羅 茜

內容提要:企業(yè)化經營是產業(yè)園區(qū)的一種重要的管治模式。它是指企業(yè)作為產業(yè)園區(qū)的管治主體,以產業(yè)園區(qū)作為自己的經營對象,以盈利為目的,通過市場交易的方式實現(xiàn)對產業(yè)園區(qū)的開發(fā)、推廣以及管理和服務。在這一模式中,政府和企業(yè)在園區(qū)運行的不同階段形成了不同的關系。在土地開發(fā)環(huán)節(jié)的起點,即獲取土地使用權的過程中,二者形成了對抗博弈的關系,在此后的土地開發(fā)、招商引資以及服務管理環(huán)節(jié)則形成了合作互補的新型伙伴關系。基于產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營的政企關系的進一步改進在于從根源上健全制度的供給,并且系統(tǒng)性的完善土地政策,尤其是工業(yè)用地的配置效率,從而使企業(yè)在進入產業(yè)園區(qū)運行鏈條的起點時就處于良性的制度環(huán)境中,受到有效的激勵與約束,具有對產業(yè)園區(qū)進行有效管治的良好外在條件。

關鍵詞:產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營;合作;博弈

中圖分類號:F270.7文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2009)05-0108-06

1.引言

產業(yè)園區(qū)是我國地方經濟發(fā)展的重要增長極, 其管治模式是產業(yè)園區(qū)功能健全、高效運轉的制度前提。隨著我國市場經濟體制的逐漸成熟,企業(yè)化經營已經成為一種重要的管治模式。產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營是指:企業(yè)作為產業(yè)園區(qū)的管治主體,以產業(yè)園區(qū)作為自己的經營對象,以盈利為目的,通過市場交易的方式實現(xiàn)對產業(yè)園區(qū)的開發(fā)、推廣以及管理和服務。這種模式以深圳蛇口工業(yè)園為開端,經過30年的改革開放,國家級的產業(yè)園區(qū)實行這一模式的僅為上海的幾個開發(fā)區(qū),僅包括閔行經濟技術開發(fā)區(qū)、虹橋經濟技術開發(fā)區(qū)、漕河涇經濟技術開發(fā)區(qū)、張江高科技園、陸家嘴金融服務區(qū)、金橋出口加工區(qū)、外高橋保稅區(qū)、上海紫竹高新技術產業(yè)園區(qū)等,這個比例相當之小,筆者統(tǒng)計,在《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2006年版)中的1 568個產業(yè)園區(qū)中,大概只有1%,即不到15個是企業(yè)化經營的管治模式。但同時還有一個情況值得注意,居于規(guī)模較大的產業(yè)園區(qū)內部的一些“園中園”、“區(qū)中園”,在興建初期就采取了企業(yè)化經營這種管治模式,并且大都取得了成功,例如陸家嘴金融服務區(qū)的陸家嘴軟件園,北京良鄉(xiāng)經濟開發(fā)區(qū)的美國工業(yè)園等。本文認為,地方政府與產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)是這一管治模式中重要的兩維權力主體,共同決定了產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營的可行性與成熟水平。通過筆者的研究,認為在我國現(xiàn)階段的產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營模式中,園區(qū)經營企業(yè)和地方政府之間已經形成了新型的合作互補政企關系,但合作之中亦有對抗,在土地使用權的獲取環(huán)節(jié),基于土地制度的供給,雙方又形成了博弈關系。以此為基礎,筆者提出了應著重完善政府功能,從而實現(xiàn)對產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)的激勵與約束,創(chuàng)造促進產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營這一新興管治模式良好發(fā)展的外在條件。

2.產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)與政府的合作

產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營的市場化水平決定著企業(yè)和政府之間的合作性質與合作水平。本文將以蛇口工業(yè)園為代表的層次較低、規(guī)模較小且功能單一產業(yè)園區(qū)的管治模式界定為最高級市場化水平的純粹企業(yè)化經營模式,將以張江高科技園區(qū)為代表的層次較高、規(guī)模較大且具綜合功能的產業(yè)園區(qū)的管治模式界定為次高級市場化水平的典型企業(yè)化經營模式,以此為邏輯起點,梳理不同類別政企之間的合作關系。

2.1 純粹企業(yè)化經營模式——蛇口工業(yè)園區(qū)

