三好大樹，高益民

（北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院，北京 100875）

隨著少子化社會帶來的就學(xué)人數(shù)減少，世界各國出現(xiàn)了學(xué)校規(guī)?？s小的現(xiàn)象。進(jìn)入20世紀(jì)以后，由于小規(guī)模學(xué)校在學(xué)校管理上存在辦學(xué)經(jīng)費不足、師資力量不均衡等教育資源方面的問題，許多國家出臺了學(xué)校撤并政策，對學(xué)校布局進(jìn)行重新調(diào)整。日本在第二次世界大戰(zhàn)后就出臺一系列學(xué)校撤并相關(guān)政策，21世紀(jì)以來，在學(xué)校規(guī)模持續(xù)下降的情況下，學(xué)校撤并依然是日本社會關(guān)注度很高的問題。

已有的日本學(xué)校撤并研究主要集中在學(xué)校撤并后學(xué)校布局和學(xué)校規(guī)模的變化[1][2]、學(xué)校撤并的財政效率評價[3][4][5]等定量研究上，也有學(xué)者探究學(xué)校撤并對學(xué)生學(xué)習(xí)[6]及心理健康[7]的影響，但有關(guān)日本學(xué)校撤并政策形成過程中各主體對決策的參與研究不多。學(xué)校撤并與學(xué)生、家長和社區(qū)居民的利益密切相關(guān)。因此，分析日本學(xué)校撤并政策的多主體決策參與問題至關(guān)重要。

本文基于理性選擇制度主義的分析框架，通過對宏觀層面的政策演變和制度環(huán)境變化及微觀層面各行動者在決策過程中的行為邏輯進(jìn)行分析，剖析日本學(xué)校撤并政策的實施過程，探討日本學(xué)校撤并決策過程中各行動者決策參與的問題。本文的核心研究問題是：日本學(xué)校撤并政策是如何形成的？在實施學(xué)校撤并的過程中，政府、家長和社區(qū)居民等是如何參與決策的？日本學(xué)校撤并的決策參與中存在哪些問題？應(yīng)如何解決這些問題？

一、理論基礎(chǔ)與分析框架：理性選擇制度主義

理性選擇制度主義是新制度主義政治學(xué)的流派之一，它的形成源于20 世紀(jì)70 年代行為主義研究中的理性選擇理論。在政治學(xué)領(lǐng)域中，“制度”一直是主要研究對象，傳統(tǒng)制度主義政治學(xué)家從政治制度的形成和演變的角度探究制度結(jié)構(gòu)變化規(guī)律的方法。20世紀(jì)70年代以后，政治學(xué)家開始關(guān)注政治活動中的政治行為，行為主義研究中的理性選擇理論嶄露頭角。理性選擇理論繼承了古典經(jīng)濟學(xué)中的“經(jīng)濟人假設(shè)”，認(rèn)為個人的行為選擇與行為動機是政治活動中的重要解釋變量。盡管理性選擇理論突出了政治學(xué)研究中的個人本位，但由于完全理性假設(shè)并未切合政治現(xiàn)實，因而受到在20世紀(jì)80年代興起的新制度主義經(jīng)濟學(xué)家的批判。例如，美國經(jīng)濟學(xué)家赫伯特·西蒙（Herbert Simon）否定了理性選擇理論中完全理性的“經(jīng)濟人假設(shè)”并指出，“行為主體在決策過程中追求的是‘滿意’，而非‘最大’或‘最優(yōu)’的標(biāo)準(zhǔn)”[8]，由此提出了以“有限理性”為基礎(chǔ)的“滿意性決策”概念。曼瑟·奧爾森（Mancur Olson）等學(xué)者基于理性分析與制度分析的關(guān)系指出，理性選擇理論在具體分析過程中，往往忽視制度變量對決策過程的影響。[9]在此背景下，理性選擇理論為了彌補自身的理論缺陷，致力于探究行為分析與制度分析的融合，由此誕生了新制度主義政治學(xué)中的理性選擇制度主義。

理性選擇制度主義從有限理性的“經(jīng)濟人”出發(fā)，著重分析個體在制度的限制和約束下，如何通過一系列的行為來滿足自身需求，并實現(xiàn)自身利益最大化。該理論的“經(jīng)濟人”概念包括以下核心假設(shè)：“個體以追求自身利益為動機，面臨選擇時總是傾向于選擇能給自己帶來最大收益的機會，每一個參與者依據(jù)自己的偏好，用最有利于自己的方式活動?！盵10]與傳統(tǒng)理性選擇理論以及其他新制度主義政治學(xué)的流派相比，理性選擇制度主義的主要特征可歸納為三個方面。第一，在方法論上具有個人主義的特色，以個人為出發(fā)點，為制度研究提供微觀基礎(chǔ)。第二，在研究內(nèi)容上，不僅關(guān)注行為對制度的形塑作用，而且強調(diào)制度對行為的激勵和約束作用以及個體行為與制度的互動作用。[11]第三，在邏輯思維上，理性選擇制度主義從個人偏好出發(fā)，通過演繹邏輯解釋政治現(xiàn)象，并尋求經(jīng)驗數(shù)據(jù)的檢驗。[12]

