裴兆斌　張淑平

摘要：在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，“調(diào)解”再次得到重視并成為多元化解決社會(huì)糾紛的一種重要方式。在法律界試圖建立人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相互銜接的“大調(diào)解”機(jī)制的當(dāng)下，治安調(diào)解無(wú)疑面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。治安調(diào)解最大的問(wèn)題在于公安機(jī)關(guān)擁有過(guò)大的自由裁量權(quán)和適用條件的模糊性，這些問(wèn)題成為治安調(diào)解適用的隨意性甚至被濫用的重要原因。正確解讀治安調(diào)解的適用條件需要將其置于轉(zhuǎn)型社會(huì)的背景下，以便為治安調(diào)解的未來(lái)重構(gòu)明確方向。

關(guān)鍵詞：治安管理處罰；治安調(diào)解；適用條件

中圖分類(lèi)號(hào)：DF714文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502(2009)01-0107-06

作為公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的一種重要方式，中國(guó)特色的治安調(diào)解制度實(shí)行二十多年來(lái)，在平息糾紛、化解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮了其他社會(huì)治理手段所不可替代的作用。與此同時(shí)實(shí)踐證明治安調(diào)解存在著適用的隨意性甚至被濫用的危險(xiǎn)，究其原因，最主要在于法律對(duì)適用條件的規(guī)定，這成為制約治安調(diào)解制度發(fā)揮應(yīng)有作用的最大障礙。

一、治安調(diào)解適用條件的演變和特點(diǎn)

(一)“民間糾紛”的內(nèi)涵有所明確

雖然民間糾紛作為一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)在治安管理法律語(yǔ)境中長(zhǎng)期存在，但是由于并沒(méi)有法律對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行界定，所以在后來(lái)的執(zhí)法中，對(duì)民間糾紛的把握成為適用治安調(diào)解的最大難點(diǎn)。理論界對(duì)民間糾紛的理解也出現(xiàn)很大分歧，比較主流的觀(guān)點(diǎn)是借鑒《民間糾紛處理辦法》和《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》的規(guī)定。2007年12月8日公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》(下稱(chēng)《調(diào)解規(guī)范》)第一次直面民間糾紛：“民間糾紛是指公民之間、公民和單位之間，在生活、工作、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)中產(chǎn)生的糾紛?！边@一規(guī)定明確兩點(diǎn)：(1)民間糾紛的主體不僅包括公民，也包括單位；(2)民間糾紛不僅可以發(fā)生在生活、工作中，也可以發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)中。這樣就超越了《民間糾紛處理辦法》和《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》關(guān)于民間糾紛發(fā)生范圍的界定。根據(jù)《調(diào)解規(guī)范》，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)可以判斷：民間糾紛不僅可以發(fā)生在熟識(shí)的主體之間，也可以發(fā)生在不熟識(shí)的主體之間。

(二)適用條件漸趨放寬

案件類(lèi)型上：在《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》(下稱(chēng)《治安管理處罰法》)第九條的“打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為”的基礎(chǔ)上，2006年的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(下稱(chēng)《程序規(guī)定》)在案件類(lèi)型上進(jìn)一步明確細(xì)化為“毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私”等八種治安案件，同時(shí)規(guī)定了不適用調(diào)解的五種情形。《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<治安管理處罰法>有關(guān)問(wèn)題的解釋(一)》(下稱(chēng)《解釋(一)》)又增加了“制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動(dòng)物干擾他人正常生活、放任動(dòng)物恐嚇?biāo)恕⑼甸_(kāi)機(jī)動(dòng)車(chē)”等五種治安案件。這些規(guī)定同時(shí)回應(yīng)和平息了《治安管理處罰法》第九條“等違反治安管理行為”的表述在理論界和實(shí)踐部門(mén)中關(guān)于“等內(nèi)”和“等外”的熱議。