1987年,政企分開的國企改革在全國拉開序幕后,蛇口工業(yè)區(qū)由一個區(qū)域的概念變成了一個經濟實體——蛇口工業(yè)區(qū)有限公司,以董事會取代了原工業(yè)區(qū)管委會,實現(xiàn)了完全的企業(yè)化經營管治模式。招商局集團有限公司是蛇口工業(yè)園區(qū)有限公司的控股股東,而招商局集團是由國務院國有資產監(jiān)督委員會監(jiān)督管理的國有企業(yè)。從產權關系上講,蛇口工業(yè)園區(qū)有限公司是國有產權占主導地位的股份制企業(yè),但是蛇口工業(yè)園區(qū)有限公司并不屬于招商局集團的控股子公司,因此,蛇口工業(yè)園區(qū)有限公司對招商局集團只需要按照其40%①的所有者權益分配企業(yè)剩余,同時接受招商局集團以股東身份給予的監(jiān)督,而在經營管理方面獨立于招商局集團之外。也就是說,盡管蛇口工業(yè)園區(qū)有限公司作為代理人要對11平方公里國有土地的開發(fā)及產業(yè)發(fā)展負責,但擁有完備的經營自主權。

深圳作為全國最早實行對外開放的地區(qū),市場化程度高,市場具有相對完備性。也就是說在這個區(qū)域,市場的競爭性比較強,市場基本能夠形成可供企業(yè)經營參考的平均利潤水平。競爭本身形成了對企業(yè)較為強勢的監(jiān)督,國家的監(jiān)督成本較低,企業(yè)的運營效率也較高。目前,公司已發(fā)展成為一家大型投資控股現(xiàn)代化企業(yè)集團,業(yè)務主要集中在房地產、土地經營、風險投資、公共設施、客運、酒店等領域。完全能夠實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)運行的自我供給。地方政府和公司之間已經形成了在社會行政管理和組織經濟發(fā)展的并行合作關系。

2.2 典型企業(yè)化經營模式——以張江高科技產業(yè)園為例

張江高科技產業(yè)園是上海市幾個典型企業(yè)化經營模式的產業(yè)園區(qū)之一。1992年,上海張江高科技園區(qū)開發(fā)公司(以下簡稱張江高科)經上海市政府批準成立,成立伊始便展開了對區(qū)域內17平方公里土地的開發(fā),同時兼具招商引資的功能,先后支持了300多個項目的建設直接參資的內聯(lián),具有完整的園區(qū)開發(fā)、推廣、服務及管理的能力。1994年,發(fā)起人聯(lián)合上海久事公司募集設立上海張江高科技園區(qū)開發(fā)股份有限公司,1996年3月,公司上市。截至2007年,張江高科的股權結構顯示,國家法人股占52.09%②,是典型的國有經濟為主導地位的股份制國有企業(yè)。張江高科受上海市國資委的監(jiān)督和間接管理,與上海市市政府形成國有資產的委托——代理關系。

上海市于1999年提出了“聚焦張江”的戰(zhàn)略,在政府政策的帶動下,張江高科技產業(yè)園區(qū)進入高速發(fā)展期,土地資源日趨匱乏。同時,張江高科技園區(qū)周邊的幾個區(qū)鎮(zhèn)經濟發(fā)展相對落后,有大量土地閑置。土地供求以及園區(qū)與周邊區(qū)域的經濟發(fā)展不均衡的雙重矛盾凸顯,這一困境已非一個企業(yè)能夠解決。為了解決這一困境,2002年,開發(fā)區(qū)成立了管委會。管委會與張江高科形成了“一套人馬,兩塊牌子”的治理結構,園區(qū)內的管治以公司為中心,園區(qū)外的協(xié)調以管委會為中心。此時,盡管張江高科與政府派出機構——管委會之間的關系顯得復雜,但企業(yè)運營并沒有受到管委會的牽制。張江高科的上級監(jiān)督部門并沒有移位和重設。這也是浦東開發(fā)模式的路徑依賴結果,同在浦東的陸家嘴金融服務區(qū)、金橋出口加工區(qū)和外高橋保稅區(qū)與張江高科技園區(qū)走過了同樣的發(fā)展之路。緣由在于20世紀90年代初,鄧小平南巡之后,市場經濟進一步活躍,中國的區(qū)域發(fā)展中心由珠三角地區(qū)向長三角地區(qū)挪移,獨特的地理位置使浦東成為類似于改革開放初期深圳所扮演的角色。當時由浦東所在的黃浦區(qū)政府牽頭,在資金有限而未來發(fā)展又不確定的情況下,確定了幾個產業(yè)園區(qū)的企業(yè)化經營模式。

