摘 要：為切實回應(yīng)治理任務(wù)變遷與行政法治要求，有必要在功能定位與價值權(quán)衡的基礎(chǔ)上，探尋智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的構(gòu)建路徑。智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度應(yīng)當(dāng)具備風(fēng)險治理和市場調(diào)控之功能，并統(tǒng)籌平衡好安全保障與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、動態(tài)監(jiān)管與信賴保護、干預(yù)成本與治理效能之間的價值沖突。在制度構(gòu)建中，可以考慮納入包容審慎、參與型行政、信賴保護機制、敏捷治理、精巧規(guī)制、分級分類等監(jiān)管理念或監(jiān)管模式，以促進智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的整體協(xié)調(diào)與高效運轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：智能網(wǎng)聯(lián)汽車； 產(chǎn)品準(zhǔn)入；制度功能；價值權(quán)衡

一、問題的提出

作為一項將人工智能技術(shù)、5G通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合應(yīng)用于交通運輸領(lǐng)域的前沿科技，智能網(wǎng)聯(lián)汽車給包括機動車產(chǎn)品準(zhǔn)入制度在內(nèi)的道路交通法律規(guī)范體系帶來了顛覆性影響，傳統(tǒng)的準(zhǔn)入規(guī)范體系已經(jīng)難以在智慧交通時代的通行場景中有效發(fā)揮規(guī)制作用。一方面，多變的交通場景、開放的網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)環(huán)境以及算法自動決策功能決定了智能網(wǎng)聯(lián)汽車的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)動態(tài)性的特點，智能網(wǎng)聯(lián)汽車的產(chǎn)品準(zhǔn)入規(guī)則及監(jiān)管過程都需要隨著技術(shù)發(fā)展變化進行相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整；另一方面，為適應(yīng)智能化、網(wǎng)聯(lián)化的技術(shù)特點，網(wǎng)絡(luò)安全、地圖測繪等更多部門都可能參與到智能網(wǎng)聯(lián)汽車的產(chǎn)品準(zhǔn)入監(jiān)管環(huán)節(jié)，準(zhǔn)入主管部門將更加多元。這些現(xiàn)實需求及變革趨勢遠遠超出了傳統(tǒng)機動車產(chǎn)品準(zhǔn)入制度的承載能力，是以，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度亟需打破舊的準(zhǔn)入管理模式的桎梏，完成體制機制的轉(zhuǎn)型升級。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度，是指國家為監(jiān)管智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)、防范智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)風(fēng)險，對申請進入市場的汽車制造企業(yè)及其生產(chǎn)的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品實行的準(zhǔn)入制度。通過準(zhǔn)入程序和準(zhǔn)入條件的設(shè)置，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度在生產(chǎn)端與消費使用端之間筑起一道“閘門”，阻止可預(yù)見的安全隱患因素進入應(yīng)用場域。不僅作為汽車產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管和道路交通管理制度中不可或缺的一部分，也作為智能網(wǎng)聯(lián)汽車風(fēng)險規(guī)制的前端環(huán)節(jié)，產(chǎn)品準(zhǔn)入制度將深刻影響運營監(jiān)管、責(zé)任認定、產(chǎn)品召回等后端環(huán)節(jié)的規(guī)制效果，在整個智能網(wǎng)聯(lián)汽車監(jiān)管制度中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家戰(zhàn)略的迫切需求下，智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化應(yīng)用已處于加速推進階段。當(dāng)前，如何建立起既能確保安全又能激發(fā)創(chuàng)新的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度，實為關(guān)乎公民生命健康與社會經(jīng)濟穩(wěn)健運行的重大現(xiàn)實命題。新型的產(chǎn)品準(zhǔn)入制度需在功能定位與價值考量過程中切實回應(yīng)治理任務(wù)的變遷，以尋求符合行政法治要求，與我國現(xiàn)行許可制度和機動車準(zhǔn)入管理框架相兼容，且適應(yīng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的法律規(guī)范建構(gòu)路徑。

二、智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的功能定位

對于亟待建構(gòu)的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度而言，功能的明確定位有著重大的現(xiàn)實意義，即通過把握制度的基本特征和運行規(guī)律，妥善處理制度定位、制度間相互關(guān)系以及治理目標(biāo)的整體性實現(xiàn)等宏觀問題，且在對制度細節(jié)做出安排的過程中盡可能實現(xiàn)功能效果的最大化。筆者認為，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險治理與市場調(diào)控兩大功能，以下分別從社會學(xué)視角和經(jīng)濟學(xué)視角展開分析。

