袁莉　袁志堯

摘 要：我國刑事訴訟法第19條第2款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)，但受制于此項權(quán)力的實(shí)體性適用范圍模糊、程序性啟動條件嚴(yán)苛、替代與緩沖方案眾多等因素，實(shí)踐中面臨“不會用”“不愿用”和“不好用”的困境。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，機(jī)動偵查權(quán)是“法律監(jiān)督權(quán)”與“偵查權(quán)”之雙重性質(zhì)耦合、交織的集合體。以此為前提，應(yīng)當(dāng)在觀念引導(dǎo)上兼顧該項權(quán)力的謙抑性與能動性，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上調(diào)適其實(shí)體與程序條件，在外部支持上優(yōu)化其決策與保障機(jī)制，以切實(shí)發(fā)揮機(jī)動偵查權(quán)的應(yīng)然價值與功效。

關(guān)鍵詞：機(jī)動偵查權(quán) 法律監(jiān)督 偵查

在我國，機(jī)動偵查權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)能的重要組成部分，旨在靈活調(diào)整既有的職能管轄分工，祛除刑事立案偵查存在的阻礙，維護(hù)司法權(quán)威與公正。該項權(quán)力的主要法律依據(jù)是刑事訴訟法第19條第2款。［1］近年來，最高檢將運(yùn)用機(jī)動偵查權(quán)作為重點(diǎn)督辦事項，通過舉辦專題培訓(xùn)班、編發(fā)典型案例等方式，指導(dǎo)各地加強(qiáng)機(jī)動偵查案件的辦理力度。2023年，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理機(jī)動偵查案件110件176人，案件類型涉及虛假訴訟、敲詐勒索等26個罪名，所有省份均實(shí)現(xiàn)機(jī)動偵查辦案全覆蓋。［2］可以說，長期處于休眠狀態(tài)的機(jī)動偵查權(quán)已經(jīng)被初步激活。在上述背景之下，從理論維度深入研究機(jī)動偵查權(quán)，便成為不可回避的重要議題。有鑒于此，筆者將全面梳理機(jī)動偵查權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，嘗試證成該項權(quán)力所蘊(yùn)含的雙重性質(zhì)定位，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)的完善進(jìn)路。

一、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）實(shí)體性適用范圍模糊導(dǎo)致不會用

依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，啟動機(jī)動偵查權(quán)需滿足四個條件：第一，案件本來的偵查主體是“公安機(jī)關(guān)”；第二，機(jī)動偵查的對象是“國家機(jī)關(guān)工作人員”；第三，機(jī)動偵查的原因在于“利用職權(quán)實(shí)施”；第四，機(jī)動偵查的案件必須為“重大犯罪案件”。對于第四項要件，由于不同司法解釋或者規(guī)范性文件所針對的情形不盡相同，辦案人員難以準(zhǔn)確把握“重大犯罪案件”的具體內(nèi)涵，機(jī)動偵查權(quán)不會用的問題在所難免。［3］

（二）程序性啟動條件嚴(yán)苛導(dǎo)致不愿用

按照刑事訴訟法的規(guī)定，啟動機(jī)動偵查權(quán)必須“經(jīng)省級以上人民檢察院決定”，這種啟動流程對于保證案件質(zhì)量、防止權(quán)力濫用具有一定的意義，但若基層檢察院欲行使機(jī)動偵查權(quán)，需逐級報請至省級檢察院，基層、市級和省級的審核把關(guān)和審批決定程序還處于探索階段，在自下而上、逐級報請流程中也勢必涉及辦案時間消耗，證據(jù)材料隨著時間的流逝變得難以收集，最佳偵查時機(jī)延誤等弊端?？梢哉f，機(jī)動偵查權(quán)的程序性啟動條件顯得有些費(fèi)時費(fèi)力，也就不可避免地存在不愿用情況。

（三）替代與緩沖方案眾多導(dǎo)致不好用

實(shí)踐中，機(jī)動偵查權(quán)主要針對兩種案件，即“公安機(jī)關(guān)不宜偵查的案件”和“公安機(jī)關(guān)不愿偵查的案件”。在前一類案件中，雖然行為人大多是公安機(jī)關(guān)工作人員，但是相較于由檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查此類案件，一些公安機(jī)關(guān)更傾向于通過系統(tǒng)內(nèi)部的提級管轄、指定管轄等方式立案偵查。在后一類案件中，相較于直接運(yùn)用機(jī)動偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)更傾向于根據(jù)相關(guān)司法解釋展開刑事立案監(jiān)督，以督促公安機(jī)關(guān)立案偵查。［4］經(jīng)由刑事立案監(jiān)督程序，公安機(jī)關(guān)始終不予立案的情況十分少見，機(jī)動偵查權(quán)的適用空間也因此被擠壓?？傊?，由于各種替代與緩沖方案的存在，機(jī)動偵查權(quán)顯然不好用。