情節(jié)上：《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》(下稱(chēng)《條例》)第五條規(guī)定的治安調(diào)解適用條件之一是“情節(jié)輕微”，《治安管理處罰法》第九條變動(dòng)為“情節(jié)較輕”。一字之差，條件放寬了、范圍擴(kuò)大了。此外，眾所周知，打架斗毆和損毀財(cái)物類(lèi)為多發(fā)性治安案件，而其中又以打架斗毆更甚，原《條例》規(guī)定只有致人輕微傷的才能構(gòu)成治安違法，《治安管理處罰法》取消了傷情條件，即只要有毆打他人或者傷害他人的行為，即構(gòu)成治安違法。所以從理論上講，公安機(jī)關(guān)可調(diào)解案件的絕對(duì)數(shù)大大增加。

(三)目前治安調(diào)解適用條件的特點(diǎn)

治安調(diào)解適用條件的立法雖然有所演變，但歸納目前治安調(diào)解適用的三個(gè)法定條件：起因、案件類(lèi)型和情節(jié)，其問(wèn)題沒(méi)有得到根本改變——“情節(jié)較輕”沒(méi)有任何相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，立法仍然將沒(méi)有任何約束的自由裁量權(quán)完全賦予辦理治安案件的公安機(jī)關(guān)；其他適用條件仍然模糊：案件類(lèi)型在新《程序規(guī)定》、《解釋(一)》和《調(diào)解規(guī)范》中仍然使用“等違反治安管理行為”、“等情節(jié)較輕的治安案件”和“其他適用調(diào)解處理更宜化解矛盾的”等不確定用語(yǔ)；“民間糾紛”的規(guī)定仍側(cè)重從概念的外延來(lái)界定，其內(nèi)涵依然不確定、邊界仍然不清。

二、治安調(diào)解適用條件演變的背后

(一)立法的兩難

從整體上看，治安調(diào)解適用條件采取概括式和列舉式并用的立法模式，其中列舉式又有正列舉和反列舉式，即分別列舉了適用和不適用治安調(diào)解的諸種情形。概括式的弊病是不具體，列舉式的缺陷是不能窮盡。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的治安形勢(shì)，憑借現(xiàn)有的立法技術(shù)，這樣的立法模式還是比較契合現(xiàn)階段的國(guó)情，也反映了類(lèi)似立法的兩難之境。

(二)實(shí)踐的隨意

治安調(diào)解適用條件內(nèi)在的模糊性造成各界長(zhǎng)期以來(lái)的認(rèn)知分歧，這種分歧對(duì)治安調(diào)解的實(shí)踐影響很大。其中最重要的是導(dǎo)致實(shí)踐的隨意性、甚至被濫用。根據(jù)《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)符合治安調(diào)解的案件，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上是“可以調(diào)解”，而不是“應(yīng)當(dāng)調(diào)解”。即立法把是否進(jìn)行調(diào)解處理的最終決定權(quán)賦予公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)甚至辦案人員因此擁有“情節(jié)較輕”之外的“雙倍”的自由裁量權(quán)。盡管法律規(guī)定了自愿、合法、公正等原則和“查清事實(shí)、分清責(zé)任”的要求，但這些都不屬于剛性很強(qiáng)的要求，很容易被規(guī)避。一方面，治安案件屬于一般違法，不少治安案件取證難，或取證成本高，為了省時(shí)省力，辦案人員并不嚴(yán)格遵循案件類(lèi)型、起因和情節(jié)條件，從而，強(qiáng)迫調(diào)解，降格處理情況不在少數(shù)。另一方面，有的辦案人員認(rèn)為調(diào)解耗時(shí)費(fèi)力，不愿意調(diào)解也不善于調(diào)解，特別是當(dāng)證據(jù)充分、適用法律沒(méi)有障礙、當(dāng)事人又不太好做工作時(shí)，更不愿意費(fèi)時(shí)費(fèi)力去調(diào)解，以罰代調(diào)了事。更有甚者，近年來(lái)各地公安機(jī)關(guān)出臺(tái)各種考核指標(biāo)，不僅有“逮捕數(shù)”、“刑拘數(shù)”，還有“行(政)拘(留)數(shù)”。某些基層公安機(jī)關(guān)為了完成指標(biāo)，即便案件類(lèi)型和起因完全符合法律規(guī)定的條件，也以不屬“情節(jié)較輕”，或者即便明顯屬于“情節(jié)較輕”，仍可以“決定不調(diào)解”為由予以治安拘留。