這幾個開發(fā)區(qū),包括漕河涇新興經濟技術開發(fā)區(qū)、閔行經濟技術開發(fā)區(qū)、虹橋經濟技術開發(fā)區(qū)管治系統(tǒng)內,都實現(xiàn)了園區(qū)經營企業(yè)與管委會的各司其職、各負其責的良好合作補充關系,同時這幾個園區(qū)經營企業(yè)又都為上海市政府負責,代為行使國有土地的管理和運營職責。

盡管這兩種企業(yè)化經營的市場化程度不盡相同,但案例研究表明,企業(yè)化經營模式中的企業(yè)和政府已經形成了合作互補的新型伙伴關系。

3. 產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)與政府的博弈

法國的思想家埃德加?莫蘭認為,一切組織關系,包括一切系統(tǒng),都含有而且還生產著即對抗又互補的力量。政府與企業(yè)的互補性集中體現(xiàn)在兩者向對方體系的滲透以及相互改造,因此,政府與企業(yè)市場之間的清晰邊界越來越模糊,這是兩者間建立新型伙伴關系的又一內在依據。其意是指當政府和企業(yè)形成如斯蒂格利茨所期望的新型伙伴關系③時,雙方力量的對抗性并不因此消解,實際上合作的關系就是雙方力量在對抗的過程中不斷的調整自己,以不使自己受到損失的前提下讓整體的利益得到提升。從而實現(xiàn)整體的“帕累托改進”,這就是博弈的過程。

產業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營模式得以實現(xiàn)的物質基礎在于土地,意味著企業(yè)必須先獲取土地使用權,才可能以自由意志實現(xiàn)對園區(qū)內土地包括地上配套基礎設施的經營與管理。因此,園區(qū)經營企業(yè)與政府的博弈主要集中在獲取土地使用權的環(huán)節(jié)。這一博弈格局的動態(tài)變遷在于國家土地制度供給的不確定性。本文構建了一個包含兩階段的子博弈精煉納什均衡模型,以此進行基于不同土地制度供給下的地方政府與產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)的博弈分析,并由此檢驗土地政策變更的有效性和實踐中存在的問題。

3.1 政策背景

2006年開始,我國進行了土地出讓政策的改革。2006年之前的一級土地出讓市場由國家占據絕對壟斷地位,即由國家通過其指定的政府部門將城鎮(zhèn)國有土地或將農村集體土地征用為國有土地后通過議價的方式出讓給使用者的市場,出讓的土地,可以是生地,也可以是經過開發(fā)達到“幾通幾平”的熟地。2006年之后,為了杜絕壟斷土地市場的“權力尋租”,地方政府紛紛推出了土地的招、拍、掛政策,即將土地集中起來交易,統(tǒng)一計劃管理,統(tǒng)一信息發(fā)布,統(tǒng)一交易規(guī)則,統(tǒng)一運作監(jiān)管,政府的初衷是通過公開、公正、公平的市場實現(xiàn)土地交易的透明度和土地資源的集約使用。

3.2 前提假設

(1)參與人是非合作的;(2)參與人是理性經濟人,追求自身效用最大化;(3)信息是完美的,即參與人對其他參與人(包括虛擬參與人“自然”)的行動選擇有準確了解;(4)僅考慮純戰(zhàn)略的情況。

3.3 博弈要素

3.3.1 參與人(i):指一個博弈中的決策主體,其目的是通過選擇行動(或戰(zhàn)略)以最大化自己的支付(效用)水平。本文中參與人只有兩個,一個是地方政府土地管理機構(地方國土資源廳),另外一個是園區(qū)經營企業(yè),故參與人集合為i=1,2。

3.3.2 參與人的信息集(h i):指參與人在特定時刻有關變量的值的知識。H i={h i}為信息集的集合,由于是完美信息博弈模型,因而信息集都是單結的,參與人1只有一個信息集hi,參與人2有兩個信息集,H 2={h 2},分別對應于擴展圖中的兩個決策結。

