[摘 要] 東部農(nóng)村處于城市經(jīng)濟輻射范圍之內(nèi)，實際上內(nèi)在于城市體系，發(fā)揮著城市生產(chǎn)生活空間配套、建設(shè)用地指標(biāo)儲備、綠地空間涵養(yǎng)和市民休閑旅游四重功能，是城市運轉(zhuǎn)不可缺少的部分。服務(wù)城市發(fā)展并從中分享收益是地方政府對東部農(nóng)村的總體制度安排。東部農(nóng)村農(nóng)民依托地方市場在家門口靈活就業(yè)，大量農(nóng)田流轉(zhuǎn)給龍頭公司或外地農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出依附政府補貼、服務(wù)城市中產(chǎn)的特征。為緩解城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張，政府常常以環(huán)境治理、違建治理為工具推動農(nóng)村分散的工業(yè)作坊向園區(qū)集聚，將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)用于重大項目，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供空間。東部農(nóng)村與中西部普通農(nóng)村的市場區(qū)位及空間功能差異，決定了治理資源擁有量和面對問題的情形不同，這為中國政策制定、地方政策創(chuàng)新擴散提供了分類基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 東部農(nóng)村；空間差異；工業(yè)集聚；風(fēng)貌管控；城鄉(xiāng)一體化

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.01.013

[中圖分類號] C911? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標(biāo)識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 1004-0544（2024）01-0123-08

既往學(xué)術(shù)研究和政策設(shè)計通常將農(nóng)村視為有著相同需求的村莊，誕生于發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)驗經(jīng)常被推廣至全國其他地區(qū)。從經(jīng)濟形態(tài)看，中國起碼有兩種類型的村莊，一類是以上海、廣州東部農(nóng)村為代表的東部農(nóng)村，一類是以中西部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的普通農(nóng)村。東部農(nóng)村的突出特征是在城市或都市圈經(jīng)濟輻射范圍內(nèi)、在未來30年有望實現(xiàn)城市化。為敘述方便，本文以東部超大型城市東部農(nóng)村為表述對象。東部農(nóng)村和普通農(nóng)村作為中國農(nóng)村的兩個基本類型，其不同的區(qū)位空間功能決定了不同的政策需求。

一、東部農(nóng)村的空間功能

上海、廣州、北京等超大型城市的農(nóng)村，盡管在空間形態(tài)上仍保有農(nóng)村樣態(tài)，但其實際功能卻已不同于以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的普通農(nóng)村[1]。東部農(nóng)村是城市體系內(nèi)在的一部分，發(fā)揮著城市生產(chǎn)生活空間配套、建設(shè)用地指標(biāo)儲備、綠地空間涵養(yǎng)和市民休閑旅游四重功能。

（一）城市生產(chǎn)生活空間配套功能

中心城區(qū)土地空間稀缺導(dǎo)致城市功能向周邊區(qū)域外溢。隨著中心城區(qū)向外拓展，城郊農(nóng)村從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間向工業(yè)生產(chǎn)空間、再向工商服務(wù)業(yè)空間演變，反映出中心城區(qū)對郊區(qū)農(nóng)村空間功能的支配角色[2]。

郊區(qū)農(nóng)村是城市產(chǎn)業(yè)配套和各類所需物資周轉(zhuǎn)的重要區(qū)域。隨著市中心土地租金上漲，大量服務(wù)于城市產(chǎn)業(yè)和居民生活的行業(yè)在城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集聚。從中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出來的小工業(yè)、服務(wù)業(yè)及倉儲物流運輸業(yè)吸引了大量外來人口，這帶來東部農(nóng)村突出的人口倒掛問題，即外來人口遠遠超過本地人口。上海農(nóng)村常住人口中外來人口與本地人口的比例通常在5∶1以上，有的地方高達10∶1。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或者二房東為了獲取更多租金，將房屋隔成10平方米左右的隔間來滿足只要一席之地過夜的打工者，農(nóng)村租賃住房產(chǎn)權(quán)分散化誘致外來人口治理困境[3]。

職住分離一直是超大型城市難以化解的難題。城郊農(nóng)村作為住房租金或住房價格洼地，成為新市民群體或無房群體的青睞之所。城郊出現(xiàn)了中產(chǎn)階層小區(qū)與農(nóng)民還建房小區(qū)交錯、間雜農(nóng)民工居住的違建棚屋的建筑景觀，這一馬賽克式的階層空間分布，展現(xiàn)了互不相容的多元利益訴求和基層治理困境[4]。目前，不少大城市為了縮短市民通勤時間，擴大城市經(jīng)濟輻射范圍，開始投入大量資金修建城際鐵路、跨河/江橋梁和地鐵，大大增強了郊區(qū)農(nóng)村與中心城區(qū)的互動頻率，推進了產(chǎn)城深度融合。然而，職工在工作距離近之外還有追求良好教育資源的愿望，這類職住分離現(xiàn)象只能通過教育資源均衡分布來解決。

