趙海莉　趙雪雁

內(nèi)容提要:草地資源的生態(tài)補(bǔ)償制度是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一,理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此進(jìn)行了積極探索,提出了一些建設(shè)性的建議和方案,環(huán)境資源法學(xué)者也開始給予應(yīng)有的關(guān)注。本文針對(duì)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)滿負(fù)荷、超負(fù)荷開發(fā)利用草原,導(dǎo)致草原資源嚴(yán)重破壞和不斷退化的具體情況,從健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)以及立法完善等方面進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞:甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū);生態(tài)補(bǔ)償;機(jī)制;立法完善;探討

中圖分類號(hào):X24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-4161(2012)04-0047-04

引言

甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)承擔(dān)著水資源補(bǔ)給和涵養(yǎng)、水土保持、維持生物多樣性以及防止風(fēng)沙的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù),該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù),受益的不僅僅是本地區(qū),優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境可能更多地被整個(gè)黃河流域和中國整個(gè)北方地區(qū)所享用?？墒?當(dāng)這種因保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的溢出效應(yīng)被其他地區(qū)無償占有時(shí),生態(tài)環(huán)境利益及其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益在地區(qū)間、群體間的分配關(guān)系將會(huì)失衡,該區(qū)也會(huì)因失去經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力而放棄更嚴(yán)格的保護(hù)措施,最終可能導(dǎo)致“公地悲劇”的出現(xiàn)。因此,為了進(jìn)一步維護(hù)國家生態(tài)安全、亟需構(gòu)建良性運(yùn)轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫刃纬?、?shí)施到產(chǎn)生調(diào)整社會(huì)關(guān)系效果的整個(gè)運(yùn)行過程的綜合機(jī)制,是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一,即自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源過程中,對(duì)自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)費(fèi)用的法律制度。自然資源作為資源性資產(chǎn),具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值,使用權(quán)人向其所有權(quán)人支付一定的費(fèi)用,這是所有權(quán)人行使權(quán)利,實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益的方式;對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)并付出代價(jià)者理應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,而生態(tài)受益人在使用改善了的生態(tài)環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償,這是生態(tài)功能價(jià)值的有效體現(xiàn)。

一、研究區(qū)概況

甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)地處青藏高原東緣,包括甘肅省甘南藏族自治州的夏河、合作、臨潭、卓尼、碌曲、瑪曲5縣1市,總面積331.92萬hm²,占甘南州土地面積的82.77%。受熱量條件限制,本區(qū)土地利用以畜牧業(yè)為主。草地面積達(dá)272.68萬hm²,占補(bǔ)給區(qū)土地總面積的82.15%;林地47.7萬hm²,占14.37%,耕地7.2萬hm²,占2.17%,其他用地4.34萬hm²,占1.31%。且種植業(yè)只限于洮河沿岸的山間盆地和深切河谷。境內(nèi)有一江三河以及120多條大小河流,水系發(fā)達(dá),水資源豐富,是黃河上游最重要的水源補(bǔ)給區(qū),生態(tài)服務(wù)價(jià)值重大。

二、甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制構(gòu)建的必要性

(一)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)草原退化現(xiàn)象嚴(yán)重

甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)是青藏高原“中原水塔”的重要涵養(yǎng)地,地貌類型復(fù)雜多樣,氣候高寒陰濕,擁有亞洲最優(yōu)質(zhì)的天然草場,自古以來就有“羌中畜牧甲天下”之稱,屬于典型的高寒牧區(qū)。然而,由于長期干旱、風(fēng)蝕、水蝕、沙塵暴、鼠蟲害以及人為的過牧、濫墾、樵采、開礦等的影響,致使該區(qū)域的草地資源以每年4.5%的速度退化、沙化、鹽漬化。已有近90%的草地發(fā)生退化,其中重度退化草地面積占草地總面積的30%,中度退化占50%,草地鼠害發(fā)生面積占天然草地可利用面積的50.2%。干旱和沙化面積不斷擴(kuò)大,僅瑪曲縣黃河沿岸沙化草地達(dá)4.53hm²,全縣干旱缺水草地面積8.67 hm²,合計(jì)約占該縣可利用草地面積的16%。沙化嚴(yán)重的地方寸草不生,鼠害使草地?fù)p失的牧草達(dá)30%以上,致使草地產(chǎn)量急劇下降,理論載畜量減少。有關(guān)研究表明,甘南州主要的草地亞高山草甸嚴(yán)重退化后,草地產(chǎn)量下降75%,中度退化草地產(chǎn)量下降42%。草地環(huán)境惡化,生產(chǎn)力下降,生態(tài)系統(tǒng)和畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重威脅。蘭州大學(xué)杜國幀教授在2004年7月曾這樣預(yù)言“按照近20年的退化速度,不用10年的時(shí)間,甘南州草地乃至青藏高原東部將成為中國第四大沙塵源,其強(qiáng)度和危害性有可能不亞于其他沙塵源”。因此,如何遏制草地退化,恢復(fù)已退化草地,提高當(dāng)前草地畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量,兼顧草地資源的可持續(xù)利用,已成為該地區(qū)一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)。

