摘要：縣域普通高中的教育質(zhì)量與我國(guó)的人才質(zhì)量密切相關(guān)，因此國(guó)家秉持區(qū)域均衡理念，采取了整體協(xié)同的相關(guān)舉措，以實(shí)現(xiàn)高中教育高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。然而，在條塊分割體制、委托代理關(guān)系和社會(huì)聲譽(yù)制度制約下，縣域普通高中陷入教育資源難以統(tǒng)籌、教育治理無(wú)法深入、教育生態(tài)失衡循環(huán)等發(fā)展困境。基于我國(guó)的政策取向和縣域普通高中的發(fā)展樣態(tài)，治理主體應(yīng)制定一體分層設(shè)計(jì)的治理政策，建構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的制度運(yùn)行環(huán)境，擴(kuò)大縣中治理的社會(huì)參與程度，進(jìn)而振興縣域普通高中教育。

關(guān)鍵詞：縣中振興；教育生態(tài)；多中心治理；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào)：G639.2" " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1003-8477（2024）05-0126-08

2021年，我國(guó)共有1.42萬(wàn)所普通高中（不包括港澳臺(tái)地區(qū)），縣域普通高中（以下簡(jiǎn)稱“縣中”）0.72萬(wàn)所，其中縣中在校生數(shù)量占據(jù)普通高中在校生總量的一半以上，達(dá)到了1468.4萬(wàn)人。[1]縣中向上連接高等教育，向下連接義務(wù)教育，既是實(shí)現(xiàn)學(xué)生社會(huì)流動(dòng)的主要渠道，也是縣域整體教育質(zhì)量的終端體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，縣中的辦學(xué)水平與我國(guó)的人才質(zhì)量密切相關(guān)，進(jìn)而也關(guān)涉教育強(qiáng)國(guó)的建設(shè)。當(dāng)前，由于不合理的招生政策、不均衡的師資質(zhì)量、不健全的保障體系以及不科學(xué)的管理體制，縣中陷入人才培養(yǎng)質(zhì)量較低的發(fā)展困境。①一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平較高的縣域家庭向省市重點(diǎn)高中擇校的概率大大增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平較低家庭的學(xué)生多留在縣中，導(dǎo)致出現(xiàn)學(xué)校階層分割特點(diǎn)；[2]（p56）另一方面，縣中學(xué)生的高等教育期待更低，如他們?cè)诳既　半p一流”高校研究生方面處于劣勢(shì)，而這會(huì)對(duì)他們的未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。[3]（p113）為解決縣中發(fā)展問(wèn)題，教育部等九部門印發(fā)了《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》），為縣中振興提供政策指導(dǎo)和支持。本文擬在系統(tǒng)分析縣中振興政策的基礎(chǔ)上，從組織學(xué)視角揭示縣中治理問(wèn)題，進(jìn)而提出適切的發(fā)展理路。

一、縣中振興政策的價(jià)值取向

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)普通高中教育，先后經(jīng)歷了效率優(yōu)先的重點(diǎn)高中發(fā)展階段、規(guī)模擴(kuò)充的高中教育普及階段、多樣化發(fā)展階段以及基于質(zhì)量提升的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。[4]（p88）高中教育追求優(yōu)質(zhì)均衡意味著不能僅關(guān)注省市優(yōu)質(zhì)高中的發(fā)展情況，也應(yīng)推動(dòng)處于弱勢(shì)地位的縣中發(fā)展。事實(shí)上，我國(guó)圍繞縣中振興出臺(tái)的多項(xiàng)政策為縣中發(fā)展指明了方向。

（一）指向高質(zhì)量發(fā)展的政策目標(biāo)

不同歷史時(shí)期對(duì)縣中認(rèn)識(shí)不同，我國(guó)教育政策目標(biāo)的價(jià)值指向差異主要分為三個(gè)階段。一是重點(diǎn)支持，適量發(fā)展階段。新中國(guó)成立初期，為了能快速培養(yǎng)急需的優(yōu)秀人才，我國(guó)將目光聚焦于建設(shè)重點(diǎn)高中。1953年，教育部出臺(tái)的《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)與師范學(xué)校的意見(jiàn)》指出要興辦重點(diǎn)中學(xué)。改革開(kāi)放后，我國(guó)亟須一大批高水平勞動(dòng)力，無(wú)奈教育資源短缺無(wú)法實(shí)現(xiàn)所有縣域中學(xué)同步發(fā)展。1980年，教育部頒布的《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》明確表示，由于我國(guó)教育資源有限且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地區(qū)間發(fā)展差異較大，平均發(fā)展所有中學(xué)的目標(biāo)較為困難，因此重點(diǎn)支持一部分中學(xué)優(yōu)先發(fā)展。[5]（p14）1994年，《關(guān)于〈中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》提出每個(gè)縣都要辦一到兩所重點(diǎn)中學(xué)。[6]（p716）在這些政策的引領(lǐng)下，大部分縣域逐步形成了一所重點(diǎn)中學(xué)領(lǐng)航，其他普通高中隨航的雁陣型教育格局。縣域適度建立重點(diǎn)高中通過(guò)集中整合教育資源方式迅速改變高中教育水平落后局面，確保了部分學(xué)生獲得有質(zhì)量的普通高中教育，進(jìn)而增加了學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)。