從上述理論假設(shè)、內(nèi)涵和基本特征可以看出，理性選擇制度主義試圖闡明個體行為與制度背景之間的因果關(guān)系，它具有將宏觀和微觀兩個視角相結(jié)合的特征。運用理性選擇制度主義理論，即在政策行動者追求利益最大化的觀點之下，有助于解釋學(xué)校撤并政策背景以及制度約束和激勵之下各政策行動者的行為選擇與互動關(guān)系，從而了解政策行動者行為的邏輯機制。換言之，通過理性選擇制度主義的分析框架，可以分析各行動者對學(xué)校撤并決策的參與，為學(xué)校撤并政策邏輯分析提供新的理論視角。

關(guān)于理性選擇制度主義理論的分析框架，美國經(jīng)濟政治學(xué)家埃利諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）從行動者、行動舞臺和行動情境等核心要素構(gòu)建了分析框架。[13]行動舞臺是由行動者和行動情境兩個變量所構(gòu)成的社會空間，在此空間內(nèi)個體或利益群體在特定的制度安排下，選擇符合各自利益的路徑并進(jìn)行價值評估，從而采取不同的行動策略。行動情境是影響行動者主動采取行為策略的結(jié)構(gòu)，可從各行動者掌握的決策權(quán)、行動者擁有的信息與行動結(jié)果的成本和收益三個方面描述，以揭示行為策略和結(jié)果的關(guān)系與規(guī)律。雖然說理性選擇制度主義的分析框架將行動者的內(nèi)在偏好、外在行為和制度情境有機地結(jié)合起來，但是該理論假定行動者的行為動機外在于制度，忽視歷史過程對行動者的約束作用以及歷史進(jìn)程對制度變遷的影響。[14]日本學(xué)校撤并是宏觀歷史背景與微觀行動舞臺相交織的復(fù)雜問題，因此，既需要分析多元主體參與學(xué)校撤并決策理念的歷史背景，也需要從政策路徑依賴的角度剖析各行動者在決策參與中的行為邏輯。

基于以上分析，本文首先通過對第二次世界大戰(zhàn)后日本學(xué)校撤并政策演變的梳理，借助歷史制度主義的分析方法，闡明現(xiàn)行政策產(chǎn)生的宏觀背景及其特點，由此揭示現(xiàn)行政策取向的路徑依賴性。其次，本文分析在日本學(xué)校撤并政策行動舞臺上的政策行動者及其偏好，并從法律法規(guī)、決策權(quán)、信息傳達(dá)、成本與效益等角度描述行動情境。再次，通過案例分析，在具體情境中解釋各行動者的行為選擇與決策過程，進(jìn)而歸納出行動者的相互作用模式以及決策特征。最后，從政策效率、政策公平、政策問責(zé)和政策適應(yīng)四個維度，結(jié)合家長和社區(qū)居民的決策參與狀況，對日本學(xué)校撤并政策進(jìn)行評估。

二、宏觀背景：日本學(xué)校撤并政策的演變

本文以改變政策取向的重要文件（日本各部門發(fā)布的政策文件及法律法規(guī)）為依據(jù)，將第二次世界大戰(zhàn)后日本學(xué)校撤并政策的發(fā)展歷程劃分為四個時期。

