[摘 要] 農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化正在快速推進(jìn)，最重要的表現(xiàn)是從簡(jiǎn)約治理到科層治理的轉(zhuǎn)型，基層治理主要是完成自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化的國(guó)家任務(wù)。中國(guó)農(nóng)村地域廣大、情況復(fù)雜，不同地區(qū)、不同農(nóng)村以及不同農(nóng)民需求不同，自上而下的剛性要求與自下而上的特殊情況難以對(duì)接，基層治理中出現(xiàn)了普遍的形式主義和高治理成本，造成了一定程度的治理無(wú)效。這樣一種基層治理現(xiàn)代化可以稱(chēng)為基層治理現(xiàn)代化的1.0版，其問(wèn)題是基層治理體系正規(guī)完整卻缺少靈活性，村民的真實(shí)需求得不到有效表達(dá)，村民主體性喪失?；鶎又卫憩F(xiàn)代化2.0版在保持基層治理體系正規(guī)完整的前提下，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向動(dòng)員村民參與村級(jí)治理事務(wù)，通過(guò)村民自身的努力來(lái)建設(shè)他們的美好生活?；鶎又卫憩F(xiàn)代化2.0版的核心是應(yīng)對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)的只能靠村莊內(nèi)部高度動(dòng)員才能解決的復(fù)雜事務(wù)。

[關(guān)鍵詞] 基層治理現(xiàn)代化；群眾工作；區(qū)域差異；簡(jiǎn)約治理

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.01.011

[中圖分類(lèi)號(hào)] D422.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1004-0544（2024）01-0102-13

中央提出國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，極大地推進(jìn)了農(nóng)村基層治理建設(shè)。相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村基層的簡(jiǎn)約治理模式，目前農(nóng)村基層治理普遍出現(xiàn)了正規(guī)化、規(guī)范化、科層化的傾向，董磊明將其概括為“從簡(jiǎn)約治理走向科層治理”[1]（p113-146）。從村一級(jí)來(lái)看，當(dāng)前全國(guó)村級(jí)治理普遍出現(xiàn)了村級(jí)治理行政化，村干部脫產(chǎn)化、工資化，絕大多數(shù)行政村都建設(shè)了村部，設(shè)立了黨群服務(wù)中心，村干部開(kāi)始坐班，村務(wù)正規(guī)化、文牘化，村級(jí)治理要求精細(xì)化，等等。

以上表現(xiàn)也可以看作當(dāng)前基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成果。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)前基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)方面的成效更加顯著，尤其是基層治理的設(shè)施與資源條件大幅度改善，結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善，隊(duì)伍配備更加整齊，也建立了比較完整的規(guī)章制度體系。從基層治理能力方面看，目前村級(jí)治理仍然存在較大問(wèn)題，典型表現(xiàn)就是形式主義嚴(yán)重，資源浪費(fèi)多，以及治理效果不顯著[2]（p145）。從治理有效的角度來(lái)評(píng)判當(dāng)前農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，得分可能不高。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村可以被劃分為兩個(gè)迥異的部分，一是以長(zhǎng)三角和珠三角為代表的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，這些農(nóng)村大多數(shù)在20世紀(jì)末就已經(jīng)完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)村成為城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分，不僅當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大都進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，而且大量外來(lái)人口也進(jìn)入尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村村級(jí)治理任務(wù)比較重，村級(jí)治理規(guī)范化，村級(jí)組織正規(guī)化，村干部脫產(chǎn)化以及村級(jí)治理精細(xì)化，就成為內(nèi)在需求，網(wǎng)格管理等治理技術(shù)就被優(yōu)先采用，也就出現(xiàn)了基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的雛形。正是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理為全國(guó)農(nóng)村基層治理提供了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與典型示范。

二是中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的情況與東部沿海地區(qū)完全不同，中西部農(nóng)村已不再可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化了，農(nóng)村大量剩余人口自20世紀(jì)末開(kāi)始離土離鄉(xiāng)，進(jìn)廠進(jìn)城，農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)村之前緊張的人地關(guān)系也有所緩解。與之相適應(yīng)的農(nóng)村基層組織必然與東部地區(qū)完全不同。

在基層治理現(xiàn)代化的要求下，中西部地區(qū)農(nóng)村基層治理以學(xué)習(xí)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為主，在基層治理方面進(jìn)行了很多探索。這個(gè)探索主要是借國(guó)家大量惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)來(lái)完成的。

可以將東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)十多年來(lái)基于基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐和中西部地區(qū)借國(guó)家資源下鄉(xiāng)，以學(xué)習(xí)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)為主所進(jìn)行的基層治理現(xiàn)代化實(shí)踐，稱(chēng)為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的1.0版。

目前農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化1.0版存在的問(wèn)題是，在基層治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理特別關(guān)注為全國(guó)提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，基層治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。其中最典型表現(xiàn)就是，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理希望對(duì)每項(xiàng)任務(wù)都做到第一，都進(jìn)行頂格管理，結(jié)果就是雖然基層治理資源投入已經(jīng)比較多，卻仍然不夠，“地主家也沒(méi)有余糧了”。蘇南一個(gè)行政村，每年僅“開(kāi)門(mén)費(fèi)”就要400萬(wàn)元，而對(duì)于中西部農(nóng)村來(lái)講，一年村集體收入有4萬(wàn)元就算是不錯(cuò)的一般村了。從這個(gè)意義上講，東部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化也要升級(jí)到2.0版，主要是如何將那些花里胡哨的創(chuàng)新取消，大幅度降低治理成本，又可以達(dá)到治理有效。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)雖然在基層治理現(xiàn)代化方面也要進(jìn)一步改善、完善，但總體來(lái)講，東部地區(qū)財(cái)政能力強(qiáng)，村集體有資源，基層治理現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)當(dāng)是特殊的，與中西部地區(qū)是不同的。

本文重點(diǎn)討論當(dāng)前占中國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化問(wèn)題。從某種意義上講，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)就在中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已是兩種類(lèi)型，也遵循兩種不同的邏輯。

一、中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村：現(xiàn)狀與未來(lái)

全國(guó)除極少數(shù)已被納入城市經(jīng)濟(jì)帶實(shí)際上成為城市內(nèi)在有機(jī)組織部分的農(nóng)村以外，其他地區(qū)的農(nóng)村都可以被稱(chēng)為中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村。這樣的村莊數(shù)量要占到全國(guó)村莊總量的90%，絕大多數(shù)農(nóng)民的戶(hù)籍也都在這些村莊，其中還有數(shù)以?xún)|計(jì)農(nóng)民生活在中西部農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)。

自20世紀(jì)開(kāi)始，隨著中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)停，農(nóng)民開(kāi)始了持續(xù)至今的城市化進(jìn)程。剛開(kāi)始只是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們從城市賺取收入滋養(yǎng)農(nóng)村。到了新世紀(jì)第一個(gè)十年結(jié)束，農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)城買(mǎi)房安居，進(jìn)城農(nóng)民在城市務(wù)工經(jīng)商的收入不僅不再帶回農(nóng)村，而且將留守農(nóng)村父母的積蓄也拿到城市買(mǎi)房，由此出現(xiàn)了新的城市對(duì)農(nóng)村的剝削[3]。

當(dāng)前全國(guó)中西部農(nóng)村，村莊青壯年勞動(dòng)力基本上都已進(jìn)城，留守農(nóng)村的無(wú)非兩類(lèi)群體，一是老年人不愿進(jìn)城或無(wú)法進(jìn)城，留守農(nóng)村；二是通過(guò)捕獲進(jìn)城農(nóng)戶(hù)讓渡出來(lái)的獲利機(jī)會(huì)，而在農(nóng)村形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的中農(nóng)，主要是中青年夫婦，他們不離開(kāi)村莊也可以獲得不低于外出務(wù)工的收入。因此，當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)具有以下幾個(gè)重要特征：

第一，居住在農(nóng)村的人口大幅度減少，大部分村莊實(shí)際在村居住人口占戶(hù)籍人口比例不足1/2甚至不到1/3，農(nóng)村只剩下老年人和人數(shù)很少的中農(nóng)。之前一個(gè)行政村可能有2000人，現(xiàn)在實(shí)際住在村莊的可能不到700人。留守人口中老年人居多，絕大多數(shù)老年人仍然在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，種自家承包地，甚至還會(huì)流轉(zhuǎn)其他親朋鄰里的土地耕種。另外一個(gè)群體就是新中農(nóng)，人數(shù)很少，他們有能力耕種其他進(jìn)城農(nóng)民不再耕種的土地。從某種意義上講，進(jìn)城農(nóng)民越多，中農(nóng)就越多。當(dāng)前中農(nóng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力是很強(qiáng)的，主要原因是大馬力機(jī)械的普及及新種植技術(shù)的推廣，使一對(duì)青壯年夫妻有能力種較大面積耕地。一個(gè)2000人4000畝耕地的行政村，最多只需要20個(gè)中農(nóng)就可以耕種全部土地。