二是加速普及，多樣發(fā)展階段。20世紀(jì)末，我國(guó)基本完成了九年義務(wù)教育普及任務(wù)，而此時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)因高速發(fā)展需要更多專業(yè)人才。因此，相關(guān)政策的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘h中數(shù)量和規(guī)模，并鼓勵(lì)辦學(xué)類型多樣化。這一時(shí)期，我國(guó)并未專門出臺(tái)針對(duì)縣中教育的政策文件，更多的是雜糅于普通高中政策之中。如教育部印發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》與國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》都明確提出要擴(kuò)大包括縣中在內(nèi)的普通高中的規(guī)模和數(shù)量，在發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域鼓勵(lì)有條件的普通高中嘗試與其他學(xué)校、社會(huì)力量聯(lián)合舉辦民辦普通高中。[7]（p16）[8]在教育政策的支持和縣域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，縣中呈現(xiàn)出加速普及與多樣發(fā)展特點(diǎn)，滿足了區(qū)域內(nèi)學(xué)生的學(xué)業(yè)需求，并成為聯(lián)結(jié)城市與村鎮(zhèn)的重要樞紐。眾多學(xué)生通過(guò)縣中獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)抑或進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，最終成為高素質(zhì)勞動(dòng)力反哺縣域經(jīng)濟(jì)。

三是提質(zhì)穩(wěn)量，高質(zhì)量發(fā)展階段。隨著縣域內(nèi)普及高中階段教育目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，我國(guó)縣中教育進(jìn)入了新的發(fā)展階段?？h中處于縣域基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的頂端，可以帶動(dòng)縣域義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，對(duì)服務(wù)國(guó)家鄉(xiāng)村振興和人才發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義，所以國(guó)家對(duì)縣域普通高中提出了更高要求。2021年，教育部聯(lián)合九部門發(fā)布《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，明確指出要實(shí)現(xiàn)縣中高質(zhì)量發(fā)展的政策目標(biāo)?？h中高質(zhì)量發(fā)展以滿足人民群眾的高質(zhì)量教育需求為導(dǎo)向，遵循公平、均衡、協(xié)調(diào)、全面和可持續(xù)的發(fā)展原則，注重縣中教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性升級(jí)和內(nèi)涵式發(fā)展，提升縣中的優(yōu)質(zhì)化程度和水平，最終達(dá)到“質(zhì)”與“量”雙重維度上的優(yōu)質(zhì)狀態(tài)。

從以上三個(gè)階段的政策目標(biāo)演變中不難看出，當(dāng)前時(shí)期縣中發(fā)展已經(jīng)由追求數(shù)量多、規(guī)模大的基底性目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的超越性目標(biāo)。

（二）側(cè)重區(qū)域間均衡的政策理念

我國(guó)普通高中數(shù)量多且體量大，但區(qū)域間發(fā)展質(zhì)量不平衡且區(qū)域內(nèi)縣市兩級(jí)辦學(xué)質(zhì)量差距較大。為此，《計(jì)劃》將區(qū)域間的均衡發(fā)展作為核心理念，要求“促進(jìn)縣中與城區(qū)普通高中協(xié)調(diào)發(fā)展，加快縮小教育差距”。[9]可以說(shuō)，縣中政策的價(jià)值理念側(cè)重于補(bǔ)弱，通過(guò)從內(nèi)涵和外延兩方面提升教育質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)縣中的多樣化優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

其一，資源均衡的外延式發(fā)展。在一定限度內(nèi)，教育資源與教育質(zhì)量成正比關(guān)系——充裕的教育資源是保證縣中教育質(zhì)量的必要條件。因此，縣中的外延式發(fā)展側(cè)重于實(shí)現(xiàn)人力、物力和財(cái)力等教育資源的合理化配置。目前，部分縣中面臨辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張、師資短缺、校舍緊張、設(shè)施老舊等資源性問(wèn)題，這需要借助政府和社會(huì)力量，統(tǒng)籌平衡縣域內(nèi)部教育資源的投入和分配，保證省市與縣域之間教育資源的底線性均衡。基于此，《計(jì)劃》提出要“堅(jiān)持高中教育資源配置向縣中傾斜……加快改善縣中辦學(xué)條件”。[9]縣中政策從教育資源角度保障縣中教育的公平發(fā)展，縮小縣中與市域中學(xué)的資源性差距，通過(guò)外部輸入方式改善縣中的物質(zhì)條件和硬件建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域間普通高中的基礎(chǔ)性均衡。

其二，優(yōu)質(zhì)均衡的內(nèi)涵式發(fā)展。縣中發(fā)展除了要增加對(duì)物的投入，側(cè)重改善教育的外部環(huán)境；還要關(guān)注人的要素，注重教育軟實(shí)力建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變革?？h中政策的均衡發(fā)展理念不是平均主義式的，而是在教育公平原則下不同中學(xué)的梯度性、漸進(jìn)性優(yōu)質(zhì)發(fā)展。具體而言，依循區(qū)域均衡政策理念建構(gòu)的縣中樣態(tài)應(yīng)有清晰的辦學(xué)方向、生成性學(xué)校文化、體系性課程結(jié)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)化課程教學(xué)、民主化學(xué)校管理等。可以說(shuō)，所謂的優(yōu)質(zhì)均衡是縣中達(dá)到區(qū)域教育底線性水平后實(shí)現(xiàn)的差異化、特色化發(fā)展，本質(zhì)上是提高縣中的教育質(zhì)量水平和人才培養(yǎng)規(guī)格。這就要求縣中教育資源的配置要實(shí)現(xiàn)更高水平的優(yōu)化，聚焦教師職業(yè)能力的提升，開(kāi)展?jié)M足學(xué)生成長(zhǎng)需要的教學(xué)活動(dòng)，建立參與性強(qiáng)的內(nèi)部管理體制。

顯然，縣中振興政策的價(jià)值理念包含優(yōu)質(zhì)和均衡兩個(gè)維度，突出強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間的均衡發(fā)展，側(cè)重教育資源的合理配置，通過(guò)制定縣中發(fā)展底線標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建托底式保障體系，進(jìn)而在承認(rèn)差異的基礎(chǔ)上推動(dòng)組織內(nèi)部的良性改革，實(shí)現(xiàn)縣中教育的特色化高品質(zhì)發(fā)展。