（一）風(fēng)險治理功能

“現(xiàn)代化進程正變得具有‘自反性’，日益成為其自身的主題和問題?！钡聡鐣W(xué)家貝克對現(xiàn)代社會的風(fēng)險生成機制作出了這樣的闡釋[1]。面對道路擁堵、司機老齡化和居高不下的交通事故發(fā)生率，人們期待科學(xué)技術(shù)伸出援手，將打造智能交通、研發(fā)智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為解決方案。然而隨著這項技術(shù)的日趨成熟，人們也逐漸意識到在這背后有更多不確定、不可控的風(fēng)險與之相伴而生。以安全和效率為目的創(chuàng)造出的現(xiàn)代化技術(shù)中潛藏著新的不安全因素，這正與貝克在《風(fēng)險社會》中對“風(fēng)險”的描述相吻合。軟硬件故障、傳感器感知性能不足、控制算法實現(xiàn)的不充分、通信協(xié)議漏洞、數(shù)據(jù)校驗缺失、自動駕駛系統(tǒng)對物理規(guī)律和道德倫理的認知缺乏……這些風(fēng)險一旦規(guī)?；?、現(xiàn)實化，即會造成嚴重的公共性危害，因此必須要事先預(yù)防，而不能僅僅依靠事后補救。同時，作為一項綜合人工智能與網(wǎng)絡(luò)通信的前沿應(yīng)用，智能網(wǎng)聯(lián)汽車行業(yè)有著很高的技術(shù)壁壘，以至于遭受風(fēng)險的智能網(wǎng)聯(lián)汽車駕乘人員沒有能力或無法通過合理且經(jīng)濟的成本認識和預(yù)防其中的風(fēng)險，因此消減風(fēng)險的措施必須由享有公權(quán)力的國家和政府提供。

根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則和憲法賦予國家的基本權(quán)利保護義務(wù)，國家和政府有必要在智能網(wǎng)聯(lián)汽車大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用帶來確切危害之前采取規(guī)制措施，避免造成無可挽回的災(zāi)難性后果。作為公權(quán)力提前介入私域以實現(xiàn)風(fēng)險防范目標(biāo)的制度媒介，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度具有獨特的風(fēng)險治理功能。

風(fēng)險識別。智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的運作機理在于，提供一套面向生產(chǎn)者和車輛產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入條件，并經(jīng)由安全評估、安全監(jiān)測等一系列程序完成條件符合性的判斷篩查。其中，準(zhǔn)入條件是在技術(shù)研發(fā)和道路測試過程中反復(fù)驗證總結(jié)出的、能夠?qū)崿F(xiàn)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品安全應(yīng)用的一般要求。在準(zhǔn)入決定做出之前，由主管機關(guān)及專業(yè)技術(shù)人員將企業(yè)的設(shè)計、生產(chǎn)、管理能力以及車輛產(chǎn)品性能與各項準(zhǔn)入條件進行對照，能夠及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時整改和管控。若在安全評估階段發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險點，亦有利于加深各方對智能網(wǎng)聯(lián)汽車風(fēng)險的認識，增加風(fēng)險的可預(yù)見性，進而反向推動技術(shù)研發(fā)、管理升級以及準(zhǔn)入條件的調(diào)整。在準(zhǔn)入決定做出之后，為保證產(chǎn)品生產(chǎn)一致性，主管機關(guān)仍需持續(xù)監(jiān)測企業(yè)及車輛進入市場后的準(zhǔn)入條件符合情況，及時識別產(chǎn)品應(yīng)用過程中的風(fēng)險并實施干預(yù)。

風(fēng)險阻卻。經(jīng)測試評估認定存在可預(yù)見風(fēng)險的生產(chǎn)企業(yè)和車輛產(chǎn)品將被排斥在市場之外，從而實現(xiàn)對風(fēng)險的阻卻。為了滿足準(zhǔn)入條件，智能網(wǎng)聯(lián)汽車設(shè)計者和制造者必須加大研發(fā)力度，提高自身的安全意識和風(fēng)險管理能力，盡可能在車輛生產(chǎn)階段就肅清安全隱患。相應(yīng)地，在汽車產(chǎn)品進入市場之后，若主管機關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)或產(chǎn)品出現(xiàn)不再符合準(zhǔn)入條件的情形，或是發(fā)現(xiàn)了因生產(chǎn)設(shè)計環(huán)節(jié)缺漏導(dǎo)致的重大風(fēng)險隱患，則需啟動市場退出機制，撤銷準(zhǔn)入決定，由生產(chǎn)企業(yè)依法整改和處理。由此，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度以準(zhǔn)入條件作為篩查工具，以安全評估和持續(xù)監(jiān)測作為篩查手段，將可預(yù)見的風(fēng)險攔截在市場之外，避免風(fēng)險的擴大和惡化，進而整體提升智能網(wǎng)聯(lián)汽車行業(yè)的安全水平。