第二，因?yàn)槌鞘杏兄h(yuǎn)比農(nóng)村多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，大量農(nóng)民進(jìn)城，極大地緩解了農(nóng)村人地關(guān)系的緊張狀態(tài)，因?yàn)樘锝堑仡^、宅基地等而引發(fā)的矛盾大幅度減少。相對(duì)于市場(chǎng)的巨大利益，村民不再愿意為之前的雞毛蒜皮鬧矛盾。

第三，國(guó)家在農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和提供的基本公共服務(wù)，為農(nóng)民提供了基本生產(chǎn)生活秩序的保證，村干部幾乎不用向農(nóng)戶(hù)籌資籌勞建設(shè)公共品，拒絕出資出勞的“釘子戶(hù)”也就沒(méi)有理由產(chǎn)生。

第四，因?yàn)榻^大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力都進(jìn)城了，農(nóng)村利益不再密集，交往也不密集，各種事務(wù)呈幾何指數(shù)下降，真正需要村干部介入的矛盾也因此大幅度減少。

第五，當(dāng)前村級(jí)治理中最重要的事情是落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)政策。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，只要規(guī)范辦事，事情就好辦，比如農(nóng)村低保政策在短短幾年時(shí)間就規(guī)范了。

第六，當(dāng)前農(nóng)村有兩件特別重要的基礎(chǔ)性工作，一是養(yǎng)老，即如何為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，尤其是在家庭養(yǎng)老功能弱化、市場(chǎng)養(yǎng)老又過(guò)于昂貴的情況下，如何組織村莊互助養(yǎng)老，十分重要。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是如何在保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)基礎(chǔ)上，讓土地能為村莊有勞動(dòng)能力的老年人提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)，能為村莊中農(nóng)提供種地便利，形成既能保障農(nóng)民土地承包權(quán)，又可以讓土地有效耕種的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局面，村級(jí)治理還有很多工作可以做。

以上是全國(guó)最為廣大的中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊的普遍特征。

當(dāng)前農(nóng)村城市化仍在進(jìn)行中，農(nóng)民仍然在進(jìn)城，但進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極在城市，市場(chǎng)機(jī)會(huì)在城市，農(nóng)民進(jìn)入城市和進(jìn)入市場(chǎng)，沒(méi)有任何體制機(jī)制限制。農(nóng)民也通過(guò)進(jìn)入城市和進(jìn)入市場(chǎng)來(lái)參與中國(guó)式現(xiàn)代化。同時(shí)，農(nóng)民家庭總是青壯年農(nóng)民先進(jìn)城，而年老父母留村，農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，老年時(shí)回村，或者進(jìn)城失敗了還要回到農(nóng)村。因此，對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)村是他們的出發(fā)點(diǎn)、基本保障和進(jìn)城失敗的退路。農(nóng)民的目標(biāo)是城市，他們希望通過(guò)在城市打拼可以在城市體面安居。只有無(wú)法在城市體面安居時(shí)，他們才不得已返回農(nóng)村，借農(nóng)村的力量助自己人生困難時(shí)一臂之力。

對(duì)于中西部農(nóng)民來(lái)講，他們并非認(rèn)為農(nóng)村一定要比城市好，并非一定要建設(shè)一個(gè)比城市更加宜居也更加美好的農(nóng)村，他們能進(jìn)城就進(jìn)城去了，對(duì)農(nóng)村沒(méi)有留戀。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)來(lái)看，隨著越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城，村莊只剩下很少的老年人與中農(nóng)，大部分自然村都消失了，行政村人口也大幅度減少，過(guò)去為農(nóng)民提供收入機(jī)會(huì)和就業(yè)的土地也不再受到進(jìn)城農(nóng)民的重視，而由越來(lái)越少的大戶(hù)集中耕種，這個(gè)時(shí)候，農(nóng)業(yè)仍在，農(nóng)民很少，農(nóng)村某種意義上也變成城市的一部分了。也就是說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)民正在快速減少，農(nóng)業(yè)功能逐步萎縮，農(nóng)村面貌正在急劇變動(dòng)。對(duì)中國(guó)農(nóng)村來(lái)講，歷史性巨變正在進(jìn)行中。

這個(gè)時(shí)候，作為“三農(nóng)”政策總抓手的鄉(xiāng)村振興究竟要做什么，這個(gè)問(wèn)題就十分有趣。

鄉(xiāng)村振興之所以特別重要，一個(gè)共識(shí)就是農(nóng)民是中國(guó)最大的弱勢(shì)群體，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，無(wú)論是城市化還是市場(chǎng)化，農(nóng)民的資源最少，困難最大，因此就要通過(guò)鄉(xiāng)村振興的力量來(lái)助農(nóng)民一臂之力。顯然，鄉(xiāng)村振興并非一定要建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，而是要為中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最大弱勢(shì)群體的農(nóng)民提供幫助，鄉(xiāng)村振興并非只是振興鄉(xiāng)村，重點(diǎn)也并非一般意義上的鄉(xiāng)村甚至也并非農(nóng)業(yè)，而應(yīng)當(dāng)目中有人，即要著力為農(nóng)民提供幫助。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民正處在史無(wú)前例的城市化進(jìn)程中，農(nóng)民進(jìn)城獲取機(jī)會(huì)，他們很可能會(huì)成功，那么他們就可以在城市獲得體面的收入與就業(yè)機(jī)會(huì)，他們也就不再是農(nóng)民了，鄉(xiāng)村振興也就沒(méi)有必要再來(lái)幫助這些進(jìn)城農(nóng)民了。同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)民資本最少，進(jìn)城農(nóng)民一定會(huì)有失敗者，他們進(jìn)城失敗，就可能要返回鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興必須要為需要返鄉(xiāng)的農(nóng)民提供退路。

有農(nóng)民進(jìn)城，他們會(huì)讓渡出之前的農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)，從而為留守農(nóng)村的農(nóng)民提供更多的獲利可能性，鄉(xiāng)村振興就應(yīng)當(dāng)盡可能讓這些獲利機(jī)會(huì)留給缺少進(jìn)城機(jī)會(huì)的相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，鄉(xiāng)村振興并非要將鄉(xiāng)村變得比城市更好，而是要為中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中最大弱勢(shì)群體的農(nóng)民提供幫助，尤其要為缺少市場(chǎng)能力的農(nóng)民弱勢(shì)群體提供基本保障和最后退路。

用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待當(dāng)前全國(guó)正在推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐以及基層治理實(shí)踐，就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前無(wú)論是鄉(xiāng)村振興實(shí)踐還是基層治理實(shí)踐都存在對(duì)焦不準(zhǔn)的問(wèn)題。

二、基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀與問(wèn)題

當(dāng)前中西部農(nóng)村基層治理同時(shí)受到三個(gè)重要因素的影響，分別是國(guó)家資源下鄉(xiāng)、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐以及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理現(xiàn)代化示范。當(dāng)然，三者之間尤其是前面兩者之間有聯(lián)系，因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧實(shí)踐應(yīng)當(dāng)是國(guó)家資源下鄉(xiāng)的一種形式，而且，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐也留下了很多重要的治理經(jīng)驗(yàn)。

1.資源下鄉(xiāng)。傳統(tǒng)時(shí)期，村級(jí)治理有兩項(xiàng)最基本的任務(wù)，一是完成國(guó)家任務(wù)，典型的是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，二是維護(hù)村莊基本生產(chǎn)生活秩序。村莊基本生產(chǎn)生活秩序的維護(hù)需要通過(guò)向村民籌資籌勞，因?yàn)槭谴迕癯鲥X(qián)搞建設(shè)，村莊公共品供給就必須滿足村民最強(qiáng)烈的偏好，且公共品供給一定會(huì)受到村民全方位監(jiān)督。結(jié)果就是最少的資源建設(shè)了最多且最重要的公共品。因?yàn)榇嬖凇搬斪討?hù)”，以及公共品偏好差異，傳統(tǒng)時(shí)期的公共品供給雖然投入效益高，卻大都投入不足。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家向農(nóng)村輸入越來(lái)越多的資源，過(guò)去主要靠?jī)?nèi)部籌資籌勞建設(shè)村莊公共品的機(jī)制消失了，村莊基本公共品由自上而下的國(guó)家資源來(lái)提供。

國(guó)家資源建設(shè)村莊公共品存在幾個(gè)方面的問(wèn)題，首先，因?yàn)槭菄?guó)家出錢(qián)建設(shè)村莊公共品，村民認(rèn)為必然是多多益善，公共品供給偏好無(wú)法有效表達(dá)，公共品供給容易出現(xiàn)偏差；其次，國(guó)家資源下鄉(xiāng)，村民就不會(huì)珍惜，也缺少監(jiān)督的積極性，資源由村莊自主使用就會(huì)出現(xiàn)浪費(fèi)，通過(guò)正規(guī)招標(biāo)程序又會(huì)造成高投入低效益問(wèn)題；第三，國(guó)家財(cái)政資源下鄉(xiāng)，就必須按財(cái)政資金進(jìn)行審計(jì)，資金使用和工程建設(shè)就必須規(guī)范，從而造成規(guī)范的資金使用與村莊公共品本身復(fù)雜細(xì)碎之間的矛盾。