（三）關(guān)注整體性協(xié)同的政策舉措

縣中振興是涉及不同政府部門和利益群體的整體性問(wèn)題，這意味著相關(guān)政策無(wú)法從單一層面取得成效，而要通過(guò)整體性協(xié)同推動(dòng)進(jìn)程。

一方面，實(shí)施一系列組合式舉措。組合式舉措有效關(guān)聯(lián)了縣中高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)結(jié)構(gòu)和政策理念，為實(shí)現(xiàn)縣中振興提供了有力支撐。一是重視生源質(zhì)量和師資水平的提升?！队?jì)劃》強(qiáng)調(diào)源頭治理，從招生管理改革入手，落實(shí)公辦和民辦普通高中同步招生和屬地招生政策，完善優(yōu)質(zhì)普通高中指標(biāo)到校招生辦法，平衡縣中與城區(qū)中學(xué)的生源質(zhì)量。同時(shí)，國(guó)家還在師資方面提出要及時(shí)補(bǔ)充縣中教師缺口并提高教師待遇，加大師資培訓(xùn)力度，全面提升教學(xué)和管理水平。二是重視財(cái)政支持和物質(zhì)保障。國(guó)家通過(guò)實(shí)施縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，設(shè)立縣中教育優(yōu)質(zhì)均衡的底線，確保縣中具備良好的辦學(xué)條件。《計(jì)劃》要求各地政府加大對(duì)縣中經(jīng)費(fèi)投入的傾斜力度，通過(guò)有效的資金支持和良好的辦學(xué)條件為實(shí)現(xiàn)縣中振興奠定物質(zhì)基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，縣中振興政策以生源與師資雙重保障、資源和治理相互支撐的組合式舉措致力于破解縣中發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)障礙。

另一方面，倡導(dǎo)多維度組織間協(xié)同。教育治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)涉多領(lǐng)域多部門。因此，縣中振興需要聯(lián)合省市縣各級(jí)行政、財(cái)政、教育等部門及中學(xué)、大學(xué)、社會(huì)團(tuán)體等組織，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)事務(wù)。其一，側(cè)重部門間協(xié)同合作。《計(jì)劃》要求各部門明確部門職責(zé)分工，對(duì)縣中發(fā)展的有關(guān)事項(xiàng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)部門間協(xié)同，暢通教育行政機(jī)制，避免責(zé)任推諉而導(dǎo)致政策無(wú)法執(zhí)行。其二，側(cè)重政府間幫扶合作?！队?jì)劃》提出要組織東部發(fā)達(dá)省份面向西部10省160個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣開(kāi)展組團(tuán)式對(duì)口幫扶，旨在通過(guò)政府間支援，向幫扶縣輸入科學(xué)的教育治理理念，協(xié)調(diào)教育系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系，以期提升縣域政府治理現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)縣中發(fā)展。其三，側(cè)重“U-S”合作交流。教育部要求部屬高校的附屬中學(xué)要面向100個(gè)縣的100所縣中開(kāi)展托管合作項(xiàng)目以提升縣中的管理和教學(xué)水平。高校通過(guò)校長(zhǎng)選配、教師招聘、師資培訓(xùn)和教學(xué)管理等方面助力縣中全面提質(zhì)升級(jí)。通過(guò)“U-S”合作模式，縣中可以引入更符合自身發(fā)展的辦學(xué)理念、教學(xué)方式和管理方式，從而實(shí)現(xiàn)教育理論更新與實(shí)踐變革。

可見(jiàn)，縣中振興的政策舉措是以整體性協(xié)同為指向的，既通盤考慮了學(xué)校各要素的合理配置，也致力于建立部門間、區(qū)域間、校際間的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。教育政策反映了一定時(shí)期內(nèi)黨和國(guó)家對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的總要求，規(guī)定了教育事業(yè)發(fā)展的方向和原則，本質(zhì)上是國(guó)家意志在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。從縣中振興的政策取向可以看出，國(guó)家希望在區(qū)域間均衡發(fā)展理念下，通過(guò)整體性協(xié)同實(shí)現(xiàn)縣中高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)然，由于縣中植根于特定的社會(huì)境遇之中，所以考察縣中振興問(wèn)題還需在社會(huì)系統(tǒng)中審視其現(xiàn)實(shí)發(fā)展樣態(tài)。

二、推進(jìn)縣中振興的現(xiàn)實(shí)審視

教育對(duì)社會(huì)具有依附性，所謂教育自身的一些重要方面不是教育所特有，而是外部社會(huì)問(wèn)題在教育領(lǐng)域中的特定延伸。[10]（p34）縣中教育亦是如此，其發(fā)展嵌入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、教育管理體制以及社會(huì)文化系統(tǒng)之中。我們審視縣中振興的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)時(shí)必須跳出“教育”的邊界與“學(xué)?！钡膰鷫Γ瑥纳鐣?huì)系統(tǒng)出發(fā)，透過(guò)制度和組織的視角看待縣中教育。

（一）條塊分割體制下教育資源的統(tǒng)籌困境

我國(guó)教育管理體制具有交叉管理和層級(jí)傳導(dǎo)的“壓力型”行政特征，形成了條塊分割的典型結(jié)構(gòu)——“條線”的下沉指令與“塊內(nèi)”嵌入需求之間存在固有張力。[11]（p25）以教育部門為例，上級(jí)教育行政部門對(duì)教育系統(tǒng)這條“線”具有目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，可以自上而下地對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行事業(yè)安排。然而，執(zhí)行上級(jí)政策以及維持地方教育組織運(yùn)轉(zhuǎn)必需的教育資源，則由作為“塊”的地方政府統(tǒng)籌分配。這使得縣域教育部門囿于有限權(quán)力和無(wú)限責(zé)任的矛盾境地，在推動(dòng)縣中振興時(shí)陷入教育資源的統(tǒng)籌困境。