治安調(diào)解適用權(quán)的隨意與專(zhuān)斷不僅壟斷了一般違法領(lǐng)域公民私權(quán)參與的空間，嚴(yán)重制約治安調(diào)解功能的正常發(fā)揮，而且明顯偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷，最后損害的是國(guó)家的法治。

(三)轉(zhuǎn)型社會(huì)和國(guó)家“大調(diào)解”機(jī)制的時(shí)代背景

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)解決社會(huì)糾紛的巨大壓力，國(guó)家提出了“綜合治理”的戰(zhàn)略。在建設(shè)和諧社會(huì)的背景之下，受?chē)?guó)外糾紛解決多元化方式的影響，“調(diào)解”作為多元化解決糾紛的一種有效方式再次得到重視。包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的“大調(diào)解”機(jī)制正在全國(guó)各地形成。由于社會(huì)、歷史、經(jīng)濟(jì)等原因，人民調(diào)解的功能在多年前已經(jīng)走向衰萎，行政調(diào)解和司法調(diào)解儼然成為

定紛止?fàn)?、化解社?huì)矛盾的主力軍。據(jù)報(bào)道，2006年，全國(guó)法院調(diào)解民事案件133.3萬(wàn)件，公安機(jī)關(guān)調(diào)解治安案件137.8萬(wàn)件。公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解不僅在數(shù)量上超過(guò)其他調(diào)解形式，而且客觀(guān)上被當(dāng)作“大調(diào)解”機(jī)制的重要組成部分，發(fā)揮著社會(huì)治理的重要功能。

治安調(diào)解在徹底解決糾紛、維持個(gè)體之間的和諧關(guān)系等方面具有處罰所不能替代的作用。但是，我們也應(yīng)該客觀(guān)地分析制度對(duì)價(jià)值目標(biāo)的消極影響。首先，對(duì)現(xiàn)行治安調(diào)解適用條件進(jìn)行正確解讀。公安機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，不具有法院作為司法機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，它只能在法律規(guī)定的前提下正確適用法律。其次，在法律界對(duì)人民調(diào)解和司法調(diào)解的關(guān)注進(jìn)一步升溫并進(jìn)行制度重建之時(shí)，治安調(diào)解面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，而如果能以治安調(diào)解的適用條件重構(gòu)為切入點(diǎn)，那么治安調(diào)解的其他制度建設(shè)也就不難解決了。

正如許多研究所指出的，“調(diào)解”在中國(guó)絕不僅僅是一種糾紛解決方式，而是社會(huì)治理的一種制度性或體制性存在，治安調(diào)解亦然。所以，無(wú)論解讀還是重構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)將其視為社會(huì)治理機(jī)制中的重要一環(huán)。