國(guó)家資源下鄉(xiāng)，不僅代替了之前主要依靠向農(nóng)民籌資籌勞的公共品供給機(jī)制，而且村級(jí)治理資源也來(lái)自國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家還為農(nóng)民提供了大量公共服務(wù)和基本保障，比如醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保障、特困救助、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等。資源下鄉(xiāng)必然會(huì)有規(guī)范、程序和標(biāo)準(zhǔn)的下鄉(xiāng)，即國(guó)家資源如何使用的規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)也隨著資源一起下鄉(xiāng)。同時(shí)，檢查、監(jiān)督也必然下鄉(xiāng)。國(guó)家每年惠農(nóng)資源有2萬(wàn)多億，涉及大多數(shù)中央部委，因此，中央部委則借資源下鄉(xiāng)，將部委的規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)了，同時(shí)也將檢查監(jiān)督下鄉(xiāng)了。過(guò)去講“上面千條線，下面一根針”，實(shí)際上因?yàn)樯霞?jí)缺少下鄉(xiāng)資源，線對(duì)針的控制力是比較弱的，基層治理仍然有較強(qiáng)主體性。當(dāng)前時(shí)期，配合資源下鄉(xiāng)的條線將村級(jí)治理完全規(guī)范起來(lái)，村級(jí)治理主要應(yīng)對(duì)上級(jí)任務(wù)與檢查。為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，村級(jí)治理就必須規(guī)范化起來(lái)。

2.精準(zhǔn)扶貧。2014年前，扶貧主要通過(guò)改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)條件來(lái)開(kāi)展，這種扶貧一般不扶持到戶(hù)而是為貧困地區(qū)所有居民提供有助于脫貧的基礎(chǔ)設(shè)施與市場(chǎng)條件。因?yàn)椴痪唧w到戶(hù)，扶貧工作就比較簡(jiǎn)單，項(xiàng)目到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村就可以。這種扶貧辦法存在的問(wèn)題是，扶貧資源像撒胡椒面，存在比較普通的精英捕獲現(xiàn)象。自2014年開(kāi)始，扶貧要精準(zhǔn)到戶(hù)，后來(lái)提出“六精準(zhǔn)”“兩不愁三保障”，國(guó)家對(duì)扶貧工作越來(lái)越重視，投入資源越來(lái)越多，力度越來(lái)越大，政治性也越來(lái)越強(qiáng)。

在精準(zhǔn)扶貧中，最為重要的一件事情是自上而下建立了國(guó)務(wù)院扶貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，要求所有貧困戶(hù)資料入庫(kù)，入庫(kù)資料不允許隨意調(diào)整，從而便于國(guó)家對(duì)基層扶貧工作的監(jiān)督，防止基層扶貧不精準(zhǔn)及走過(guò)場(chǎng)。為搞好扶貧工作，自上而下向貧困地區(qū)派駐工作組，每個(gè)貧困村都派駐了工作隊(duì)。每年扶貧工作由第三方進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，任何一項(xiàng)工作不達(dá)標(biāo)都可以一票否決。所有評(píng)估，先進(jìn)行低層級(jí)的預(yù)評(píng)估，再由上一層進(jìn)行評(píng)估，最后再由國(guó)家進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)估。評(píng)估指標(biāo)很多，有上百項(xiàng)，且每一項(xiàng)評(píng)估都需要有材料佐證。

精準(zhǔn)扶貧工作可以分成兩個(gè)部分：一是真正的扶貧工作，這方面因?yàn)橛写罅繃?guó)家資源投入，工作比較好開(kāi)展。二是做符合上級(jí)要求的評(píng)估驗(yàn)收材料。尤其是相關(guān)部委所有驗(yàn)收材料必須要符合邏輯關(guān)系，而真正扶貧工作中必然會(huì)有貧困戶(hù)調(diào)整、扶貧辦法調(diào)整等變動(dòng)，這就使得基層工作的重點(diǎn)不是去做扶貧工作，而是去做符合上級(jí)要求的材料去了。

相關(guān)部委越是不相信基層，越是要通過(guò)嚴(yán)格細(xì)致全面的評(píng)估驗(yàn)收來(lái)督助基層做好扶貧工作，基層就不得不將更多的時(shí)間、精力、資源用于做扶貧材料。結(jié)果，在精準(zhǔn)扶貧的七年時(shí)間里，所有涉及扶貧工作的中西部縣鄉(xiāng)村三級(jí)，絕大多數(shù)工作都用于扶貧，尤其用于做材料、填表，真正的扶貧工作沒(méi)有做多少，扶貧工作影響了縣鄉(xiāng)村其他正常工作的開(kāi)展。

習(xí)近平總書(shū)記要求扶貧要精準(zhǔn)，顯然是要求扶貧要提高瞄準(zhǔn)率，要避免扶貧資源的浪費(fèi)，要提高扶貧效益與效率。部分地區(qū)片面且機(jī)械地理解，將精準(zhǔn)扶貧工作搞成不切實(shí)際、不顧條件、不講代價(jià)的形式主義，造成國(guó)家扶貧資源和基層治理資源的大量浪費(fèi)。

3.發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。以長(zhǎng)三角和珠三角為典型的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村早在20世紀(jì)末就完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化。隨著大量外來(lái)人口涌入，村莊事務(wù)復(fù)雜化，以及集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，之前傳統(tǒng)的村級(jí)治理體制難以適應(yīng)形勢(shì)需要，村級(jí)治理發(fā)生了巨大變化，典型如村干部脫產(chǎn)化，村干部開(kāi)始領(lǐng)工資，村級(jí)治理開(kāi)始規(guī)范化、正式化，村部設(shè)立服務(wù)大廳，村干部為黨員群眾提供各項(xiàng)服務(wù)。與之前簡(jiǎn)約治理不同的村級(jí)治理也開(kāi)始科層化，村干部分工負(fù)責(zé)，按時(shí)上下班，專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高。

沿海地區(qū)為適應(yīng)鄉(xiāng)村工業(yè)化而進(jìn)行的村級(jí)治理創(chuàng)新，通過(guò)各個(gè)中央部委的總結(jié)推廣，很快就為全國(guó)基層治理提供了經(jīng)驗(yàn)與示范，其中典型包括建黨群服務(wù)中心，進(jìn)行網(wǎng)格管理，基層治理數(shù)字化、積分制，“三治融合”，以及更為廣泛地學(xué)習(xí)浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)上海垃圾分類(lèi)做法，學(xué)習(xí)蘇州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)珠三角集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，等等。

但麻煩的是，發(fā)達(dá)地區(qū)為了顯示其先進(jìn)，熱衷于創(chuàng)造各種經(jīng)驗(yàn)，以及往往通過(guò)自上而下的頂格要求，進(jìn)行各類(lèi)淘汰賽，比如開(kāi)展各種帶有很強(qiáng)運(yùn)動(dòng)性質(zhì)的拉練觀摩評(píng)比，以創(chuàng)造出讓中西部學(xué)習(xí)的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。

借助各種必然和偶然機(jī)緣，當(dāng)前中西部地區(qū)農(nóng)村基層治理與傳統(tǒng)治理模式已不可同日而語(yǔ)。主要變化有以下幾個(gè)方面：

第一，村級(jí)治理普遍有了陣地，主要是村部大樓（或大院），幾乎每個(gè)行政村都建了黨群服務(wù)中心。這個(gè)專(zhuān)門(mén)的基層治理空間不僅具有象征意義，而且也成為村民辦事、糾紛調(diào)解、制作文牘，以及村干部坐班的主要場(chǎng)所。

第二，村級(jí)組織正規(guī)化，也更加健全，村級(jí)基本上形成了對(duì)應(yīng)上級(jí)各個(gè)條線的分工負(fù)責(zé)制。

第三，村級(jí)治理規(guī)范化，各種制度不僅上墻了，也逐步被動(dòng)或主動(dòng)地成為鄉(xiāng)村級(jí)組織的辦事規(guī)則。

第四，村干部脫產(chǎn)化、工資化，開(kāi)始在村部坐班。村干部也越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化、年輕化、專(zhuān)職化，如此一來(lái)，村干部能上不能下，成了一個(gè)職業(yè)。

第五，村級(jí)治理工作由之前的群眾工作為主變成材料工作為主，村干部的主要工作是完成上級(jí)安排的任務(wù)，應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查考評(píng)與驗(yàn)收。村級(jí)治理逐漸行政化。

第六，村級(jí)治理基本上靠上級(jí)轉(zhuǎn)移財(cái)政資源，幾乎不再向村民籌資籌勞搞建設(shè)。

第七，村干部重要工作之一是留痕管理。

第八，強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理和精準(zhǔn)治理。

第九，上級(jí)各個(gè)部門(mén)的工作越來(lái)越多，形式主義工作越來(lái)越普遍，工作越來(lái)越忙，基層治理出現(xiàn)了嚴(yán)重內(nèi)卷。

