胡海波 唐敏 唐洋

[摘要]隨著國際局勢的變化，糧食安全問題越來越受到關(guān)注。耕地作為糧食生產(chǎn)的命根子，保護耕地就是保護糧食生產(chǎn)，為此很有必要開展耕地保護審計。本文通過PSR模型，從壓力—狀態(tài)—響應(yīng)三個方面分析我國目前耕地保護審計情況，并引入審計監(jiān)督體系中的三大審計主體與其他監(jiān)督主體的協(xié)同機理，最后提出進行制度保障機制、國家審計主導(dǎo)機制、資源整合機制、成果共享機制以及信息技術(shù)支撐機制五大機制建設(shè)的建議。

[關(guān)鍵詞]糧食安全? ?耕地保護審計? ?審計主體? ?協(xié)同機制

本文系湖南省社會科學(xué)成果評審委員會課題：“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境規(guī)制對企業(yè)綠色治理的影響機制及傳導(dǎo)路徑研究（項目編號：XSP2023GLZ022）研究成果

近年來，由于國際政治經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變、國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展以及全球氣候變化等諸多因素相互疊加的影響，我國糧食安全面臨著嚴(yán)重的威脅。糧食安全不僅是國家安全的重要組成部分，也是保障我國經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧以及政治穩(wěn)定的壓艙石。自黨的十八大以來，黨中央高度重視國家糧食安全，始終把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國理政的首要任務(wù)。耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本的基礎(chǔ)性資源，在《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》中明確提出，全國耕地保護任務(wù)目標(biāo)為18.65億畝，保持到2035年不變。18億畝耕地紅線就是為保障國家糧食產(chǎn)量充足、國民糧食安全而制定的限制線。近年來，我國陸續(xù)出臺一系列耕地保護政策，黨的二十大報告中提出，要“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線……確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，耕地資源不斷減少，最新的全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國人均耕地面積從第一次全國國土調(diào)查的1.59畝降至第三次全國國土調(diào)查的1.36畝，從數(shù)據(jù)中可以看出我國耕地保護面臨的形勢日趨嚴(yán)峻。

目標(biāo)的實現(xiàn)以及政策的執(zhí)行離不開監(jiān)督，審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在貫徹落實耕地保護政策以及糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)等方面發(fā)揮著重要作用。由于耕地保護審計在實施過程中涉及多學(xué)科知識和多部門協(xié)調(diào)，僅僅依靠國家審計的力量無法滿足審計全覆蓋的要求。因此，積極探索出審計監(jiān)督體系中由國家審計主導(dǎo)、社會審計補充和內(nèi)部審計輔助的協(xié)同合作機制，再同其他監(jiān)督部門貫通協(xié)同機制建設(shè)，發(fā)揮出多元審計主體協(xié)同整合、審計貫通聯(lián)動優(yōu)勢，對助力保障國家糧食安全，嚴(yán)守耕地紅線具有重要作用。

一、糧食安全視角下耕地保護審計的必要性

耕地資源關(guān)系著十四億多人口吃飯問題和國家糧食安全，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，耕地資源面臨嚴(yán)重的壓力和威脅，為了有效保護耕地資源，強化對耕地保護的監(jiān)管和審計工作是十分有必要的。

（一）有利于全面貫徹落實關(guān)于加強耕地保護和確保糧食安全的重大決策部署

“倉廩實，天下安”，糧食自古以來就被視作保障民生和穩(wěn)定國家秩序的重要支撐，而糧食的生產(chǎn)離不開耕地，耕地是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。因此，黨中央和國務(wù)院高度重視耕地保護，陸續(xù)出臺《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》等一系列政策措施，對耕地保護做出“四嚴(yán)禁、五不得、六禁止、八不準(zhǔn)”等要求，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止基本農(nóng)田“非糧化”，以最嚴(yán)格耕地保護制度筑牢糧食安全防線。由于各地區(qū)的政策執(zhí)行能力和水平存在差異，需要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，圍繞耕地保護責(zé)任落實、耕地占補平衡執(zhí)行、耕地質(zhì)量提升、耕地被違規(guī)占用和破壞、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”五個方面開展審計工作，以便準(zhǔn)確地了解每個地區(qū)的耕地保護情況，助力耕地保護決策部署落地見效。