(二)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的現(xiàn)實(shí)需要

長期以來,甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)為生態(tài)保護(hù)的需要,做出了犧牲,放棄了一些發(fā)展的機(jī)會(huì)。草原資源開發(fā)利用受控,產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限,在一定程度上影響了牧民來自草原的收入,也制約了草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。與其他區(qū)域相比,牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)落后,貧困人口較多,牧民沒有能力在生態(tài)建設(shè)方面投入更多的資金。另一方面,其他一些地區(qū)享受了生態(tài)保護(hù)的成果,生活環(huán)境不斷改善,經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。發(fā)展機(jī)會(huì)因而變得不平等,導(dǎo)致了區(qū)域之間、城市之間經(jīng)濟(jì)生活的不平衡,差距日益擴(kuò)大。長此以往,草原地區(qū)就會(huì)失去保護(hù)生態(tài)的積極性、主動(dòng)性,就無法形成保護(hù)與發(fā)展的良性循環(huán),因此,良性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立勢(shì)在必行。

(三)解決農(nóng)牧民生活貧困問題的要求

據(jù)2011年統(tǒng)計(jì)資料顯示,甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)人口52.51萬,其中藏族人口占到總?cè)丝诘?5.57%,農(nóng)牧業(yè)人口占總?cè)丝诘?5.75%。人均國民生產(chǎn)總值1.04萬元,僅相當(dāng)于全國平均水平的35.22%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為10 239.95元,農(nóng)民人均純收入2 909.33元,分別只相當(dāng)于全國平均水平的53.84%、49.15%,屬于較為貧困的地區(qū)。貧困既是生態(tài)惡化的重要原因,又是生態(tài)環(huán)境變惡劣的最終惡果。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以維護(hù)草地生態(tài)環(huán)境為落腳點(diǎn),提高廣大農(nóng)牧民的生活水平,有利于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)

(一)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主客體選擇

由于生態(tài)服務(wù)的能力可以擴(kuò)展到不同區(qū)域、國家甚至全球,因此產(chǎn)生了復(fù)雜的利益關(guān)系,這為界定受益方和受償方增加了難度。但是生態(tài)補(bǔ)償主客體的選擇是生態(tài)補(bǔ)償制度得以實(shí)施的前提,補(bǔ)償者和被補(bǔ)償者不明確,生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施就是出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。一般來講,生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的主體即受益者是指由于生態(tài)環(huán)境改善而得到正外溢效益的微觀主體,是依法有進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利能力或負(fù)有生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)的國家、國家機(jī)關(guān)、法人、其他社會(huì)組織以及自然人。針對(duì)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)來講,地方政府應(yīng)是最主要的一類補(bǔ)償主體。生態(tài)補(bǔ)償往往持續(xù)時(shí)間長、所需資金巨大,而政府相對(duì)于其他補(bǔ)償主體,具有組織人力、資金和技術(shù)等方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),可以從提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的角度出發(fā)實(shí)施補(bǔ)償,其補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是依靠國家掌握的強(qiáng)制力依法對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的利益收入進(jìn)行再分配,間接出面干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為,重在維護(hù)社會(huì)公平,實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w有兩類:物和行為,即該區(qū)域的自然資源和生態(tài)環(huán)境以及主體所從事的各種保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源的行為。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w(生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象)通常是指因向社會(huì)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)或使用綠色環(huán)保技術(shù),或者因其居所、財(cái)產(chǎn)位于重要生態(tài)功能區(qū)致使其生活工作條件或者財(cái)產(chǎn)利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制,依照法律規(guī)定或合同約定應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿镔|(zhì)、技術(shù)、資金補(bǔ)償或稅收優(yōu)惠的國家和國家機(jī)關(guān)、法人和其他社會(huì)組織以及自然人。對(duì)于甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)來講,其受償主體即為補(bǔ)給區(qū)的廣大農(nóng)牧民。