（一）“昭和大合并”時期（1953-1972 年）

第二次世界大戰(zhàn)后，為了加強市級政府①日本的行政區(qū)域劃分為都道府縣，下設(shè)行政單位為市、町、村。本文中的市級政府是指市町村這一行政單位。的地方行政自治權(quán)，日本將新制中學(xué)的設(shè)置管理、創(chuàng)設(shè)地方公安組織、社會福利和保健衛(wèi)生等事務(wù)管理權(quán)下放至市級政府，并從1953年開始施行《町村合并促進(jìn)法》。在此背景下，市級政府為應(yīng)對行政事務(wù)增加帶來的行政管理經(jīng)費增加，積極推動了“昭和大合并”。②本文中，“合并”是指，兩個或多個獨立的城市通過行政調(diào)整，形成一個大城市的行政區(qū)劃調(diào)整概念?！俺凡ⅰ笔侵?，通過教育行政方式將兩所或多所學(xué)校合并在一起建成新學(xué)校的學(xué)校布局調(diào)整概念?！额搴喜⒋龠M(jìn)法》規(guī)定以8000人為市町村基本人口標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整學(xué)校規(guī)模。受行政區(qū)域改革的影響，文部科學(xué)省于1956年發(fā)布了《關(guān)于公立中小學(xué)的整合措施》，在鼓勵撤并全國各地小規(guī)模學(xué)校的同時，首次提出了每所義務(wù)教育階段學(xué)校設(shè)有12～18個班級的指標(biāo)。[15]為了進(jìn)一步推動學(xué)校撤并，文部科學(xué)省在1958年頒發(fā)的《義務(wù)教育階段學(xué)校設(shè)施經(jīng)費國庫負(fù)擔(dān)法》第三條中規(guī)定：國庫原承擔(dān)的1/3的義務(wù)教育經(jīng)費，在公立中小學(xué)因撤并而需要新建或擴建校舍的情況下國庫承擔(dān)比例提升到1/2。[16]由此，在法律層面確定了學(xué)校撤并相關(guān)經(jīng)費來源的規(guī)定，鼓勵市級政府積極推動學(xué)校撤并。此后，為了應(yīng)對農(nóng)村地區(qū)人口流失問題，1970年日本政府頒布《人口減少地區(qū)緊急措施法》，規(guī)定在人口減少地區(qū)中小學(xué)合撤并且需要新建或擴建校舍的情況下，國庫負(fù)擔(dān)比例將提升到2/3。[17]由于日本政府的強行推進(jìn)，從1956年至1962年，盡管出生率沒有下降，但撤校數(shù)量高達(dá)1511所，新增的校舍僅有596所。[18]

（二）學(xué)校撤并緩和時期（1973-1994 年）

隨著在行政區(qū)域改革背景下政府強行推動學(xué)校撤并，有些地方出現(xiàn)了政府與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突。例如，1958年，在長野縣神坂村與岐阜縣中津川市進(jìn)行跨縣合并時，支持學(xué)校撤并的家長讓孩子上岐阜縣的“新神坂小學(xué)”，而強烈反對學(xué)校撤并的居民讓孩子上自主辦學(xué)的長野縣“舊神坂小學(xué)”。[19]為了解決日本全國各地發(fā)生的沖突，文部科學(xué)省于1973年發(fā)布了《關(guān)于公立中小學(xué)的撤并措施》，其中明確規(guī)定：今后學(xué)校撤并政策應(yīng)避免對于學(xué)校規(guī)模的過度關(guān)注造成的不合理布局調(diào)整，以免引起行政部門與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突及學(xué)生上下學(xué)問題。[20]該文件還闡述保留小規(guī)模學(xué)校的好處，同時要求市級政府在進(jìn)行學(xué)校撤并時要從社區(qū)發(fā)展等角度充分考慮學(xué)校撤并的意義與問題，并得到社區(qū)居民的理解和配合。[21]

（三）“平成大合并”時期（1995-2014 年）

學(xué)校撤并緩和后，行政部門與當(dāng)?shù)鼐用竦拿芤蚕鄳?yīng)減少。然而，這一時期日本出現(xiàn)了市級政府財政問題。在20世紀(jì)90年代，日本進(jìn)入經(jīng)濟低迷階段，政府財政狀況惡化。一方面中央財政緊張，另一方面人口向三大都市圈流動也影響到地方財政。從1990年到1999年，累計地方債從85兆日元增長到140兆日元。[22]在財政緊張背景下，日本于1995年修訂了《關(guān)于市町村合并的特別規(guī)定的法律》，出臺了鼓勵地方合并的兩項優(yōu)惠措施，即延長合并經(jīng)費補償期和設(shè)立合并特例債。前者是在相關(guān)行政單位合并后十年內(nèi)，每年仍按照合并之前的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放地方交付稅交付金③“地方交付稅交付金”是中央政府向地方政府的一種轉(zhuǎn)移支付?！暗胤浇桓抖惤桓督稹笔遣恢付ㄓ猛镜难a助金。，后者則指國庫承擔(dān)市級政府為合并相關(guān)事業(yè)而發(fā)行的地方債總額的70%，是一種財政援助措施。由此，日本市級政府大力推動“平成大合并”，1995年至2014年，市町村數(shù)量由3234個下降到1718個，其中2005年至2006年是市町村合并的高峰期。[23]然而，地方財政緊張問題并未得到有效解決，于是財務(wù)省在2014年發(fā)布了《制定公共設(shè)施綜合管理計劃的通知》。[24]該文件指出，學(xué)校設(shè)施占公共設(shè)施總數(shù)的40%，而大量公立中小學(xué)校舍已建設(shè)超過25年，老化問題十分嚴(yán)重，因此要求市級政府制定公共設(shè)施管理計劃，中央財政可對此發(fā)放額外的地方交付金。