城郊農(nóng)村提供的居住生活、中低端產(chǎn)業(yè)配套空間，成為城市各行各業(yè)所需的人力、物資和物流服務(wù)資源的蓄水池。一定意義上，離開城郊農(nóng)村空間，城市的工商業(yè)和生產(chǎn)生活系統(tǒng)是無法維持的。

（二）建設(shè)用地指標(biāo)儲備功能

當(dāng)前中國城市擴張的主要形式是將城郊農(nóng)村變?yōu)槌鞘?。在中央?yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)和城市開發(fā)強度的政策約束下，城市擴張不單是有無土地空間的問題，更重要的是城市建設(shè)用地指標(biāo)。2014年，上海城鄉(xiāng)建設(shè)用地占比已明顯高于倫敦、巴黎和東京等國際大都市，公共綠地規(guī)模占比僅為發(fā)達國家城市平均水平的三分之一，建設(shè)用地的GDP產(chǎn)出僅為巴黎的三分之一、東京的九分之一。上海市政府在2014年明確提出，市規(guī)劃建設(shè)用地的終極規(guī)模為3226平方公里，這意味著2020年以后，上海市將實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模 零增長。事實上，上海市希望通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)建設(shè)用地總規(guī)模的“負(fù)增長”[5]。為此，上海市在建設(shè)用地方面提出“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”基本策略。

從2014年的國土規(guī)劃方案看，上海在2014—2020年的7年里只有156平方公里的建設(shè)用地增量空間，但在實際運行層面，上海城市建設(shè)用地的年均凈增量在50平方公里左右。上海市增加城市建設(shè)用地的策略有二：一是更新城市既有工商業(yè)和住宅用地；二是壓縮農(nóng)村建設(shè)用地空間。從農(nóng)村獲取建設(shè)用地指標(biāo)的方式主要有征地拆遷、集中居住、違建拆除和建設(shè)用地減量化等政策。上海市政府在2014年制定國土空間規(guī)劃之后，迅速啟動“五違四必”工作，以違建治理為抓手，大力推進各街鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化。農(nóng)村地區(qū)的違規(guī)工業(yè)用地、低效零散的工業(yè)用地以及農(nóng)村集體和農(nóng)民違建的倉庫、出租房皆在被整治之列。從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的建設(shè)用地指標(biāo)主要被用于城市商業(yè)住宅項目和像特斯拉新能源汽車這樣的國家級重點項目。浦東新區(qū)某村在2015年初到2017年底三年間拆除違建面積40萬平方米，其中村集體違建廠房面積占80%，村民私人違建面積占比20%。

（三）生態(tài)綠地空間涵養(yǎng)功能

生態(tài)綠地空間占比是衡量一個城市宜居程度的重要指標(biāo)。因此，絕大多城市政府在國土空間規(guī)劃中都會優(yōu)先保障城市生態(tài)綠化空間，除了在市區(qū)建設(shè)眾多口袋公園外，還要在郊區(qū)構(gòu)建生態(tài)保護區(qū)。上海的長興島、崇明島以及奉賢、南匯、青浦等郊區(qū)承擔(dān)著全市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要任務(wù)，農(nóng)村大量的山水林草空間被納入生態(tài)保護區(qū)范圍。

生態(tài)宜居的理念更是被植入超大型城市的新城和開發(fā)區(qū)建設(shè)中。廣州市的中新知識城將50%的國土面積劃為生態(tài)綠化區(qū)，預(yù)計到2035年，該區(qū)人均公園和開敞空間面積大于18平方米，公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率不低于85%，森林覆蓋率大于42.6%。

上海市五個新城的規(guī)劃建設(shè)也致力于構(gòu)建顯著優(yōu)于中心城區(qū)的生態(tài)格局。五個新城的規(guī)劃建設(shè)方案明確提出，嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯五個郊區(qū)要立足各自的水綠山林資源，借鑒黃浦江、蘇州河濱水公共空間的建設(shè)經(jīng)驗，順沿各級河湖網(wǎng)絡(luò)完善環(huán)廊森林體系，發(fā)揮水綠生態(tài)空間的疊加效應(yīng)，創(chuàng)造宜居、宜業(yè)、宜樂、宜游環(huán)境。五個新城的生態(tài)格局及郊野公園項目如表1所示[6]（p54-55）。