第十，村級(jí)治理由之前的簡(jiǎn)約治理變成了當(dāng)前規(guī)范程度越來(lái)越高的科層治理。

三、若干問(wèn)題的辨析

基層治理現(xiàn)代化1.0版存在的主要問(wèn)題是不對(duì)癥，即對(duì)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求比較高，不適應(yīng)基層治理的實(shí)際，以及誤解了鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，出現(xiàn)了普遍的基層治理無(wú)效，即基層治理投入資源多，解決問(wèn)題卻有限。要進(jìn)一步提高基層治理的有效性，就需要走向基層治理現(xiàn)代化的2.0版。下文擬對(duì)若干對(duì)關(guān)系進(jìn)行辨析：基層治理現(xiàn)代化欲從1.0版躍升到2.0版，應(yīng)辨析處理好以下幾對(duì)關(guān)系：

1.外部資源與內(nèi)部動(dòng)員。當(dāng)前中西部農(nóng)村基層治理中最基礎(chǔ)的一個(gè)方面是村級(jí)治理資源大都來(lái)自國(guó)家，來(lái)自外部，而非內(nèi)部動(dòng)員。

國(guó)家資源進(jìn)村表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是村莊基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施基本上都由國(guó)家財(cái)政資源包攬，村莊公共品供給不再需要向村民籌資籌勞。因?yàn)椴辉傧虼迕窕I資籌勞，村莊公共品供給也就無(wú)須聽(tīng)從村民的訴求，而且是由國(guó)家供給公共品，村民必然是來(lái)者不拒，多多益善，而不是按需求偏好強(qiáng)弱來(lái)有效表達(dá)訴求。二是村級(jí)治理資源也主要依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，村干部報(bào)酬由國(guó)家決定且由國(guó)家財(cái)政資源保障，基本辦公經(jīng)費(fèi)也由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)承擔(dān)。重要的建設(shè)比如建設(shè)新村部，購(gòu)買(mǎi)設(shè)備，也要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，村級(jí)財(cái)務(wù)由上級(jí)監(jiān)管：村財(cái)鄉(xiāng)管，支出由上級(jí)審計(jì)審批，等等。

在傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家無(wú)力向村級(jí)轉(zhuǎn)移資源，反過(guò)來(lái)，村干部的主要工作之一是協(xié)助上級(jí)完成工作任務(wù)，向村民“收糧派款”。村干部的報(bào)酬以及村莊公共事業(yè)都要靠向村民籌資籌勞。因?yàn)橄虼迕窕I資籌勞，所籌集資源就必須用在村莊最需要的地方，即最高效使用資源，村民公共品需求偏好就會(huì)得到充分表達(dá)，公共資源必然會(huì)得到高效使用。在依靠?jī)?nèi)部動(dòng)員來(lái)籌措公共資源的情況下，公共資源使用一定會(huì)因地制宜，一分錢(qián)辦出一毛錢(qián)的事情來(lái)。

資源來(lái)源方式在很大程度上決定了基層治理方式。在當(dāng)前國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，通過(guò)設(shè)計(jì)資源下鄉(xiāng)方式來(lái)充分調(diào)動(dòng)村民內(nèi)在參與積極性，達(dá)到內(nèi)部動(dòng)員的效果，是基層治理現(xiàn)代化升級(jí)到2.0版的關(guān)鍵。

2.行政與自治。當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，村級(jí)治理普遍行政化，村干部的主要工作是完成上級(jí)安排的任務(wù)，迎接上級(jí)檢查驗(yàn)收，按上級(jí)要求的程序完成工作，甚至要按上級(jí)要求有事無(wú)事也必須坐班辦公。當(dāng)然，村干部實(shí)際上也是由上級(jí)任免，工作由上級(jí)考核，工資待遇也是由上級(jí)決定及發(fā)放的。

村級(jí)治理行政化造成的一個(gè)問(wèn)題是，村干部的全部注意力都集中到了上級(jí)任務(wù)之中。雖然各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)向下布置任務(wù)，最終目的也是要惠民，要增強(qiáng)村民的獲得感，卻因?yàn)槊總€(gè)村莊的具體情況千差萬(wàn)別，以及實(shí)際上存在部門(mén)利益的原因，村干部大部分工作都與本村村民訴求無(wú)關(guān)。反過(guò)來(lái)，因?yàn)榇甯刹炕ㄙM(fèi)大量時(shí)間應(yīng)對(duì)上級(jí)要求，他們就很難有精力與時(shí)間去回應(yīng)本村村民訴求，更缺少依據(jù)本村情況組織村民進(jìn)行適宜本村實(shí)際的建設(shè)。

與行政不同，自治的好處是必須要眼光向內(nèi)，必須要回應(yīng)村民的真實(shí)訴求。自治的核心是“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，辦法是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。在傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家無(wú)力向基層輸入資源，基層實(shí)際上是自治的，當(dāng)然，自治并不等于民主，尤其是在傳統(tǒng)時(shí)期，自治往往伴有強(qiáng)勢(shì)群體的壓迫。

基層工作的核心是群眾工作，群眾工作的核心就是要尊重群眾，充分發(fā)揮群眾的主體性，要發(fā)現(xiàn)群眾中的積極分子，將群眾充分動(dòng)員起來(lái)，然后共同建設(shè)美好生活。離開(kāi)對(duì)村民群眾的動(dòng)員，沒(méi)有自治，沒(méi)有在村級(jí)治理與村民群眾之間建立起血肉聯(lián)系，就很難真正做到基層治理有效。

3.外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)前中西部基層治理資源來(lái)自國(guó)家，村級(jí)治理事務(wù)由上級(jí)安排工作、由上級(jí)考評(píng)，財(cái)務(wù)情況由上級(jí)監(jiān)督，既然由上級(jí)監(jiān)督，就需要村級(jí)治理事務(wù)和各項(xiàng)開(kāi)支規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，辦事留痕。做任何一件事情都要留下證據(jù)自證清白，村莊大大小小各種事項(xiàng)也就都需要按程序按規(guī)范按標(biāo)準(zhǔn)來(lái)辦，那么就有很多小事辦起來(lái)很麻煩且很昂貴，辦起來(lái)也就不劃算了。

內(nèi)部監(jiān)督就是通過(guò)村民來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。比較典型的內(nèi)部監(jiān)督是河南鄧州發(fā)明的“4+2”工作法，即將村務(wù)公開(kāi)，通過(guò)民主程序決策，因?yàn)榇鍎?wù)決策涉及每家每戶(hù)的切實(shí)利益，只要真正公開(kāi)和民主，在村級(jí)治理和村務(wù)決策中一般不會(huì)有灰色空間。

外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)鍵差異在于治理受益者與監(jiān)督者是否分離。村級(jí)治理的受益者為村民，由外部進(jìn)行監(jiān)督，就只可能是程序性的。為了防止村級(jí)治理出現(xiàn)問(wèn)題，外部監(jiān)督就必然要保證每個(gè)環(huán)節(jié)事無(wú)巨細(xì)嚴(yán)格按程序按規(guī)范按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，要留下最全面的痕跡自證清白。在村莊事務(wù)細(xì)小瑣碎且特殊性強(qiáng)的情況下，外部監(jiān)督實(shí)際上就會(huì)導(dǎo)致大量村莊重要的小事無(wú)法進(jìn)行有效建設(shè)，就將有些本來(lái)可以低成本解決的瑣事變成高成本的大事，小事拖大，瑣事無(wú)法解決，基層治理變得笨拙低效。

內(nèi)部監(jiān)督的好處是受益者與監(jiān)督者合一，且村莊熟人社會(huì)基本上不存在信息不對(duì)稱(chēng)，尤其是對(duì)于細(xì)小瑣碎的村級(jí)治理事務(wù)，內(nèi)部監(jiān)督就容易有效。問(wèn)題是，當(dāng)村級(jí)治理資源主要來(lái)自外部甚至主要來(lái)自村支書(shū)從外面爭(zhēng)取到的資源時(shí)，村民就既不會(huì)有動(dòng)力，更缺少內(nèi)部監(jiān)督的自信心，結(jié)果就可能出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督不足的問(wèn)題。

4.辦事留痕與公開(kāi)透明。當(dāng)前基層治理中，做任何事情都必須要留痕，留痕的原因有兩個(gè)：一是通過(guò)留痕為村級(jí)治理留下正當(dāng)性，以防出現(xiàn)萬(wàn)一，說(shuō)不清楚?？茖踊闹卫硪笠磺邪闯绦颍艉凼前闯绦虻淖詈米C明。二是應(yīng)付上級(jí)各個(gè)部門(mén)條線的檢查，上級(jí)部門(mén)檢查，按任務(wù)清單打分，缺項(xiàng)扣分，留痕得分，即使明明知道是應(yīng)付的甚至是后來(lái)補(bǔ)上的，至少說(shuō)明態(tài)度還是端正的。在精準(zhǔn)扶貧期間，上級(jí)經(jīng)常對(duì)下級(jí)留痕情況進(jìn)行抽查，一旦發(fā)現(xiàn)作弊則一票否決。精準(zhǔn)扶貧中為了防止基層變通，要求扶貧資料必須手寫(xiě)，不得有任何涂改，基層干部只好一遍又一遍通宵抄寫(xiě)扶貧資料。