（二）有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全程護航

土地資源作為經(jīng)濟生產(chǎn)的基本要素，與整個宏觀經(jīng)濟運行有著密切聯(lián)系。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查資料顯示，2019年底我國耕地總面積為19.18億畝，與2009年第二次全國土地調(diào)查相比，耕地數(shù)量下降1.13億畝。這是對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全的嚴(yán)重威脅。因此，為保障糧食安全，穩(wěn)步拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，需要堅守嚴(yán)格的耕地保護制度，切實將我國的耕地特別是永久性基本農(nóng)田，打造成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。耕地保護審計在推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中具有重要作用。審計機關(guān)應(yīng)以保障糧食安全為審計目標(biāo)，聚焦“四個圍繞”，沿著“政治—政策—項目—資金”主線，利用政策落實情況開展穿透式審計，重點關(guān)注是否存在相關(guān)項目實施效果不佳、補貼資金發(fā)放不合規(guī)等問題，揭示項目管理體制機制問題和管理漏洞，為鄉(xiāng)村振興、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收貢獻審計力量。

（三）有利于加強生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

黨的二十大報告強調(diào)“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”的重要性。耕地保護審計正是從審計的視角牢固樹立并踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，從實現(xiàn)人與自然和諧共生的角度來規(guī)劃發(fā)展。開展耕地保護專項審計是保障國家糧食安全的重要手段，不僅能加強耕地生態(tài)保護，還可以實現(xiàn)綠色經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，由于城市化進程的加快和工業(yè)化的發(fā)展，土地資源的破壞和污染問題日益嚴(yán)重。國家審計機關(guān)可以通過審查地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、統(tǒng)計局、自然資源規(guī)劃局等單位提交的資料客觀反映土地資源利用狀況，揭示耕地保護中存在的土壤污染問題及風(fēng)險。此外，審計人員可以從“篩疑點、聽難點、抓重點”切入，實現(xiàn)綜合分析、現(xiàn)場核查、全面協(xié)調(diào)的“全程式”審計，充分運用遙感影像、矢量圖分析等信息技術(shù)有效提升耕地保護審計質(zhì)效，從而促進國土空間生態(tài)修復(fù)，帶動糧食安全生產(chǎn)，推動生態(tài)文明建設(shè)，為建設(shè)美麗生態(tài)作出積極貢獻。

二、耕地保護審計主體的理論分析

目前，我國耕地保護審計主要依賴國家審計，但僅依靠國家審計機關(guān)的力量難以完全實現(xiàn)耕地保護治理目標(biāo)。因此，需要積極推動審計監(jiān)督體系中的三大審計主體以及其他監(jiān)督主體的協(xié)同合作，這不僅是貫徹黨和國家決策部署的必然要求，也是提升審計服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

（一）耕地保護審計主體的內(nèi)涵

目前，我國耕地保護審計主體主要為國家審計機關(guān)，內(nèi)部審計機構(gòu)與社會審計機構(gòu)參與度較低。王國棟認(rèn)為，在國家審計力量有限的情況下，社會審計和內(nèi)部審計可以作為國家審計的補充力量，三種主體的協(xié)同可以優(yōu)化審計資源配置；張璐認(rèn)為未來的研究重點領(lǐng)域是將三種主體結(jié)合，以促進審計效率提升。因此，在研究耕地保護審計工作時，需要對審計主體進行深入研究。在選擇審計主體時，需要重點關(guān)注三個方面：審計獨立性、審計質(zhì)量和審計成本。首先，審計獨立性是審計活動的基礎(chǔ)。審計獨立性要求審計主體在進行審計時保持形式上和實質(zhì)上的獨立。其次，審計質(zhì)量決定著審計主體能否勝任這一工作。審計質(zhì)量要求審計主體采用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法來搜集審計證據(jù)，從而保證審計證據(jù)的可靠性，進而保證審計結(jié)果的真實性。最后，審計成本與效率有著密切關(guān)系。審計成本要求審計主體在審計過程中應(yīng)遵循成本效益原則。