上海五個新城是上海農(nóng)村農(nóng)業(yè)所在的主要片區(qū)。五個新城建設(shè)的主要目標(biāo)是紓解中心城區(qū)功能，將優(yōu)勢產(chǎn)能和優(yōu)秀人才留在上海。從新城空間布局看，除了規(guī)劃建設(shè)新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)和商業(yè)住宅外，新城尤其強調(diào)其生態(tài)宜居的空間特性，傳統(tǒng)的農(nóng)村空間在未來將就地轉(zhuǎn)變成郊野公園、生態(tài)走廊、觀光農(nóng)業(yè)等生態(tài)空間。

（四）市民休閑旅游消費區(qū)

相較中心城區(qū)密集的建筑和人口樣態(tài)，低密度的農(nóng)村空間使人感到身心愉悅。在市民厭倦大城市的快節(jié)奏生活時，農(nóng)村的自然風(fēng)光、文化風(fēng)俗節(jié)事、特色餐飲、農(nóng)耕畜牧等體驗項目，成為城市中產(chǎn)階層暫時逃離城市的避風(fēng)港。發(fā)展?jié)M足市民需求的文旅服務(wù)，成為城郊農(nóng)村的一項主要工作。

與西方社會類似，對自然生態(tài)和真實農(nóng)村生活的消費需求，是資本進入農(nóng)村旅游領(lǐng)域并推動大城市周邊農(nóng)村景觀轉(zhuǎn)型的驅(qū)動因素。上海崇明島依托上海龐大的消費市場，充分發(fā)揮其海濱生態(tài)資源，大力發(fā)展獨棟別墅式的農(nóng)家樂，其高質(zhì)量的農(nóng)旅產(chǎn)品曾經(jīng)紅火一時。如今，該地將地方農(nóng)產(chǎn)品、手工藝品放入農(nóng)村購物中心，推動一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展。

中國城市中產(chǎn)階級的崛起以及他們對開放綠地、周末度假和農(nóng)村休閑的渴望，推動了農(nóng)村民宿經(jīng)濟和配套服務(wù)的商品化。2022年7月，筆者在廣州黃埔區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某度假村一個房屋的消費標(biāo)準(zhǔn)是一萬元/天，而且檔期已經(jīng)排到一個月之后。疫情期間，在跨省旅游和出國旅游受到影響的情形下，城市周邊農(nóng)村旅游獲得更多機會。盡管有的民宿、農(nóng)家樂在疫情期間遭遇重創(chuàng)，但市民就近旅游消費的結(jié)構(gòu)性需求并未變化，面向城市人群的特色農(nóng)產(chǎn)品和特色服務(wù)仍有較大市場。2023年2月，筆者到上海嘉定區(qū)毛橋村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐拿袼蘼糜?、餐飲、采摘項目在?jié)假日供不應(yīng)求，顧客主要是城區(qū)的中產(chǎn)階層家庭。

在信息化時代，越來越多的高新技術(shù)研發(fā)部門和新業(yè)態(tài)不再依賴市中心的區(qū)位優(yōu)勢，將研發(fā)基地和辦公場所遷移至農(nóng)村地區(qū)。不少城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)也積極發(fā)展公共交通，改善農(nóng)村居住環(huán)境，打造人才公寓，吸引創(chuàng)業(yè)青年和白領(lǐng)青年到農(nóng)村居住，為城郊農(nóng)村發(fā)展帶來活力。

綜上，東部農(nóng)村已然內(nèi)置于城市經(jīng)濟社會發(fā)展體系之中，成為城市的一部分。因此，它們與普通農(nóng)村在農(nóng)民農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)及風(fēng)貌管控上具有顯著差異。

二、東部農(nóng)村的農(nóng)民與農(nóng)業(yè)

20世紀(jì)末，我國中西部農(nóng)村出現(xiàn)的“三農(nóng)”問題在超大型城市郊區(qū)農(nóng)村幾乎不存在，這主要得益于此類地區(qū)農(nóng)村較早開啟工業(yè)化，農(nóng)民從非農(nóng)就業(yè)中獲得較高收入，地方政府基于地方工業(yè)發(fā)展獲得稅收，農(nóng)業(yè)農(nóng)村較早進入現(xiàn)代化進程。

（一）農(nóng)民就地城市化

多數(shù)地區(qū)在20世紀(jì)80年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到2000年前后基本上銷聲匿跡。然而，珠三角和長三角地區(qū)農(nóng)村憑借區(qū)位優(yōu)勢，將商品貿(mào)易從國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向國際市場，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)得以延續(xù)。珠三角以“三來一補”外向型經(jīng)濟為依托，快速推動農(nóng)村工業(yè)化和城市化。長三角地區(qū)的浙江則以民營經(jīng)濟為主，以農(nóng)民為主體的大中小型工業(yè)企業(yè)集聚農(nóng)村，實現(xiàn)就地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。而蘇州、上海則從集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)向以地方政府主導(dǎo)的大型工業(yè)園區(qū)建設(shè)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣S管理人員或小商品經(jīng)營者。