風(fēng)險交流。構(gòu)建和實施智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的關(guān)鍵在于準(zhǔn)入條件的生成。然而由于智能化、網(wǎng)聯(lián)化技術(shù)的不成熟以及風(fēng)險本身具有的不確定性和復(fù)雜性，準(zhǔn)入條件的生成頗有難度，涉及大量風(fēng)險知識的積累運用。更重要的是，智能網(wǎng)聯(lián)汽車的發(fā)展并不能以技術(shù)中立為由來回避市場化進程中的價值偏好、商業(yè)利益以及社會風(fēng)險[2]。在準(zhǔn)入條件的生成和設(shè)置過程中，市場參與主體的利益訴求、社會公眾的情感認知同樣需要受到風(fēng)險規(guī)制者的重視，而不應(yīng)被隱匿于科學(xué)技術(shù)和專家理性之下。為此，通過收集和分析信息，持續(xù)關(guān)注智能網(wǎng)聯(lián)汽車領(lǐng)域的專業(yè)知識，并與公眾及受到規(guī)制影響的企業(yè)保持溝通、充分交流，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度能夠規(guī)制哪些風(fēng)險、如何規(guī)制、規(guī)制到什么程度等問題做出初步的回答，為智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化后的市場秩序和道路交通秩序奠定初步的框架，對后續(xù)在車輛運輸、交通安全、事故處理等階段的風(fēng)險分配和監(jiān)管壓力分配發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（二）市場調(diào)控功能

不同于風(fēng)險社會學(xué)的視角，在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的視野下，智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為一種新興業(yè)態(tài)，其萌芽發(fā)展是技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和制度結(jié)構(gòu)相互作用、不斷變遷的過程，這一過程既需要“有效市場”，也需要“有為政府”[3]。若基礎(chǔ)設(shè)施和制度結(jié)構(gòu)無法與技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相匹配，將會導(dǎo)致市場主體的經(jīng)營成本較高，產(chǎn)業(yè)整體后續(xù)增長乏力。在這之中，基礎(chǔ)設(shè)施和制度結(jié)構(gòu)的問題無法由行業(yè)自治來解決，必須依靠政府提供支撐。而智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的構(gòu)建實施，即是政府發(fā)揮有為作用、補足市場缺陷的關(guān)鍵步驟。通過產(chǎn)品準(zhǔn)入工具的有效運用，政府幫助智能網(wǎng)聯(lián)汽車從業(yè)者消除它們自身難以解決的負外部性和傳統(tǒng)機動車時代遺留下來的制度障礙，進而突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，穩(wěn)定市場秩序，實現(xiàn)對智能網(wǎng)聯(lián)汽車市場的整體調(diào)控。此種市場調(diào)控功能包括以下兩個方面：

促進市場發(fā)展。建立智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度，最直接的利好是產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能的全面激活。目前我國市場上流通的智能網(wǎng)聯(lián)汽車，其上搭載的主要為L2級別的輔助駕駛系統(tǒng)，特斯拉、蔚來、小鵬等車企則將自己量產(chǎn)銷售的智能駕駛汽車產(chǎn)品級別定義為L2+、L2++、L2.5等。這些具備“高階輔助駕駛”功能的車輛能夠完成高速公路和城市道路上的自動輔助導(dǎo)航駕駛、自動泊車等駕駛輔助任務(wù)。然而，盡管許多車企對外宣稱已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)L3級別的有條件自動駕駛，但受限于測試評價體系、市場準(zhǔn)入機制的缺失以及對法律責(zé)任的擔(dān)憂，相關(guān)車輛產(chǎn)品仍然沒能在國內(nèi)落地上市。一旦后續(xù)從立法上制度上打通智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品的準(zhǔn)入路徑，明確企業(yè)在設(shè)計驗證、安全保障、安全檢測等方面的準(zhǔn)入條件，可以預(yù)見，各大車輛生產(chǎn)企業(yè)將紛紛加大對高級別智能網(wǎng)聯(lián)汽車的研發(fā)生產(chǎn)投入，整個行業(yè)中的生產(chǎn)要素將更加活躍。