二、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的性質(zhì)定位

機(jī)動偵查權(quán)之所以面臨上述現(xiàn)實(shí)困境，究其根本，在于沒有對此項權(quán)力的性質(zhì)定位形成準(zhǔn)確認(rèn)知，導(dǎo)致刑事立法與司法不能妥善遵循該項權(quán)力的運(yùn)行邏輯，更難以達(dá)到預(yù)期效果。筆者認(rèn)為，立足于行權(quán)主體的憲法定位與權(quán)力運(yùn)作的基本邏輯，機(jī)動偵查權(quán)實(shí)質(zhì)上既具有法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，也具有偵查權(quán)性質(zhì)。換言之，機(jī)動偵查權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)與偵查權(quán)之雙重性質(zhì)耦合、交織的集合體。

（一）機(jī)動偵查權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)

縱觀刑事訴訟法的修改過程，包括機(jī)動偵查權(quán)在內(nèi)的檢察偵查職能，始終服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的整體性目標(biāo)。2018年刑事訴訟法將職務(wù)犯罪偵查權(quán)整體轉(zhuǎn)隸出檢察機(jī)關(guān)，但從立法層面仍然保留了其對于部分案件的偵查權(quán)，并進(jìn)一步調(diào)整機(jī)動偵查權(quán)的實(shí)體性適用范圍。從頂層設(shè)計的角度觀察，對檢察偵查職能的解構(gòu)與重構(gòu)，體現(xiàn)出立法者似乎更愿意塑造一個權(quán)力屬性更加純粹、聚焦法律監(jiān)督職能的新時代檢察機(jī)關(guān)。

由此觀之，在理解機(jī)動偵查權(quán)的性質(zhì)定位時，必須從檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能這一層面加以把握。首先，要認(rèn)識到機(jī)動偵查權(quán)重在監(jiān)督。立法者將該項權(quán)力賦予檢察機(jī)關(guān)，意味著其行權(quán)邏輯與單純的偵查機(jī)關(guān)有所區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將履行法律監(jiān)督職能作為行使此項權(quán)力的根本宗旨，更好體現(xiàn)法律監(jiān)督的權(quán)威與剛性。換言之，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而非專門的偵查機(jī)關(guān)或者調(diào)查機(jī)關(guān)，包括機(jī)動偵查權(quán)在內(nèi)的檢察偵查權(quán)，其權(quán)力運(yùn)行也需服務(wù)于法律監(jiān)督不能因?yàn)樾惺沟氖莻刹闄?quán)，就與法律監(jiān)督割裂，脫離檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。其次，要認(rèn)識到機(jī)動偵查權(quán)的謙抑屬性。由公安機(jī)關(guān)立案管轄大多數(shù)刑事案件，屬于刑事訴訟法確立的原則性規(guī)定，而檢察機(jī)關(guān)通過機(jī)動偵查權(quán)立案管轄部分案件，則是基于法律監(jiān)督職能的例外情形。因此，機(jī)動偵查權(quán)只能針對個別案件，而且是公安機(jī)關(guān)不立案或者不便立案的個別案件，必須遵循刑事訴訟法關(guān)于職能管轄的基本原則與分工，以彰顯法律監(jiān)督本身所具有的謙抑性特征。［5］

（二）機(jī)動偵查權(quán)具有偵查權(quán)性質(zhì)

偵查活動以收集證據(jù)、查明犯罪事實(shí)、查獲犯罪嫌疑人為核心目標(biāo)，一旦犯罪可能發(fā)生，偵查主體就必須主動作為，否則就可能喪失偵破犯罪的最佳時機(jī)。從機(jī)動偵查權(quán)的創(chuàng)設(shè)意圖來看，其目的就是當(dāng)原偵查主體消極立案偵查時，由其他國家機(jī)關(guān)續(xù)行偵查職權(quán)，以避免犯罪行為對社會公共利益、公民權(quán)利等造成更為嚴(yán)重的侵害。可以說，雖然檢察機(jī)關(guān)通過機(jī)動偵查與原偵查機(jī)關(guān)建立起了一種法律監(jiān)督關(guān)系，但此項權(quán)力同時也是偵查權(quán)的橫向移轉(zhuǎn)，其目的依舊包含規(guī)訓(xùn)，即懲罰與預(yù)防犯罪、維護(hù)社會秩序，這一目的并不因行權(quán)主體的變化而有所改變。因此，偵查主體雖然變更為檢察機(jī)關(guān)，但是在具體案件的偵辦過程中，必須合理關(guān)照該項權(quán)力的偵查權(quán)定位，使其與一般偵查權(quán)的權(quán)限范圍相同，能夠指向具體的人、事、物，并具有限制被追訴人之人身、財產(chǎn)等基本權(quán)利的能力，由此才能有效追訴犯罪行為，實(shí)現(xiàn)機(jī)動偵查權(quán)的行權(quán)目標(biāo)。