長三角、珠三角城市超強的經(jīng)濟輻射能力給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來豐富的就業(yè)機會。廣州、上海、蘇州農(nóng)村的農(nóng)民幾乎不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，絕大多數(shù)年輕人憑借學(xué)歷進入政府、企業(yè)部門工作，學(xué)歷較低的年輕農(nóng)民則從事小商品貿(mào)易、車間管理、網(wǎng)約車、中介服務(wù)、咨詢服務(wù)、農(nóng)家樂服務(wù)等，60歲以上的老年人還可以做保安、保潔、樓棟管理員或街鎮(zhèn)聘用的環(huán)保志愿者。以上工作的辛苦程度較低，對紀(jì)律和時間的要求較低，自由度較高，工資水準(zhǔn)中等。當(dāng)然，務(wù)工收入只是當(dāng)?shù)卮迕袷杖氲囊徊糠?，相?dāng)多村民還有房租收入、失地保險、退休金和集體經(jīng)濟分紅收入。

郊區(qū)農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民較早在中心城區(qū)購買了商品房，他們將暫時不住的農(nóng)房或商品房出租，獲得財產(chǎn)性收益。按照2022年的市場行情，上海市楊浦區(qū)的房屋租金水平為每平方米每月100元到150元，浦東新區(qū)農(nóng)村的租金水平為每平方米每月50—90元。浦東新區(qū)的村民將一套150平方米的房屋出租，每月最低可得6000元租金。而在集體經(jīng)濟收入動輒上千萬元的村莊，農(nóng)民的社保、醫(yī)保、教育支出基本上由集體經(jīng)濟支付，農(nóng)民家庭每年還可以從中分得福利品和分紅，例如張家港市永聯(lián)村、佛山市子南村等。東部農(nóng)村農(nóng)民依托市場優(yōu)勢，將先天資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟資源在家門口實現(xiàn)充分就業(yè)，正因如此，他們才能在全國人才競爭的大城市中從容生活。

（二）補貼型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式

與中西部農(nóng)民惜地如金的土地觀念不同，東部大城市郊區(qū)農(nóng)民基本上不種地，甚至在某些地方還出現(xiàn)連片拋荒現(xiàn)象。原因在于農(nóng)民種地不掙錢，年景不好還可能賠錢。一個60—70歲的農(nóng)民到市區(qū)打工，一天能掙200元左右，而一畝地的純收入每年只有1000元左右。

既然絕大多數(shù)城郊農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)，為何超大型城市政府仍然重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作呢？這源于地方政府所擔(dān)負(fù)的“米袋子”“菜籃子”以及基本農(nóng)田保護的政治任務(wù)。上海、北京、廣州等城市政府每年都要向農(nóng)村投入大量資源建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程進行補貼。以浦東新區(qū)為例，農(nóng)戶獲得租金為2150元/畝/年，其中1000元為政府補貼①，1150元為租戶支付的最低租金。耕者一畝地可獲得1300斤稻谷，2022年的稻谷市場價格為1.3元/斤，即耕者每畝稻谷可獲得1690元的收入。扣除租金之后，農(nóng)戶只獲得540元，這些收益無法覆蓋人力、種子、農(nóng)藥、肥料、用水及機械收種的開支。事實上，上海的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠政府財政補貼來推動。

上海市政府除了向承包戶（上海本地農(nóng)戶）補貼規(guī)模經(jīng)營獎勵金外，還要對種植戶（耕者）進行高額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼。2022年，浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會出臺的《浦東新區(qū)綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼專項有關(guān)實施細(xì)則》顯示，該區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以享受種植業(yè)條線、蔬菜條線、農(nóng)機條線、畜牧條線、漁業(yè)條線、種業(yè)條線、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管條線、農(nóng)業(yè)保險保費補貼、基本農(nóng)田保護補貼九類補貼。以種植業(yè)條線補貼為例：（1）水稻種植直接補貼430元/畝（市補260元/畝、區(qū)補170元/畝）；（2）水稻病蟲害防治物化補貼區(qū)補120元/畝（其中綠色食品認(rèn)證水稻每畝增加不超過30元）；（3）雜交稻良種物化補貼區(qū)補80元/畝（數(shù)量2公斤/畝）、常規(guī)稻良種物化補貼區(qū)補40元/畝（數(shù)量4公斤/畝），補貼良種須為本區(qū)水稻主導(dǎo)品種；（4）水稻機械化種植補貼區(qū)補50元/畝，包括機械化育插秧、機械化直播、無人機飛播等；（5）家庭農(nóng)場水稻種植面積達到80畝以上的，或水稻種植面積占經(jīng)營面積50%以上的，區(qū)級財政對水稻種植增加平均每畝270元現(xiàn)金考核獎勵補貼（鎮(zhèn)級家庭農(nóng)場每畝150元的現(xiàn)金考核補貼）。綜上，農(nóng)戶種植水稻每畝地可獲得790元到950元的種植補貼。