在審計領(lǐng)域中，審計主體間的合作是實現(xiàn)審計全覆蓋的內(nèi)在需求，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。在審計領(lǐng)域之外，也一直提倡其他監(jiān)督主體參與到審計監(jiān)督中。例如，二十屆中央紀(jì)委二次全會強調(diào)，要按照黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的要求，推動完善紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督體系……推動完善各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機制……發(fā)揮審計在反腐治亂方面的重要作用，加強與審計機關(guān)協(xié)調(diào)配合，用好審計監(jiān)督成果。一些地方政府或?qū)徲嫏C關(guān)等部門也出臺了相關(guān)實施辦法，如河南省南陽市審計局會同市委巡察辦研究出臺了《關(guān)于加強巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)同暫行辦法》，建立健全巡察與審計信息溝通、力量統(tǒng)籌、配合聯(lián)動、線索移送、成果共享、紀(jì)律管理等協(xié)作機制；湖南省政府有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《湖南省推進紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督巡視巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)同高效的實施辦法》，以實現(xiàn)力量上相互支撐、工作上相互補位、資源上相互整合，從而增強監(jiān)督合力。

（二）耕地保護審計主體的特點

1.三大審計主體的特點。國家審計、內(nèi)部審計和社會審計的審計主體分別為審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計機構(gòu)。審計機關(guān)是指審計署以及各地方審計廳局，其主要職責(zé)是對國家機關(guān)、行政事業(yè)單位和國有企業(yè)執(zhí)行政府預(yù)算收支的情況和會計資料實施檢查審核、監(jiān)督。然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，審計機關(guān)的審計范圍逐漸從早期的財務(wù)審計擴展到績效審計、合規(guī)性審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、自然資源資產(chǎn)審計等多個領(lǐng)域，因此，普遍存在審計任務(wù)及審計力量不成正比的問題，這也是其劣勢。內(nèi)部審計機構(gòu)是單位內(nèi)部設(shè)立的獨立審查機構(gòu)，其主要負責(zé)對單位內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和經(jīng)營活動的合規(guī)性和有效性等進行監(jiān)督與評價。一般情況下，內(nèi)部審計人員對被審計單位的內(nèi)部資源、財務(wù)信息和相關(guān)管理活動都比較熟悉，因此，審計的內(nèi)容并不局限于財務(wù)，而是涉及組織的運作、風(fēng)險管理、治理等各個層面，可以在事前、事中和事后對其進行全程的監(jiān)控，具有及時性和內(nèi)向性的特點。由于內(nèi)部審計人員往往受單位內(nèi)部管理層的干預(yù)或限制，這就導(dǎo)致了審計活動的獨立性受到一定的影響。社會審計機構(gòu)是指會計師事務(wù)所等獨立的中介機構(gòu)，它們接受委托，對被審計單位的財務(wù)報表、經(jīng)濟活動等進行審計，具有獨立性和專業(yè)性的特點，但是審計范圍較廣泛，缺乏側(cè)重點，同時，缺乏行政強制權(quán)，可能在審計過程中會出現(xiàn)被審計單位不配合的現(xiàn)象，導(dǎo)致審計結(jié)果失真。

2.其他監(jiān)督主體的特點。本文中的“其他監(jiān)督主體”特指除三大審計主體之外，可以協(xié)助審計機關(guān)更好地完成耕地保護審計工作，提高耕地保護審計質(zhì)效的其他監(jiān)督部門，主要包括：紀(jì)檢監(jiān)察部門與巡視巡察部門。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是黨領(lǐng)導(dǎo)下的專責(zé)監(jiān)督，立足“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”的職責(zé)定位，聚焦政治監(jiān)督，強化日常監(jiān)督，納入專項監(jiān)督，深化作風(fēng)監(jiān)督，具有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處理權(quán)；巡視巡察監(jiān)督的本質(zhì)是政治監(jiān)督，以發(fā)現(xiàn)問題為根本，主要負責(zé)對黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行巡視。