其一，縣級(jí)政府統(tǒng)籌偏離，引發(fā)縣中師資供給不足?？h級(jí)政府享有行政區(qū)劃內(nèi)的高度權(quán)限，具有完整的職能和科層結(jié)構(gòu)，有能力對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，具有“塊”的相對(duì)獨(dú)立性。雖然縣級(jí)政府完全具備統(tǒng)籌縣中教育資源的能力，但事實(shí)上會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)籌偏離，即教育資源不能有效、集中、合理地流入縣中，最直接的表現(xiàn)就是縣中教師供給不足。原因有二：一是縣級(jí)政府偏好供給生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，對(duì)作為福利性公共產(chǎn)品的縣中教育投入不足。在財(cái)政總量不變的情況下，縣級(jí)政府會(huì)通過(guò)控制縣中教師編制總量來(lái)為生產(chǎn)性公共產(chǎn)品預(yù)留財(cái)政資金。當(dāng)前，全國(guó)縣中教師總體缺編7.7萬(wàn)人，3776所縣中的師生比超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。[12]縣中教師結(jié)構(gòu)性缺編已成為阻礙縣中可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。二是“以縣為主”的管理模式讓縣級(jí)政府難以統(tǒng)籌更多資源投入縣中發(fā)展。縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌縣中教育經(jīng)費(fèi)，但中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政薄弱，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足縣中基礎(chǔ)性財(cái)政需要，故用于提升教師待遇、促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展的教育經(jīng)費(fèi)難以統(tǒng)籌。于是，一些縣中的優(yōu)質(zhì)師資會(huì)流動(dòng)至辦學(xué)經(jīng)費(fèi)充裕的省市地區(qū)抑或東部地區(qū)高中。在新師資進(jìn)不來(lái)和優(yōu)秀師資持續(xù)流失的疊加作用下，縣中教師出現(xiàn)了老齡化加劇、學(xué)歷層次低等結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，極大地阻礙了縣中教育的良性發(fā)展。

其二，教育部門職責(zé)同構(gòu)，導(dǎo)致跨區(qū)招生制度混亂?？h中教育既要接受縣級(jí)政府的全面領(lǐng)導(dǎo)，也要接受市縣兩級(jí)教育部門的直接管理。市縣兩級(jí)教育部門作為條塊關(guān)系中的“條線”，具有高度同構(gòu)的部門職責(zé)，都承擔(dān)著提升區(qū)域內(nèi)普通高中教育質(zhì)量的責(zé)任?？梢哉f(shuō)，二者既是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系也是條線競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，都將區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)學(xué)生視為教育資源，從而爭(zhēng)奪中考高分學(xué)生。由于市級(jí)教育部門擁有更大的政策制定權(quán)限，可通過(guò)制定跨區(qū)域招生制度搶挖縣中優(yōu)質(zhì)生源，于是市直中學(xué)和區(qū)域超級(jí)中學(xué)通過(guò)區(qū)隔化校際招生，吸引了大量?jī)?yōu)質(zhì)生源——在地方政府默許下通過(guò)提前批次招生、初中優(yōu)質(zhì)生源遴選免考招生、公私合營(yíng)特殊招生等方式吸引縣中優(yōu)質(zhì)生源。在縣中教育資源統(tǒng)籌困難的情況下，跨區(qū)招生方式致使縣中優(yōu)秀生源流動(dòng)失序，人為制造出相互割裂的教育空間，這不僅嚴(yán)重影響了縣中的辦學(xué)信心，也讓縣中的社會(huì)聲譽(yù)直線下滑。

（二）委托代理關(guān)系下教育治理的執(zhí)行困境

委托代理關(guān)系是一種在信息不對(duì)稱條件下形成的契約關(guān)系，“它是一個(gè)人或一些人委托另一個(gè)人或一些人，根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系”。[13]（p41）縣中振興涉及多級(jí)政府、多個(gè)部門的協(xié)同合作，中央政府無(wú)法掌握地方的全部教育治理信息，因此在政策實(shí)施過(guò)程中會(huì)將部分權(quán)力讓渡給地方政府，形成多重委托代理關(guān)系。地方政府和教育部門具有區(qū)域教育治理權(quán)力和信息獲取的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但在委托代理關(guān)系下容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致縣中治理的執(zhí)行困境，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，界別機(jī)會(huì)主義下縣中發(fā)展的短視替代行為?？h中振興既是一個(gè)系統(tǒng)工程也是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，需要圍繞教育管理機(jī)制、學(xué)生培養(yǎng)方式、教育教學(xué)模式、教師專業(yè)發(fā)展等實(shí)現(xiàn)多維度提升，具有時(shí)間周期長(zhǎng)、復(fù)雜程度高和成果見(jiàn)效慢的特點(diǎn)。當(dāng)前對(duì)縣中發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)具有經(jīng)濟(jì)性和外顯性，更側(cè)重校園面積、生均空間、硬件設(shè)施等物化指標(biāo)。受此影響，縣中振興工作并未被視為政府的中心工作，反而經(jīng)常被經(jīng)濟(jì)邏輯所裹挾。一是縣中政策執(zhí)行偏重經(jīng)濟(jì)理性而忽視公共理性，常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律治理縣中振興問(wèn)題。執(zhí)行主體會(huì)選擇性落實(shí)政策要求，側(cè)重開(kāi)展校園基礎(chǔ)設(shè)施更新、新校區(qū)建設(shè)等兼具經(jīng)濟(jì)功能的工作，而對(duì)教師素養(yǎng)提升、育人模式改革、學(xué)校管理方式變革、招考測(cè)評(píng)制度等教育系統(tǒng)性問(wèn)題重視不足。如有縣級(jí)政府斥資7.1億建設(shè)豪華高中，卻缺乏高質(zhì)量師資與現(xiàn)代化管理模式，仍舊難以提升辦學(xué)水平。[14]二是與縣中振興關(guān)聯(lián)的行政機(jī)構(gòu)以目標(biāo)變更為手段，通過(guò)任務(wù)重整、自降對(duì)標(biāo)績(jī)效的方式，利用督導(dǎo)部門的視角缺陷完成考核要求?？梢园l(fā)現(xiàn)，縣中發(fā)展聚焦生產(chǎn)性指標(biāo)，注重教育的物質(zhì)投入，忽視了其他影響教育質(zhì)量的要素，偏離了學(xué)校教育規(guī)律。