（四）民主協(xié)商推進(jìn)學(xué)校撤并時期（2015 年以來）

由于受到財務(wù)省等行政部門市町村合并政策的影響，文部科學(xué)省不得已改變學(xué)校撤并的緩和之策。文部科學(xué)省在2015年發(fā)布的《關(guān)于公立中小學(xué)適當(dāng)規(guī)模和適當(dāng)配置的指南》（以下簡稱《2015年指南》）中，明確表示要積極推動學(xué)校撤并。[25]可以從《2015年指南》對學(xué)生的通學(xué)距離和學(xué)校規(guī)模的表述中看出政策的特征。關(guān)于通學(xué)距離，1973年的《關(guān)于公立中小學(xué)的撤并措施》明確規(guī)定小學(xué)生和初中生的通學(xué)距離分別不得超過4公里和6公里，而在《2015年指南》中增加了“根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，如在利用校車的社區(qū)中，可適當(dāng)延長通學(xué)距離和通學(xué)時間”的規(guī)定。[26]此外，文部科學(xué)省對于合理學(xué)校規(guī)模的指標(biāo)進(jìn)行闡釋，說明“中小學(xué)應(yīng)有一定的學(xué)生規(guī)模，旨在讓每個學(xué)生在團(tuán)隊中通過接觸不同思想、相互認(rèn)可、相互合作和切磋琢磨，發(fā)展基本素養(yǎng)和能力”[27]。文部科學(xué)省將通學(xué)距離和學(xué)校規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)彈性化，以進(jìn)一步推動學(xué)校布局的調(diào)整。文部科學(xué)省依然強調(diào)學(xué)校撤并時需要充分考慮家長和社區(qū)居民的意見，并得到他們的理解和配合?！?015年指南》建議市級政府在制定計劃的過程中，要向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┫嚓P(guān)信息。相比于“昭和大合并”背景下的學(xué)校撤并，這一時期的學(xué)校撤并在政策文件上更加重視家長和社區(qū)居民的決策參與。

日本第二次世界大戰(zhàn)后學(xué)校撤并政策具有三點特征。第一，政策取向上的鐘擺現(xiàn)象。日本學(xué)校撤并政策在行政區(qū)域改革背景下，經(jīng)歷了從強行推動到放寬政策的嚴(yán)格執(zhí)行，再到積極推動的政策取向演變。第二，推動學(xué)校撤并的共同原因是市級政府財政緊張及行政管理上的要求。在第一階段和第四階段，文部科學(xué)省出臺的學(xué)校撤并政策來自非教育行政部門，為的是解決地方財政問題。第三，政策實施方式上逐步強調(diào)多元主體的參與。在第一階段的學(xué)校撤并政策是政府獨斷和強制執(zhí)行，但由于在第二階段發(fā)生了市級政府與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突，因此之后一直強調(diào)多元主體的決策參與。

三、行動舞臺：學(xué)校撤并政策的行動者與行動情境

在日本學(xué)校撤并政策的行動舞臺上，行動者被分為政策制定者、政策實施者及政策對象三個層次，具體包括中央政府、市級政府、教育委員會、校長、教師、學(xué)生、家長、社區(qū)居民等。其中，在微觀層面直接參與決策的主體包括市級政府、家長和社區(qū)居民。雖然校長和教師也是利益相關(guān)主體，但是在日本教師輪崗制度背景下，公立學(xué)校布局調(diào)整的決定權(quán)屬于地方教育委員會。校長和教師不參與學(xué)校撤并決策過程，而是在確定撤并后參與課程設(shè)計等工作。[28]因此，本文主要分析市級政府、家長和社區(qū)居民三個利益群體的偏好、行為選擇和互動。

（一）行動者及其偏好

1947年頒布的日本《學(xué)校教育法》第38條規(guī)定：市町村應(yīng)舉辦為招收本地區(qū)學(xué)齡兒童所需要的學(xué)校。[29]市級政府是中小學(xué)的舉辦者，但市級政府要在中央政府的指導(dǎo)下落實地方財政改革背景下的學(xué)校撤并政策。同時，市級政府作為公立學(xué)校設(shè)施的經(jīng)費投入主體，也面臨著嚴(yán)重的財政緊張問題。因此，市級政府主要從教育財政的角度考慮如何提高辦學(xué)效率。但在《2015年指南》等政策文件中，文部科學(xué)省強調(diào)市級政府要與家長和當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行民主協(xié)商，還要求保持決策過程中的立場中立。由此可見，市級政府陷入左右為難的困境，在官方話語中要求實現(xiàn)多元主體的決策參與，通過民主協(xié)商的方式確定學(xué)校布局的基本方針，而在現(xiàn)實中，則要明確解決財政緊張的困境。