(二)草地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的核心問題之一。究竟應(yīng)該為生態(tài)系統(tǒng)管理者、保護(hù)者支付多少補(bǔ)償費(fèi),這取決于生態(tài)補(bǔ)償客體的自然資本、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值以及環(huán)境治理或生態(tài)恢復(fù)成本。草地是甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)最主要的生態(tài)系統(tǒng),總面積達(dá)248.6×10⁴hm²,與森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)相比,草地承擔(dān)著更為重要的水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)服務(wù)功能。因此,課題組采用Antle和Valdivia(2006)開發(fā)的最小數(shù)據(jù)方法,把自然模型與生產(chǎn)模型結(jié)合起來,利用草地資源提供生態(tài)服務(wù)的機(jī)會(huì)成本的空間分布模擬新增生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給曲線,將支付水平與新增生態(tài)服務(wù)量有機(jī)地聯(lián)系起來,確定了具體區(qū)域草地資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。根據(jù)研究結(jié)果,要實(shí)現(xiàn)《甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》中規(guī)定的近期甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)退化草地將全部退牧還草的目標(biāo),其整個(gè)區(qū)域平均補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該達(dá)到910.54元/(hm²·a);達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn),該區(qū)將新增水源涵養(yǎng)量2.253×10⁹m³,其中夏河縣新增水源涵養(yǎng)量最高,為9.53×10⁸m³,臨潭縣最少,為2.54×10⁷m³。

(三)甘南水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶?/p>

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?亦即生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的空間選擇。指在眾多潛在的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者中,依據(jù)其區(qū)域或個(gè)體條件差異,確定最有效的補(bǔ)償區(qū)域或生態(tài)服務(wù)供給者。補(bǔ)償范圍的確定一直是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中的難題,國際上對(duì)此問題的研究經(jīng)歷了由單目標(biāo)單準(zhǔn)則發(fā)展到多目標(biāo)多準(zhǔn)則的過程。本課題研究小組在考慮土地所有者提供的生態(tài)服務(wù)、參與成本和受損風(fēng)險(xiǎn)等條件的前提下,采用效益成本比例法,建立生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的空間選擇模型,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,計(jì)算出了補(bǔ)給區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的效益成本比,并由大到小做了排序和分類,在補(bǔ)償預(yù)算約束下,劃出了補(bǔ)償區(qū)的等級(jí)類型,確定優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)面積為151.53萬hm²,人口有13.8053萬人,涉及30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),分別占總面積的55.57%、占總?cè)丝诘?6.03%,占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的28.3%;次級(jí)優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)面積為29.14萬hm²,人口有9.8829萬人,涉及20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),分別占總面積的10.69%、占總?cè)丝诘?8.63%,占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的18.87%;次級(jí)補(bǔ)償區(qū)面積達(dá)46萬hm²,占總補(bǔ)償區(qū)面積16.87%;臨界補(bǔ)償區(qū)和潛在補(bǔ)償區(qū)所占面積僅有16.87%,但覆蓋的人口占參與者總數(shù)的38.22%,涉及21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從空間上看,優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)集中分布在瑪曲、碌曲、合作、夏河、卓尼五大純牧業(yè)縣,該區(qū)草地生態(tài)系統(tǒng)的退化風(fēng)險(xiǎn)均在10%以上,處于高生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域;且都接近黃河、大夏河、白龍江等河流?；谏鷳B(tài)脆弱性、生態(tài)重要性和補(bǔ)償效率考慮,在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施時(shí)可將優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)和次級(jí)優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)作為補(bǔ)償?shù)闹黧w區(qū),次級(jí)補(bǔ)償區(qū)、臨界補(bǔ)償區(qū)和潛在補(bǔ)償區(qū)可暫時(shí)不加以補(bǔ)償。