3.3.3 參與人的行動空間(A i):在每次行動時,參與人有些什么選擇。A i=U hi∈H iA i(h i)表示參與人i的所有行動的集合,A i(h i)表示信息集h i中參與人i的行動集合,A i(h i)={a i(h i)},a i(h i)表示參與人i的信息集H i上的一個特定行動。參與人1作為國有土地的代理管理人,他的行動就是為經營企業(yè)提供強制性的土地政策,它只有一個信息集h 1,該信息上可選擇的行動a 1(h 1)有兩種,其一為原有的制度供給,即通過“議價”形式出讓土地使用權,其二為創(chuàng)新制度的供給,即通過“招、拍、掛”形式出讓土地使用權。因而他的行動集合A 1=U h 1∈H 1A 1(h 1) =A 1(h 1) ={舊制度;新制度}。參與人2的行動就是在參與人1既定的制度供給下作出自己的行為選擇,他有兩個信息集,每個信息集上可選擇的行動a 2(h 2)有三種,其一為不進入土地產權市場,其二為進入灰市交易,其三為進入公開市場交易,因而其行動集合A 2=U h2H 2A 2(h 2)=A 2(h 2)={不;灰;公}。

3.3.4 參與人的戰(zhàn)略空間(S i):戰(zhàn)略是參與人在給定信息集的情況下的行動規(guī)則,它規(guī)定了參與人在什么時候選擇什么行動。S i表示參與人i的戰(zhàn)略空間, S i={s i}, S=(S 1,S 2)為參與人的戰(zhàn)略組合。應該強調的是,戰(zhàn)略與行動是不同的概念,戰(zhàn)略是行動的規(guī)則而不是行動本身。在本例中,“不進入市場”、“進入灰市交易”和“進入公開市場”是開發(fā)企業(yè)的三種行動,而戰(zhàn)略要說明的是開發(fā)企業(yè)在舊制度下采取哪種行動,在新制度下又采取哪種行動。在這里需要對公開市場和灰色市場進行說明,公開市場是指完全按照國家政策和相關法律規(guī)定進行的市場行為,灰色市場是指表面上進入公開市場,但實際上通過違規(guī),甚至違法,獲得非法收入的市場行為,也可將灰色市場理解為企業(yè)向政府尋租的行為集合。經營企業(yè)的戰(zhàn)略空間為:({不,不},{不,灰},{不,公},{灰,不},{灰,灰},{灰,公},{公,不},{公,灰},{公,公})。S 1=(舊,{不,不}) 是一個戰(zhàn)略組合,在這個戰(zhàn)略組合中,政府的戰(zhàn)略是“提供舊制度”,開發(fā)企業(yè)的戰(zhàn)略是“如果政府提供舊制度,我就不進入土地產權市場,如果政府提供新制度,我也不進入土地產權市場”。依此類推,可以寫出其他17種戰(zhàn)略組合,分別是S 2=(舊,{不,灰})、S 3=(舊,{不,公})、S 4=(舊,{灰,不})、S 5=(舊,{灰,灰})、S 6=(舊,{灰,公})、S 7=(舊,{公,不})、S 8=(舊,{公,灰})、S 9=(舊,{公,公})、S 10=(新,{不,灰})、S 11=(新,{不,公})、S 12=(新,{不,不})、S 13=(新,{灰,不})、S 14=(新,{灰,灰})、S 15=(新,{灰,公})、S 16=(新,{公,不})、S 17=(新,{公,灰})、S 18=(新,{公,公})。