應(yīng)對市場失靈。智能網(wǎng)聯(lián)汽車是市場中的新興事物，其發(fā)展應(yīng)用在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升的同時，也會加劇傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的信息偏在、資源不當(dāng)配置、不公平競爭等問題，不利于交易安全及秩序穩(wěn)定。作為因應(yīng)之道，以行政許可為核心的產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度具有市場監(jiān)管的功用，能夠為政府介入和干預(yù)智能網(wǎng)聯(lián)汽車市場提供助益。例如，由工業(yè)和信息化部對企業(yè)及車輛產(chǎn)品實施公告準(zhǔn)入，意味著申請進入市場的主體必須向工業(yè)和信息化部證明自身的準(zhǔn)入條件符合性，必須按規(guī)定全面提交證明材料。這一過程能夠讓政府掌握所有市場經(jīng)營參與者和潛在參與者的基本信息，進而把握住行業(yè)和技術(shù)發(fā)展脈搏，開展有針對性的規(guī)制。而準(zhǔn)入審查和監(jiān)測的過程則能夠在允許和助推智能網(wǎng)聯(lián)汽車市場化落地的同時，將生產(chǎn)合規(guī)、產(chǎn)品安全作為市場主體應(yīng)當(dāng)支付的相應(yīng)對價，從而減少劣質(zhì)市場行為對資源的浪費[4]，以此達到行為控制和資源配置的目的。最后，工業(yè)和信息化部把獲得準(zhǔn)入的企業(yè)和產(chǎn)品由列入公告向社會發(fā)布，更是打破了智能網(wǎng)聯(lián)汽車行業(yè)的信息壁壘。有了政府公信力為產(chǎn)品安全性做背書，消費者原本需要花費的信息甄別成本和對駕駛風(fēng)險的擔(dān)憂被大大消解，市場信心得到提振，交易公平得到保障。

需要強調(diào)的是，盡管在法律規(guī)范缺位的當(dāng)下，在建立智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的初期能夠激勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新，但準(zhǔn)入管理本質(zhì)上仍是一種強制命令型的秩序行政手段，其應(yīng)對市場失靈的作用要比促進市場發(fā)展的作用突出得多。

三、智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的價值權(quán)衡

行政法律制度構(gòu)建是法律對社會治理的現(xiàn)實需要做出的回應(yīng)，但治理本身絕非法律一家之事。作為一個“時代符號”，智能網(wǎng)聯(lián)汽車所代表的不只是技術(shù)的突破、產(chǎn)業(yè)的崛起、商業(yè)模式的革新，更是生活方式的轉(zhuǎn)變、價值觀念的迭代、社會關(guān)系的重塑。智能網(wǎng)聯(lián)產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度在堅持法治原則、保障公民基本權(quán)利的同時，也必須直面法律與創(chuàng)新型技術(shù)、經(jīng)濟增長目標(biāo)以及社會生活變遷之間的關(guān)系，尋求多種價值目標(biāo)的實現(xiàn)。

然而，基于不同功能定位所搭建的制度機制和制度架構(gòu)，不可避免地會展現(xiàn)出差異性，這種差異性可能導(dǎo)致風(fēng)險治理與市場調(diào)控這兩大功能在運作過程中產(chǎn)生摩擦或抵牾。例如，風(fēng)險治理功能更側(cè)重于安全性和穩(wěn)定性的考量，而市場調(diào)控功能則更多關(guān)注市場效率和響應(yīng)速度。當(dāng)兩大功能之間的內(nèi)在張力達到一定程度時，便有可能在準(zhǔn)入制度的多個可欲價值之間引發(fā)沖突。在此情形下，價值權(quán)衡必不可少。

（一）安全保障與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡

事前實施準(zhǔn)入監(jiān)管雖然有助于防范智能網(wǎng)聯(lián)汽車可能引發(fā)的安全風(fēng)險，卻也容易在“安全勝于后悔”（better safe than sorry）的觀念驅(qū)使下對市場化進程施加過度干預(yù)。對于技術(shù)密集型的新興產(chǎn)業(yè)而言，嚴格的限制和煩瑣的程序會束縛多元主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的步伐，犧牲商業(yè)效率，甚至可能妨礙競爭、滋生腐敗。事實上，安全與發(fā)展之間的價值沖突長期存在于在工業(yè)化時代的治理實踐中，只是在商業(yè)模式迅速迭代、顛覆性技術(shù)層出不窮的現(xiàn)代社會，這一對矛盾在規(guī)制改革的進程中被打下了更加深刻的烙印。有學(xué)者指出，監(jiān)管部門必須同時扮演市場促進者（Enabler）和市場監(jiān)管者（Regulator）的雙重角色，“在削減對市場行政管控的過程中與市場失靈的增量求得最優(yōu)均衡”[5]。就智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度而言，平衡安全保障與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義在于把握市場干預(yù)力度，為準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序的精細化設(shè)置提供合理適當(dāng)?shù)姆椒ɑ驑?biāo)準(zhǔn)。

