林翰文 林火平

【摘要】財政內(nèi)部控制是財政部門落實全面依法治國和推進法治政府建設(shè)的重要舉措。全國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)過十余年的不斷推進和快速發(fā)展，中央財政以上率下，初步構(gòu)建了中央、省、市、縣內(nèi)部控制制度體系。針對正在向縱深推進的全國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題，提出完善和推進我國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)的思考。

【關(guān)鍵詞】完善；推進；財政系統(tǒng)；內(nèi)部控制建設(shè)；思考

財政內(nèi)部控制是財政部門落實全面依法治國和推進法治政府建設(shè)的重要舉措。2014年自財政部全面開展系統(tǒng)性內(nèi)控建設(shè)與實施以來，財政系統(tǒng)以上率下引領(lǐng)基層加強內(nèi)部控制建設(shè)，并取得積極成效，截至2023年6月底，覆蓋中央、省、市、縣財政內(nèi)控管理體系已基本構(gòu)建，財政內(nèi)控建設(shè)逐步向縱深發(fā)展。一是建立有效的組織管理體系。縣及縣以上各級財政部門成立了內(nèi)部控制委員會，單位主要負責人任主任，下設(shè)內(nèi)控辦；將單位各級風險防控責任落實于內(nèi)控制度和業(yè)務流程中，初步建立具有明確分工、崗位責任清晰、上下齊抓共管的三級內(nèi)部控制管理構(gòu)架。二是積極穩(wěn)妥地開展內(nèi)控體系建設(shè)。構(gòu)建完成“1+M+N”三級內(nèi)控制度體系：即1個為內(nèi)控工作總綱和核心的內(nèi)部控制基本制度、M個為內(nèi)控支柱的針對不同業(yè)務及管理風險分別制定的專項內(nèi)部控制辦法、N個為基礎(chǔ)的各部門規(guī)范本部門內(nèi)部業(yè)務流程的內(nèi)控操作規(guī)程，“四梁八柱”的財政內(nèi)控制度體系基本構(gòu)建完成。在此基礎(chǔ)上逐步實行和不斷完善考核評價、風險事件應對等保障內(nèi)控執(zhí)行的制度和辦法。隨著內(nèi)控制度體系的構(gòu)建和不斷完善，為推動財政內(nèi)控向高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障和驅(qū)動力，有效減少或避免了業(yè)務風險和廉政風險。三是強化內(nèi)部控制有效執(zhí)行。通過規(guī)范流程大力壓減自由裁量權(quán)、努力減少人為因素等，促進內(nèi)控制度實施和內(nèi)部控制管理水平的提升。四是注重典型示范推廣。各地財政部門結(jié)合工作實際，努力把內(nèi)控政策、理念和方法與財政主體業(yè)務相融合，同時一些地方創(chuàng)造了行之有效的典型經(jīng)驗，為深入推進全國財政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)起了示范促進作用。五是以上率下推進財政系統(tǒng)內(nèi)控工作。在中央財政部門的示范引領(lǐng)下，省、市、縣財政部門按時逐級推進內(nèi)控工作，初步構(gòu)建了內(nèi)部控制制度體系，正在向縱深推進，努力構(gòu)建較為完整的涵蓋財政性資金全部流程的內(nèi)部控制體系。

全國財政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)經(jīng)過十余年的不斷發(fā)展，取得較為顯著的成效，成績斐然。但與內(nèi)部控制的管理要求相比，還存在一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在：一是實施內(nèi)控制度一定程度上促進和提高了財政系統(tǒng)干部對內(nèi)控工作的認識，但仍然存有重資金分配、輕內(nèi)部控制的觀念，與“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的轉(zhuǎn)變存在不少差距。二是多年的內(nèi)控實踐、財政政策變化、財政內(nèi)部管理職責調(diào)整以及巡視、審計、紀檢案件等反映和暴露出的一些問題促使內(nèi)控制度體系建設(shè)需要不斷完善。三是內(nèi)部控制執(zhí)行保障措施不夠完善，考核機制不夠有力，剛性約束力不夠強，內(nèi)控制度存在選擇性執(zhí)行，存在“掛在墻上”、沒有完全“落在地上”的現(xiàn)象。四是內(nèi)部控制信息化程度不高，內(nèi)控信息采集和風險預警等技術(shù)應用非常有限，與實現(xiàn)財政部門內(nèi)部控制信息化的目標尚有不小距離，及時、有效的防控保障措施受限，內(nèi)控信息化水平亟待提高。五是內(nèi)控工作專兼力量相對比較薄弱，風險識別人員專業(yè)知識能力的更新不夠及時，內(nèi)控人才隊伍建設(shè)尚需加強。