傳統(tǒng)時(shí)期，村級(jí)治理極少留痕，最多是有人參加過(guò)活動(dòng)，萬(wàn)一出現(xiàn)問(wèn)題可以出來(lái)對(duì)證。只有重大的活動(dòng)才會(huì)公開(kāi)及留痕，一般村級(jí)治理可以憑常識(shí)與良心來(lái)作為證據(jù)。傳統(tǒng)基層治理留痕就很少，治理成本也很低，形式主義幾乎沒(méi)有。

5.規(guī)范化與不規(guī)范。當(dāng)前基層治理必須要按制度規(guī)范與流程辦事。這個(gè)規(guī)范是指來(lái)自上級(jí)要求的規(guī)范而非本地慣例。規(guī)章制度要上墻。過(guò)去基層治理的規(guī)范更多是本地習(xí)俗、傳統(tǒng)與共識(shí)。在村莊內(nèi)部利益不密集的情況下，按上級(jí)要求規(guī)范辦事，就要多走很多不必要的程序，而群眾事實(shí)上并不關(guān)心，造成墻上制度與治理實(shí)踐的“兩張皮”。為了應(yīng)付上級(jí)檢查，事后再按規(guī)范補(bǔ)材料，也就加重了基層治理的形式主義負(fù)擔(dān)?；鶎又卫硎聞?wù)細(xì)小瑣碎，特殊性強(qiáng)，很多治理手段都要實(shí)事求是，具體問(wèn)題具體解決，任何事情都要求按標(biāo)準(zhǔn)程序與規(guī)范來(lái)解決，也不是很現(xiàn)實(shí)。

6.排名與保底（競(jìng)爭(zhēng)性與達(dá)標(biāo)性）。當(dāng)前基層治理中存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象是，上級(jí)對(duì)基層治理進(jìn)行考核排名，排在前三名得優(yōu)勝獎(jiǎng)，排在后三名發(fā)黑旗，挨批評(píng)，甚至扣績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。在沿海地區(qū)，不僅上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行總排名，而且總排名是由上級(jí)幾十個(gè)條線分別進(jìn)行排名加權(quán)所得，基層為了提高排名，就不得不將每個(gè)條線的工作與上級(jí)要求對(duì)標(biāo)，努力提高排名。所有基層治理都在每個(gè)條線努力，結(jié)果就是基層治理工作耗費(fèi)大量資源，要求大大超過(guò)了合理底線，產(chǎn)生了嚴(yán)重浪費(fèi)。

基層治理工作沒(méi)有最好，過(guò)得去就行，保底就行，不出問(wèn)題就行，這叫無(wú)為而治。為拿排名，將所有基層治理不理性地卷入相互之間的排名競(jìng)爭(zhēng)，只會(huì)浪費(fèi)治理資源，卻難有實(shí)際成效。

治理本來(lái)的任務(wù)就是為社會(huì)提供基本生產(chǎn)生活秩序的保障，因此應(yīng)當(dāng)是保底式的、達(dá)標(biāo)式的、及格式的，而不能用競(jìng)爭(zhēng)式排名來(lái)激勵(lì)基層治理。

7.頂格與及格。當(dāng)前治理中，上級(jí)對(duì)下級(jí)的要求大多數(shù)是頂格，90分還不行，99分都不行，必須要有100分。做任何一件事情都必須要程序完整，預(yù)案清晰，沒(méi)有瑕疵，結(jié)果就是為高要求而付出巨額成本，基層治理陷入空轉(zhuǎn)。實(shí)際上，絕大多數(shù)基層治理工作只要及格就行，因?yàn)榛鶎又卫碇皇菫樯a(chǎn)生活提供保障，生產(chǎn)生活的實(shí)際參與者才是創(chuàng)造自己美好生活的真正主人。

做任何一件工作，若只要及格，就比較容易達(dá)到，成本就很低。若非得100分，治理成本就會(huì)成倍上漲，治理就難以持續(xù)。及格思維背后是無(wú)為而治，頂格思維是有為而治，結(jié)果卻是有為而不治。

基層治理必須要有主次和輕重緩急。抓住主要矛盾，對(duì)重點(diǎn)工作高要求，對(duì)一般工作及格就行，這樣基層治理才可以比較從容，才有能力抓住重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，解決一個(gè)時(shí)期的全面問(wèn)題。

8.精準(zhǔn)與常規(guī)。當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化特別強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治理，強(qiáng)調(diào)治理精細(xì)化，這里面有一定暗含前提，就是治理對(duì)象是規(guī)則的、標(biāo)準(zhǔn)的、穩(wěn)定的，但基層治理的重要特點(diǎn)之一恰恰是細(xì)小瑣碎和不規(guī)則、不標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)范，因此就很難精準(zhǔn)，需要有變通。

精準(zhǔn)治理的一個(gè)目的是通過(guò)治理的精細(xì)化，提高治理效率，節(jié)約治理資源。實(shí)踐中卻很可能為了精準(zhǔn)治理而浪費(fèi)過(guò)多治理資源。

對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基層治理事務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)治理，就可以既減少治理成本又提高治理規(guī)范性。不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)且細(xì)小瑣碎的各種事務(wù)，大多則需要靠常規(guī)辦法來(lái)應(yīng)對(duì)。

精準(zhǔn)治理、治理精細(xì)化應(yīng)當(dāng)是結(jié)果而非前提。基層治理實(shí)踐中，宜精細(xì)就精細(xì)，宜常規(guī)就常規(guī)。對(duì)不精細(xì)的事項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)治理，這樣的治理就不精準(zhǔn)。

9.獎(jiǎng)優(yōu)與罰劣。獎(jiǎng)優(yōu)就是對(duì)基層治理優(yōu)勝者進(jìn)行重獎(jiǎng)，罰劣有兩個(gè)含義，一是對(duì)基層治理排名落后的進(jìn)行批評(píng)，二是對(duì)基層治理中出現(xiàn)的一票否決事項(xiàng)，比如安全生產(chǎn)事故、群體上訪等進(jìn)行一票否決。

任何上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理中都會(huì)有一票否決事項(xiàng)。取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家對(duì)村干部的兩項(xiàng)一票否決任務(wù)是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，現(xiàn)在則重點(diǎn)集中到了安全事故上面。

基層治理中一票否決的事項(xiàng)一定要少之又少，同時(shí)，獎(jiǎng)優(yōu)也不要搞排名，基層治理中的優(yōu)秀應(yīng)當(dāng)是從實(shí)踐中自然而然脫穎而出的，而不應(yīng)當(dāng)是基層對(duì)標(biāo)對(duì)表打分評(píng)出來(lái)的。

10.指標(biāo)與目標(biāo)。基層治理的目標(biāo)就是善治：完成上級(jí)任務(wù)，不出事故，且治理成本比較低?；鶎又卫碇笜?biāo)則是上級(jí)為完成治理目標(biāo)而通過(guò)各個(gè)條線下達(dá)的指標(biāo)。

指標(biāo)是過(guò)程，目標(biāo)是結(jié)果。通過(guò)完成指標(biāo)來(lái)達(dá)到目標(biāo)，就是治理的實(shí)踐。

當(dāng)前基層治理中往往強(qiáng)調(diào)過(guò)程管理，通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)分解來(lái)要求基層開(kāi)展治理工作，以達(dá)到治理目標(biāo)。比如，基層治理最重要的工作是為群眾服務(wù)，最好是組織群眾開(kāi)展群眾活動(dòng)，提高群眾的獲得感，同時(shí)提高村干部的群眾工作能力。

如何做到這一點(diǎn)呢？當(dāng)前基層治理中一個(gè)通常的辦法是，上級(jí)部門(mén)考核基層治理中開(kāi)展群眾性工作的次數(shù)，如果每個(gè)月都有十次十人以上村民參加的集體性活動(dòng)，且每次活動(dòng)時(shí)間都超過(guò)1.5個(gè)小時(shí)，則這個(gè)村的群眾工作就肯定是不錯(cuò)的。

那么，基層是否每月都有十次以上群眾集體活動(dòng)的開(kāi)展？上級(jí)就要求村干部將每次活動(dòng)上報(bào)上去，一月十次，一年120次達(dá)到了，這個(gè)村這一項(xiàng)群眾工作就做得好，村干部群眾工作能力就強(qiáng)。

上級(jí)要求每月報(bào)十次集體活動(dòng)，實(shí)際上村莊一般很難有集體活動(dòng)。為上報(bào)集體活動(dòng)，村干部就不得不找人來(lái)當(dāng)演員，以完成上級(jí)任務(wù)，每次愿來(lái)當(dāng)演員的都是黨員、村民組長(zhǎng)等積極分子，長(zhǎng)此以往，這些積極分子就因?yàn)閷覍覕[拍而喪失了積極性，導(dǎo)致群眾工作更難做了。