種植條線還有化肥農(nóng)藥減量增效補貼：（1）冬綠肥種植補貼300元/畝（市補75元/畝、區(qū)補225元/畝）；（2）冬季深耕曬垡補貼200元/畝（市補50元/畝、區(qū)補150元/畝）；（3）有機肥使用、綠色防控技術(shù)應(yīng)用等水稻綠色生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用，施用商品有機肥每畝不少于500公斤，根據(jù)水稻種植面積補貼120元/畝（市補15元/畝、區(qū)補105元/畝）；（4）秸稈機械化還田補貼50元/畝（市、區(qū)各補25元/畝），秸稈綜合利用補貼300元/噸（市補240元/噸、區(qū)補60元/噸）；（5）農(nóng)藥包裝廢棄物回收與集中處置補貼3.15萬元/噸（市補0.6萬元/噸、區(qū)補2.55萬元/噸）。這一部分的農(nóng)業(yè)補貼只能覆蓋成本，農(nóng)戶無法從中獲得剩余。

事實上，上海市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2000年左右就通過“土地?fù)Q社保”的形式將絕大部分農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)收歸村集體所有，村集體通過區(qū)政府平臺向有資質(zhì)的承包戶或企業(yè)發(fā)包土地。上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的集中大大提升了農(nóng)田水利設(shè)施等公共品供給效率，提升了農(nóng)業(yè)機械化、專業(yè)化水準(zhǔn)，強化了地方政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的調(diào)控力度。上海市實行農(nóng)地休耕政策，耕者如果在一塊田地連續(xù)種植兩季作物，則不能獲得相應(yīng)財政補貼。在上海農(nóng)村種地的農(nóng)民多數(shù)來自安徽、河南、四川，他們通常耕種100畝以上的土地，每年工作6個月時間。粗略估算，耕者可以從每畝土地獲得500—800元的凈收益。

（三）都市農(nóng)業(yè)

在城市發(fā)展戰(zhàn)略推動下，東部農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)空間與生態(tài)空間被重構(gòu)，都市農(nóng)業(yè)成為其新功能之一[7]。超大型城市依靠科技與人才優(yōu)勢，在郊區(qū)農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，將農(nóng)村農(nóng)業(yè)空間變?yōu)檗r(nóng)技創(chuàng)新、技術(shù)示范、教育觀摩、高端產(chǎn)品供應(yīng)的空間。例如，浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)2021年投資900萬元在環(huán)東村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地引入自動化蔬菜生產(chǎn)區(qū)，建立自動化新型葉菜盆栽系統(tǒng)，實現(xiàn)蔬菜工廠化生產(chǎn)、設(shè)備全自動流水線作業(yè)栽培模式，從播種、育苗到生產(chǎn)以及最終產(chǎn)品都實現(xiàn)專業(yè)化的管理。同時，該鎮(zhèn)還加快推進環(huán)東村農(nóng)業(yè)苑蔬菜示范創(chuàng)新基地，以張江蔬菜栽培新技術(shù)為載體，投資500萬元打造可復(fù)制可推廣的綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，展示“小而特”農(nóng)業(yè)的示范效應(yīng)。由于毗鄰張江科學(xué)城，張江鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范基地還成為科學(xué)城工作人員的“后花園”，發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)的空間功能。而上海南匯新城的農(nóng)民則利用輪耕時間，種植小西瓜、小番茄、8424西瓜等高附加值、高價格的“私人訂制”型農(nóng)產(chǎn)品。

超大型城市的農(nóng)民因城市經(jīng)濟的溢出效應(yīng)而能就地或就近就業(yè)，未出現(xiàn)中西部農(nóng)村常見的留守兒童問題；超大型城市的農(nóng)業(yè)因城市強大的財政實力支撐，而較早實現(xiàn)規(guī)?；C械化和現(xiàn)代化。在此背景下，以上海為代表的東部農(nóng)村治理、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民福利，對于全國其他地區(qū)農(nóng)村而言具有“未來村”的示范引領(lǐng)價值。

三、東部農(nóng)村的工業(yè)整合

上海郊區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在20世紀(jì)80年代從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型，2000年以后隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制，農(nóng)村成為中小型私營企業(yè)主的生產(chǎn)空間。在30余年的工業(yè)化進程中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得就近就業(yè)機會，農(nóng)村集體獲得土地廠房租金收入，農(nóng)民憑借參與工業(yè)化的技術(shù)、資本和經(jīng)驗積累進城買房、就業(yè)。2010年前后，上海郊區(qū)農(nóng)村成為中低端工業(yè)和外來人口集聚的空間，面臨著生態(tài)環(huán)境治理和外來人口治理兩方面的困境。