全國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制制度的建設(shè)實施是一項系統(tǒng)工程，長期而艱巨。加強財政系統(tǒng)內(nèi)控體系建設(shè)，完善涵蓋財政資金分配、管理、使用全流程長效內(nèi)控機制面臨許多新的變化和要求，需常抓不懈、持續(xù)強化，需著力在以下6個方面發(fā)力。

一、在深化財政內(nèi)部控制重要作用的認識宣傳上發(fā)力。一是財政內(nèi)控工作是從源頭上貫徹落實全面從嚴治黨要求、完善制約和監(jiān)督財政部門權(quán)力運行機制的一項重要舉措，有利于強化上下貫通、執(zhí)行有力的工作體系，是把全面從嚴治黨戰(zhàn)略方針貫穿于財政工作全過程各環(huán)節(jié)的有效途徑，增強財政干部和財政資金的安全性。二是財政內(nèi)控工作是促進財政各項改革任務完成的重要保障。隨著預算管理體制改革等財政各項改革措施的不斷深化，同步加強內(nèi)部控制促進精細化管理和防范可能出現(xiàn)的各類風險，是財政部門以內(nèi)控促改革、提升管理水平、切實發(fā)揮好財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的實際需要。三是財政內(nèi)控工作是促進財政管理體系優(yōu)化的自身需求。從近些年來審計、財政監(jiān)督檢查和巡視發(fā)現(xiàn)的財政業(yè)務運行中的漏洞和風險，暴露出風險防控仍有許多不足需要克服和改進。深化財政內(nèi)控建設(shè)，有利于提升財政管理工作整體水平，提高預算資金使用效益，促進財政管理體系的不斷優(yōu)化。四是財政內(nèi)控工作是大力加強財會監(jiān)督的現(xiàn)實要求。2023年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》明確要求，各級財政部門“依法履行財會監(jiān)督主責”，“加強對財務管理、內(nèi)部控制的監(jiān)督”，財政內(nèi)控是財會監(jiān)督的重要內(nèi)容。打鐵必須自身硬，正人先正己，財政部門須履行好財會監(jiān)督的主責，切實抓好財政內(nèi)控建設(shè)，為促進各項財政事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

二、在發(fā)揮財政部門領(lǐng)導班子推動的關(guān)鍵作用上發(fā)力。一是領(lǐng)導班子特別是主要領(lǐng)導引領(lǐng)、組織、實施財政內(nèi)控建設(shè)是關(guān)鍵。需要把內(nèi)控工作作為落實全面從嚴治黨主體責任、實現(xiàn)財政目標管理重要手段，放在財政工作全局中統(tǒng)籌謀劃、及時研究部署推進。通過以上率下、層層傳導壓力、層層抓好落實，推動內(nèi)控責任有效落實。二是充實內(nèi)控力量。內(nèi)控日常事務工作多，任務繁重，對人員的業(yè)務素質(zhì)要求高，需要配齊配強內(nèi)控崗位人員。三是加強培訓。財政內(nèi)部控制風險識別專業(yè)性強，需要有系統(tǒng)專業(yè)和高質(zhì)量的培訓，以優(yōu)化內(nèi)控管理崗位人員知識結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)控工作水平。

三、在不斷完善內(nèi)控制度長效機制上發(fā)力。隨著財政政策的不斷更新和財稅體制改革的深化，財政部門內(nèi)控制度建設(shè)是長期、動態(tài)的過程。因此，需基于建立的內(nèi)控制度體系，定期評估實施效果，結(jié)合工作實際，及時修訂完善，從而不斷提高其有效性。一是完善內(nèi)部控制基本制度。按照財政改革政策、業(yè)務管理等新變化、新要求，注重內(nèi)部控制風險識別頂層制度設(shè)計，修訂完善內(nèi)部控制基本制度。二是完善專項內(nèi)控辦法。財政內(nèi)部各牽頭部門依據(jù)更新的內(nèi)部控制基本制度，結(jié)合財政改革發(fā)展、政策變化和管理需求，著重解決現(xiàn)行制度內(nèi)控風險識別針對性、實時性、有效性不強等問題，修訂完善各專項內(nèi)部控制辦法，以切實有效應對和管控風險事件。三是完善操作規(guī)程。財政內(nèi)部各有關(guān)部門應結(jié)合實際完善本部門的內(nèi)控操作規(guī)程，重點解決風險遺漏點、劃分的風險等級不合理或風險防控措施不精準等問題，清晰界定資金運行、管理各環(huán)節(jié)的要求，使覆蓋各個管理層級的完整風險防控形成閉環(huán)。四是強化內(nèi)控與其他監(jiān)督信息共享。定期與巡視、內(nèi)外審計、紀檢、績效評價等就內(nèi)控方面問題進行溝通，互通信息線索，建立監(jiān)督成果共享機制，形成監(jiān)督合力。結(jié)合巡視整改、內(nèi)外審計查出問題整改、紀檢及績效評價問題整改，完善內(nèi)控規(guī)章制度、健全內(nèi)控工作機制，問題整改與內(nèi)控制度、機制完善同步推進，切實堵塞漏洞，增強監(jiān)管實效。五是深度挖掘整改內(nèi)控存在的問題。對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控各類問題，不頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，需從全局去審視，從整體系統(tǒng)分析，注重從內(nèi)控上追根溯源，完善相應制度，消除監(jiān)管盲區(qū)，杜絕類似問題再次發(fā)生，做到標本兼治。