3.3.5 參與人的支付函數(shù)(U i):在博弈論中,支付或者是指在一個特定的戰(zhàn)略組合下參與人得到的確定效用水平,或者是指參與人得到的期望效用水平。參與人的支付函數(shù)不但受其自身的行動影響,還取決于對方的行動選擇,U i=U i(S -i,S i) )或U i=U i(A -i,A i) (-i表示除i外的另一個參與人),U=(U 1,U 2)為參與人的支付函數(shù)組合。參與人1的支付U 1=U 1(A 1, A 2)主要取決于兩方面因素:一是其對土地產權進入市場的潛在收益的分割R i;二是從國家的宏觀職能來看的,主要指土地資源配置效率E 1;三是從產業(yè)園區(qū)功能來看,產業(yè)發(fā)展水平L i。當雙方所選擇的行動A 1、A 2不同時,相應的R 1、E 1也不同,R 1=R 1(A 1,A 2),E 1=E 1(A 1,A 2), L i= L i(A 1,A 2)。由于政府的壟斷特性,本文假定其制度創(chuàng)新的組織成本和強制成本C 1= 0。因而U 1=U 1(A 1, A 2)= R 1(A 1,A 2)+E 1(A 1,A 2)+ L i(A 1,A 2)。參與人2的效用U 2=U 2(A 1,A 2)也主要取決于兩方面因素:其一是對土地產權進入市場的潛在收益的分割,記為R 2;其二為成本因素C 2,包括兩方面,一是進入灰市交易的法律成本C 21,即違反法律受到懲罰的風險;二是占用土地的成本C 22,主要是土地稅費;三是公開市場的交易成本C 23,即與其他開發(fā)企業(yè)競爭合謀支付的代價。當參與人選擇的行動A 1,A 2不同時,相應的R 2、C 2也不同。R 2= R 2(A 1,A 2), C 2= C 2 (A 1,A 2)= C 21(A 1,A 2)+ C 22(A 1,A 2)+ C 23(A 1,A 2)。因而,U 2=U 2(A 1,A 2)= R 2 (A 1,A 2)- C 21(A 1,A 2)-C 22(A 1,A 2)-C 23(A 1,A 2)。在下述分析中,我們假定R 1+R 2=100,不進入市場潛在收益無法實現(xiàn)則R 1=0、R 2=0。

3.4 博弈機制及均衡結果

政府和企業(yè)形成了兩階段的動態(tài)博弈過程,由此可以構建一個包含兩階段的子博弈精煉納什均衡模型進行相關分析。

第一階段:作為強制性制度變遷的主體,政府首先提供一定的制度供給,其目標是通過一定的供給設計引導企業(yè)的行動選擇使國家的效用U 1(A 1, A 2)最大化。

第二階段:企業(yè)在已知國家既定的制度供給下,作出自己的行動選擇,以使在最終的博弈均衡結果——均衡制度安排下,使其自身效用U 2=U 2(A 1,A 2)最大化。

在這個博弈過程中,由于信息是完美的,因而政府在第一階段作出行動選擇時預測到企業(yè)在第二階段最優(yōu)的行動規(guī)則

S 2*=R 2* (a 1)。博弈的擴展圖如下:

注:圖中效用組合括號外的下標前者表示參與人1的選擇,其中“1”代表現(xiàn)有制度供給,“2”代表供給創(chuàng)新;后者表示參與人2的選擇,“1”代表不進入市場,“2”代表進入灰色市場,“3”代表進入公開市場。

用本模型變量給出其純戰(zhàn)略均衡的定義。

定義(一)納什均衡:博弈G={S 1,S 2;U 1,U 2}中,戰(zhàn)略組合S*=(s 1*,s 2*)是一個納什均衡當且僅當:

(1)u 1(s 1*,s 2*) ≥U 1(S 1,s 2*), 衧 1∈S 1

(2)u 2(s 2*,s 2*)≥ U 2(s 1*, S 1), 衧 1∈S 2

定義(二)子博弈精煉納什均衡:擴展式博弈的戰(zhàn)略組合S*=(s 1*,s 2*)是一個子博弈精煉納什均衡,當且僅當它在每個子博弈(包括原博弈)上給出納什均衡。

對于子博弈精煉納什均衡的求解,可采用逆向歸納法進行:首先當博弈進入第二階段,給定參與人1在第一階段的選擇s 1=a 1, a 1∈A 1,參與人2面臨的問題是:MaxS 2εS1 1u 2(a 1, s 2),參與人2的戰(zhàn)略s 2 表示其行動規(guī)則,s 2=R 2(a 1),因而上式就是求u 2[a 1, R 2(a 1)]。滿足上式的參與人2的最優(yōu)選擇s 2*= R 2* (a 1),即為參與人2的最優(yōu)戰(zhàn)略;其次由于參與人1能夠理性預測參與人2會按照最優(yōu)行動規(guī)則s 2*行動,因而其在第一階段面臨的問題是:MaxS 2εS1 1u 1[a 1, R 2* (a 1)],求得上述問題的最優(yōu)a 1*,則這個博弈的子博弈精煉納什均衡為{ a 1*, R 2* (a 1)},即為均衡結果。