（三）耕地保護審計主體之間的聯(lián)系

據(jù)我國目前耕地保護現(xiàn)狀來看，耕地保護審計實施的難點在于審計準(zhǔn)確性不足、審計資源受限制以及審計整改難以落實。主要原因有：一是我國地形復(fù)雜，不同地區(qū)耕地資源情形不同，各地區(qū)、各部門面臨耕地資源數(shù)據(jù)分散、數(shù)據(jù)不全、底數(shù)不清的問題，同時數(shù)據(jù)分析專業(yè)性強，涉密數(shù)據(jù)多，增加了審計難度；二是耕地保護審計涉及多學(xué)科領(lǐng)域的知識與方法，單單依靠某一審計主體很難完成審計監(jiān)督目標(biāo)；三是目前很多地區(qū)的耕地保護審計存在整改不到位問題。因此，審計主體之間、審計主體與其他監(jiān)督主體之間的協(xié)同合作十分重要。不少學(xué)者認(rèn)為加強三大審計主體、審計主體與其他監(jiān)督主體的協(xié)同機制，對提升審計監(jiān)督效能、提高審計系統(tǒng)整體價值具有重要意義。王會金和鄭石橋認(rèn)為國家審計和紀(jì)檢監(jiān)察在監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督客體上存在交叉關(guān)系，在處理這種交叉關(guān)系上應(yīng)該選擇協(xié)同；李輝指出審計監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督之間的配合會形成“紀(jì)審聯(lián)動”，審計監(jiān)督和巡視監(jiān)督之間的協(xié)同會形成“巡審聯(lián)動”。深入推進紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督“三聯(lián)動”，依托三方監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式的互補性，整合監(jiān)督力量，互通問題線索，做實監(jiān)督全覆蓋，增強監(jiān)督有效性，有利于督促被審計單位認(rèn)真分析制度執(zhí)行方面的不足和短板，嚴(yán)格落實耕地占補平衡和進出平衡任務(wù)，強化耕地保護“源頭防范”，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止基本農(nóng)田“非糧化”，實現(xiàn)耕地保護工作情況全方位的“體檢”。

綜上所述，本文認(rèn)為可以從權(quán)威性、獨立性、信息獲取、成本效益以及實施效果等方面出發(fā)，將三大審計主體之間、審計主體與其他監(jiān)督主體之間聯(lián)系起來，建立協(xié)同聯(lián)動體系，實現(xiàn)資源互補與高效利用，提升監(jiān)督效能。三大審計之間、審計監(jiān)督與其他監(jiān)督之間在耕地保護審計過程中的相互關(guān)系如圖1所示。

1.國家審計與內(nèi)部審計的關(guān)系。這兩種審計的關(guān)系是協(xié)同聯(lián)動與利用關(guān)系。首先，在審計制度不斷完善背景下，我國內(nèi)部審計的法律地位逐步提升，內(nèi)部審計不僅是配合審計機關(guān)對本單位進行審計監(jiān)督的手段，更是促進國家審計全覆蓋目標(biāo)實現(xiàn)的重要保證，兩者之間相互聯(lián)系、相互依存的關(guān)系為協(xié)同發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)；其次，新修改的《中華人民共和國審計法》第32條規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對被審計單位的內(nèi)部審計工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，國家審計通過對內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督，合理利用內(nèi)部審計成果，充分整合和利用資源，最終形成資源共享、良性協(xié)同的有機循環(huán)。

2.國家審計與社會審計的關(guān)系。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》及《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》有關(guān)規(guī)定，審計機關(guān)在審計人員不足、審計資源匱乏的情況下，國家審計憑借自身力量無法實現(xiàn)審計全覆蓋時，可以根據(jù)審計項目需要向社會購買審計服務(wù)。同時，國家審計機關(guān)有權(quán)核查社會審計機構(gòu)出具的審計報告，并依法公布核查結(jié)果。