(四)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式

一般來講,生態(tài)補(bǔ)償方式主要有公共財(cái)政補(bǔ)償方式和市場機(jī)制補(bǔ)償方式。受益者的辨識(shí)難度往往會(huì)影響補(bǔ)償成本的融資及補(bǔ)償方式。受益者辨識(shí)難度較小時(shí),就可以更多采取市場化的手段進(jìn)行融資,當(dāng)辨識(shí)難度較大時(shí),應(yīng)主要采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式。對(duì)于甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)來講,主要的生態(tài)系統(tǒng)為草地生態(tài)系統(tǒng),其生態(tài)服務(wù)的溢出范圍相當(dāng)廣泛,受益者很難明確,因此采取轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償方式可能更易達(dá)到相應(yīng)的目的。但是,在采用公共財(cái)政補(bǔ)償方式的同時(shí),要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧區(qū)的能力培養(yǎng)的補(bǔ)償,否則其生計(jì)狀況不會(huì)發(fā)生根本的改變。如果當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生計(jì)策略仍將以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主,生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的持續(xù)性將受到極大的挑戰(zhàn);如果放棄現(xiàn)金、實(shí)物等直接補(bǔ)償,當(dāng)前的生產(chǎn)問題將無法解決,農(nóng)牧民的生計(jì)將難以為繼。因此,考慮到農(nóng)牧民的可接受性,能力建設(shè)及對(duì)項(xiàng)目持續(xù)性的影響,現(xiàn)階段甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)應(yīng)采取能力補(bǔ)償、現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償?shù)榷嘣Y(jié)合的補(bǔ)償方式。

(五)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺陷

盡管我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度具有多層次性,但在實(shí)際操作過程中,仍然存在著諸多缺失,在保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)了“執(zhí)行難”的現(xiàn)象。問題的關(guān)鍵在于,雖然憲法第9、10、13款涉及了生態(tài)補(bǔ)償問題,但是,由于憲法的根本性地位和指導(dǎo)性作用,其對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定是原則性的,需要下位階的法律進(jìn)一步完善和制定具體的實(shí)施措施,但我國有關(guān)環(huán)境的部門法之間缺乏一致性和協(xié)調(diào)性,關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定依舊處于初級(jí)階段,且多涉及土地、森林等資源,不能滿足構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償制度的需要,也不能滿足建立草地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的需要。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下制定的《環(huán)境保護(hù)法》作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基準(zhǔn)法,已經(jīng)滯后于生態(tài)保護(hù)的需要,它更多的是一部防治污染的法律,只是對(duì)排污行為所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行收費(fèi),沒有考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。也沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、基本制度和監(jiān)督管理方面作為明確的規(guī)定。而一些環(huán)境保護(hù)的單行法規(guī)雖提出了資源有償使用的原則,但沒有真正將資源生態(tài)效益的價(jià)值體現(xiàn)出來,對(duì)開發(fā)利用自然資源的主體應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)未做規(guī)定,且這里的資源更多的是關(guān)注森林、野生動(dòng)物、土地、礦產(chǎn)資源等,對(duì)草地的重視不夠,與其所起的生態(tài)功能不匹配。第二,西部地區(qū),特別是民族地區(qū),與非民族地區(qū)以及中東部地區(qū)有著很大的地域差異,如果一味強(qiáng)調(diào)國家法制的絕對(duì)一致性,不考慮其特殊的環(huán)境條件,將導(dǎo)致法律的僵化和執(zhí)行力的下降,雖然在一些自然資源立法中,如《水法》、《土地管理法》都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做了規(guī)定,草地資源也可以比照實(shí)施,但是缺乏下位法的具體配套措施,造成實(shí)際執(zhí)行中的困難,從而使西部民族地區(qū)草地資源生態(tài)補(bǔ)償難以落到實(shí)處。

四、甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

從甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際來看,是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力,對(duì)國家所有公共財(cái)產(chǎn)的再分配行為。然而,環(huán)境法治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立也絕不僅僅是行政立法和行政執(zhí)法方面的事情,還需要更多主體的參與。必須在法治的框架下,實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治,用法治約束生態(tài)補(bǔ)償,為西部的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。西部不能再走犧牲環(huán)境求發(fā)展的老路,要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展新路。

(一)明確生態(tài)補(bǔ)償制度在憲法中的地位

生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)地區(qū)生態(tài)平衡,發(fā)揮其生態(tài)功能的有效手段和重要舉措。我國憲法作為最高位階的法律,其相關(guān)內(nèi)容的確定對(duì)穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施與下位階法律生態(tài)補(bǔ)償制度的具體設(shè)立、適用和解釋具有重要的指導(dǎo)意義。而現(xiàn)行憲法的相關(guān)條款,雖然在原則上強(qiáng)調(diào)了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國家所有及對(duì)其的利用和保護(hù)要求,并針對(duì)土地資源提出了相關(guān)的補(bǔ)償政策,即國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但這畢竟是一種國家征用/征收補(bǔ)償,而并非真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。沒有明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w及補(bǔ)償對(duì)象,應(yīng)在憲法中進(jìn)一步明確補(bǔ)償制度,特別是生態(tài)補(bǔ)償制度的法律地位。