3.5 博弈過程分析

3.5.1 原有制度供給下的子博弈B:

(0,1) (60,40)

3.5.1.1 參與人2選擇不進行土地交易,對于國家的支付函數(shù)U 1=U 1(A 1, A 2)= R 1(A 1,A 2)+E 1(A 1,A 2)+ L i(A 1,A 2),由于土地產權不進入市場流動,潛在收益無法實現(xiàn),R 1=0;產權不流動造成土地資源低效率配置,E 1=0;產業(yè)資源無法依托可使用土地資源因而造成產業(yè)發(fā)展水平低下,L i=0,因而U 1=0。而對于參與人2的支付U 2=U 2(A 1,A 2)= R 2 (A 1,A 2)- C 21(A 1,A 2)-C 22(A 1,A 2)-C 23(A 1,A 2),同樣收益R 2=0,參與人2不進入土地市場,既不存在占用土地的成本,也不存在進入灰市和公市的法律成本,故而C 21= C 22= C 23=0,因而U 2=0。此博弈路徑下的效用組合(u 1,u 2) 11為(0,0)。

3.5.1.2 參與人2選擇進入灰市交易。此時對于國有的效用U 1,由于殘缺土地產權進入灰市交易國家無法實現(xiàn)對收益的分割,R 1=0,但灰市交易一定程度上提高了土地資源的配置效率,E 1=30,L i=30,因而U 1= R 1+E 1+L i=60。對于參與人2的效用U 2,進入灰色市場其收益獨享R 2=100,舊制度供給下由于約束非剛性因而法律成本僅為C 21=30;獲得殘缺土地所有權的成本支出,C 22=30;進入公市的交易成本不存在,C 23=0,而U 2= R 2- C 21- C 22- C 23=40。此博弈路徑對應的效用組合(u 1,u 2) 12為(60,40)。

3.5.2 創(chuàng)新制度供給下的子博弈C。

國家土地政策改革后供給了新制度,使政府和園區(qū)經營企業(yè)的效用水平發(fā)生了變化。供給創(chuàng)新包括以下幾個方面:第一,加強制度約束,主要是加大法律監(jiān)管和行政監(jiān)管的力度,使灰市交易的處罰成為可置信的威脅,從而增加灰市交易的法律成本;第二,實行土地的招、拍、掛政策,即將土地集中起來交易,統(tǒng)一計劃管理,統(tǒng)一信息發(fā)布,統(tǒng)一交易規(guī)則,統(tǒng)一運作監(jiān)管。這兩個方面是為了改變經由協(xié)議獲得殘缺土地所有權的灰市交易而導致的土地價格扭曲以及腐敗現(xiàn)象叢生的制度缺陷。假定國家從上述兩個方面進行了供給創(chuàng)新,我們需要重新分析在創(chuàng)新制度設計下的效用組合,以考察在這種創(chuàng)新制度供給下雙方最終的博弈結果。前面我們已經假定制度創(chuàng)新的成本C 1=0,與前述的分析一樣,在子博弈C中:(1)參與人2選擇不進入市場,故對于參與人1和參與人2,

成本和收益結構沒有發(fā)生變化,此博弈路徑下的效用組合(u 1,u 2) 21為(0,0)。

(2)參與人2選擇進入灰市交易,同子博弈B,U 1=60。而對于U 2,由于增加了法律成本C 21=60;獲得殘缺土地所有權的成本支出,C 22=30;進入公市的交易成本不存在,C 23=0,而U 2= R 2- C 21- C 22- C 23=10,效用組合(u 1,u 2) 22是(60,10)。

(3)參與人2選擇進入公開市場交易。供給創(chuàng)新增加了國家分得的收益,R 1=50,土地資源配置效率因為市場機制的引入得以提高至E 1=60。這里關鍵的是產業(yè)發(fā)展水平L i,以價格作為單一標準獲得殘缺土地所有權的最終園區(qū)入駐企業(yè)的產業(yè)選擇未必符合產業(yè)園區(qū)產業(yè)集聚和布局合理的要求,因為工業(yè)用地的收益具有顯著的滯后特征,故L i=0,因而U 1= R 1+E 1+L i=110。對于U 2,分得的收益提高R 2=100- R 1=50;由于公開市場的合法交易不存在法律成本,C 21=0;獲得園區(qū)土地使用權的成本支出因為市場競爭加劇而有所提高,C 22=60;進入公市的交易成本相應提高,C 23=30,因而U 2= R 2- C 21- C 22- C 23=-40,效用組合(u 1,u 2) 23是(110,-40)。