安全與發(fā)展之間的沖突，植根于風(fēng)險內(nèi)生的雙重性。根據(jù)貝克和吉登斯的主張，風(fēng)險既有消極面向，又有積極面向，它涉及那些人們主動尋求與之面對的、通過估量和承擔(dān)不利后果而獲取某種收益的危險[6]。智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)背后潛藏的風(fēng)險同樣是人們在追求經(jīng)濟與社會效益的過程中主動選擇和積極承擔(dān)的，其中蘊含著發(fā)展創(chuàng)新的機遇。因此，在實施風(fēng)險規(guī)制時，始終需要考慮和保護市場主體的發(fā)展自由和自治權(quán)利。更進一步說，即使基于風(fēng)險預(yù)防原則和安全保障的國家職能，立法者授權(quán)政府在尚未發(fā)現(xiàn)確鑿的科學(xué)證據(jù)證明風(fēng)險存在時即采取積極的保護行動，政府作為規(guī)制者仍需時刻警惕對市場主體基本權(quán)利的過度限制和干預(yù)，避免造成行政法治基本要求的虛置化。

（二）動態(tài)監(jiān)管與信賴保護的調(diào)和

知識不充分是風(fēng)險規(guī)制活動法治化面臨的基本困境[7]。且不論當(dāng)前汽車智能化、網(wǎng)聯(lián)化技術(shù)尚未成熟，即便是在技術(shù)成熟后，知識不充分、風(fēng)險不確定仍然會是智能網(wǎng)聯(lián)汽車從業(yè)者和駕乘人員無法打破的桎梏。一方面，智能化背后的深度學(xué)習(xí)算法意味著車輛的自動駕駛系統(tǒng)將隨著道路行駛里程的增加不斷調(diào)整和更新駕駛策略，而由于算法黑箱的存在，即使是研發(fā)人員也難以掌握更新后的算法規(guī)則；另一方面，網(wǎng)聯(lián)化意味著車輛的信息交互過程高度依賴車聯(lián)網(wǎng)信號和終端平臺，通信中可能發(fā)生電磁干擾、非法訪問、竊聽、篡改等安全問題，甚至簡單的信號延遲或平臺宕機都可能引發(fā)交通事故。因此，對智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品長期有效的準(zhǔn)入監(jiān)管依賴于安全基準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整，即行政機關(guān)必須根據(jù)市場應(yīng)用的反饋對準(zhǔn)入條件做出實時修改，承擔(dān)起準(zhǔn)入機制持續(xù)更新和基本權(quán)利動態(tài)保護的義務(wù)。

然而，動態(tài)監(jiān)管與傳統(tǒng)的行政法治理念存在沖突，可能帶來法安定性遭到破壞、受準(zhǔn)入者信賴利益遭到侵犯的隱憂。根據(jù)法的安定性原則，對智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理事項的制度安排應(yīng)當(dāng)具備穩(wěn)定性和持續(xù)性：制定法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開、確定，立法機關(guān)不得對制定法進行頻繁修改；行政機關(guān)不得嗣后隨意廢除準(zhǔn)入許可，且法律適用過程禁止溯及既往[8]。但在實踐中，法的安定性原則與變動不居的風(fēng)險情勢之間存在張力，以至于承擔(dān)風(fēng)險預(yù)防任務(wù)的立法被要求與最新的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，原本獲得市場準(zhǔn)入的企業(yè)和產(chǎn)品也可能因為事態(tài)變化而不再具備受法律規(guī)則認可的安全性，蒙受信譽上和經(jīng)濟上的損失。面對此種負面效應(yīng)，規(guī)制者有必要在堅持動態(tài)更新的監(jiān)管方式的同時，注重對市場主體信賴利益的保護，以彌補法安定性的缺位。

（三）干預(yù)成本與治理效能的統(tǒng)籌

對風(fēng)險產(chǎn)品實施的市場準(zhǔn)入是一項成本耗損巨大的監(jiān)管活動，其中的成本包括行政成本和社會成本。

在行政方面，從確定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，到對企業(yè)和產(chǎn)品的細致審批，再到對已上市產(chǎn)品的持續(xù)監(jiān)督，每一個環(huán)節(jié)都需要大量的資源投入。特別是對于處在技術(shù)迭代期的智能網(wǎng)聯(lián)汽車而言，單純的準(zhǔn)入審批還不是程序最復(fù)雜、耗損最多的環(huán)節(jié)，制度實施的重點和難點在于“形成標(biāo)準(zhǔn)—持續(xù)監(jiān)督—市場反饋—更新標(biāo)準(zhǔn)”的整個循環(huán)往復(fù)的自省過程。這一過程不僅要求行政機關(guān)具備高度的專業(yè)性和敏銳的市場洞察力，更要求其在動態(tài)變化中保持靈活性和適應(yīng)性。因此，相應(yīng)的風(fēng)險溝通機制、監(jiān)管制約機制、市場反饋機制以及民主決策機制必不可少，而機制運行所需的人力、物力、財力、信息、時間等資源最終將累積為大量的行政成本。