四、在強化有效執(zhí)行內(nèi)控制度上發(fā)力。為此需要建立有效的保障內(nèi)控執(zhí)行機制。一是強化日常風險預警。建立內(nèi)控風險提示機制，通過列示內(nèi)控風險點、剖析風險成因及危害、提出改進建議等方式，提示風險發(fā)生單位及時完善業(yè)務流程，有效執(zhí)行內(nèi)控制度。同時，從制度層面對風險事件的統(tǒng)計、報告、考評和通報等加以規(guī)范，有效落實各單位尤其是主要負責人的內(nèi)控責任。二是開展多種形式的內(nèi)控檢查?？山Y(jié)合巡查等開展聯(lián)合檢查，也可單獨開展重點檢查；既可對財政部門內(nèi)部各部門開展全方位內(nèi)控檢查，也可針對某個特定事項或者某些特定主體進行專項檢查。通過檢查，發(fā)現(xiàn)存在的內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，切實做到發(fā)現(xiàn)一個問題，解決一類病癥，有效發(fā)揮內(nèi)控審視自我、督促執(zhí)行、完善制度的作用。三是完善科學管用的內(nèi)控考評工作體系。主要包括：科學細化考評內(nèi)容，合理調(diào)整指標分值，增強考評內(nèi)容的針對性和操作性。優(yōu)化指標設(shè)置、任務分工、結(jié)果應用等事項運轉(zhuǎn)程序，規(guī)范考評工作流程，促進考評管理工作制度化。強化考評質(zhì)量控制，考評工作客觀、全面。四是不斷健全內(nèi)控成果運用機制。組織開展財政部門內(nèi)部內(nèi)控考評，通報排名，并將考評結(jié)果運用到黨組織書記抓黨建工作述職評議考核、年度考核中，與評先評優(yōu)、干部選拔任用等掛鉤。

五、在不斷創(chuàng)新完善內(nèi)控信息化上發(fā)力?，F(xiàn)有的內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督手段仍然以事后檢查、審核、考評為主，日常常態(tài)化監(jiān)控的內(nèi)控信息化建設(shè)任重道遠。財政內(nèi)控信息化是內(nèi)控工作的重要支撐，可以促進制度規(guī)范管理、流程規(guī)范管控、風險監(jiān)測預警、績效評價監(jiān)督，提高內(nèi)控監(jiān)管時效和質(zhì)量。按照財政信息化建設(shè)的要求，可充分利用正在進行的預算管理一體化建設(shè)的有利契機，將內(nèi)部控制制度體系融入財政信息化業(yè)務系統(tǒng)。通過強化業(yè)務流程控制，建立風險識別和預警機制，利用數(shù)字化手段在線監(jiān)測財政內(nèi)部控制運行，實行動態(tài)控制、實時監(jiān)督、過程留痕、責任可追溯，實現(xiàn)財政部門內(nèi)部控制的信息化、程序化和常態(tài)化，使各類風險及時發(fā)現(xiàn)、及時預警、及時處置。加快財政內(nèi)控信息化建設(shè)，將內(nèi)控管理覆蓋財政日常工作全過程，為財政高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

六、在推動財政系統(tǒng)內(nèi)控向基層拓展和深化上發(fā)力。中央、省級財政在抓好自身內(nèi)控建設(shè)的同時，通過定期培訓、調(diào)查研究、典型案例宣傳和財政系統(tǒng)內(nèi)對口部門指導等方式，督促和指導市、縣財政部門抓好內(nèi)控建設(shè)，形成一級抓一級、逐級推動落實的良好局面。既要注重鞏固內(nèi)控工作開展較好地方現(xiàn)已取得的內(nèi)控成果，又要著力激發(fā)內(nèi)控工作相對薄弱地方的積極性，確保財政內(nèi)控同頻共振、同向聚合。

········參考文獻·····················

[1]劉偉.深入推進財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)[J].中國財政，2018，（1）：7-9.

（作者單位：光大證券股份有限公司、江西財經(jīng)職業(yè)學院）