3.6 博弈均衡分析

政府與產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)二階段完整的擴展圖如下:

依據逆向歸納法,在博弈的第二階段,參與人2的最優(yōu)的行動規(guī)則為s 2*= R 2* (a 1)為供給創(chuàng)新時進入灰色市場。所以,參與人1在第一階段的最優(yōu)行動選擇a 1為原有制度,因而求得唯一的子博弈精煉納什均衡戰(zhàn)略,在每一個子博弈A、B、C上均構成納什均衡,滿足定義(二),均衡結果為(參與人1維持原有制度供給,參與人2進入灰色市場),均衡效用組合是(60,10)。也就是說,在創(chuàng)新制度的供給下,地方政府和產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)都傾向于選擇進入灰色市場從而使自己的支付效用最大化。

由這個模型得到的一個明顯結論是國家土地政策改革的弱有效性。產業(yè)園區(qū)經營企業(yè)在向政府拿地的過程中沒有動力以公平公正的競爭姿態(tài)進入公開市場,企業(yè)表面上參與地方政府的土地招標、拍賣、掛牌的公開市場,但各種違規(guī)違法行為依然存在,灰市交易未被禁止,“招拍掛”的制度創(chuàng)新凸顯出一定程度的問題,尤其是對于工業(yè)土地市場。究其原因,可分析為以下兩個方面:

第一,公開市場的弱有效性。這里要問的問題是由誰來建立這個所謂的透明市場,由誰來確立公開、公正和公平的交易規(guī)則,市場的交易方是否立場對等,市場是否具有公正有效的第三方監(jiān)督人?從我國土地市場的組成結構看,國土資源部作為土地交易市場的制度供給者,具有建立市場的功能。它負責制定土地、礦產等資源開發(fā)、使用與管理的相關法規(guī),同時向各地方派出國土資源部門執(zhí)行該政策法規(guī),同時由調控、監(jiān)督市場的職責。土地管理的最高法律是《中華人民共和國土地管理法》,該法律由國土資源部門起草,提請全國人民代表大會審議通過,具有最高的法律權威。但是該類法律的一大特點即是制定抽象,不具有實際可操作性。因此,國土資源部指定的各項土地政策就成為具體裁定土地交易、監(jiān)督土地管理的具有法律效力的法律性規(guī)定。同時還要注意的一點是,國家土地總督察辦公室,他的職能是監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況;監(jiān)督省級以及計劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況,核查土地利用和管理中的合法性和真實性,監(jiān)督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況;監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況;開展土地管理的調查研究,提出加強土地管理的政策建議。同時該部門還擁有調查、審核、糾正和建議思想法定權力。因此,該部門以及匹配以健全有效的土地政策是可以實現(xiàn)對土地交易、開發(fā)市場的監(jiān)督約束的。但最大的問題是,該部門和國土資源部的授權關系。它是由國務院授權國土資源部,國土資源部則通過設立國家土地總督察、副總督察來行使監(jiān)督檢查權。國土資源部最高領導者與國家土地總督察由一人擔任。國土資源部是本體,國家土地督察機構并不是獨立于國土資源部之外的。而從土地政策的執(zhí)行角度來看,是由國土資源部派出各省及計劃單列市的國土資源廳執(zhí)行。地方國土資源廳容納在地方政府的權利系統(tǒng)內,與地方政府形成了利益共同體,而地方政府則恰恰是土地市場的主體之一——土地供給者和直接受益者。因此,政府已經成為土地市場的政策制定者、執(zhí)行者、受益者,同時又是監(jiān)督者。因此,這樣一個自查的組織體系是無法保證制度的硬約束性。使得土地政策在開始執(zhí)行的初期便已成扭曲變形之姿,同時使土地管理部門成為滋生腐敗的沃土溫床。 一個殘缺的、缺乏有效監(jiān)督的市場建立者在建立市場伊始,就已供給了一個殘缺的、缺乏有效監(jiān)督的市場制度,在市場中處于弱勢的園區(qū)經營企業(yè)按照市場規(guī)律獲得土地要素沒有動力,卻有積極性向政府尋租,甚至將自己與地方政府捆綁在一起形成利益共享的愿望。