3.內(nèi)部審計與社會審計的關(guān)系。內(nèi)部審計和社會審計都需要在國家審計的指導(dǎo)和監(jiān)督下進行，兩者應(yīng)當(dāng)是相互交流、彼此合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的。在耕地保護審計過程中，內(nèi)部審計可以在社會審計的基礎(chǔ)上，對其所提出的薄弱環(huán)節(jié)和指出的問題進行挖掘，更加深入地跟蹤調(diào)查、核實，以確定耕地保護審計的重點領(lǐng)域，由此來增強內(nèi)部審計結(jié)果的公允性。反過來，社會審計也可以利用內(nèi)部審計獲得的耕地保護情況信息，迅速確定審計重點，制定適當(dāng)?shù)膶徲嫵绦?，從而提高審計質(zhì)量和工作效率。

4.審計主體與其他監(jiān)督主體的關(guān)系。它們之間是協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。一方面，審計機關(guān)按照管理權(quán)限制訂耕地保護的審計計劃，耕地保護審計從項目設(shè)置、規(guī)劃、方案制訂、取證、上報、整改、追責(zé)，整個過程都需接受黨組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，對這一過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題線索，要及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，并及時上報黨組織。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)關(guān)注審計發(fā)現(xiàn)問題整改，將耕地保護政策落實及資金管理使用情況專項審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的重點問題納入腐敗問題專項整治問題清單，巡視巡察機構(gòu)也將審計整改情況納入巡察監(jiān)督內(nèi)容，并通報審計發(fā)現(xiàn)的重大經(jīng)濟問題，同時審計機關(guān)將紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和巡視巡察機構(gòu)反饋的整改情況寫入審計報告，納入審計內(nèi)容予以重點關(guān)注，共同推進問題整改銷號。

三、糧食安全視角下耕地保護審計協(xié)同機理分析

耕地保護審計涵蓋財政、農(nóng)業(yè)、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域的審計項目，涉及的領(lǐng)域多、范圍廣、跨度大，這就要求審計人員具備扎實的專業(yè)知識，熟悉耕地保護政策法規(guī)、土地管理、環(huán)境保護等方面的內(nèi)容，更應(yīng)結(jié)合自身特點與其他監(jiān)督主體合作，揭示并整改耕地保護目前存在的問題。本文基于此，引入國際上較為成熟的PSR評價模型，分別從三個層面分析我國目前的耕地保護審計情況。該模型最初是由加拿大統(tǒng)計學(xué)家David J.Rapport和Tony Friend在1979年提出，模型區(qū)分了3類指標(biāo)，壓力（P）指標(biāo)表征人類的經(jīng)濟和社會活動對環(huán)境的作用，狀態(tài)（S）指標(biāo)表征特定時間階段的環(huán)境狀態(tài)和環(huán)境變化情況，響應(yīng)（R）指標(biāo)指社會和個人如何行動來減輕、阻止、恢復(fù)和預(yù)防人類活動對環(huán)境的負面影響，隨后，其適用領(lǐng)域逐漸超越了自然資源、環(huán)境保護的范圍，開始普遍應(yīng)用于經(jīng)濟、社會等多個領(lǐng)域?！皦毫Α獱顟B(tài)—響應(yīng)”這一思維邏輯，即通過減少壓力和增加響應(yīng)可以保持甚至改善狀態(tài)，反之則狀態(tài)會不斷惡化。借助PSR模型恰好可以更深入地了解當(dāng)前耕地保護審計主體所面臨的壓力、狀態(tài)以及目前對耕地保護審計所做出的響應(yīng)。黃溶冰認(rèn)為，耕地保護審計應(yīng)當(dāng)從耕地資源存量狀態(tài)出發(fā)，依據(jù)“狀態(tài)預(yù)警—響應(yīng)對策—壓力削減—狀態(tài)改善”的有機聯(lián)系，系統(tǒng)考察領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護責(zé)任的履行情況。綜上，本文以糧食安全為審計目標(biāo)，結(jié)合PSR模型構(gòu)建耕地保護審計協(xié)同機理框架，如圖2所示。