另一方面，競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)會(huì)主義下縣中發(fā)展的附和應(yīng)聲行為。由于縣中管理者遵循向上負(fù)責(zé)工作機(jī)制，因此會(huì)表現(xiàn)出附和上級(jí)部門的機(jī)會(huì)主義傾向，更有甚者會(huì)以非理性方式?jīng)Q定縣中發(fā)展事項(xiàng)。隨著教育政策要點(diǎn)轉(zhuǎn)變或上級(jí)部門管理重點(diǎn)調(diào)整，縣中在發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)前后脫節(jié)的狀況，難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定有序發(fā)展。以縣中集團(tuán)化辦學(xué)為例，為響應(yīng)省市教育部門倡導(dǎo)，縣級(jí)教育部門成立了以“縣一中”為主體的教育集團(tuán)，采取高度一體化管理模式。然而，具有不同辦學(xué)理念、管理方式、辦學(xué)水平和師資質(zhì)量的縣中聚合為教育集團(tuán)，既增加了集團(tuán)管理的協(xié)調(diào)成本，也使優(yōu)質(zhì)縣中面臨教育資源稀釋和教育質(zhì)量下行的風(fēng)險(xiǎn)。[15]（p34）競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)會(huì)主義帶來(lái)的附和應(yīng)聲行為使縣中發(fā)展脫離了教育治理的專業(yè)邏輯，走向運(yùn)動(dòng)式治理的行政邏輯。這導(dǎo)致縣中的教育理念、管理模式和運(yùn)行制度的連續(xù)性消失，常疲于應(yīng)對(duì)各種前后矛盾的非教育性改革，極大地影響了教育質(zhì)量。

（三）社會(huì)聲譽(yù)現(xiàn)實(shí)下教育生態(tài)的失衡循環(huán)

聲譽(yù)制度是主體將對(duì)自身有價(jià)值的服務(wù)與對(duì)社會(huì)有價(jià)值的服務(wù)捆綁而形成的制度形態(tài)，在一定程度上影響著制度對(duì)象的價(jià)值選擇和行為傾向?！耙粋€(gè)人或一個(gè)組織的聲譽(yù)是在不同群體和個(gè)人相互作用過(guò)程和共同承認(rèn)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。”[16]（p252）在特定區(qū)域的聲譽(yù)制度下，教育部門、師生與家長(zhǎng)形成了一致的價(jià)值判斷——以成績(jī)作為評(píng)價(jià)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的核心標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，縣中因無(wú)法在高考中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而被社會(huì)群體排斥，致使社會(huì)聲譽(yù)嚴(yán)重下滑，進(jìn)而讓教育生態(tài)陷入失衡循環(huán)。

其一，縣中社會(huì)聲譽(yù)衰敗加劇學(xué)校階層分割，引發(fā)縣中教育生態(tài)失衡。學(xué)校分割現(xiàn)象是指學(xué)生由于階層、性別或其他先賦性因素導(dǎo)致其在學(xué)校系統(tǒng)中的不平等分布，尤其是特定群體在學(xué)校的過(guò)度集中。由于縣中辦學(xué)質(zhì)量下滑和省市優(yōu)質(zhì)中學(xué)“汲取型分層”，縣中存在較為明顯的階層分割現(xiàn)象，即集中了更多社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件較低的學(xué)生。[17]（p49）這表明社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件較差家庭的學(xué)生無(wú)法向上獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，逐漸集中于辦學(xué)質(zhì)量相對(duì)較差的學(xué)校，使生源狀況偏離正態(tài)分布態(tài)勢(shì)，進(jìn)而讓縣域教育生態(tài)陷入失衡困境。一方面，縣中學(xué)生降低了對(duì)未來(lái)的正面預(yù)期。學(xué)校的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位異質(zhì)性越低，學(xué)生的高等教育期待也越低。[2]（p69）縣中生源主要由社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位相對(duì)較低家庭的學(xué)生構(gòu)成，其接受高等教育意愿偏低，容易出現(xiàn)學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)不足、態(tài)度消極等負(fù)面情況。另一方面，部分縣中學(xué)生會(huì)在學(xué)習(xí)生活上表現(xiàn)出消極行為。受社會(huì)遵從功能影響，縣中學(xué)生極易在傳染效應(yīng)下出現(xiàn)消極學(xué)習(xí)行為，進(jìn)而產(chǎn)生較低的學(xué)業(yè)自我概念和較差的學(xué)習(xí)認(rèn)同結(jié)果。部分縣中學(xué)生甚至產(chǎn)生了反智主義觀念，將不努力學(xué)習(xí)視為看透社會(huì)本質(zhì)、抗衡社會(huì)不公正的方式。

