上下結(jié)合”的路徑推動蘇南高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的共同實現(xiàn):一方面加強(qiáng)制度供給,提升城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”效率,自上而下地實現(xiàn)空間高質(zhì)量發(fā)展;另一方面營造制度環(huán)境,維系村莊經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”聯(lián)系,自下而上地分擔(dān)工業(yè)轉(zhuǎn)型成本(見圖3)。
4.1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型的自上而下路徑
一是依據(jù)空間規(guī)劃,框定工業(yè)發(fā)展規(guī)模。在國土空間規(guī)劃的指引下,劃定鄉(xiāng)村工業(yè)和生產(chǎn)性研發(fā)用地保障線。工業(yè)保障線內(nèi)以產(chǎn)業(yè)升級為導(dǎo)向,采用留二優(yōu)二、退二優(yōu)二等更新策略,重點發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè),采用差別化財稅手段、責(zé)令增容技改等手段倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型。針對轉(zhuǎn)型升級困難的企業(yè),采用收購儲備、實施流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換等方式進(jìn)行騰籠換鳥。工業(yè)保障線外近期以保留為主,遠(yuǎn)期逐步引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)、城區(qū)搬遷。
二是引導(dǎo)分類處置,推動企業(yè)質(zhì)量提升。在工業(yè)保障線空間范圍內(nèi),開展工業(yè)企業(yè)定量評估,制定分類處置措施。對于綜合效益良好、具備一定規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮墓I(yè)企業(yè),通過政策保障等方式推動其就地轉(zhuǎn)型升級,助力企業(yè)發(fā)展;對綜合效益較低、產(chǎn)業(yè)潛力較小的工業(yè)企業(yè)實行有償退出,按騰退土地面積適度調(diào)整騰退企業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);強(qiáng)制淘汰關(guān)停污染嚴(yán)重、非法占地、違章建設(shè)、轉(zhuǎn)包、停工和存在重大安全隱患的“僵尸”型工業(yè)企業(yè),并開展土壤評估修復(fù)工作。
三是搭建專門團(tuán)隊,統(tǒng)籌推進(jìn)用地整理。構(gòu)建“區(qū)—鎮(zhèn)—村”三級鄉(xiāng)村工業(yè)用地整理的專項小組體系,區(qū)小組統(tǒng)籌區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地整理工作,鎮(zhèn)小組協(xié)調(diào)和監(jiān)督本鎮(zhèn)工作,村小組落實具體整理方案。建立“申請—調(diào)研—論證—調(diào)整”四級方案調(diào)整程序。在用地整理過程中遇到難題或者臨時需要調(diào)整用地整理方案的,可由鎮(zhèn)級小組匯總問題統(tǒng)一向區(qū)級小組申請調(diào)整方案,區(qū)級小組接到申請后立即組織專家到現(xiàn)場調(diào)研,并就調(diào)整方案的可行性進(jìn)行論證,論證通過后方可實施。
4.2 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型的自下而上路徑
一是編制老百姓看得懂、用得好的實用性村莊規(guī)劃。首先通過調(diào)研摸清村莊“家底”,包括人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施和村莊的特色等,根據(jù)相關(guān)政策和上位規(guī)劃,結(jié)合自身訴求判斷發(fā)展趨勢,謀劃村莊發(fā)展定位。其次要體現(xiàn)規(guī)劃對村民的“實用性”,從便于村民使用的角度,采用村民看得懂、接地氣的表達(dá)方式,提煉出有利于村民認(rèn)同、便于執(zhí)行的簡易成果,將規(guī)劃成果納入村規(guī)民約中。最后應(yīng)細(xì)化村莊分類建設(shè)指引,明確集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、一般村莊等不同類型自然村莊鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的具體要求。
二是構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì),保障集體收入可持續(xù)。鄉(xiāng)村空間用地整理,除獲得一次性改造收益返還的方式外,還可爭取通過農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)等方式保障村集體獲取長遠(yuǎn)、穩(wěn)定的收益來源。其中,對于資源較為豐富的鄉(xiāng)村,可以充分利用鄉(xiāng)村振興和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)政策,引入社會資本,在保留村莊自然風(fēng)貌的基礎(chǔ)上,對低效、零散土地資源進(jìn)行土地整理、開發(fā)建設(shè)、運營管理及招商,打造特色旅游綜合體。對于擁有一定規(guī)模工業(yè)企業(yè)的村莊,可由企業(yè)推動轉(zhuǎn)型改造,由企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃,確定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件,統(tǒng)籌公共配套設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè),提升村莊建設(shè)運營水平,以工改工的方式提高土地開發(fā)強(qiáng)度。
三是形成共同締造機(jī)制,建立鄉(xiāng)村治理新模式。把握共同締造方法,發(fā)動村民“共謀、共建、共管、共評、共享”?!皼Q策共謀”指經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大部分成員同意,共同確定鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型需要解決的突出問題,共同研究解決方案?!鞍l(fā)展共建”指堅持以村民為主體,匯聚各方面力量共同參與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展?!敖ㄔO(shè)共管”指發(fā)動村民參與人居環(huán)境建設(shè)和工業(yè)用地整理過程及成果管理?!靶Ч苍u”指組織村民和社會力量對項目建設(shè)、活動開展情況進(jìn)行評價和反饋?!俺晒蚕怼敝笇崿F(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型人人參與、人人盡力、人人享有,使成果最大限度地惠及全體村民。
5 結(jié)論與討論
蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)在“誘致性制度變遷”的推動下,歷經(jīng)多個階段的發(fā)展演進(jìn)。正如朱介鳴[25]所述,村集體從服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴疤崛〉刈狻睘槟康牡母@M織?!凹w—企業(yè)—村民”通過多輪博弈形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”,雖顯著提高了村民的生活質(zhì)量,但也陷入結(jié)構(gòu)鎖定失去變遷動力,導(dǎo)致工業(yè)化的碎片分布和城市化的空間隔離。當(dāng)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展陷入低效“鎖定”時,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展將難以實現(xiàn)[26]。
鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型“一頭挑著高質(zhì)量發(fā)展,一頭挑著鄉(xiāng)村振興”[27],這既要求空間功能緊湊高效,又要求城鄉(xiāng)資源公平分配。地方政府通過“強(qiáng)制性制度變遷”打破路徑依賴,推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”向著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)了資源分配的空間轉(zhuǎn)移——通過鄉(xiāng)村工業(yè)空間規(guī)模減量,提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚能級,實現(xiàn)土地資源的高效利用,改善入城務(wù)工農(nóng)民的福利。但在空間效率提升的同時,潛藏著城鄉(xiāng)資源分配的不平等,使得鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入下滑,也將剝奪留守農(nóng)民的福利。當(dāng)前,隨著政策紅利的不斷消耗,鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型已步入“深水區(qū)”,面臨“硬骨頭”存量空間以及“底線型”集體經(jīng)濟(jì)的真正考驗。鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型必須統(tǒng)籌把握效率與公平,在對鄉(xiāng)村社區(qū)嚴(yán)格空間管制的同時,適時分權(quán)賦權(quán),有的放矢地通過制度設(shè)計尋求各方主體的行動激勵,以上下結(jié)合的路徑推動蘇南高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的共同實現(xiàn)。