社會方面的成本，既包括顯性的經(jīng)濟成本，也包括隱性的社會危害。欲申請準(zhǔn)入的企業(yè)為了達成準(zhǔn)入條件，需事先完成生產(chǎn)線自檢與產(chǎn)品測試，并提交足夠充分的證明材料；進入市場后，企業(yè)還需自行開展安全監(jiān)測、持續(xù)研究和匯報工作，以應(yīng)對后續(xù)監(jiān)督檢查。在這過程中，為達成和保持市場準(zhǔn)入資格而花費的資源和時間無疑會給市場主體的經(jīng)營活動造成經(jīng)濟負擔(dān)。若準(zhǔn)入條件過于嚴苛、準(zhǔn)入程序過于煩瑣，勢必會擠壓企業(yè)的發(fā)展空間，造成智能網(wǎng)聯(lián)汽車市場整體缺乏活力。然而，若準(zhǔn)入門檻設(shè)置過低，則會導(dǎo)致市場魚龍混雜，引發(fā)安全問題，對社會秩序和公共利益造成巨大危害，這背后的糾紛化解、損害修復(fù)成本更是無法估量。

作為因應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)治理而搭建的事前監(jiān)管制度，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度不僅需要滿足行政合法性要求，還應(yīng)當(dāng)在保障治理成效的同時控制干預(yù)成本，滿足行政效能原則的要求。從制度建構(gòu)論的維度出發(fā)，行政效能原則的規(guī)范內(nèi)涵包括“市場或社會自治優(yōu)先原則”及“管理或服務(wù)制度的效益最大化原則”[9]，旨在通過制度設(shè)計引導(dǎo)行政機關(guān)及時、高效地完成行政任務(wù)，并盡可能取得最大收益。由于智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品帶來的社會風(fēng)險已經(jīng)超出了市場自治的能力范圍，因此準(zhǔn)入制度的規(guī)范建構(gòu)需聚焦“效益最大化原則”，選用成本-收益分析尋求成本最小、收益最大的監(jiān)管模式。

四、智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的建構(gòu)路徑

面對以上價值權(quán)衡需求，有必要采取回應(yīng)型的制度建構(gòu)路徑，將符合價值目標(biāo)的監(jiān)管機制或監(jiān)管模式有機地嵌入到智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理體系之中，盡可能實現(xiàn)制度功能間的和諧互補，從而保障整個制度的順暢運行與高效實施。

（一）堅持包容審慎與公眾參與

為應(yīng)對安全保障與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的平衡需求，以下兩種方案可運用于智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的建構(gòu)實施。

第一，包容審慎監(jiān)管。2018年12月，工業(yè)和信息化部發(fā)布《車聯(lián)網(wǎng)（智能網(wǎng)聯(lián)汽車）產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃》，明確提出要“堅持包容審慎的原則”，優(yōu)化智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。2019年出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》則直接把“對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實行包容審慎監(jiān)管”寫進了立法。包容審慎監(jiān)管旨在引導(dǎo)行政機關(guān)理性應(yīng)對市場中的不確定性，強調(diào)在安全底線不被觸碰的前提下，給予新生業(yè)態(tài)足夠的發(fā)展空間，實施相對謙抑且不失謹慎的監(jiān)管。在智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理中貫徹包容審慎的監(jiān)管理念，關(guān)鍵點有二：一是劃定安全底線，即設(shè)置產(chǎn)品準(zhǔn)入的嚴格條件，將極有可能引發(fā)安全事故的重大隱患排除在市場之外；二是留足發(fā)展空間，即實行有條件豁免、準(zhǔn)入影響分析，建立試驗機制、告知承諾機制、容缺機制等，在風(fēng)險可控范圍內(nèi)實施有彈性的準(zhǔn)入，支持市場主體正常經(jīng)營。

第二，參與型行政。公眾參與是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的一大世界性趨勢[10]，其核心意涵是開放行政決策程序，吸納非政府主體對行政決策的做出發(fā)揮實質(zhì)性的影響。要實現(xiàn)公共安全與市場主體權(quán)益的雙重保障目的，需通過程序設(shè)計讓公眾、企業(yè)、技術(shù)專家等多方主體參與到監(jiān)管決策過程中，提供知識、信息和價值訴求——這也是保證監(jiān)管制度民主合法性的必然要求。為應(yīng)對快速迭代的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和難以捕捉的潛在風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)直接搭建包括公告、聽證、協(xié)商、研討、座談等在內(nèi)的風(fēng)險交流機制，利用民主決策過程控制準(zhǔn)入監(jiān)管力度在安全與發(fā)展之間達至平衡。

（二）構(gòu)建信賴保護機制

在構(gòu)建智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度時，仍需堅持動態(tài)更新的監(jiān)管方式，但必須通過建立信賴保護機制，彌補法安定性的缺位。