其二，縣中社會(huì)聲譽(yù)修復(fù)加深學(xué)生片面發(fā)展，致使縣中生態(tài)螺旋下降。聲譽(yù)是社會(huì)承認(rèn)邏輯的產(chǎn)物，因此進(jìn)行聲譽(yù)修復(fù)的組織必須合乎情理和法理，即組織必須向社會(huì)中心制度靠攏。[16]（p268）縣中意識(shí)到社會(huì)聲譽(yù)衰敗后產(chǎn)生了強(qiáng)烈的修復(fù)意愿，迫使自身向高考靠攏，希望通過(guò)培養(yǎng)高分考生獲得社會(huì)認(rèn)可。于是，學(xué)校傾向于加快教學(xué)進(jìn)度、主抓重點(diǎn)學(xué)生，欲借助名校大學(xué)生的信號(hào)功能提升社會(huì)地位，修復(fù)社會(huì)名譽(yù)。然而，由于教師教學(xué)水平不高、學(xué)生學(xué)業(yè)基礎(chǔ)較弱，高強(qiáng)度、快節(jié)奏的知識(shí)教育模式不僅讓重點(diǎn)學(xué)生難以取得更高分?jǐn)?shù)，更嚴(yán)重的是大部分學(xué)生因?qū)W業(yè)需求無(wú)法得到滿足而處于更加不利的地位，致使學(xué)生學(xué)業(yè)水平非均衡化發(fā)展，這反而加劇了縣中教育的衰退。此外，國(guó)家?guī)头隹h中發(fā)展的補(bǔ)償性政策也容易被外界詬病，從而增加縣中修復(fù)社會(huì)聲譽(yù)的難度。至此，縣中教育生態(tài)陷入了螺旋下降的渦流，即“社會(huì)聲譽(yù)下滑—優(yōu)質(zhì)生源流失—非均衡重點(diǎn)培養(yǎng)—整體學(xué)業(yè)表現(xiàn)不佳—社會(huì)聲譽(yù)加劇下滑”。

三、縣中振興的未來(lái)發(fā)展理路

教育是深嵌于社會(huì)的構(gòu)件，這意味著我們?cè)诶迩蹇h中振興的發(fā)展理路時(shí)，既要關(guān)注教育領(lǐng)域的綜合改革，如縣中的教學(xué)改革、管理改革以及育人模式變革；也要獲得社會(huì)領(lǐng)域的合力支持，如縣中的政策保障、制度優(yōu)化和社會(huì)參與，如此才能促使縣中真正實(shí)現(xiàn)振興。

（一）一體分層設(shè)計(jì)縣中發(fā)展政策

縣中面臨的問(wèn)題看起來(lái)相似度高實(shí)則內(nèi)部差異極大，因此教育部門應(yīng)進(jìn)行一體分層的政策設(shè)計(jì)，即由國(guó)家設(shè)定縣中發(fā)展的底線性指標(biāo)，確?？h中均衡發(fā)展；省市依據(jù)社會(huì)和教育發(fā)展情況，在實(shí)現(xiàn)底線性指標(biāo)基礎(chǔ)上制定適合縣中發(fā)展的政策體系，追求縣中高質(zhì)量發(fā)展。

首先，客觀分析縣中整體建設(shè)水平和外部形勢(shì)?？h中振興政策的完善和落實(shí)前提是評(píng)估縣中的內(nèi)外部環(huán)境，以便協(xié)調(diào)各方利益，明晰執(zhí)行限度。一是構(gòu)建縣中建設(shè)發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系，判斷其發(fā)展的基本情況、突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，包括師資狀況、管理樣態(tài)、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量等。二是客觀評(píng)估地方政府的財(cái)政能力。省級(jí)政府應(yīng)建立地方公共事務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的評(píng)估指標(biāo)體系，全面系統(tǒng)地評(píng)估各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力以及推進(jìn)縣中高質(zhì)量發(fā)展面臨的財(cái)政壓力，為明確調(diào)節(jié)各級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系提供參考。如此可以確保省市政府、教育部門明晰縣中的真實(shí)樣態(tài)，摸清條塊之間不同部門的能力限度，為完善一體分層的縣中振興政策鋪設(shè)基礎(chǔ)。

其次，國(guó)家對(duì)縣中發(fā)展進(jìn)行一體化政策設(shè)計(jì)。國(guó)家應(yīng)對(duì)縣中發(fā)展設(shè)立底線性和基礎(chǔ)性目標(biāo)，通過(guò)一體化政策設(shè)計(jì)減少條塊關(guān)系下縣中政策執(zhí)行的波動(dòng)性，防止政策空轉(zhuǎn)和走樣，從而保障區(qū)域間縣中教育資源的基本均衡。一是建立縣中經(jīng)費(fèi)保障制度，規(guī)定省市縣三級(jí)政府在縣中經(jīng)費(fèi)投入方面的具體指標(biāo)，解決縣中教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌難題。二是穩(wěn)定縣中基本師生比，優(yōu)化縣中教師的年齡結(jié)構(gòu)，保證縣中教師的配置合理。在教育部直屬師范院校中推行“縣中專項(xiàng)計(jì)劃”，采取獨(dú)立培養(yǎng)、聯(lián)合培養(yǎng)等方式向縣中輸送高質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)師資，破除縣中師資供給不足困境。三是設(shè)置縣中發(fā)展禁區(qū)，規(guī)范縣中辦學(xué)行為。國(guó)家應(yīng)對(duì)縣中的裁撤與合并予以監(jiān)督，禁止豪華學(xué)校建設(shè)和隨意撤并縣中情況，使縣中擺脫區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的控制。

