于曉偉

[摘 要]通過對四川、湖北兩省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人產生方式的探討研究，提出這種領導人產生方式深刻體現了我國鄉(xiāng)村民主由傳統(tǒng)的村民參與的模式向自我治理的方向轉變，表明了自治是我國鄉(xiāng)村民主的最終走向。

[關鍵詞]鄉(xiāng)村 自治 民主 直選

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中國民主的選項

（一）何謂村民自治

何謂自治？自治是主體（個人、集體、地方或民族）憑借自己的意志管理自己，而無需別的主體直接控制的一種治理形式。主權自治、地方自治到社會自治是自治概念在邏輯上的三個發(fā)展層次。

從《村民委員會組織法》第一條“為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農村基層民主……”和《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑的形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”的規(guī)定來看，村民自治的主體是村民，客體是“群眾自己的事情”。

由此看來，我國的村民自治是一種社會自治，其含義主要包括四個方面：

民主選舉，即直選；民主決策，即通過村民會議決定重大事項，通過村民代表會議研究日常工作；民主管理，通過制訂村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實現規(guī)范化管理；民主監(jiān)督，即實行村務、財務公開，民主評議干部，建立重大事項匯報制度。

（二）從村民自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一種最基本的行政建制，但存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位，各類機構關系不順，社會改革不配套，還有行政機構中客觀存在的“帕金森定律”，使得的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革困難重重。走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中“減漲怪圈”，解決機構冗員問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重中之重。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中領導干部是怎么產生的，又怎么會越減越多呢？這就引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權利來源實質與形式的矛盾，長期以來，形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部權力來自于本級區(qū)域的公民，但實質上是來自于上級領導部門，主要職能是完成上級主管部門布置的各項任務。所以從村民自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，是自治層次上從社會自治到地方自治的延伸，特別是把村民自治中領導人的直接選舉引申到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的產生在村民自治的基礎上實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，國家的行政權力將逐步退出鄉(xiāng)村的政治領域，實鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應該成為改革的重要目標。這樣的改革既能解決由收取稅費而產生的農民負擔問題，又能為國家與社會的良性互動打下基礎。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一種政治設計

1831的美國被托克維爾認定經歷過“民主”這場社會革命并“使這場革命發(fā)展得最完滿和最和平的國家”。托克維爾的考察表明，典型的美國地方政治新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，是自發(fā)形成的， “在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。1831年，新英格蘭州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度已比較成熟，它成為美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的典型表現形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實行直接民主與議行合一制。

二、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的領導人產生的初步嘗試

在中國的現實環(huán)境中實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，條件還不充分，但是要走出中國20多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的怪圈，滿足民眾民主的要求，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾自我治理的土壤，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治首先在選舉領導人上起步了。

（一）四川遂寧步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長

1998年12月，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)進行了直選鄉(xiāng)長的改革，經全體選民投票，原鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋以50%的得票率當選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認”了這一結果。2001年12月步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長任期已滿，此次實行“半直選”：由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉。經過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會上，譚曉秋以高票當選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長。

（二）湖北咸安區(qū)兩票推選，交叉任職。

湖北咸安區(qū)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人大會兩票推選，競爭產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的“半直選”，同時實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府交叉任職的方式，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的機構及治理方式。2003年，咸安區(qū)選舉的步驟為：自薦報名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審查資格；以由各村黨員及群眾代表（每10個農戶一個代表）以海選方式推舉候選人，區(qū)委常委會按推薦票數及考核情況確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員正式候選人；先召開鎮(zhèn)黨代表大會，代表選舉產生鎮(zhèn)黨委委員；區(qū)委確定兩名黨委書記兼鎮(zhèn)長的候選人兩人，在代表會上演說，代表當場提問，全體黨代表投票產生鎮(zhèn)黨委書記。在人大會上，由黨代會上產生的黨委書記作為鎮(zhèn)長候選人，實行等額選舉，并從其他黨委委員及群眾推薦的非黨候選人中產生三名副鎮(zhèn)長。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中的領導人作用

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中，通過直選或半直選產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人，通過自治組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會或黨政交叉任職，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務。然而，需要強調的一點是：“立法與行政工作都是就近在被統(tǒng)治者的面前完成的”。在管理公共事務過程中，通過直選或半直選產生的領導人，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人相比，由領導者變?yōu)榉照撸晌ㄉ喜晃褡兂闪宋駷槊?，由上級意志的?zhí)行者成為鎮(zhèn)民利益的維護者，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人更應該盡快適應角色轉變，作好協(xié)調者﹑服務者﹑代言人。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的影響

（一）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，構建社會主義新農村

中共“十五大”提出“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情”，十五屆五中全會公報也曾明確宣布，要“加強民主政治建設，推進決策的科學化、民主化，擴大公民有序參與”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革恰恰就是“擴大公民有序參與”的重要途徑，它通過建立一種規(guī)范化、程序化、公開化的民意表達和政治選擇機制，能使民眾的根本利益通過現代法治的形式得到有序而合法的體現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選同時還是強化農民民主權利與主體地位的有效途徑。

（二）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，加大基層民主建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選是推進基層民主政治建設的重要載體和突破口，對基層民主的產生了如下推動力1．激活了基層民主政治資源，為進一步擴大黨內民主，帶動和示范民主提供了實戰(zhàn)經驗。2．激發(fā)了群眾的民主熱情，群眾的民主權利得到了保證。深化干部管理體制改革的有效途徑，形成了一整套民主直選的程序和運行的辦法，推進了干部管理體制。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“直推直選”試點工作作為有益的探索，提供了經驗，引起了巨大震動，但也存在如下值得人們進一步深思的問題：

1．一些干部對農村村民委員會實行直接選舉還存在模糊認識，突出表現是存在“三個擔心”：一是擔心“出亂子”，有些地方的領導怕實行直接選舉會失控、出亂子;二是擔心“失權威”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔心民主選舉的村委會班子只對下，不對上，失去對村里領導的指揮權。三是“下位子”。一些平庸的村干部擔心村民直接選舉失去“上面”的保護，會使自己落選。

2．許多農民還缺乏應有的權力意識，不習慣通過民主或法律程序來表達、實現和保護自己的權益;或者把希望寄托在干部身上;還有的農民把民主理解成為自己想干什么就干什么，自治就是一切事情都得由自己決定，誰也管不著等等。

還有選舉過過程中信息不對稱，程序不合理，個別地區(qū)選舉受家族、惡勢力的干擾，直選領導人的考核升遷罷免問題，由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選制度還存在很多需要完善的地方，但局部自治體制的推進和選舉機制的變革，還是有其深遠的影響和意義的。