《學(xué)校教育法》第16條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人有義務(wù)使孩子接受九年的普通教育。[30]因此，家長是法律中規(guī)定的撫養(yǎng)者，也是對學(xué)生教育的投資者。在一般情況下，家長從孩子的個人利益出發(fā)，尋求利益最大化的方式。在政府辦學(xué)決策過程中，家長要考慮哪些條件和環(huán)境有利于孩子的學(xué)習(xí)能力和個性發(fā)展。故而，家長從教育效果的角度思考學(xué)校撤并可能對孩子帶來的影響。

雖然在法律法規(guī)中沒有社區(qū)居民參與教育事業(yè)的相關(guān)規(guī)定，但是日本學(xué)校與社區(qū)的關(guān)系非常緊密，社區(qū)居民也是參與學(xué)校撤并政策決策的重要行動者。日本在“學(xué)社融合”背景下，退休人員等社區(qū)志愿者以及社會專業(yè)人士會在日常教育教學(xué)活動中對學(xué)校進(jìn)行支援。與此同時，教師與學(xué)生通過參加社區(qū)交流活動，加強學(xué)校與社區(qū)的聯(lián)系，激發(fā)社區(qū)發(fā)展活力。學(xué)校與社區(qū)的合作有利于提升學(xué)生的鄉(xiāng)土情懷，留住會為社區(qū)作出貢獻(xiàn)的人才，緩解人口流失問題。因此，社區(qū)居民有社區(qū)發(fā)展的利益訴求。

（二）行動情境

1947年頒布的日本《地方自治法》第244條規(guī)定：關(guān)于學(xué)校設(shè)置與撤并，市級政府首長根據(jù)教育委員會的意見，向地方議會提交學(xué)校設(shè)立條例修正草案，此后，由議會表決，多數(shù)贊同即可通過。[31]因此，在法律上，學(xué)校撤并的最終決定權(quán)屬于市級政府。但是，中央政府鼓勵市級政府與家長和當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分的討論和協(xié)商，市級政府要確保家長和社區(qū)居民對決策參與的機會。對于家長，市級政府要在教師家長聯(lián)盟會的會議上為家長提供相關(guān)信息并進(jìn)行決策。對于社區(qū)居民，一方面市級政府通過“學(xué)校管理計劃說明會”等向社區(qū)居民提供相關(guān)信息，另一方面，政府設(shè)立由包括社區(qū)代表在內(nèi)的地方自治會委員所構(gòu)成的小組會議進(jìn)行決策。市級政府作為最終決策者，負(fù)責(zé)制定學(xué)校撤并的規(guī)劃、決策過程與決策方式，同時市級政府是政策信息的擁有者和提供者。家長和社區(qū)居民作為非專業(yè)主體，處于信息接收者的地位。

就行為結(jié)果的成本和收益而言，市級政府、家長和社區(qū)居民分別從地方財政、學(xué)生個人發(fā)展及社區(qū)發(fā)展的角度考慮各行動者的成本和收益。這些利益必定存在一定的沖突。各個行動主體為實現(xiàn)自身利益最大化，會盡可能充分利用自身擁有的機會與權(quán)利。

四、行為解釋：學(xué)校撤并政策中行動者的相互作用

理性選擇制度主義認(rèn)為，行動者在滿足偏好的過程中采取具有高度策略性的行為。由此，本文采用半結(jié)構(gòu)化訪談與個案分析的方法，分析和解釋行動者的行為過程。

（一）案例選取

本文選取的S 小學(xué)位于北海道X 地區(qū)。X地區(qū)人口從1973 年起開始持續(xù)下降，學(xué)校數(shù)量也隨之減少，到2015 年其學(xué)校數(shù)量減少了60%，小學(xué)和初中分別僅有128所和65所。[32]為應(yīng)對人口減少問題，教育委員會早已在2013年發(fā)布了《X地區(qū)中小學(xué)適當(dāng)規(guī)模和布局的基本方針》（以下簡稱《學(xué)校布局基本方針》）的通知，并告知將S小學(xué)撤并為T小學(xué)的政策規(guī)劃。通過市級政府與家長和當(dāng)?shù)鼐用竦膮f(xié)商，最終在2016年S小學(xué)被撤并為T小學(xué)。

筆者在2017年8月至2018年8月，對8名地方議員、家長和社區(qū)居民進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)性訪談，訪談對象基本信息如表1所示。

表1 訪談對象基本信息

訪談主要內(nèi)容包括：各行動者決策之前對學(xué)校撤并的看法、對互動情況和決策過程的認(rèn)識以及對決策結(jié)果的感受。此外，筆者將《學(xué)校布局基本方針》和教育委員會發(fā)布的相關(guān)資料作為輔助材料。