最后，科學(xué)設(shè)計(jì)縣中高質(zhì)量發(fā)展的分類政策體系?；谝惑w化政策，市縣級(jí)政府應(yīng)根據(jù)縣中發(fā)展?fàn)顩r設(shè)計(jì)分類分層政策體系，促進(jìn)縣中的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，緩解由職責(zé)同構(gòu)引發(fā)的市縣競(jìng)爭(zhēng)。其一，各地市應(yīng)準(zhǔn)確研判下轄各縣的縣中發(fā)展水平，依據(jù)縣中發(fā)展指標(biāo)體系進(jìn)行分級(jí)，并通過(guò)財(cái)政支持、編制傾斜、對(duì)口幫扶等方式給予不同力度的政策支持。其二，各地市依據(jù)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)性要求自主設(shè)定縣中發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，充分保證縣中政策的靈活性和持續(xù)性。其三，各縣中應(yīng)通盤考慮所在縣的生源和師資情況，基于現(xiàn)實(shí)情況設(shè)定學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和模式。根據(jù)學(xué)生實(shí)際情況，縣中需及時(shí)調(diào)整教學(xué)模式和培養(yǎng)預(yù)期，開(kāi)展適合大多數(shù)學(xué)生的教學(xué)活動(dòng)，避免盲目追求聲譽(yù)修復(fù)而偏離教育規(guī)律。一體分層政策設(shè)計(jì)從制度層面規(guī)范了條塊之間的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，有助于打破縣級(jí)政府統(tǒng)籌教育資源的障礙，使縣中朝高質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)均衡方向發(fā)展。

（二）協(xié)同聯(lián)動(dòng)優(yōu)化制度運(yùn)行環(huán)境

縣中高質(zhì)量發(fā)展是復(fù)雜系統(tǒng)下的教育治理問(wèn)題，相關(guān)部門和組織需將縣中振興視為關(guān)乎自身利益的整體性問(wèn)題，通過(guò)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制為縣中振興提供優(yōu)良的制度環(huán)境。

一方面，基于不同層級(jí)之間的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，健全上下一體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為系統(tǒng)解決委托代理關(guān)系下機(jī)會(huì)主義行為和條塊分割機(jī)制下資源統(tǒng)籌困境，縣中振興政策在實(shí)施過(guò)程中需建立上下一體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制——在統(tǒng)一制度安排下實(shí)現(xiàn)多層級(jí)部門的縱向銜接，減少利益耗散形成協(xié)同系統(tǒng)。協(xié)同系統(tǒng)包括協(xié)同意愿、共同目標(biāo)、信息溝通等三個(gè)基本要素。[18]（p29）縣中振興的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立也應(yīng)包括三個(gè)方面：一是上級(jí)政府應(yīng)在權(quán)責(zé)明確前提下將控制權(quán)合理下放到下級(jí)政府，以激發(fā)下級(jí)政府的協(xié)同意愿。例如以組合方式將縣中振興項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)有限合理地分配給下級(jí)政府，提高下級(jí)政府協(xié)同治理的積極性，化解聚焦于縣中發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)行為。二是教育行政部門應(yīng)在垂直傳導(dǎo)機(jī)制中闡釋縣中振興政策，以實(shí)現(xiàn)與縣級(jí)教育部門的目標(biāo)融合。這將使機(jī)會(huì)主義下政策的選擇性執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)同政策目標(biāo)理念后的“適應(yīng)性執(zhí)行”，繼而減少應(yīng)聲附和行為和短視替代行為。例如，通過(guò)發(fā)布會(huì)、網(wǎng)絡(luò)媒體、新聞報(bào)道等方式對(duì)政策進(jìn)行細(xì)致解讀，讓縣級(jí)教育部門理解并認(rèn)同縣中振興政策的目標(biāo)、理念和措施，進(jìn)而形成目標(biāo)和價(jià)值共識(shí)。三是教育行政部門應(yīng)完善政策信息的上下級(jí)傳遞機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)間信息的暢通傳遞，降低信息損耗和溝通成本，消除委托代理制度下信息阻塞的弊端。上級(jí)教育部門必須關(guān)注地方政府的政策反應(yīng)與訴求，了解其合理的政策要求與期待。不同層級(jí)教育部門通過(guò)協(xié)同意愿共生、目標(biāo)理念共融、政策信息共享方式形成上下級(jí)組織的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于解決由條塊分割和委托代理關(guān)系引發(fā)的沖突行為。

另一方面，基于不同組織之間的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，完善跨組織的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。教育資源統(tǒng)籌是縣中振興過(guò)程中尤為重要的環(huán)節(jié)，關(guān)乎縣中優(yōu)質(zhì)均衡政策理念和高質(zhì)量發(fā)展政策目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。這涉及市縣絕大多數(shù)行政組織，包括教育、財(cái)政、人社、發(fā)改、編辦等，因而需完善橫向協(xié)同治理機(jī)制。一是形成教育行政組織負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、其他組織協(xié)助管理的橫向組織協(xié)調(diào)關(guān)系，提升縣域?qū)用娼逃Y源的統(tǒng)籌水平。其中，教育部門負(fù)責(zé)縣中振興的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃和指導(dǎo)，在事關(guān)縣中發(fā)展的核心政策制度，如招生政策、教師流動(dòng)、學(xué)校管理等方面具有實(shí)質(zhì)決策權(quán)，以解決跨區(qū)招生制度混亂、教育資源流動(dòng)失序等問(wèn)題。二是開(kāi)展教育管理隊(duì)伍素質(zhì)提升工程，提高業(yè)務(wù)管理水平和行政效率。縣級(jí)政府需提升教育管理崗位的準(zhǔn)入水平，確保管理者的能力適配度高，熟悉教育發(fā)展規(guī)律和縣中發(fā)展問(wèn)題，避免政策實(shí)施過(guò)程中的非理性或非教育性決策。