首先，立法與行政之間形成分工合作關(guān)系，容許制定法中使用具有概括性和彈性的表述，具體細節(jié)則由行政機關(guān)根據(jù)技術(shù)發(fā)展和市場應(yīng)用情況自行補充[11]。應(yīng)當(dāng)明確的是，立法本身的風(fēng)險治理效用是較為有限的，立法者無法事先制定出絕對詳盡的規(guī)則以羈束行政機關(guān)在不確定性中的決策。法律規(guī)則能做的只是就“決策的程序和理由”提出一些要求，提醒知識和科學(xué)理性的限度所在[12]。在智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度中，先定的法律規(guī)范只需對企業(yè)的安全生產(chǎn)和保障能力、車輛產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備的安全性能以及準(zhǔn)入實施的各項程序做出概括性規(guī)定。而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等高度依賴專業(yè)知識的內(nèi)容，則交由行政機關(guān)在技術(shù)發(fā)展的動態(tài)過程中進行把握，即時做出判斷和裁量。如此一來，市場對準(zhǔn)入制度的基本預(yù)期可經(jīng)由立法獲得穩(wěn)定維持，準(zhǔn)入制度的市場適應(yīng)性則通過靈活的行政過程得到保證。當(dāng)然，法律也應(yīng)課予市場主體持續(xù)改進安全運行能力的義務(wù)，并授權(quán)行政機關(guān)根據(jù)風(fēng)險情勢對準(zhǔn)入事項做出合理調(diào)整①。

其次，對于不再適應(yīng)風(fēng)險防范要求的、已經(jīng)參與市場經(jīng)營的企業(yè)和車輛產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)及時啟動市場退出機制，并對企業(yè)做出補償。智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理活動具有授益性，對獲得準(zhǔn)入的市場主體而言，保護其信賴利益是法安定性原則的反射作用，也是法治國家的必然要求。信賴保護的方式有二：一是存續(xù)保護，二是財產(chǎn)保護②。從存續(xù)保護的角度而言，合法生效的準(zhǔn)入許可對行政機關(guān)與被許可人雙方都有約束力，若非出現(xiàn)危害公共利益的安全隱患，許可不得被廢止。從財產(chǎn)保護的角度而言，當(dāng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車的市場應(yīng)用對公共利益造成威脅，或由于算法、軟件更新等導(dǎo)致企業(yè)或產(chǎn)品的安全水平不再符合法定的準(zhǔn)入條件，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)廢止準(zhǔn)入許可，并對享有正當(dāng)信賴利益的市場主體做出相應(yīng)的財產(chǎn)補償。其中，“公共利益”屬于不確定法律概念，行政機關(guān)可以根據(jù)風(fēng)險情勢謹慎把握，以切合動態(tài)監(jiān)管的實際需要。

（三）引入靈活高效的新監(jiān)管模式

隨著治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展以及行政法從司法面向到行政面向的轉(zhuǎn)型[13]，效能原則逐漸得到學(xué)界的重視，諸多致力于提升治理效能、降低干預(yù)成本的新監(jiān)管模式亦受到廣泛討論和推崇，其中最具代表性的有以下三種：

第一，敏捷治理。這一治理模式最早起源于軟件開發(fā)，近年來被廣泛運用于企業(yè)管理、教學(xué)管理以及公共管理等領(lǐng)域③。既有研究嘗試將敏捷治理引入新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代城市、智慧社區(qū)、數(shù)字政府、元宇宙等屬于新興技術(shù)或者為新興技術(shù)所滲透的社會治理領(lǐng)域[14]。敏捷治理具有及時性、靈活性、參與主體廣泛性和互動性以及規(guī)制工具輕量化的特點，恰能適應(yīng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)動態(tài)監(jiān)管的需要。盡管準(zhǔn)入許可本身屬于力度較大、較為強硬的監(jiān)管措施，但準(zhǔn)入條件的確立過程和準(zhǔn)入后的監(jiān)管過程仍可配合使用輕量化的、敏捷靈活的規(guī)制工具，如約談、信息披露、企業(yè)合規(guī)免責(zé)等。此種治理模式能夠在降低行政成本的同時減輕企業(yè)負擔(dān)，對治理效能的提升起到“四兩撥千斤”的作用。