本來(lái)指標(biāo)是用來(lái)衡量目標(biāo)的，現(xiàn)在基層治理中普遍通過(guò)完成指標(biāo)來(lái)應(yīng)付上級(jí)以顯示達(dá)到了目標(biāo)，實(shí)際上是倒果為因，指標(biāo)反過(guò)來(lái)影響了目標(biāo)。指標(biāo)越好，離目標(biāo)反而越遠(yuǎn)了。

11.中心工作與一般工作。傳統(tǒng)基層治理中的中心工作是比較少的，村干部一般也是不理事的。當(dāng)前基層治理中，村干部的工作時(shí)間是無(wú)限的，各類(lèi)新的事項(xiàng)都可能因?yàn)樯霞?jí)要求而納入村干部工作范圍，典型的如市民熱線反映的問(wèn)題，村干部必須要處理并說(shuō)明。

傳統(tǒng)治理中，村干部只要完成了中心工作就萬(wàn)事大吉?，F(xiàn)在基層治理，村干部工作繁雜，沒(méi)有重點(diǎn)，沒(méi)有主次，所有事情都要去做，上級(jí)每個(gè)部門(mén)都可能通過(guò)強(qiáng)化檢查來(lái)將次要工作變成重點(diǎn)工作甚至中心工作。

12.對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)。當(dāng)前基層治理主要是對(duì)上負(fù)責(zé)，原因是基層治理絕大部分資源都來(lái)自上級(jí)。

對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)容易出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題就是，雖然上級(jí)也是要為群眾服務(wù)，卻因?yàn)樯霞?jí)在基層治理中往往會(huì)對(duì)基層按頂格要求，從而造成基層大量時(shí)間與資源的浪費(fèi)?；鶎雍苊?，高度內(nèi)卷，卻缺少與群眾的接觸，基層治理變成懸浮于群眾之上的空轉(zhuǎn)。

對(duì)下負(fù)責(zé)就是對(duì)群眾負(fù)責(zé)。當(dāng)前基層治理中，對(duì)群眾負(fù)責(zé)的主要方式是為群眾提供服務(wù)，其本質(zhì)上仍然是將群眾當(dāng)作客體，而非組織群眾進(jìn)行自我教育、自我管理和自我服務(wù)。

只有真正將群眾組織起來(lái)，將村民自治落到實(shí)處，村級(jí)治理才可能真正做到對(duì)下負(fù)責(zé)。

13.行政工作與群眾工作。行政工作就是完成上級(jí)交辦的事情。群眾工作的核心是組織群眾進(jìn)行自我管理與自我服務(wù)。只有做好了群眾工作，將群眾動(dòng)員起來(lái)了，基層治理才具有強(qiáng)大活力，上級(jí)安排村干部為群眾服務(wù)的工作才容易落到實(shí)處。

群眾工作又是應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層治理中不確定性，解決村莊細(xì)小瑣碎事務(wù)，以及建設(shè)美好生活的基礎(chǔ)。只有群眾工作做好了，群眾成為基層治理中的主體，基層治理才可以真正低成本高效率地精準(zhǔn)。

14.防小防早與事后解決。當(dāng)前基層治理中，因?yàn)榇寮?jí)治理行政化，上級(jí)各個(gè)部門(mén)條線都向村級(jí)提出要求，因此，上級(jí)部門(mén)就傾向于向村級(jí)壓實(shí)責(zé)任，要求村干部將所有問(wèn)題的苗頭解決在剛開(kāi)始的萌芽狀態(tài)，因此要求村級(jí)治理提前介入任何可能發(fā)生的矛盾中，不怕一萬(wàn)就怕萬(wàn)一。

同時(shí)，中國(guó)之大無(wú)奇不有。一旦有地方出現(xiàn)事故，中央部委就很可能立即要求全國(guó)進(jìn)行舉一反三的排查和防范，基層治理也因此會(huì)收到大量上級(jí)文件，并不得不開(kāi)展緊急應(yīng)對(duì)。

實(shí)際上，在當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)，真正重要的基層治理事務(wù)并不多，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題也不難。現(xiàn)在沒(méi)有問(wèn)題而進(jìn)行過(guò)度防范，大量本來(lái)可以自行消化的矛盾，以及大量本來(lái)不是問(wèn)題的問(wèn)題，就都成了問(wèn)題，這就必然造成基層的瞎忙。

15.自證無(wú)罪與無(wú)罪推定。一般來(lái)講，刑事司法講求無(wú)罪推定。但在當(dāng)前基層治理中，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就必須要自證清白，每個(gè)干部為了免責(zé)，都會(huì)想方設(shè)法留下自己證明自己無(wú)罪的證據(jù)，這樣一來(lái)，基層治理工作的重心就不是干事創(chuàng)業(yè)，而是不背黑鍋。

16.有為而治與無(wú)為而治。傳統(tǒng)基層治理事務(wù)是比較少的，除幾件特別重要的工作（比如協(xié)稅、計(jì)生、村莊基本公共品供給）以外，一般不再去做其他事情，有問(wèn)題解決問(wèn)題，而不會(huì)無(wú)事找事。當(dāng)前基層治理中出現(xiàn)了大量新的治理事務(wù)，比如必須要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，要帶領(lǐng)群眾致富，要進(jìn)行垃圾分類(lèi)，要改廁以及要提高農(nóng)民的獲得感等。實(shí)際上，當(dāng)前這些任務(wù)對(duì)于村干部來(lái)講是超額的，而且村干部自己都不富，他們?nèi)绾螏ьI(lǐng)村民致富。且村民致富從來(lái)都是村民自己在市場(chǎng)上對(duì)自己負(fù)責(zé)的事情，因?yàn)閹ьI(lǐng)村民致富的另外一個(gè)可能就是帶領(lǐng)的村民致貧了，村干部負(fù)得起這個(gè)責(zé)任嗎？

當(dāng)村級(jí)治理任務(wù)超出治理范圍，進(jìn)入市場(chǎng)以及社會(huì)領(lǐng)域，這樣的有為就可能帶來(lái)嚴(yán)重問(wèn)題，即有為而不治。實(shí)際上，當(dāng)前村級(jí)治理中出現(xiàn)最多問(wèn)題的那些村莊，過(guò)去都存在過(guò)度有為的問(wèn)題。比如，正是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重村級(jí)債務(wù)。實(shí)際上，由村干部去發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，不僅存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而且存在道德風(fēng)險(xiǎn)，由此造成村級(jí)負(fù)債是大概率事件。

17.村干部專(zhuān)職與不脫產(chǎn)。歷史上村干部都是不脫產(chǎn)的兼職干部，他們沒(méi)有工資而只有誤工補(bǔ)貼。

隨著村級(jí)治理行政化，村級(jí)組織正規(guī)化，村干部也越來(lái)越脫產(chǎn)化、專(zhuān)職化、專(zhuān)業(yè)化，甚至上級(jí)要求村干部年輕化。僅靠誤工補(bǔ)貼村干部已無(wú)法養(yǎng)家，所以村干部普遍工資化了。過(guò)去村干部是不坐班的，村民有事找到具體村干部辦事就行，村部最多只有一個(gè)文書(shū)值班，為村民開(kāi)具各種證明，現(xiàn)在村干部不僅要坐班而且每天都要到村部黨群服務(wù)中心為村民提供服務(wù)。

18.網(wǎng)格與村組。當(dāng)前全國(guó)基層治理推行網(wǎng)格管理。在中西部地區(qū)，因?yàn)榇迩f事務(wù)有限，網(wǎng)格基本上與村組重疊，網(wǎng)格管理除了加重村組干部形式主義負(fù)擔(dān)以外，看不出還有什么作用。

19.高成本與低成本?，F(xiàn)在村級(jí)治理是高成本的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出十年前的治理成本。這樣下去，基層治理成本還會(huì)直線上升。

20.科層治理與簡(jiǎn)約治理。當(dāng)前中西部地區(qū)基層治理中的若干特征相加，就構(gòu)成了基層治理的科層化或官僚制特征，村部辦公，村干部脫產(chǎn)，工資化、專(zhuān)業(yè)化，村級(jí)治理規(guī)范化，村級(jí)組織行政化，以及村務(wù)辦事留痕文牘化，等等，加起來(lái)就構(gòu)造出一個(gè)基層治理的科層體制。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，基層治理事務(wù)特殊、細(xì)小瑣碎且往往是要與人接觸的，所以是高度人格化的，也就是說(shuō)，理想的村級(jí)治理模式應(yīng)當(dāng)是高度靈活而簡(jiǎn)約的[4]（p117-125）。現(xiàn)在一個(gè)復(fù)雜科層化或官僚高度制度化及高成本的基層治理體制，就可能無(wú)法有效應(yīng)對(duì)村莊基層治理事務(wù)，導(dǎo)致基層治理本身陷入空轉(zhuǎn)，基層群眾工作無(wú)法開(kāi)展，各種問(wèn)題無(wú)法得到解決，基層治理形式正規(guī)成本奇高。