此外，在以審判為中心的訴訟制度改革語境之下，檢察機(jī)關(guān)正日益加強(qiáng)對審前程序中案件質(zhì)量的把控，構(gòu)建以證據(jù)為中心的刑事指控體系。因此，檢察機(jī)關(guān)必然會在行使機(jī)動偵查權(quán)時，為其增添更為豐富的法律監(jiān)督要素，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)偵查活動之有效性與法律監(jiān)督之貫通性的雙重目標(biāo)，保證審前程序經(jīng)得起后續(xù)審判程序的司法檢驗(yàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的完善進(jìn)路

（一）觀念引導(dǎo)：兼顧機(jī)動偵查權(quán)的謙抑性與能動性

第一，要注重機(jī)動偵查權(quán)的謙抑性?；跈C(jī)動偵查權(quán)所具有的法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到此項權(quán)力屬于一種例外的、非常態(tài)化的行權(quán)手段，其并不是為解決某一類案件而保留的，而是從整體層面針對公安機(jī)關(guān)的刑事立案偵查活動，發(fā)揮引而不發(fā)、有備無患的兜底性作用，不斷督促其優(yōu)化辦案程序。

第二，要發(fā)揮機(jī)動偵查權(quán)的能動性。基于機(jī)動偵查權(quán)所具有的偵查權(quán)性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)一旦開始運(yùn)用此項權(quán)力辦理具體案件，便應(yīng)當(dāng)保持更為積極主動的姿態(tài)，對于公安機(jī)關(guān)不愿立案、不宜立案，以及在是否立案上檢法兩家意見分歧較大的案件，可以適時將其歸入機(jī)動偵查范圍當(dāng)中，充分整合檢察偵查資源，并爭取外部力量協(xié)助，彰顯機(jī)動偵查權(quán)在具體案件偵辦中的能動導(dǎo)向。

（二）內(nèi)部結(jié)構(gòu)：調(diào)適機(jī)動偵查權(quán)的實(shí)體與程序條件

第一，調(diào)適機(jī)動偵查權(quán)的實(shí)體條件。一方面，合理劃定“重大犯罪案件”的范圍。從相關(guān)司法解釋來看，“重大犯罪案件”雖然沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是大多涉及案件類型、刑罰幅度以及社會影響力等方面。因此，在界定“重大犯罪案件”時，可以將社會影響力作為主要標(biāo)準(zhǔn)，以案件類型、刑罰幅度為輔助標(biāo)準(zhǔn)，即以案件是否在本地區(qū)具有較大影響作為最主要依據(jù)，其余兩項為補(bǔ)充性參考依據(jù)，由此方能避免不當(dāng)擴(kuò)大案件范圍，體現(xiàn)機(jī)動偵查權(quán)的謙抑屬性。另一方面，可以適度擴(kuò)充案件類型。在公安機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的黑社會性質(zhì)組織犯罪、走私犯罪、洗錢犯罪等領(lǐng)域適用的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥探索拓展至信息網(wǎng)絡(luò)、金融證券等領(lǐng)域，以及時、精準(zhǔn)、能動懲治新型犯罪行為。

第二，調(diào)適機(jī)動偵查權(quán)的程序條件。目前，在仍然堅持由省級以上檢察院享有最終決定權(quán)的前提下，可以考慮原則上由設(shè)區(qū)的市級檢察院統(tǒng)一行使機(jī)動偵查權(quán)。其一，機(jī)動偵查權(quán)針對的是“重大犯罪案件”，其通常在本地區(qū)具有較大社會影響，由市級檢察院統(tǒng)一辦理，有助于提升辦案人員的重視程度，并集中全市范圍內(nèi)的檢察偵查資源，高效專業(yè)地開展偵查。其二，由市級檢察院行使機(jī)動偵查權(quán)，可以適當(dāng)減少檢察系統(tǒng)內(nèi)部層級報請次數(shù)，縮短下級檢察院等待批復(fù)的時間，為案件偵查爭取更多有利時間。