（二）行動者的總體態(tài)度與行為過程

1.市級政府提出S 小學(xué)撤并方案

肇慶中院經(jīng)審理認(rèn)為，被告人鄧強為國家工作人員，利用職務(wù)便利，為他人謀取利益，非法收受他人財物，數(shù)額巨大，其行為已構(gòu)成受賄罪。被告人鄧強在接受調(diào)查期間除如實交代收受林中偉賄賂的事實外，還主動交代了辦案機關(guān)尚未掌握的同類犯罪事實，且歸案后已退清受賄的贓款，依法可對其從輕處罰。

首先，S 小學(xué)所在地區(qū)的教育委員會在市級政府的指導(dǎo)下，設(shè)立了“中小學(xué)適當(dāng)規(guī)模研討委員會”，并初步制定了《學(xué)校布局基本方針》。關(guān)于S小學(xué)撤并的政策背景，地方議會議員談到了少子化背景下的財政問題。

“跟任何城市都一樣，我們也不可避免地處于一個財政困難的狀況。但是還有一個原因，就是隨著出生率下降和校舍老化，繼續(xù)利用一個校舍并沒有什么好處。作為行政部門，我們也不能放過無法保證安全的地方?！保℅1）

從G1的話中可以看出，地方議會議員主要從財政管理及設(shè)施管理的角度出發(fā)提出撤并的必要性。當(dāng)然，地方議會議員會意識到與其他利益相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商溝通的重要性。

“我們不能只根據(jù)行政目標(biāo)來做決定，必須聽取社區(qū)居民的意見，考慮家長的意愿，我們必須通過適當(dāng)?shù)某绦蜃鞒鰶Q定。”（G2）

由此，教育委員會著手組織S小學(xué)撤并說明會，試圖得到家長和社區(qū)居民的理解和同意。

2.教育委員會利用教師家長聯(lián)盟會定期會議，試探家長意見

S 小學(xué)本來就有定期的家長會，學(xué)校與家長的交流相對頻繁。因此，教育委員會利用學(xué)校的定期家長會，向家長提出S小學(xué)撤并的方案。關(guān)于從提出方案到討論的決策過程，有的家長表達(dá)了作為非專業(yè)主體的一些困惑。具體來看，由于教育委員會提供的相關(guān)信息并非通俗易懂，家長在理解政策時遇到了困難。

“雖然教育委員會希望聽取我們的意見。但是，我們在進(jìn)行討論時，不知道從哪些角度思考這個問題。教育委員會拿出各種資料，但作為家長，我們沒有時間和知識來很好地理解這些材料，所以我把決策工作都交給他們了?！保≒3）

繼而，校長根據(jù)教育委員會的部署親自對家長進(jìn)行更加詳細(xì)的說明，家長因此加深了對撤并學(xué)校的理解。由此，家長逐漸贊同S小學(xué)撤并成T小學(xué)的計劃。

“撤并學(xué)校是從上面（行政部門）下來的建議，不是我們主動提出的。然而，當(dāng)我聽了校長的說明和其他家長的意見，我也擔(dān)心復(fù)式班教學(xué)效果以及無法組織社團(tuán)活動等問題?？紤]我兒子的學(xué)習(xí)，我也覺得撤并更好一些。”（P3）

“如果在小團(tuán)隊中很難培養(yǎng)和發(fā)展學(xué)生的團(tuán)隊精神、合作能力和競爭能力，那么我認(rèn)為整合學(xué)校對孩子們來說會更好一些?！保≒4）

可以看出，家長根據(jù)教育委員會和校長提供的信息，從孩子的學(xué)習(xí)上權(quán)衡利弊，最終對學(xué)校撤并的認(rèn)識發(fā)生了一些變化。不過，有的家長談到基于不同立場思考問題的困難。

“我也聽到有些人擔(dān)心社區(qū)衰落的問題，但我并不是一直在這個地方定居生活的。所以不會有直接的感受和認(rèn)識。從這個角度看，我和其他社區(qū)居民的意見肯定會有差異?！保≒5）

3.教育委員會組織針對社區(qū)居民的說明會

與學(xué)校和家長的交流不同，學(xué)校在日常辦學(xué)中并未開展學(xué)校與社區(qū)的定期會議，因此，教育委員會單獨為社區(qū)居民組織了“學(xué)校管理計劃說明會”（以下簡稱“說明會”），并告知了撤并S小學(xué)和T小學(xué)的計劃。然而，社區(qū)居民認(rèn)為，S 小學(xué)的存在對維持和發(fā)展社區(qū)起到積極的作用，故而對S小學(xué)的撤并表示出消極的態(tài)度。

“雖然學(xué)生只有幾個，但是只要S 小學(xué)存在于我們社區(qū)里，我們可以去學(xué)校運動會觀摩，學(xué)校也會來老年俱樂部交流。因為有學(xué)校，我們才能夠與他們交流。如果沒有學(xué)校了，我覺得這將導(dǎo)致學(xué)校和社區(qū)關(guān)系的弱化?！保≧6）