(二)修訂環(huán)境保護(hù)基本法

我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》立法的目的在于保護(hù)和改善生活與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代業(yè)化建設(shè)的發(fā)展,其指導(dǎo)思想的提出符合上世紀(jì)90年代初期人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)概念的理解。但是隨著《中國21世紀(jì)人口、資源、環(huán)境與發(fā)展白皮書》的發(fā)表,我國首次把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃中,使我們對(duì)于如何處理人和環(huán)境的矛盾有了更深層次的認(rèn)識(shí),因此需要在環(huán)境法的指導(dǎo)思想中確立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略,使之成為一部具有真正生態(tài)法特征的《環(huán)境法》,徹底改變我國環(huán)境立法“重污染防治、輕生態(tài)保護(hù)”的局面。將我國污染防治建立在生態(tài)保護(hù)的法律基礎(chǔ)上,將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)法基本制度的范疇,使國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制法制化。此外,還應(yīng)重新審視我國的環(huán)境資源單行法律法規(guī),圍繞對(duì)自然資源的有償使用和對(duì)生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償確立各單行法的基本原則和基本制度。

(三)制定甘南水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法

甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、手段等制度化建設(shè)需要法律的保障。諸如美國等西方發(fā)達(dá)國家的流域生態(tài)補(bǔ)償無不以流域立法為首要前提一樣,只有將管理置于法制的基礎(chǔ)之上,各項(xiàng)措施才能得到切實(shí)的貫徹施行,從而達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?實(shí)現(xiàn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此針對(duì)目前我國具體的草原資源生態(tài)補(bǔ)償辦法、法律缺失的狀況,應(yīng)盡快加強(qiáng)關(guān)于生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法工作,在立法上設(shè)置具體化、完善化的可操作規(guī)程。從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償主體及其義務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任、形式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等,對(duì)一些經(jīng)過試點(diǎn)實(shí)踐已經(jīng)成熟的政策及時(shí)在法律上予以規(guī)范化,使之具有法律地位,使生態(tài)補(bǔ)償有法可依。這樣,一來可以避免政府不合理的濫用補(bǔ)償費(fèi)用的情況,二來可以對(duì)市場機(jī)制下的生態(tài)補(bǔ)償糾紛進(jìn)行及時(shí)的處理,為生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。

(四)制定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī),確立有效的監(jiān)督機(jī)制

由于甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū),加上生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施在短期內(nèi)是以犧牲環(huán)境保護(hù)者的當(dāng)前利益為條件的,勢(shì)必造成其與生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的發(fā)展差距日益擴(kuò)大,而我國政府各部門之間存在著諸多聯(lián)系和利益紛爭,因此應(yīng)制定關(guān)于水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī),使參與生態(tài)補(bǔ)償工作的執(zhí)法者的行為和行政執(zhí)法過程受法律約束,這樣不僅有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)充的程序化和法制化,更有利于提高政府補(bǔ)償?shù)男?。另?在規(guī)定了具體的補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等的情況下,生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法工作將是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。政府法制結(jié)構(gòu)作為各級(jí)政府規(guī)范部門和下級(jí)政府執(zhí)法工作的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu),要開展全方位的監(jiān)督。政府法制系統(tǒng)應(yīng)對(duì)與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的給付行為、給付效果等進(jìn)行研究,明晰行為的性質(zhì),盡可能納入行政行為的范疇,同時(shí)將生態(tài)補(bǔ)償中的相關(guān)行政行為納入行政復(fù)議和行政執(zhí)法監(jiān)督范圍,開展內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督。生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行情況納入上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)依法行政考核范圍,對(duì)違反規(guī)定實(shí)施補(bǔ)償,導(dǎo)致國家和公共財(cái)產(chǎn)流失的,依法追究違法行政責(zé)任。

生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)多主體參與的行為,其不僅僅是政府的事情,在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下,需要多元化市場主體的參與,在這個(gè)過程中,難免會(huì)發(fā)生眾多的糾紛與爭議,需要行政、民事、經(jīng)濟(jì)、刑事等多元法律規(guī)范的調(diào)整,需要特別強(qiáng)調(diào)的是要充分發(fā)揮刑法的保障作用,對(duì)嚴(yán)重破壞西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的犯罪行為予以嚴(yán)厲的刑罰制裁,實(shí)現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的一般預(yù)防與特殊預(yù)防,避免其他生態(tài)要素的再次破壞,以刑罰這一特殊威懾方式為實(shí)現(xiàn)西部民族地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償保駕護(hù)航。

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責(zé)編:胡政平