三、治安調(diào)解適用條件的法理解讀和實(shí)證分析

(一)案件起因——民間糾紛

理論界對(duì)民間糾紛的理解分三個(gè)層次：主體、主體關(guān)系、糾紛內(nèi)容。(1)主體。一般認(rèn)為民間糾紛的主體是公民，也就是發(fā)生在公民之間，不包括單位。但也有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括單位。公民與單位之間可調(diào)解案件多半屬于損毀財(cái)產(chǎn)類(lèi)，雖然數(shù)量不多，但從法律平等保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度，確實(shí)不應(yīng)當(dāng)把單位主體排除在外。(2)主體關(guān)系。從主體關(guān)系看，民間糾紛的主體已經(jīng)不再局限于具有血緣、親緣、地緣、人緣等關(guān)系的熟人之間。事實(shí)上根據(jù)對(duì)遼寧省民間糾紛引起的可調(diào)解處理的治安案件的不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)事人之間具有熟識(shí)關(guān)系的在農(nóng)村可超過(guò)50％，在城市則正好相反，這些可調(diào)解的治安案件多發(fā)生在工作、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)、出行過(guò)程中，發(fā)生在彼此陌生的公民之間。其原因正如社會(huì)學(xué)家所說(shuō)，由于社會(huì)的變遷，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)已經(jīng)解體，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入“半熟人社會(huì)”。(3)糾紛內(nèi)容。糾紛的內(nèi)容可以是民事權(quán)益糾紛，即人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利；也可以是非民事權(quán)益糾紛，如感情、宗教、意識(shí)形態(tài)，有時(shí)甚至是話(huà)不投機(jī)。如此說(shuō)來(lái)，糾紛的內(nèi)容范圍廣泛，幾乎無(wú)所不包。

隨著《調(diào)解規(guī)范》的頒布，關(guān)于民間糾紛的主體、主體關(guān)系、糾紛內(nèi)容的爭(zhēng)議已經(jīng)塵埃落定，但是，在實(shí)踐中仍然感覺(jué)民間糾紛邊界不清、內(nèi)容不好把握，原因何在?我們認(rèn)為問(wèn)題存在于“民間糾紛”本身。

1．“民間”一詞可省

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》雖有“民間”一詞，但沒(méi)有內(nèi)涵解釋。從字面上看，本身就很寬泛，不容易給出確切的解釋?zhuān)浴懊耖g糾紛”作為法律用語(yǔ)顯然缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。一般理解，“民間”是相對(duì)“官方”而言。實(shí)際上，根據(jù)立法意圖，民間一詞似乎要排除的是一方帶有“官方”性質(zhì)的案件，如因土地征用、拆遷補(bǔ)償、勞資糾紛等引發(fā)的毆打他人、故意傷害、損毀財(cái)物等擾亂單位、公共場(chǎng)所、交通秩序案件，但是這類(lèi)案件往往并不定性為毆打他人、故意傷害、損毀財(cái)物，而是按照擾亂公共秩序案件來(lái)認(rèn)定，所以本身就不屬于治安調(diào)解案件。因此，筆者以為，“民間”一詞可以刪去。實(shí)際上，《調(diào)解規(guī)范》關(guān)于民間糾紛的定義中“在生活、工作、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)中產(chǎn)生的糾紛”本身就不包括這些在社會(huì)管理過(guò)程中發(fā)生的治安案件。

2．應(yīng)側(cè)重于糾紛

《調(diào)解規(guī)范》對(duì)民間糾紛的定義實(shí)際上側(cè)重于對(duì)“民間”一詞的界定，而忽略了對(duì)“糾紛”的內(nèi)涵認(rèn)定?！凹m紛”是雙方的一種沖突狀態(tài)，與單方惡意的行為相對(duì)應(yīng)，這就排除了尋釁滋事、報(bào)復(fù)行為等性質(zhì)的起因。但是為了避免“糾紛”一詞內(nèi)涵過(guò)于寬泛，立法可以采取排除式，將尋釁滋事、報(bào)復(fù)等單方惡意行為排除在外。

3．有些案件不以民間糾紛的存在為前提

被明確列舉的13種治安調(diào)解案件可分為兩組：一、毆打他人、故意傷害、損毀財(cái)物。其二、侮辱、誹謗、誣告陷害、干擾他人正常生活、侵犯隱私、制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動(dòng)物干擾他人正常生活、放任動(dòng)物恐嚇?biāo)?、偷開(kāi)機(jī)動(dòng)車(chē)。毫無(wú)疑問(wèn)，根據(jù)立法意圖，第一組案件適用調(diào)解需要民間糾紛發(fā)生在前，治安違法行為實(shí)施在后。如果沒(méi)有先前的“民間糾紛”，而是“雇兇傷害他人”、“結(jié)伙斗毆”、“尋釁滋事”或者其他單方惡意毆打他人、故意傷害、損毀財(cái)物則不屬于治安調(diào)解的范圍。對(duì)于第二組案件，按照立法的表述，這些案件發(fā)生之前也需要存在“民間糾紛”的起因條件，但是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，這類(lèi)案件很大部分并無(wú)民間糾紛的前提存在，調(diào)解不調(diào)解?實(shí)踐給出的答案是肯定的，基層公安機(jī)關(guān)在這些案件中并不嚴(yán)格審查雙方當(dāng)事人事前有無(wú)“民間糾紛”存在。