“當(dāng)你聽不到孩子們的聲音時，你會懷疑未來誰來支持我們這個小鎮(zhèn)，所以有時我感到焦慮不安，甚至?xí)械揭环N孤獨感?！保≧7）

社區(qū)居民還指出教育委員會和校長提供信息的片面性，并表達(dá)了對決策方式的不滿。

“在說明會上，主辦方（教育委員會）說如果撤并學(xué)校的話，那么孩子們的學(xué)習(xí)環(huán)境會變得更好。但是，他們顯然認(rèn)為學(xué)校撤并給社區(qū)帶來的影響是次要的，他們也沒有詳細(xì)地說明這一點?！保≧8）

“有可能是因為我們不主動要求教育委員會提供那些信息，或者學(xué)校和行政部門不愿意提供信息……我們沒有得到關(guān)于未來如何管理和運行社區(qū)活動這一方面的信息。”（R6）

從R6和R8的話語中，可以看出，社區(qū)居民了解的信息不全面，在社區(qū)發(fā)展相關(guān)的問題上存在信息不對稱的情況。

4.市級政府作出政策決斷

盡管家長與社區(qū)居民對撤并小學(xué)的看法和整體態(tài)度不一致，但市級政府作為最終決策者，優(yōu)先考慮家長的利益訴求，并作出了整合S小學(xué)和T小學(xué)的決斷。關(guān)于這一決斷的行為邏輯，G1說道：

“在意見分歧的情況下，很難作出決定，但最后我們決定進(jìn)行撤并。雖然社區(qū)居民的意見很重要，但相比于社區(qū)居民，孩子家長的意見是更重要的?！保℅1）

（三）行動者的相互作用模式

行動者的相互作用模式具有三點特征。首先，以教委為中介，市級政府與家長及社區(qū)居民形成雙向互動。通過家長會和說明會，市級政府提供了學(xué)校撤并相關(guān)信息，這屬于自上而下的影響，有利于信息的透明公開。與此同時，市級政府拓寬了家長和社區(qū)居民的決策參與渠道，這屬于自下而上的影響，有利于反饋民主意見。其次，盡管是雙向互動，在最終決策權(quán)屬于市級政府且他們把握相關(guān)信息的情況下，該政策自上而下的作用明顯，自下而上的影響有限。這種相互作用體現(xiàn)了市級政府與家長及社區(qū)居民間的非均衡化作用模式。最后，在家長與社區(qū)居民間，沒有產(chǎn)生橫向互動。究其原因，家長和社區(qū)居民未擁有信息交流和協(xié)商溝通的共同平臺，從而在利益沖突的情況下，決策難以達(dá)成共識。（如圖1所示）

圖1 行動者在學(xué)校撤并決策中的相互作用模式

五、學(xué)校撤并政策評估

本文借助奧斯特羅姆提出的理性選擇制度主義政策評析的分析框架，從政策效率、政策公平、政策問責(zé)和政策適應(yīng)四個方面，與家長和社區(qū)居民的決策參與的案例考察相結(jié)合，對日本學(xué)校撤并政策進(jìn)行評價。

（一）政策效率

由于強行推動學(xué)校撤并曾造成社區(qū)居民的反抗，因此自從文部科學(xué)省在1973年發(fā)布《關(guān)于公立中小學(xué)的撤并措施》以來，日本一直強調(diào)政府與家長和社區(qū)居民的民主協(xié)商。然而，各行動者基于自身利益最大化的目的出發(fā)進(jìn)行行為選擇，利益沖突經(jīng)常難以協(xié)調(diào)。究其原因，在S 小學(xué)的案例中可以看出，在決策過程中缺乏家長和社區(qū)居民的直接互動交流，由此產(chǎn)生信息不對稱。關(guān)于這一點，兩位家長說道：

“如果我們從不同的角度討論撤并學(xué)校對社區(qū)、學(xué)校和兒童帶來的利弊，那會更好。但是我們沒有機會一起討論這個問題?！保≒4）

“那時候，我們（家長）和當(dāng)?shù)鼐用穸疾恢缹Ψ降南敕?。我認(rèn)為，從不同的角度討論撤并將會帶來什么變化是特別重要的。但我們沒有這樣的機會。盡管我們通常在社區(qū)活動中與當(dāng)?shù)鼐用窠涣?，但在涉及撤并問題時，有一種不敢與他們直接提這些敏感問題的感覺。我希望有人幫我們創(chuàng)造一起討論問題的機會?！保≒5）

除此之外，在訪談過程中，有的社區(qū)居民指出居民與官方直接溝通有困難。

“我們很難討論這些問題，各種因素都要考慮。他們（教委）也不給我們（社區(qū)居民）想要的信息，每次會議都跟著他們的安排走。如果邀請專家或者其他主持會議的人來，那么情況會更好。”（R6）