這樣一種基層治理體制正是當(dāng)前中西部地區(qū)廣泛存在的，已到了必須改變的時(shí)候了。

四、基層治理現(xiàn)代化的改革方向

從未來(lái)一個(gè)時(shí)期看，中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的基層治理事務(wù)實(shí)際上是比較簡(jiǎn)單的：大量農(nóng)民進(jìn)城，人地關(guān)系相對(duì)寬松，農(nóng)村利益變得稀薄，結(jié)構(gòu)變得簡(jiǎn)單，治理事務(wù)大幅度減少，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)的需要。我們首先來(lái)看一看不同時(shí)期基層治理的特征。

我們對(duì)表1進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

當(dāng)前中西部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化1.0版存在三個(gè)嚴(yán)重的不足：第一，當(dāng)前農(nóng)村基層治理對(duì)象大都是細(xì)小瑣碎且不標(biāo)準(zhǔn)的事務(wù)，這類(lèi)事務(wù)用自上而下的行政體系來(lái)解決就往往顯得過(guò)于笨拙且成本高；第二，1.0版中有太多對(duì)農(nóng)村基層治理對(duì)象理想化的目標(biāo)，尤其是要超出治理邊界為農(nóng)民建設(shè)美好生活的目標(biāo)不切實(shí)際；第三，村民群眾主體性喪失，基層治理靈活性喪失，農(nóng)民成了治理的客體。

相應(yīng)地，基層治理現(xiàn)代化的2.0版設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：

1.關(guān)于農(nóng)村基層治理資源來(lái)源。當(dāng)前國(guó)家每年惠農(nóng)資金總額超過(guò)2萬(wàn)億人民幣，基層治理的主要資源均來(lái)自國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)民已經(jīng)有很久沒(méi)有承擔(dān)村級(jí)治理的成本了。從這個(gè)意義上講，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的2.0版不大可能重建由農(nóng)民籌資籌勞的公共品建設(shè)機(jī)制。

國(guó)家資源下鄉(xiāng)搞建設(shè)，最大的問(wèn)題是農(nóng)民不珍惜，再多國(guó)家資源下鄉(xiāng)也無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，既無(wú)法反映出農(nóng)民公共品需求偏好，又造成公共品供給效率低下，出現(xiàn)了普遍的國(guó)家資源與農(nóng)民需求之間的錯(cuò)位。

解決問(wèn)題的辦法是，將國(guó)家資源按村莊人口數(shù)量進(jìn)行相對(duì)平均且不變的資源配備，比如按每位村民500元配備村莊公共事業(yè)和村級(jí)治理資源，一個(gè)村有1000人，每年就有50萬(wàn)元可以自主使用的公共資源。因?yàn)橘Y源是按人口數(shù)量來(lái)配備的，每個(gè)村民就都覺(jué)得這筆公共資源是自己的，他們有權(quán)對(duì)如何使用資源發(fā)表見(jiàn)解。又因?yàn)橘Y源有限且不存在國(guó)家軟預(yù)算約束，村級(jí)治理中就會(huì)產(chǎn)生來(lái)自村民深厚利益動(dòng)員起來(lái)的力量，就可以形成真正的建立在村民真實(shí)利益基礎(chǔ)上的村民自治，從而保證資源精準(zhǔn)而有效地使用[5]（p51-61）。

2.村級(jí)治理的重點(diǎn)在做群眾工作。因?yàn)橘Y源已按村民人口數(shù)直接配備到村，如何使用資源就成為村莊治理工作的重點(diǎn)。而這個(gè)重點(diǎn)又在于通過(guò)民主自治，讓村民充分有序表達(dá)需求偏好，從而將有限的公共資源轉(zhuǎn)化為村民最需要且效用最大的公共服務(wù)。

3.要大幅度減少村級(jí)治理事務(wù)。核心是將自上而下安排的各種條線任務(wù)化簡(jiǎn)，凡是不符合基層實(shí)際的高要求任務(wù)一律取消，允許基層治理有靈活性。因?yàn)榇迕癖患せ盍?，?nèi)部監(jiān)督起作用了，之前以外部監(jiān)督為主的、對(duì)上負(fù)責(zé)的辦事留痕工作大幅度減少，讓村干部有時(shí)間、有精力去回應(yīng)村民訴求，解決村莊所面臨的各類(lèi)重點(diǎn)事項(xiàng)。

五、基層治理現(xiàn)代化2.0版建設(shè)步驟

我們?cè)倩仡^討論中西部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化所面對(duì)的“三農(nóng)”形勢(shì)。

當(dāng)前乃至未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期是農(nóng)民快速進(jìn)城的時(shí)期，城市有比農(nóng)村多得多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，且農(nóng)民尚無(wú)法顧及鄉(xiāng)愁，他們的理想是在城市安居樂(lè)業(yè)。

因此，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村主要是為缺少進(jìn)城機(jī)會(huì)的農(nóng)民，以及進(jìn)城（可能）失敗的農(nóng)民提供基本保障與最后退路。因此，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興以及基層治理目標(biāo)并非要建設(shè)一個(gè)比城市更好的美麗鄉(xiāng)村，而是要為現(xiàn)代化進(jìn)程中的弱勢(shì)群體農(nóng)民，尤其是要為農(nóng)民中的弱勢(shì)群體提供保底。以這樣一種底線式的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)來(lái)看當(dāng)前全國(guó)各個(gè)地方正在進(jìn)行的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，太多國(guó)家資源被鄉(xiāng)村振興實(shí)踐所浪費(fèi)。這些資源應(yīng)當(dāng)用于維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，尤其應(yīng)當(dāng)服務(wù)于農(nóng)民中的弱勢(shì)群體。

具體到農(nóng)村基層治理上來(lái)，當(dāng)前中西部農(nóng)村基層所面對(duì)的治理事務(wù)就有兩個(gè)特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村基層治理事務(wù)大幅度減少，維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序?qū)嶋H上變得比過(guò)去要容易得多。尤其在國(guó)家向農(nóng)村輸入大量資源，為農(nóng)村提供了較高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施，提供與城市均等的基本公共服務(wù)的情況下，農(nóng)村基層治理事務(wù)大大減少，基層治理可以無(wú)為而治。當(dāng)前農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)的各種問(wèn)題的根源來(lái)自基層治理現(xiàn)代化1.0版錯(cuò)誤估計(jì)了農(nóng)村形勢(shì)，誤解了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，從而在農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序以外添加了太多過(guò)高過(guò)急、僵化且不切實(shí)際的要求，從而將農(nóng)村基層搞得雞飛狗跳。

第二，對(duì)于作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民來(lái)講，尤其是對(duì)于農(nóng)民中的弱勢(shì)群體來(lái)講，當(dāng)前農(nóng)村基層治理狀況對(duì)他們極為關(guān)鍵。一是，農(nóng)民雖然在進(jìn)城，農(nóng)民家庭中的老年父母仍然留村，并且仍然在種田，他們耕種了中國(guó)一半以上的耕地；二是，農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，年老時(shí)還可能返鄉(xiāng)；三是，農(nóng)民進(jìn)城失敗也可能返鄉(xiāng)；四是，遇到經(jīng)濟(jì)不景氣，進(jìn)城農(nóng)民也可能返鄉(xiāng)。所以，當(dāng)前的農(nóng)村不能排斥進(jìn)城農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)城農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間多次往返。

當(dāng)前留守農(nóng)村的除了老年人以外，最為重要的就是通過(guò)捕獲進(jìn)城農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來(lái)的獲利機(jī)會(huì)而形成的中農(nóng)，這些中農(nóng)在村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)中是中堅(jiān)力量，也是村干部的最好人選，是村級(jí)治理中的絕對(duì)骨干。保護(hù)中農(nóng)利益，并通過(guò)村級(jí)治理讓中農(nóng)以及老年人生產(chǎn)生活更加便利，是當(dāng)前農(nóng)村基層治理的核心任務(wù)。鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及基層治理現(xiàn)代化都必須以服務(wù)于農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢(shì)群體為根本。

當(dāng)前農(nóng)村基層治理的首要任務(wù)是為仍然留守農(nóng)村的老年人和中農(nóng)提供生產(chǎn)便利。這個(gè)工作涉及村莊內(nèi)部利益調(diào)整，不可能靠自上而下地安排，必須要以村莊內(nèi)部的高度動(dòng)員為前提。

當(dāng)前基層治理第二重要的任務(wù)是調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部力量，應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化，為農(nóng)村老年人提供基于村莊的低成本的互助養(yǎng)老服務(wù)。

在當(dāng)前未富先老的階段，家庭養(yǎng)老功能在弱化，國(guó)家很難為農(nóng)村老年人提供體面的養(yǎng)老支持。發(fā)展基于村莊的互助養(yǎng)老，可以說(shuō)是最可行的選擇。問(wèn)題是，互助養(yǎng)老的根本仍然是村莊動(dòng)員，是村民之間的相互支持，這也要以村莊內(nèi)部的高度動(dòng)員為前提。