概而言之，我們認(rèn)為：如果一定要保留案件起因條件，可以簡(jiǎn)略為“糾紛”或者“雙方糾紛”；案件起因條件甚至可以完全剔除，而采取“但書(shū)”的形式將尋釁滋事、報(bào)復(fù)等單方惡意起因引發(fā)的治安案件排除出調(diào)解范圍。

(二)案件類(lèi)型——特定的違反治安管理行為

1．“等內(nèi)”和“等外”

無(wú)論是《治安管理處罰法》、《程序規(guī)定》、《解釋(一)》還是《調(diào)解規(guī)范》，在列舉治安調(diào)解適用的案件類(lèi)型時(shí)都使用了“等違反治安管理行為”或者“等治安案件”的字樣。根據(jù)2004年5月18日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》，這里的“等”應(yīng)屬于不完全列舉之意，即“等外”之意。

2．“打架斗毆”和“損毀他人財(cái)物”的用詞應(yīng)重新斟酌

我們贊同有些研究者提出的“打架斗毆”和“毆打他人”并非一個(gè)概念，“打架斗毆”不適宜作為法律概念進(jìn)行表述的觀(guān)點(diǎn)。為了保證法律的嚴(yán)謹(jǐn)，也為了與具體治安違法行為和刑法罪名表述的一致，建議使用“故意傷害”的表述。同時(shí)，“損毀他人財(cái)物”的表述也宜改為“故意損毀財(cái)物”。

3．公安機(jī)關(guān)應(yīng)否參與單純的民事糾紛調(diào)解

持贊成意見(jiàn)的認(rèn)為：?jiǎn)渭兊拿袷录m紛固然不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件范圍，但是如果當(dāng)事人要求公安機(jī)關(guān)予以解決，公安機(jī)關(guān)一味推脫，不采取相應(yīng)的措施或控制事態(tài)的發(fā)展，易發(fā)生“民轉(zhuǎn)行”、“民轉(zhuǎn)刑”案件，甚至可能引發(fā)上訪(fǎng)或者群體性事件。持反對(duì)意見(jiàn)的認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)參與單純的民事糾紛調(diào)解沒(méi)有法律依據(jù)，是越位行為，而且費(fèi)力不討好，公安機(jī)關(guān)所能做的就是告知當(dāng)事人通過(guò)人民調(diào)解或者司法途徑解決。如上所述，贊成派使用的是政治話(huà)語(yǔ)，反對(duì)派使用的是法治話(huà)語(yǔ)，很難評(píng)判誰(shuí)更有道理。在中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，單純地從法治或者從政治角度尋求解決的路徑可能都有失偏頗，建議有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)這方面的研究，在制度層面有所作為。

(三)關(guān)于“情節(jié)較輕”

“情節(jié)較輕”是一個(gè)籠統(tǒng)、模糊的概念。雖然在是否屬于“民間糾紛”和是否符合法定的案件類(lèi)型上，警方也有裁量空間，但是遠(yuǎn)遜于“情節(jié)較輕”。所以在治

安調(diào)解適用條件方面，亟待對(duì)“情節(jié)較輕”有所限制，對(duì)警方的自由裁量權(quán)有所控制。但是如何限制與控制?以下將通過(guò)三個(gè)案例來(lái)說(shuō)明我們的觀(guān)點(diǎn)：