第二，精巧規(guī)制。精巧規(guī)制理論是西方社會在20世紀90年代追求更優(yōu)規(guī)制（Better Regulation）的過程中對回應(yīng)型規(guī)制理論的改良與革新，其理論要義包括低干預(yù)主義、多元主體共同參與以及豐富的政策工具組合[15]。精巧規(guī)制能夠在賦能市場自我規(guī)制、自愿規(guī)制的同時，對行政資源做出盡可能精準(zhǔn)的分配，從而實現(xiàn)低成本、高效益的治理。在智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度中適用精巧規(guī)制理論，有助于對準(zhǔn)入許可與認證等相關(guān)準(zhǔn)入機制之間的關(guān)系進行更為恰當(dāng)?shù)陌盐?。例如，強制性產(chǎn)品認證對市場的干預(yù)程度相對較低，其做出主體是第三方機構(gòu)，行政機關(guān)僅扮演促進者、監(jiān)督者的角色。根據(jù)精巧規(guī)制理論，盡管強制性產(chǎn)品認證與公告準(zhǔn)入機制的檢測項目有諸多重復(fù)，強制性產(chǎn)品認證仍然具有調(diào)動市場自治活力、緩和監(jiān)管者與被監(jiān)管者關(guān)系的獨立價值。因此，在產(chǎn)品準(zhǔn)入制度的構(gòu)建過程中，有必要秉持對認證機制的低干預(yù)主義理念，通過合理調(diào)用行政資源使其成為準(zhǔn)入許可的有益補充。

第三，分級分類監(jiān)管。此種模式是監(jiān)管簡約性和靶向性發(fā)展的產(chǎn)物，其核心內(nèi)涵在于對被監(jiān)管對象的精細化分類和量體裁衣式的差異化安排[16]，實踐中常被應(yīng)用于數(shù)據(jù)安全保護、信托公司監(jiān)管評級、企業(yè)信用風(fēng)險分類管理、職業(yè)病危害防治等治理場景。目前針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車，許多學(xué)者也主張適用分級分類監(jiān)管的辦法，例如針對不同應(yīng)用場景、不同風(fēng)險等級的車輛設(shè)定差異性的規(guī)范[17]，或按照自動駕駛技術(shù)級別設(shè)置準(zhǔn)入[18]。筆者認為，除了準(zhǔn)入條件的分級分類設(shè)置之外，準(zhǔn)入監(jiān)督檢查階段同樣可以適用更加精細化的分類管理：可以根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模、研發(fā)水平、信用度等確定企業(yè)的風(fēng)險等級，根據(jù)車輛應(yīng)用場景、智能化和網(wǎng)聯(lián)化水平等確定產(chǎn)品的風(fēng)險等級，在經(jīng)過必要的“觀察期”后，降低對風(fēng)險較低企業(yè)和產(chǎn)品的檢查頻次，對風(fēng)險等級高的企業(yè)和產(chǎn)品則加大監(jiān)督力度。當(dāng)然，在做出精細的類型化安排時，也應(yīng)當(dāng)注意把握實質(zhì)平等與形式平等之間的平衡，確保制度實施的公正性和有效性。

五、結(jié)語

2023年11月17日，工業(yè)和信息化部、公安部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車準(zhǔn)入和上路通行試點工作的通知》，標(biāo)志著國家層面對智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化應(yīng)用的布局正式按下“加速鍵”，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理制度的構(gòu)建實施已在緊鑼密鼓的籌備中。在制度建成前夕，除了通過試點實踐對準(zhǔn)入管理措施和技術(shù)要求開展具體驗證之外，從更宏觀層面對制度體系的科學(xué)性、合理性做出的論證和反思同樣不可或缺。越是在技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)升級、風(fēng)險潛行的時期，行政規(guī)制越應(yīng)當(dāng)保持對自身制度內(nèi)在運作邏輯的深刻覺察和對外在環(huán)境變動趨勢的敏銳感知，促使規(guī)制制度在紛繁的價值需求及價值沖突中，實現(xiàn)功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與高效運轉(zhuǎn)。

注 釋：

① 國家課予風(fēng)險企業(yè)與現(xiàn)在學(xué)術(shù)和技術(shù)等水準(zhǔn)、狀態(tài)相適合的義務(wù)，并將遵守這一義務(wù)作為許可的要件之一。日本學(xué)者山本隆司將其稱為“許可要件的動態(tài)化”。參見：王貴松.風(fēng)險行政與基本權(quán)利的動態(tài)保護[J].法商研究，2022（4）：25.

② 存續(xù)保護，即基于信賴利益保護維持行政行為；財產(chǎn)保護，即基于信賴利益保護撤銷或廢止行政行為后給予財產(chǎn)性的補償或賠償。兩者都為實體性保護，與形式性保護（不可訴請撤銷性）相對。參見：蔣成旭.存續(xù)力理論視野下的信賴利益保護原則[J].東方法學(xué)，2016（4）：74.

③ 2018年世界經(jīng)濟論壇年會發(fā)布的《敏捷治理：在第四次工業(yè)革命中重構(gòu)政策制定》白皮書將敏捷治理定義為：“以顧客為中心的，一套具有柔韌性、流動性、靈活性或適應(yīng)性的行動或方法，是一種自適應(yīng)、以人為本以及具有包容性和可持續(xù)的決策過程?！?/p>

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