（一）耕地保護審計壓力分析

由于國家審計多為事后審計，當(dāng)耕地破壞與污染發(fā)生后，即使事后整改，也難以避免耕地整體質(zhì)量下降，進而對糧食安全構(gòu)成威脅。因此，耕地保護重在事前防范風(fēng)險。由于時間限制等因素的影響，耕地保護審計無法對所有細節(jié)進行全面審計，只能選擇重點內(nèi)容進行審計，難免會出現(xiàn)各種現(xiàn)實問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是信息不對稱，耕地保護資源是由政府多個部門管理的，數(shù)據(jù)管理權(quán)限分割造成了耕地保護數(shù)據(jù)分布“碎片化”，且各地市、區(qū)（縣）的部門數(shù)據(jù)的收集挖掘、數(shù)據(jù)處理能力、管理標(biāo)準(zhǔn)與模式都存在差異，最終可能會導(dǎo)致各部門獲取信息方面處于不對稱狀態(tài)，影響耕地保護審計的效率。二是審計建議針對性不強，目前大多數(shù)審計建議都是直接套用現(xiàn)行的國家方針政策，往往顯得“大而泛”，導(dǎo)致被審計單位在落實整改時可操作性不強。三是審計專業(yè)人員欠缺，耕地保護審計是一項綜合專業(yè)性很強的工作，需要掌握大數(shù)據(jù)處理、工程建設(shè)、土地管理等專業(yè)知識并且具備較高綜合素質(zhì)的復(fù)合型審計人才來實施。然而，在實際工作中，審計人員多為會計審計類專業(yè)，審計基本是圍繞耕地保護資金收支合規(guī)性開展，這不僅影響了審計工作的質(zhì)量，也影響了審計工作的效果。

（二）耕地保護審計狀態(tài)分析

一是審計方式方法缺乏創(chuàng)新。在審計方式上，部分地區(qū)仍然使用傳統(tǒng)的以“人工審計+查閱文件+實地勘察”為主的審計方式，該方式耗時長、工作流程繁瑣、審計效率較低；在審計方法上，盡管很多地區(qū)的審計機關(guān)開始探索在耕地保護審計中運用大數(shù)據(jù)審計方法，但多局限于數(shù)據(jù)庫技術(shù)的應(yīng)用，而對必要的地理數(shù)據(jù)搜集技術(shù)等掌握不夠熟練，這導(dǎo)致大數(shù)據(jù)分析思維與軟件運用和先進地區(qū)相比都存在不少差距。二是審計缺乏相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。我國耕地保護審計起步較晚，相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)及評估機制尚不健全，缺乏具體工作的指引，審計人員只能依靠以往其他領(lǐng)域的審計經(jīng)驗進行審計。同時，由于法律法規(guī)支持力度不夠，審計工作在實施過程權(quán)威性不強，也難以取得應(yīng)有成效。三是審計結(jié)果利用率不高。在審計結(jié)果的運用方面，一些地區(qū)停留在將審計發(fā)現(xiàn)的重要違紀(jì)違規(guī)問題線索單向移送給紀(jì)律監(jiān)督部門，紀(jì)律監(jiān)督部門由于涉密或者其他原因，并未與審計開展資源共享，對于巡審結(jié)合、紀(jì)審聯(lián)動方面還未開展，這導(dǎo)致審計的剛性約束力不足。四是審計質(zhì)量差。耕地保護審計需要多個部門的協(xié)調(diào)配合，但目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級主管部門缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制；而且耕地保護存在許多相關(guān)問題，如永久基本農(nóng)田的功能性破壞、撂荒土地情況嚴(yán)重，其管理職能主要在其他主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級難以獨立解決，這也導(dǎo)致審計整改難度較大；此外，目前耕地保護資源數(shù)據(jù)零散、基礎(chǔ)資料不全、審計人員知識結(jié)構(gòu)單一等因素都會導(dǎo)致審計質(zhì)量不盡如人意。

（三）耕地保護審計響應(yīng)分析

為全面高效推進和落實耕地保護審計工作，本文從制度保障機制、國家審計主導(dǎo)機制、資源整合機制、成果共享機制和信息技術(shù)支撐機制五個方面著手，構(gòu)建“三大審計主體”與“其他監(jiān)督主體”的協(xié)同聯(lián)動機制。制度保障機制能夠促使相關(guān)制度規(guī)范更加清晰與健全，使具體審計項目的執(zhí)行更加有的放矢；國家審計主導(dǎo)機制使審計過程更趨科學(xué)規(guī)范；資源整合機制能夠促進人力資源、信息資源等各種資源的融合，從而提高資源利用的效率；成果共享機制能夠?qū)崿F(xiàn)不同審計主體間審計成果的共享，既能提高審計效率，又能提高審計質(zhì)量；信息技術(shù)支撐機制主要指大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等信息技術(shù)在審計工作中的支撐作用。