縱向銜接機(jī)制能確保地方政策與國(guó)家意志保持一致，防止因機(jī)會(huì)主義和信息疏漏而導(dǎo)致的政府行為偏差；橫向協(xié)同機(jī)制則能提升縣域部門的統(tǒng)籌水平，確?？h中教育資源不會(huì)因條塊分割而難以高效聚合。

（三）社會(huì)參與拓展縣中改革路徑

社會(huì)公共事務(wù)的有效治理必須明確全過(guò)程人民民主原則，確立人民在公共事務(wù)中的主體地位。我國(guó)的全過(guò)程人民民主的參與實(shí)踐具有渠道多層次、環(huán)節(jié)全鏈條、類型多樣化和參與實(shí)踐全覆蓋特征。[19]（p20）縣中振興作為關(guān)乎眾多家庭利益的重大教育問(wèn)題，需要教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等相關(guān)利益群體參與共同治理。

其一，搭建多中心治理機(jī)制?，F(xiàn)行教育管理結(jié)構(gòu)是由單一主體負(fù)責(zé)的垂直管理機(jī)制，即教育部門命令學(xué)校管理者，學(xué)校管理者監(jiān)督教師，讓不同個(gè)體參與學(xué)校治理的機(jī)會(huì)隨等級(jí)降低而依次減少。[20]（p23）在這種自上而下的支配性結(jié)構(gòu)中，學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)者及社會(huì)組織等相關(guān)利益主體被排除在管理機(jī)制之外，難以在縣中振興過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值?；诖?，我們應(yīng)以全過(guò)程人民民主為治理理念，致力于建構(gòu)多中心治理機(jī)制，形成共享型權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)多元主體治理權(quán)力的均衡配置。這意味著縣中治理的機(jī)制和過(guò)程要以民主協(xié)商共治為核心，讓相關(guān)利益群體平等參與公共事務(wù)治理。一方面，教育部門要摒棄單向度垂直管理思維，向多元主體開(kāi)放參與重大問(wèn)題的決策機(jī)會(huì)，在制度設(shè)計(jì)上保證全方面、全方位參與，實(shí)現(xiàn)從權(quán)威型管理向多元型治理的變革，形成縣中治理和個(gè)體權(quán)利之間的平衡。另一方面，學(xué)校要將縣中振興視為發(fā)展基層民主的重要場(chǎng)所，健全教職工代表大會(huì)制度、學(xué)生代表參與公共治理制度、家長(zhǎng)委員會(huì)參與學(xué)校治理制度等，維護(hù)多主體的根本權(quán)益。學(xué)校治理結(jié)構(gòu)要將少數(shù)人轉(zhuǎn)移為多數(shù)人，讓多元主體可以真正參與制定縣中招生政策、教師輪崗流動(dòng)制度、縣中培養(yǎng)目標(biāo)和模式等公共事務(wù)。

其二，開(kāi)放多主體參與渠道。讓多元主體參與縣中振興相關(guān)決策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程，形成行動(dòng)者與制度決策的互動(dòng)同構(gòu)關(guān)系。一方面，教育部門可搭建由部門負(fù)責(zé)人、學(xué)校管理者、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等主體共同參與的議事機(jī)構(gòu)——縣中治理委員會(huì)。多元主體圍繞學(xué)校治理重大議題進(jìn)行民主征集、民主協(xié)商、民主表決、民主監(jiān)督，而不是旁觀的實(shí)踐者和沉默的大多數(shù)。[21]（p50）如由縣中治理委員會(huì)對(duì)有關(guān)縣中分級(jí)教學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)進(jìn)度等議題進(jìn)行民主協(xié)商和決策。另一方面，縣中應(yīng)完善公共政策執(zhí)行的信息反饋和監(jiān)督評(píng)議機(jī)制，通過(guò)建立互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)平臺(tái)、引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、舉辦聽(tīng)證會(huì)和質(zhì)詢會(huì)等方式，保證縣中利益涉及者知曉政策的進(jìn)展和動(dòng)態(tài)，并監(jiān)督政策執(zhí)行的質(zhì)量。除此之外，縣中還應(yīng)加強(qiáng)與行業(yè)內(nèi)外的合作，既與教育專業(yè)人員、教育組織進(jìn)行合作，也與社區(qū)、媒體等組織進(jìn)行跨界聯(lián)合，最大程度獲取社會(huì)支持。通過(guò)多元主體參與治理的方式，縣中可以有效處理個(gè)體利益、集體利益和社會(huì)利益之間的沖突。更重要的是，縣中治理主體將輻射相關(guān)利益群體，從而發(fā)揮以自身為中心的正向調(diào)節(jié)作用。這有利于縣中改善優(yōu)質(zhì)師資和生源流失狀況，遏制學(xué)校生源的階層分割，引導(dǎo)民眾對(duì)縣中形成穩(wěn)定信任，進(jìn)而逐漸修復(fù)社會(huì)聲譽(yù)和教育生態(tài)。

在建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、推進(jìn)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，如果我們?nèi)匀秽笥诮逃到y(tǒng)內(nèi)部改革，縣中會(huì)面臨低質(zhì)發(fā)展的自我復(fù)制問(wèn)題，從而陷入系統(tǒng)性衰敗的循環(huán)。因此，我們必須回應(yīng)國(guó)家政策取向，正視教育治理機(jī)制對(duì)縣中發(fā)展的阻滯作用，整體推進(jìn)教育系統(tǒng)協(xié)同改革，通過(guò)民主協(xié)商、多中心治理方式增加社會(huì)支持，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)縣中振興。

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