案例一：2007年3月25日，金某在其母宋某(63歲)家，因瑣事與宋某發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)后，惱羞成怒對(duì)宋某進(jìn)行毆打，造成宋某身體多處受傷。

案例二：2008年4月15日，因裝修質(zhì)量及工錢(qián)等問(wèn)題，雇主李某伙同其外甥等人將裝修工人喬某毆打致傷。案發(fā)后，喬某到派出所報(bào)案稱(chēng)：其被李某毆打并搶劫11000元。公安機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)李某伙同他人毆打喬某的事實(shí)清楚，但并未有搶劫的事實(shí)。

案例三：付某與何某因開(kāi)飯店問(wèn)題產(chǎn)生矛盾。付某多次唆使劉某將何某家門(mén)鎖鎖眼用膠封死，導(dǎo)致何某多次換鎖。何某向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，但案件始終未能查破。后在派出所建議下，何家安裝了監(jiān)視器。三日后，公安機(jī)關(guān)將再次作案的劉某抓獲。

上述三個(gè)案例是否符合調(diào)解條件?我們認(rèn)為都不符合，原因都在于“情節(jié)”。案例一屬于因民間糾紛引起的毆打他人案件，但是毆打60歲以上的老人屬于《治安管理處罰法》第四十三條第二款規(guī)定的從重情節(jié)。案例二李某的行為屬于因民間糾紛引起的毆打他人，喬某的行為屬于因民間糾紛引起的誣告陷害，兩人均構(gòu)成違法；但是李某結(jié)伙毆打他人，情節(jié)較重，屬于《治安管理處罰法》第四十三條第一款規(guī)定的從重情節(jié)；喬某誣告陷害是重罪，應(yīng)當(dāng)也屬于情節(jié)較重。案例三也屬于民間糾紛引起的故意損毀財(cái)物行為，但是付某行為屬教唆性質(zhì)，也屬于需要從重處罰的情節(jié)。綜合以上分析，《治安管理處罰法》第二、三章規(guī)定或者法律法規(guī)規(guī)章另有規(guī)定屬于從重處罰的情節(jié)顯然不屬于“情節(jié)較輕”，而應(yīng)當(dāng)排除在治安調(diào)解的范圍之外。雖然這本身就是“全面、準(zhǔn)確適用法律”的題中應(yīng)有之義，但是在立法上明確規(guī)定與否對(duì)實(shí)踐的影響迥異，有必要作出明確規(guī)定。

四、治安調(diào)解適用條件的重構(gòu)

綜上所述，我們的觀(guān)點(diǎn)是：目前法律缺乏對(duì)“情節(jié)較輕”的規(guī)范和公安機(jī)關(guān)對(duì)于符合條件的案件“可以調(diào)解”而不是“應(yīng)當(dāng)調(diào)解”是治安調(diào)解在實(shí)踐中被隨意適用甚至被濫用的主要根源；“民間糾紛”內(nèi)涵的模糊和案件類(lèi)型的不完全列舉也給治安調(diào)解實(shí)踐帶來(lái)很大困惑，所以我們?cè)噲D對(duì)治安調(diào)解的適用條件進(jìn)行重構(gòu)，主要基于以下考慮：

(一)在符合條件的情況下，確立以調(diào)解為原則

從《治安管理處罰法》、《程序規(guī)定》和《調(diào)解規(guī)范》使用“公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理”的用語(yǔ)可以判明立法的傾向性?！督忉?一)》更是使用了“依法盡量予以調(diào)解處理”的表述。但是，有必要確立調(diào)解的原則④：