（三）外部支持：優(yōu)化機(jī)動偵查權(quán)的決策與保障機(jī)制

第一，優(yōu)化機(jī)動偵查權(quán)的決策協(xié)調(diào)機(jī)制。從刑事訴訟法的規(guī)定來看，對于機(jī)動偵查案件，是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”由檢察機(jī)關(guān)立案。換言之，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)均有權(quán)對此類案件立案偵查，呈現(xiàn)為一種偵查職能的權(quán)力交疊。事實(shí)上，這種現(xiàn)象廣泛存在于諸多大陸法系國家。以法國為例，檢察機(jī)關(guān)在偵查活動中占據(jù)主導(dǎo)地位，擁有調(diào)配所有偵查人員與資源的權(quán)力，以防止不同主體之間推諉扯皮或者你爭我奪，貽誤案件偵查進(jìn)展。［6］借鑒同樣的思路，對于公安機(jī)關(guān)不宜偵查的案件，可以由檢察機(jī)關(guān)主動承擔(dān)協(xié)調(diào)作用，通過公檢聯(lián)合出臺相關(guān)規(guī)范性文件的方式，獲得此類案件的立案偵查主導(dǎo)權(quán)。而對于公安機(jī)關(guān)不愿偵查的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時開展立案監(jiān)督，針對公安機(jī)關(guān)久偵不決、立案后又撤案等怠于履職的情形，可以直接行使機(jī)動偵查權(quán)。

第二，優(yōu)化機(jī)動偵查權(quán)的外部保障機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)并非專門的偵查機(jī)關(guān)，其所擁有的偵查資源難以與公安機(jī)關(guān)相提并論，且檢察機(jī)關(guān)在偵查案件時直接調(diào)用公安機(jī)關(guān)的偵查人員與資源也于法無據(jù)。與此同時，2018年刑事訴訟法將檢察機(jī)關(guān)的技術(shù)偵查措施范圍限縮為“利用職權(quán)實(shí)施的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件”，實(shí)質(zhì)上削弱了檢察機(jī)關(guān)原本可以采取的技術(shù)偵查措施權(quán)限。若針對公安機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的毒品犯罪、金融犯罪等嚴(yán)重危害社會秩序犯罪展開機(jī)動偵查，檢察機(jī)關(guān)將無法采用技術(shù)偵查措施，這在客觀上并不利于偵查活動的順利展開。為此，可進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)動偵查權(quán)的保障機(jī)制，促進(jìn)此項權(quán)力的有效行使。一方面，要積極建立與公安機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)合作，探索建立跨部門的執(zhí)法司法大數(shù)據(jù)共享平臺，充分借助公安機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，打破數(shù)據(jù)壁壘，加強(qiáng)執(zhí)法司法數(shù)據(jù)的銜接共享，為機(jī)動偵查提供更為豐富的案件線索資源。另一方面，需要考慮在立法上賦予機(jī)動偵查主體采取所有偵查措施的權(quán)力。在個案辦理中，機(jī)動偵查權(quán)實(shí)質(zhì)上與一般偵查權(quán)并無二致，故有必要在立法上適當(dāng)擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的偵查措施權(quán)限，以充分體現(xiàn)個案辦理中機(jī)動偵查權(quán)的能動屬性。

*上海市徐匯區(qū)人民檢察院檢察委員會委員、第三檢察部主任、四級高級檢察官［200235］

**華東政法大學(xué)［200042］

［1］ 刑事訴訟法第19條第2款規(guī)定：“……對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！?/p>

［2］ 參見單鴿：《聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè) 檢察偵查和刑事執(zhí)行檢察該出手時就出手》，《檢察日報》2024年2月6日。

［3］ 例如，2016年頒布的“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第14條第2款規(guī)定：“根據(jù)犯罪的事實(shí)、情節(jié)，已經(jīng)或者可能被判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響的，可以認(rèn)定為刑法第三百九十條第二款規(guī)定的‘重大案件。”2017年頒布的“兩高”《關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定：“在省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)具有較大影響，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規(guī)定的‘重大?！?020年修正的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第208條第2款規(guī)定：“……‘其他重大犯罪案件，是指致人重傷、死亡的嚴(yán)重危害公共安全犯罪、嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利犯罪，以及黑社會性質(zhì)組織犯罪、嚴(yán)重毒品犯罪等重大故意犯罪案件?！?/p>

［4］ 根據(jù)2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第557條至第564條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督包括以下程序：檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為存在應(yīng)當(dāng)立案而不立案情況—進(jìn)行審查—要求公安機(jī)關(guān)說明理由—認(rèn)為理由不成立—經(jīng)檢察長決定通知立案—公安機(jī)關(guān)仍不立案—檢察機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書—公安機(jī)關(guān)仍不糾正—報上一級檢察機(jī)關(guān)協(xié)商同級公安機(jī)關(guān)處理。

［5］ 參見陳國慶：《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。

［6］ 《法國刑事訴訟法典》第68條規(guī)定：“共和國檢察官來到現(xiàn)場，即停止司法警察警官對案件的管轄權(quán)力。在此場合，共和國檢察官完成本章規(guī)定的司法警察的所有行為。共和國檢察官亦可指令所有的司法警察警官繼續(xù)進(jìn)行辦案活動?！眳⒁婈愋l(wèi)東主編：《刑事立案與偵查：外國刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定》（下），中國檢察出版社2017年版，第580頁。