四、糧食安全視角下耕地保護審計協(xié)同機制構(gòu)建

在充分考慮耕地保護審計實施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，如何在提高響應(yīng)力度的同時有效緩解審計壓力，是今后耕地保護審計的首要任務(wù)，僅靠單個審計主體無法承擔(dān)這一“重任”，因此需要加強審計主體之間、審計機關(guān)與其他監(jiān)督部門之間的協(xié)同合作。為此，本文構(gòu)建了制度保障機制、國家審計主導(dǎo)機制、資源整合機制、成果共享機制以及信息技術(shù)支撐機制，以此推進耕地保護審計協(xié)同工作的進行。

（一）制度保障機制

制度保障機制是實現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)的重要前提。一是通過建立聯(lián)席會議等制度，構(gòu)建協(xié)調(diào)外部資源的工作平臺。一方面，要加強與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林業(yè)等相關(guān)職能部門的溝通協(xié)調(diào)，按照“誰主管誰負責(zé)”原則，將審計整改納入對應(yīng)部門的職責(zé)范圍，定期研究部署、跟蹤督辦；另一方面，建立健全與紀(jì)檢監(jiān)察部門、巡視巡察機構(gòu)協(xié)作配合機制，通過定期召開聯(lián)席會議等形式，強化審計發(fā)現(xiàn)問題線索移送和審計整改結(jié)果運用工作。二是加強審計協(xié)同制度建設(shè)，密切審計機關(guān)之間的上下聯(lián)動。審計機關(guān)應(yīng)負責(zé)制訂耕地保護審計的協(xié)同實施要點，并在審計內(nèi)容、審計時間和審計組織上，針對各級審計機關(guān)和業(yè)務(wù)部門（科室）制訂詳細的統(tǒng)籌規(guī)則；還需完善對重點領(lǐng)域問題線索跟蹤管理辦法，落實審計協(xié)同制度；發(fā)布審計組織的協(xié)同規(guī)范，積極推動審計資源在不同層級、專業(yè)和區(qū)域之間的優(yōu)化分配，根據(jù)審計項目的特性來協(xié)調(diào)審計資源的使用，并加強審計機關(guān)間自下而上的交流以及業(yè)務(wù)部門間的橫向合作。三是建立清晰的權(quán)責(zé)制度，明確各方職責(zé)邊界，保證審計協(xié)同的質(zhì)量。在實施協(xié)同審計時，需要明確具體責(zé)任單位和負責(zé)人。

（二）國家審計主導(dǎo)機制

國家審計主導(dǎo)機制是實現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)的基礎(chǔ)。首先，國家審計發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅可以引導(dǎo)社會審計和內(nèi)部審計積極參與，還可以積極利用其審計成果，避免資源浪費。而且在耕地保護審計中，國家審計具有更高的強制性，它能夠在社會審計和內(nèi)部審計工作受阻時為其提供相應(yīng)的保障。其次，不同審計主體的衡量標(biāo)準(zhǔn)不一致，國家審計機關(guān)應(yīng)推動建立健全科學(xué)統(tǒng)一的審計標(biāo)準(zhǔn)，確保審計程序得以落實，審計結(jié)果得以運用。最后，耕地保護審計應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的審計方式，更多地采用上審下和異地審的方式，以提高審計部門的獨立性，使審計過程不被行政隸屬關(guān)系干擾。