（一）農(nóng)村工業(yè)企業(yè)進園區(qū)

2014年起，上海市政府為了實現(xiàn)集約利用建設(shè)用地和改善農(nóng)村生活環(huán)境的雙重目標(biāo)，開展了一輪又一輪的農(nóng)村違建和生態(tài)環(huán)境整治工作。上海郊區(qū)曾經(jīng)遍布小作坊、倉庫、加工門店的村莊逐漸變回20世紀(jì)80年代的田園生態(tài)模樣。曾經(jīng)在農(nóng)村的大中型工業(yè)通常遷入政府新建的大型工業(yè)園區(qū)，而小型企業(yè)和家庭作坊考慮到成本要素，要么外遷、要么關(guān)閉，農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中的趨勢明顯。

“五違四必”是上海市“十三五”期間的重要工作之一?！拔暹`四必”是指“違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住”這五種情況，必須做到“安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締”。“五違四必”是上海市向存量建設(shè)用地要空間的重要策略。在錦標(biāo)賽體制下，各街鎮(zhèn)努力實現(xiàn)“新增違建零增長、在建違建快速拆、存量違建大量拆”的目標(biāo)。例如，浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)2016年共消除新增違法用地和違法建筑11151.6平方米，消除存量違法用地和違法建筑107.45萬平方米，完成當(dāng)年任務(wù)目標(biāo)的424.8%。據(jù)報道，2015年7月至2017年3月底，上海市連續(xù)三輪“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治工作，共拆除違法建筑8531.84萬平方米，消除違法用地14286.4畝，整治污染源2440處，關(guān)閉查處無證違法經(jīng)營企業(yè)11633家。

政府推動農(nóng)村違建治理的中心目標(biāo)是農(nóng)村建設(shè)用地減量化，緩解大城市建設(shè)用地指標(biāo)壓力，為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供戰(zhàn)略空間。在“五違四必”整治中，多家企業(yè)關(guān)停、遷移，僅張江鎮(zhèn)某村就有140多家企業(yè)或關(guān)?；蜻w址，該村2019年的集體土地和房屋租金為935萬元，較2016年減少80%，該村被拆除的集體違法建筑和違法用地面積為32萬平方米。

在中西部省市仍在尋求工業(yè)化契機的當(dāng)下，東部省市大力推進本地農(nóng)村去工業(yè)化，要求工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中，展現(xiàn)出東西地區(qū)不同發(fā)展階段的政策需求。東部農(nóng)村的去工業(yè)化并非去產(chǎn)能化，而是地方政府規(guī)劃產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要步驟，正如上海郊區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減量化出來的用地指標(biāo)被用于建設(shè)支援特斯拉汽車工廠用地一樣，廣州、杭州等超大型城市將分散的農(nóng)村建設(shè)用地集中起來用于建設(shè)高新科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，滿足了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求，提升了城市發(fā)展的全球競爭力。

（二）農(nóng)村人居環(huán)境景觀化

農(nóng)村人居環(huán)境的高檔化、紳士化、景觀化成為后工業(yè)時代的重要標(biāo)志。在農(nóng)村工業(yè)整合的同時，地方政府往往啟動美麗農(nóng)村、美麗庭院等人居環(huán)境整治工作，投入大量資金改造農(nóng)村公共環(huán)境和居民庭院景觀。

浙江省近年來提出“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等政策，大力推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治。這些政策與上海市的“五違四必”“拆建管美”有著相同的目標(biāo)，即拆除違法建筑、消除違規(guī)用地、騰出建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)美麗農(nóng)村。與上海不同的是，浙江農(nóng)村工業(yè)化是以農(nóng)民企業(yè)家為主體的家庭式工業(yè)化，農(nóng)民將庭院、宅基地和自留地改擴建為工廠的現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)村拆違工作需要與家庭小私營企業(yè)主打交道，工作難度相對較大。據(jù)報道，杭州大慈巖鎮(zhèn)通過強勢推進“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等工作，統(tǒng)籌推進全域環(huán)境整治，已拆除“一戶多宅”、土地違法、亂搭亂建共計8萬余平方米，優(yōu)化了村鎮(zhèn)建設(shè)用地，美化了人居環(huán)境[8]。

在上海，近郊農(nóng)村的公共空間建設(shè)日益與城區(qū)一致，政府在村莊路口建造花壇、栽植綠化、設(shè)置路燈，在河道水流兩岸設(shè)置護欄，將村莊生活用水和自然河流納入污水處理系統(tǒng)。粗略統(tǒng)計，浦東新區(qū)某村2017年至2020年四年間，在美化點位、道路建設(shè)、村容風(fēng)貌、公共建設(shè)方面的投入資金是1.2億元，其中大部分資金來自市、區(qū)公共項目。而上海嘉定區(qū)某村的村莊平移工程，在基礎(chǔ)設(shè)施投資上保守估計花費4億多元。這些村莊是規(guī)劃保留村莊，也是地方政府重點建設(shè)的美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興示范點，一定程度上代表著發(fā)達地區(qū)村莊的發(fā)展模式。