第二,土地政策自身的缺陷。這樣的土地政策固然有其好的一面,在對創(chuàng)新前后國家支付函數(shù)的演算過程中,可以看到土地收益和土地資源配置效率都有所提高,從而提高了國家制度創(chuàng)新的整體效用。但是不能忽略的一個問題是這樣的效用提高是以犧牲產業(yè)發(fā)展水平為前提的,或者說以長期的可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)基礎換取了短期的土地收益。新土地政策實現(xiàn)的是通過市場使土地使用權以合理的價格出讓,但卻不能保證以合理價格獲得土地使用權的企業(yè)都符合園區(qū)產業(yè)布局和集聚的要求。根據筆者對我國各地區(qū)工業(yè)用地使用權出讓的公告進行整理的結果發(fā)現(xiàn),各地區(qū)在對工業(yè)用地使用權出讓進行公告時,只是表明該土地的面積位置、建筑面積、開發(fā)程度、出讓方式及交易起始價,但沒有對該土地的產業(yè)規(guī)劃進行詳細說明,說明政府在進行土地交易時并未對產業(yè)發(fā)展予以足夠的重視。我們不能忽視的是工業(yè)用地與商業(yè)用地、住宅用地等其他屬性的土地在功能上所具有的特殊性,對所有屬性的土地打包實施相同的政策,以價格作為唯一的標準,這樣一種政策上的單一性和一刀切大大弱化了制度創(chuàng)新的積極效應。

4.結論

產業(yè)園區(qū)投入使用的物質基礎是土地,這一特性決定了產業(yè)園區(qū)運行的鏈條,即:規(guī)劃設計——土地開發(fā)——招商引資——服務管理。基于企業(yè)化經營這一管治模式,當政府對土地基本用途進行了前期規(guī)劃設計后,企業(yè)從土地開發(fā)環(huán)節(jié)進入到產業(yè)園區(qū)的運行鏈條中。本文界定的產業(yè)園區(qū)管治模式意指當企業(yè)獲得土地使用權后,便可根據企業(yè)的戰(zhàn)略目標和實際運營在一定的政策扶持和法規(guī)制約下,遵循市場經濟的原則進行園區(qū)內的土地開發(fā)、進而進行招商引資和后期的管理服務。通過上述研究分析,本文認為,園區(qū)經營企業(yè)和政府在土地開發(fā)環(huán)節(jié)的起點,即獲取土地使用權的過程中形成了對抗博弈的關系,在此后的土地開發(fā)、招商引資以及服務管理環(huán)節(jié)則形成了合作互補的新型伙伴關系?；诋a業(yè)園區(qū)企業(yè)化經營的政企關系的進一步改進在于從根源上健全制度的供給,并且系統(tǒng)性的完善土地政策 ,尤其是工業(yè)用地的配置效率,從而使企業(yè)在進入產業(yè)園區(qū)運行鏈條的起點時就處于良性的制度環(huán)

境中,受到有效的激勵與約束,具有對產業(yè)園區(qū)進行有效管治的良好外在條件。

基金項目:本文受到北京市自然科學基金項目“北京“兩帶”產業(yè)集聚競爭力研究”(項目資助編號:9073012)的資助,深表感謝。

注 釋:

①根據招商局蛇口工業(yè)區(qū)有限公司網站:http://skiz.shekou.com/jigou/xiashudanwei.asp提供的數(shù)據整理所得。

②由張江高科技園區(qū)開發(fā)股份有限公司2007年年度報告整理所得。

③美國經濟學家約瑟夫?E?斯蒂格利茨立足于美國經濟現(xiàn)狀,從信息經濟學的角度,以不完全信息與不完備市場為前提重新審視了“政府失靈”與“市場失靈”的問題,認為政府和市場應該建立新型伙伴關系。他認為在不完全信息與不完備市場的前提下(這一前提是對真實經濟狀況的客觀描述),“政府失靈”與“市場失靈”是同時存在的,政府和市場之間是平等的,不存在于誰凌駕于誰之上的等級問題,二者之間不是對立替代而應該是補充合作的伙伴關系,在完善市場的同時兼顧政府能力的提高。

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