（三）資源整合機制

資源整合機制是協(xié)同目標(biāo)的核心。我國耕地資源管理涉及多個部門，耕地保護相關(guān)信息分散在不同部門，相互獨立，形成了信息孤島現(xiàn)象，阻礙了信息的系統(tǒng)分析。要改善目前狀況，需要建立審計資源整合機制。審計資源整合的重點應(yīng)放在人力資源和信息資源上。在人力資源方面，國家審計機關(guān)在專業(yè)審計人員不足時，可以聘請地質(zhì)學(xué)、農(nóng)學(xué)、水利等方面的專家參與到審計中，社會審計也可以在人才方面有所貢獻。在信息手段方面，審計機關(guān)也應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動建立信息平臺，加強機構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)。內(nèi)部審計部門應(yīng)推動本單位建立信息公開機制，自覺向外公開耕地保護信息，供其他單位使用。此外，還應(yīng)提高信息的透明度，促進審計信息的公開透明，使土地保護管理工作真正進入公眾視野，接受社會各界的監(jiān)督。

（四）成果共享機制

審計成果共享機制是實現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)的關(guān)鍵所在。一是建立審計成果共享機制，加強三大審計主體成果的歸集整合力度，多維度提煉審計成果的深層次價值，由國家審計機關(guān)指導(dǎo)，圍繞問題清單，及時召開行業(yè)審計發(fā)現(xiàn)問題反饋會，對行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)人員精準(zhǔn)培訓(xùn)，通過提示責(zé)任和風(fēng)險，促進行業(yè)各單位舉一反三，充分發(fā)揮審計“治已病、防未病”作用。二是強化成果運用機制。內(nèi)部審計結(jié)果通常能夠揭示單位內(nèi)部控制中的弱點和重要風(fēng)險隱患，以及其他經(jīng)營管理中出現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的審計意見，其他審計主體可以針對內(nèi)部審計反映問題，進一步拓展審計工作的重點，并轉(zhuǎn)化獲取有用信息。同時，要逐步完善審計與其他監(jiān)督力量貫通協(xié)同工作機制，積極推動審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等各類監(jiān)督力量相向而行、同向發(fā)力，將審計發(fā)現(xiàn)問題整改與長效機制建設(shè)相結(jié)合，在落實耕地保護和糧食安全“黨政同責(zé)”以及領(lǐng)導(dǎo)干部履職評價等方面，進一步加強審計監(jiān)督成果的協(xié)同合作，形成全面整改、專項整改和重點督辦相結(jié)合的工作體系。

（五）信息技術(shù)支撐機制

信息技術(shù)支撐機制是實現(xiàn)耕地保護審計協(xié)同的輔助手段。隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)審計在國家審計工作中的參與度和作用日益增強，耕地保護審計也應(yīng)緊跟上科技發(fā)展的步伐。一方面，充分利用信息技術(shù)和遙感技術(shù)，全面核實耕地資源信息，特別是耕地面積和空間分布情況；另一方面，建立完善有效的土壤污染狀況監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和全國土壤信息化管理平臺，并借鑒地表水和地下水質(zhì)量監(jiān)測的做法，建立科學(xué)可控的國家土壤質(zhì)量監(jiān)測區(qū)，同時，在規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)布土壤污染狀況信息，逐步提高公民對土壤污染狀況的了解，促進公眾踴躍參與土壤污染防治工作。國家審計也應(yīng)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)，實現(xiàn)土地資源數(shù)據(jù)的共享和互通，確保為各相關(guān)部門提供及時、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。此外，將審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等平臺提供的問題線索和處理情況，信訪舉報受理情況，監(jiān)督報告和反饋意見，發(fā)現(xiàn)問題整改清單，整改完成情況等資料進行整合與歸納，創(chuàng)建一個可以實現(xiàn)信息共享、工作交互、成果共享的“全覆蓋”監(jiān)督平臺，打破不同監(jiān)督主體之間的信息差，避免出現(xiàn)孤島式信息壁壘。

五、結(jié)論

新形勢下，單一審計主體已無法適應(yīng)耕地保護審計發(fā)展的需要，必須深化三大審計主體與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等監(jiān)督部門之間的協(xié)作配合，發(fā)揮監(jiān)督合力，合理調(diào)配審計資源，提升審計效果；同時，以國家審計為主導(dǎo)，各審計主體各司其職，揚長避短，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，助力耕地保護審計全覆蓋。

（作者單位：南華大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院，郵政編碼：421001，電子郵箱：185945053@qq.com）

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