上海、廣州等超大型城市憑借強大的財政實力，能夠在從農(nóng)村汲取建設(shè)用地指標(biāo)的過程中給予農(nóng)民較多的實物補償或貨幣補償，亦能投入大筆資金改善生態(tài)環(huán)境，因此，這些地區(qū)農(nóng)村的去工業(yè)化并未帶來農(nóng)村的衰敗，反而成為農(nóng)村生態(tài)化轉(zhuǎn)型的契機。

四、東部城市郊區(qū)農(nóng)村的風(fēng)貌管控

“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”適用于任何一個超大型城市的城鄉(xiāng)空間概況。無論是上海，還是廣州、北京，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象依然存在，遠郊農(nóng)村的破舊風(fēng)貌與國際大都市地位似乎并不匹配。然而，如果將郊區(qū)農(nóng)村視為超大型城市的一部分，就可以理解超大型城市政府對農(nóng)村風(fēng)貌管控的政策邏輯。

（一）東部農(nóng)村的宅基地政策

宅基地審批和農(nóng)房翻建管理政策是決定農(nóng)村風(fēng)貌優(yōu)劣的關(guān)鍵因素。上海市國土部門對農(nóng)村風(fēng)貌管控一貫嚴(yán)格，農(nóng)戶翻修房子必須報國土部門審批，農(nóng)戶獲批的宅基地面積也有明確規(guī)定——人均30平方米，戶均不超過90平方米。如果子女成家，可視為一個新戶申請宅基地。農(nóng)戶新建或翻修房屋之前，需要四鄰簽字確認(rèn)地界，奠基和封頂時必須請國土部門管理員和村干部到場簽字。如果農(nóng)戶建房超過規(guī)定高度（上海南匯區(qū)規(guī)定不超過13米），必須拆除超高部分，否則這個住宅無法取得房屋使用權(quán)證，也無法辦理戶口遷入遷出業(yè)務(wù)。地方政府對違建的嚴(yán)格管控，為后期的違建治理積累了制度勢能，例如浦東新區(qū)某村在“五違四必”期間順利拆除農(nóng)戶8萬平方米的違建房屋。國土部門嚴(yán)格的宅基地管控政策，導(dǎo)致上海嘉定區(qū)、奉賢區(qū)、松江區(qū)的絕大多數(shù)原始農(nóng)村農(nóng)房是1990年之前建造的，農(nóng)村風(fēng)貌老舊；浦東新區(qū)農(nóng)房翻新的政策延續(xù)到2000年左右，農(nóng)村風(fēng)貌整體良好。

相較之下，廣州郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)房布局構(gòu)造更為復(fù)雜，違建情形較多，違建治理效果較差。這一方面與地方政府的違建管理政策混亂有關(guān)，一方面與違建管理部門的工作能力有關(guān)。近年來，廣州市的舊村改造政策公開承認(rèn)了某個時間節(jié)點之前的違建房屋合法（例如，廣州市黃埔區(qū)為2009年12月31日），潛在鼓勵了其他違建者。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是地方政府主導(dǎo)的征地拆遷，還是企業(yè)主導(dǎo)的舊村改造項目，對農(nóng)戶的違建房屋都予以最大范圍的承認(rèn)。這顯著加大了征地拆遷或舊村改造的難度和成本。

（二）東部農(nóng)村的征地拆遷補償

珠三角地區(qū)的征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)高于全國其他地區(qū)。該地區(qū)采取“按戶補償或按建筑面積補償”的方案。以廣州市黃埔區(qū)當(dāng)前的政策為例，如果按戶補償，一戶補償240平方米，18歲以上的成年人無論是否成家都算作一戶；如果按照建筑面積補償，則按照單層建筑面積的4倍予以補償，當(dāng)?shù)貞艟孛娣e通常在100平方米以上。

上海征地拆遷補償同樣采取“人頭多數(shù)人頭，磚頭多數(shù)磚頭”的模式，如果按人頭補償?shù)脑挘司a償30—40平方米（農(nóng)村戶口為40平方米，城鎮(zhèn)戶口為30平方米，公務(wù)員不予以補償）；如果按房屋原始面積補償，則補償合法建筑面積單層的2.5倍。因此，與上海市傳統(tǒng)農(nóng)村整體上有序的風(fēng)貌不同，珠三角農(nóng)村呈現(xiàn)出新舊不同、高低不一、握手樓常見的馬賽克式農(nóng)村風(fēng)貌。