在刑法領(lǐng)域，傳統(tǒng)的國(guó)家對(duì)刑罰的獨(dú)占權(quán)受到挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)被害人參與的刑事和解理論已經(jīng)在中國(guó)刑事司法領(lǐng)域受到前所未有的關(guān)注。相比犯罪，治安案件本身就屬于一般違法范疇。調(diào)解的法理基礎(chǔ)是：公權(quán)本身來(lái)自于私權(quán)契約化的讓渡，公權(quán)的正當(dāng)性在于對(duì)私權(quán)的最大化保護(hù)。如果行為人損害的只是當(dāng)事人之間的利益，并沒(méi)有侵害社會(huì)秩序和公共利益，允許當(dāng)事人在相互協(xié)商和讓步中取得自我利益的最大化，即所謂“公權(quán)適當(dāng)讓渡于私權(quán)”。警察職權(quán)的行使必須符合人民的利益，最大限度保護(hù)私權(quán)的實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)到社會(huì)秩序的維護(hù)和公共利益的實(shí)現(xiàn)。治安調(diào)解作為被證明行之有效的多元化糾紛解決形式之一，只要不涉及社會(huì)秩序、公共利益，又能實(shí)質(zhì)性地解決糾紛、化解矛盾，總體趨勢(shì)不應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格控制。從《條例》、《治安管理處罰法》到《程序規(guī)定》、到《解釋(一)》、到《調(diào)解規(guī)范》，適用調(diào)解的條件漸趨放寬、范圍擴(kuò)大，這樣的立法努力顯然遵循著人類(lèi)認(rèn)識(shí)邏輯發(fā)展的辯證法，也蘊(yùn)涵了治安調(diào)解發(fā)展的趨勢(shì)。確立以調(diào)解為原則，則治安調(diào)解適用條件的重構(gòu)就明確了方向。

(二)適當(dāng)限制公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

對(duì)公安機(jī)關(guān)在調(diào)解適用方面的自由裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，主要指對(duì)“情節(jié)較輕”進(jìn)行部分限定，以體現(xiàn)法律的剛性，保證行政執(zhí)法過(guò)程的理性。

(三)案件類(lèi)型盡量明確、范圍適當(dāng)擴(kuò)大

隨著治安管理執(zhí)法的實(shí)踐，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，遵循認(rèn)識(shí)發(fā)展的規(guī)律，逐步明確可調(diào)解的案件類(lèi)型。在不涉及社會(huì)秩序、公共利益的前提下，在以私權(quán)為主的領(lǐng)域，有條件地?cái)U(kuò)大可調(diào)解案件的范圍。

(四)以“但書(shū)”形式對(duì)案件起因條件進(jìn)行再設(shè)計(jì)

不再使用“民間”一詞，而直接以“糾紛”為案件起因，通過(guò)“但書(shū)”形式將某些起因的案件排除在治安調(diào)解范圍之外。

基于以上考慮，套用《治安管理處罰法》第九條的規(guī)定，我們?cè)噲D為治安調(diào)解的適用條件重構(gòu)如下：“對(duì)于因雙方糾紛引起的故意傷害他人、損毀財(cái)物、侮辱、誹謗、誣告陷害、干擾他人正常生活、侵犯隱私、制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動(dòng)物干擾他人正常生活、放任動(dòng)物恐嚇?biāo)恕⑼甸_(kāi)機(jī)動(dòng)車(chē)等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)予以調(diào)解處理。”同時(shí)，按照起因、案件類(lèi)型和情節(jié)的邏輯順序?qū)Σ贿m用治安調(diào)解的案件進(jìn)行列舉式排除：“但是具有下列情形之一的除外：1．雇兇傷害他人、尋釁滋事等單方惡意行為；2．當(dāng)事人的行為構(gòu)成擾亂公共秩序、妨礙公共安全或者其他妨害社會(huì)管理行為的；3．本法第二章、第三章和其他法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定屬于情節(jié)較重的違法行為的?！?/p>

最后應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，國(guó)家力量的推動(dòng)對(duì)制度的誕生和形成起著關(guān)鍵作用，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和治理機(jī)制的形成中，決策者的積極建構(gòu)尤其重要。我們有限的研究還不可能做到全面理解治安調(diào)解制度的本質(zhì)，期盼能夠拋磚引玉，以推進(jìn)治安調(diào)解制度的理性建構(gòu)。

責(zé)任編輯：宋奇