可以看出，在利益沖突的情況下，缺乏中間協(xié)調(diào)者會導(dǎo)致政策決策效率上大打折扣。為解決溝通協(xié)調(diào)不暢問題，日本有些地方教委根據(jù)《社會教育法》第9條設(shè)置了“社區(qū)協(xié)調(diào)員”，來為雙方提供學(xué)校和社區(qū)的相關(guān)信息，并幫助兩者之間進(jìn)行民主協(xié)商。然而，截至2021年，僅有31.6%的地方教委設(shè)置了“社區(qū)協(xié)調(diào)員”。[33]

（二）政策公平

在現(xiàn)行的學(xué)校撤并政策文本中，日本是鼓勵政府聽取家長和社區(qū)居民意見的，要求市級政府為各行動者提供決策參與的機會。然而，由于最終決策權(quán)屬于市級政府，家長和社區(qū)居民沒有決策權(quán)，這嚴(yán)重影響到家長和社區(qū)居民在決策參與上的公平性。例如，在X地區(qū)S小學(xué)的個案中，擁有最終決策權(quán)的市級政府按照自身的偏好取舍其他各行動者的意見，最終優(yōu)先參考家長的利益訴求。究其原因，目前在日本尚未建立社區(qū)居民參與決策的法律依據(jù)。由于學(xué)校撤并對社區(qū)發(fā)展帶來很大的影響，因此應(yīng)充分考慮社區(qū)居民的利益訴求。

日本從2004 年開始實施社區(qū)學(xué)校制度，以立法的方式保障校長、家長和社區(qū)居民對學(xué)校管理決策過程的同等參與。然而，截至2021年，日本實施社區(qū)學(xué)校制度的公立中小學(xué)僅有37.3%。[34]因此，保障各行動者對學(xué)校撤并政策決策過程的公平參與仍然任重道遠(yuǎn)。

（三）政策問責(zé)

在微觀層面上，市級政府擁有最終決策權(quán)，只是在決策過程中，教育委員會要與家長和社區(qū)居民進(jìn)行溝通。在2015年正式實施的新教育委員會制度中，政策決策與執(zhí)行的責(zé)任集中在市級政府首長，因此教育委員會也易受地方首長的干預(yù)。換言之，教育委員會受地方行政權(quán)力的影響，難以堅守立場中立的原則。市級政府擁有明確的決策方向，即追求財政效率，因此決策過程容易“走過場”和“形式化”。另外，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制，加之家長和社區(qū)居民并未得到賦權(quán)，也難以產(chǎn)生自下而上的互動作用。因此，要通過建立和完善監(jiān)督與問責(zé)機制，加強對決策過程的監(jiān)控。

（四）政策適應(yīng)

學(xué)校撤并是反映市級政府、家長以及社區(qū)等不同行動者不同利益的復(fù)雜問題。同時，由于各地發(fā)展情況、學(xué)校與家長和社區(qū)居民的日常交流情況有所不同，在政策適應(yīng)上存在諸多不確定性，因此在決策過程中難以預(yù)測學(xué)校撤并之后對于學(xué)校管理、學(xué)生學(xué)習(xí)和社區(qū)發(fā)展帶來的實際影響。作為一種解決方式，市級政府應(yīng)積極建設(shè)學(xué)校撤并決策的案例數(shù)據(jù)庫，并對于各行動者提供有針對性的相關(guān)信息，以期提高政策適應(yīng)性和實施效果。

本文基于理性選擇制度主義的分析框架對日本學(xué)校撤并的決策參與進(jìn)行了研究，得出了以下三點結(jié)論。第一，由于學(xué)校撤并多起因于財政問題，因此市級政府始終面臨著追求經(jīng)濟效益與滿足社區(qū)居民需要的兩難處境。第二，日本學(xué)校撤并依然存在決策效率較低、無法保證家長和社區(qū)居民對決策過程的公平參與、決策過程形式化等問題。為了解決以上問題，日本應(yīng)充分發(fā)揮“社區(qū)協(xié)調(diào)員”“社區(qū)學(xué)校制度”等已有的制度功能，并加強決策監(jiān)管機制建設(shè)。第三，日本學(xué)校撤并決策逐漸從政府獨斷走向了政府主導(dǎo)下的民主協(xié)商。雖然政府獨斷已不存在，但由于各利益相關(guān)主體間存在偏好差異和利益沖突，加之權(quán)力分配不均衡和缺乏決策監(jiān)管機制，目前學(xué)校撤并仍舊是市級政府主導(dǎo)決策，家長和社區(qū)居民只能在有限范圍內(nèi)提出自身利益訴求。