廣州和上海農(nóng)村空間風(fēng)貌治理效果的差異植根于地方土地制度實踐。廣州在20世紀(jì)90年代大力發(fā)展“三來一補”產(chǎn)業(yè)，許多農(nóng)村農(nóng)地就地轉(zhuǎn)化為工廠和集體宿舍，農(nóng)戶可以自建多層房屋出租獲利。1998年土地管理法出臺后，明確規(guī)定城市工業(yè)和商業(yè)用地必須經(jīng)過國家征收程序。但在1998年之前，珠三角地區(qū)已經(jīng)形成大批歷史性違建房屋?；谕鈦砥髽I(yè)和外來人口的空間租賃需求，珠三角農(nóng)民能夠輕易從土地、房屋上獲得可見的貨幣利益，因此形成了強烈的土地共有觀念。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在征地拆遷中的預(yù)期收益高、討價要價能力強，加大了城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的成本，賀雪峰將該地區(qū)的土地制度稱為“先發(fā)劣勢”[9]。

上海的國土空間規(guī)劃建設(shè)延續(xù)了嚴(yán)格管控的政策邏輯。農(nóng)民不具有違規(guī)建設(shè)、利用土地的歷史合法性。加之，上海市政府基于長期的土地征收和開發(fā)經(jīng)驗，在征地拆遷中堅持了相對統(tǒng)一、長期穩(wěn)定的征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)和公開透明可追溯的工作流程，降低了農(nóng)民在征地拆遷中的機會主義心理預(yù)期。

在超大型城市的空間規(guī)劃中，絕大多數(shù)村莊在未來30年是不保留村莊，東部農(nóng)村的破舊風(fēng)貌成為城市發(fā)展中的過渡性景觀。農(nóng)村風(fēng)貌管控政策具有兩方面效果，一方面避免農(nóng)村資源浪費，一方面降低未來城市化、工業(yè)化過程中征地拆遷的難度和成本。那些未能在過去和現(xiàn)在有效控制農(nóng)村新建、違建房屋的超大型城市，則要在未來支付巨額政治經(jīng)濟成本。

五、結(jié)語

東部農(nóng)村雖然在體制上是農(nóng)村，但在功能上已成為城市不可分割的一部分，它一方面分擔(dān)了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的功能，一方面分享了城市發(fā)展的收益，是城鄉(xiāng)一體化的具體空間呈現(xiàn)。

東部農(nóng)村的核心特征是處于城市經(jīng)濟帶的輻射范圍之內(nèi)，自然地分擔(dān)了城市功能，分享了城市經(jīng)濟外溢的利好，是城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的典型地區(qū)。東部農(nóng)村農(nóng)民與市民之間基本上不存在教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等方面的差異性政策權(quán)利，其主要差異是更為普遍的消費能力差異。相較市民，農(nóng)民擁有農(nóng)村集體身份賦予的獨特權(quán)利——宅基地使用權(quán)利、農(nóng)地承包權(quán)、集體土地收益分紅權(quán)等村社權(quán)利。在東部城市化過程中，農(nóng)民通過征地拆遷獲得較多的房屋和貨幣補償，就地實現(xiàn)有就業(yè)支撐的城市化。

在當(dāng)前階段，超大型城市政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民仍實行優(yōu)惠政策，但絕大多數(shù)本地農(nóng)民已離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，相應(yīng)的政策精準(zhǔn)度有待提升。同樣，超大型城市郊區(qū)農(nóng)村的治理資源和治理任務(wù)與中西部農(nóng)村有著明顯差異，該地區(qū)的社會治理分為以外來人口為中心的外部治理和以福利分配為中心的內(nèi)部治理，社會治理創(chuàng)新經(jīng)驗具有一定的特殊性。郊區(qū)農(nóng)村與普通農(nóng)村的區(qū)位及空間功能差異，決定了其面對的問題不同，這為中國政策制定、地方政策創(chuàng)新擴散提供了分類基礎(chǔ)。

需說明的是，東部農(nóng)村作為一種類型，并不完全以地理邊界為準(zhǔn)。東部地區(qū)也有個別不在城市經(jīng)濟帶輻射范圍之內(nèi)的村莊，例如省市交界處的邊緣村莊；中西部地區(qū)也有在城市經(jīng)濟帶輻射范圍內(nèi)的村莊，例如省會城市、二線城市的少數(shù)近郊農(nóng)村。如上農(nóng)村在各地區(qū)都屬于少數(shù)，可以按照屬性劃到相應(yīng)類型中去，并不影響東部農(nóng)村與中西部普通農(nóng)村的類型劃分及政策研究。

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[9]賀雪峰.發(fā)達地區(qū)土地利用上的先行劣勢[J].農(nóng)村工作通訊，2016（12）.