也就是說(shuō)，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化實(shí)際上就是要從兩方面著力：一方面是保持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，這個(gè)比較容易；另一方面是重點(diǎn)通過(guò)村莊動(dòng)員來(lái)解決作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢(shì)群體的急難愁盼問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題都要靠村莊內(nèi)部動(dòng)員，都是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化2.0版的關(guān)鍵目標(biāo)。

基層治理現(xiàn)代化2.0版的核心就是要做影響中西部農(nóng)民弱勢(shì)群體的重點(diǎn)事項(xiàng)（老人+中農(nóng)生產(chǎn)便利，互助養(yǎng)老），這類(lèi)非標(biāo)準(zhǔn)的主要靠村莊內(nèi)部高度動(dòng)員才能解決的且很有可能失敗的復(fù)雜事務(wù)，而非當(dāng)前主要用于解決標(biāo)準(zhǔn)事務(wù)的1.0版。

具體來(lái)講，中西部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化2.0版建設(shè)可以分為四個(gè)步驟，分別是化簡(jiǎn)、強(qiáng)體、增能及重點(diǎn)突破。下面分別討論。

1.化簡(jiǎn)。即將當(dāng)前附著在基層治理上的大量繁雜任務(wù)刪繁就簡(jiǎn)，大幅度降低基層治理的任務(wù)與要求，將農(nóng)村基層干部從各種形式主義和不切實(shí)際以及并不重要的任務(wù)中解放出來(lái)，也將基層治理從高度內(nèi)卷與空轉(zhuǎn)中解放出來(lái)。

2.強(qiáng)體（增強(qiáng)主體性）。即通過(guò)國(guó)家向村莊轉(zhuǎn)入按人數(shù)配備的可以自由使用的資源，并建立與此相適應(yīng)的民主治理體制，讓村民真正關(guān)心村級(jí)治理，有偏好表達(dá)權(quán)，并真正參與到村級(jí)治理事務(wù)中來(lái)。

因?yàn)橘Y源是按人數(shù)配備，每人一份，所以每個(gè)村民都有充分的關(guān)于如何使用資源建設(shè)公共品的表決權(quán)與監(jiān)督權(quán)。每一項(xiàng)由村民自己決定的可以充分表達(dá)自己偏好且能高效建設(shè)的公共品和公益服務(wù)，都會(huì)激勵(lì)村民更加積極主動(dòng)地參與村級(jí)治理事務(wù)，讓村民逐步建立起主體性，成為村莊真正的主人，村干部則受到村民越來(lái)越多的監(jiān)督約束與激勵(lì)，也就可以動(dòng)員村民進(jìn)入越來(lái)越多的村級(jí)治理事項(xiàng)中來(lái)。將國(guó)家資源按村民人數(shù)配備投入建設(shè)公共品的最重要目標(biāo)是激發(fā)村民的主體性。

3.增能。一旦村民通過(guò)村莊公共品建設(shè)充分地參與到村級(jí)治理中來(lái)，并具有了主體性，就可以通過(guò)持續(xù)不斷的努力，讓村民主體性與村莊公共資源使用形成良性循環(huán)，使村干部與村民之間形成相互信任與默契，逐步動(dòng)員及發(fā)現(xiàn)村莊中的積極分子，積累強(qiáng)大的村莊動(dòng)員能力、組織能力，從而可以更有效地應(yīng)對(duì)村莊中村民認(rèn)為重要的其他事務(wù)。

增能的核心是村莊差異性公共品供給的成功實(shí)踐。每一次成功實(shí)踐都是對(duì)村民的一次正向激勵(lì)，從而增加村民主體性能量。

4.重點(diǎn)突破。當(dāng)村級(jí)治理增能到一定程度，村級(jí)治理就可以在如何讓農(nóng)民更便利地種田以及推進(jìn)村莊互助養(yǎng)老方面做文章。

在中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，普遍存在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的問(wèn)題。留守農(nóng)村種田的老年農(nóng)民以及新中農(nóng)，都希望能有效解決耕地連片，以及獲得良好農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，還有其他農(nóng)民關(guān)心的生產(chǎn)生活基本秩序，同時(shí)又保證進(jìn)城農(nóng)民的基本利益（包括他們進(jìn)城失敗可以隨時(shí)回村種地的權(quán)利）。這件事情不能靠國(guó)家強(qiáng)制，不能完全靠市場(chǎng)，而要靠村集體組織村民協(xié)商。

村莊互助養(yǎng)老也是當(dāng)前農(nóng)村的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和關(guān)鍵問(wèn)題。在農(nóng)村，只要身體健康，能勞動(dòng)，養(yǎng)老就不是問(wèn)題，一旦喪失勞動(dòng)能力，農(nóng)村養(yǎng)老就是大難題。如果國(guó)家給予一定補(bǔ)貼，通過(guò)村莊發(fā)展互助養(yǎng)老，由低齡老年人來(lái)照顧高齡老年人，在村莊這個(gè)熟人社會(huì)，就比較容易形成低成本可持續(xù)的應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化的辦法[6]（p1-11）。

應(yīng)該說(shuō)，沒(méi)有村莊內(nèi)的高度動(dòng)員，以上兩個(gè)當(dāng)前中西部農(nóng)村最重要的需要突破的治理事項(xiàng)是很難突破的。而只要村莊有了足夠動(dòng)員，突破這兩項(xiàng)重點(diǎn)工作也并非不可能。

一個(gè)村莊以及一些村莊在這兩項(xiàng)工作上依靠村莊內(nèi)部動(dòng)員而形成突破，就可以為其他村莊治理帶來(lái)示范與激勵(lì)，從而在更多地方獲得突破。若全國(guó)大多數(shù)中西部地區(qū)村莊都可以獲得以上兩項(xiàng)重點(diǎn)突破，則中西部農(nóng)村的治理與秩序就真正可以為農(nóng)民中的弱勢(shì)群體提供巨大福利，且特別重要的是，這是由農(nóng)民自己動(dòng)員起來(lái)、建設(shè)起來(lái)的福利，所以他們一定會(huì)珍惜。

一旦在農(nóng)業(yè)和養(yǎng)老事項(xiàng)上取得重點(diǎn)突破，中西部農(nóng)村的基層治理現(xiàn)代化2.0版也就可以說(shuō)建成了。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化理論與實(shí)踐中存在的問(wèn)題是無(wú)的放矢，缺少對(duì)基層治理現(xiàn)代化的環(huán)境、對(duì)象與任務(wù)的認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單將國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)照搬到農(nóng)村基層，由此產(chǎn)生了嚴(yán)重的不適應(yīng)癥，最典型的是基層治理無(wú)效或低效，大量治理資源投入進(jìn)去了，基層治理極度內(nèi)卷，卻大都是空轉(zhuǎn)，治理資源未能變成治理績(jī)效，更沒(méi)有變成對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員。從這個(gè)意義上講，當(dāng)前中西部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的1.0版只是階段性的，應(yīng)當(dāng)升級(jí)到2.0版。

2.0版與1.0版最大的差異是通過(guò)國(guó)家資源輸入激活農(nóng)民主體性，從而讓農(nóng)民自己來(lái)建設(shè)自己的美好生活，尤其表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和互助養(yǎng)老方面。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化2.0版適應(yīng)當(dāng)前時(shí)期中西部農(nóng)村發(fā)展的特定階段，為中國(guó)最為廣大弱勢(shì)群體的農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢(shì)群體提供了基本生產(chǎn)生活秩序。有了基本生產(chǎn)生活秩序的保底，中國(guó)數(shù)億農(nóng)民就能在中國(guó)式現(xiàn)代化的道路上奮力奔跑，在市場(chǎng)的汪洋大海中奮力游泳，他們很可能成功，他們可以憑借自己的辛勤勞動(dòng)去創(chuàng)造他們的美好生活。

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化2.0版則為農(nóng)民提供了在城市化、市場(chǎng)中萬(wàn)一失敗的保底。

一旦中國(guó)最大的弱勢(shì)群體農(nóng)民也可以在城鄉(xiāng)之間自由選擇，每個(gè)農(nóng)民都有基本保障與最后退路，則中國(guó)式現(xiàn)代化無(wú)論遇到什么樣的艱難困苦，都一定可以克服。中國(guó)式現(xiàn)代化一定能實(shí)現(xiàn)，中華民族偉大復(fù)興一定能實(shí)現(xiàn)。

有必要再?gòu)?qiáng)調(diào)一遍，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化2.0版的關(guān)鍵是通過(guò)將國(guó)家資源量化到村民再下?lián)艿酱迩f作為村莊公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的設(shè)計(jì)，將所有村民的主體性激活。因此，基層治理現(xiàn)代化2.0版的重點(diǎn)不是去對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)化的上級(jí)任務(wù)，而是依靠高度動(dòng)員起來(lái)的群眾完成與群眾利益密切相關(guān)的非標(biāo)準(zhǔn)化的復(fù)雜任務(wù)。這是核心，也是關(guān)鍵。

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