婁立

從國際環(huán)境法的發(fā)展看全球環(huán)境治理
——兼評國際法院等組織的角色定位

婁立

國際法院一直以來被視為解決涉及環(huán)境問題糾紛的首選場所，但包括“紙漿廠案”在內(nèi)的一系列案件，逐漸暴露了國際法院應(yīng)對復(fù)雜事實和特定區(qū)域環(huán)境問題的不足。國際法院雖然對國際環(huán)境法的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，但它是否能夠滿足不斷增長的全球環(huán)境治理的需求，維系其在環(huán)境爭端中的重要角色，近年來持續(xù)受到各方的批評和質(zhì)疑。

環(huán)境法；國際法院；爭端解決；環(huán)境治理

當(dāng)今國際社會，國家政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心問題往往與環(huán)境管理相關(guān)。原油和礦產(chǎn)等資源的開采、污染控制、生物多樣性保護(hù)、能源利用，乃至政治參與、人權(quán)及司法正義等，都或直接或間接牽涉到環(huán)境問題。盡管在習(xí)慣法中，有關(guān)資源利用和環(huán)境治理的概念、規(guī)范和實踐的機(jī)制已經(jīng)發(fā)展得比較完備，但為此引發(fā)的政治分歧和軍事沖突仍時有耳聞。與環(huán)境有關(guān)的糾紛往往被交由傳統(tǒng)的爭端解決程序，如通過法庭或第三方進(jìn)行調(diào)解或裁判。到了近代，建立在習(xí)慣法基礎(chǔ)上的條約和公約，為環(huán)境立法，特別是判例法，起到了不可估量的作用。

圍繞國際條約和國際慣例，以國際法院為代表的不可計數(shù)的官方和非官方組織機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)處理各式各樣涉及環(huán)境問題的爭議中，扮演了舉足輕重的角色，國際環(huán)境法也隨之日益發(fā)展。有學(xué)者甚至提出構(gòu)建國際法院為核心的全球環(huán)境治理體系的設(shè)想。筆者認(rèn)為，國家之間是否確實存在創(chuàng)建如上體系并在此框架下開展活動的必要，尚且值得商榷；國際法院作為聯(lián)合國的機(jī)構(gòu)，能否發(fā)展為滿足這種需求的組織，更是有待考證。

一、實踐中發(fā)展的國際環(huán)境法

根據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條，國際法院必須依照現(xiàn)有的國際法做出判決，而不是制定新的國際法。包括國際環(huán)境法在內(nèi)的新的國際法，無論是通過條約還是習(xí)慣法的發(fā)展，都是由國家制定的。這也是學(xué)者們普遍主張國際環(huán)境法并非由法院發(fā)展起來的緣由。

以“紙漿廠案”（Pulp Mills case）為例，[1]此案的法律依據(jù)是阿根廷和烏拉圭之間的一個雙邊條約——1975年《烏拉圭河規(guī)約》。法院根據(jù)該條約做出判決，并重申國際習(xí)慣法要求：國家應(yīng)在避免明知利用領(lǐng)土將侵犯他國權(quán)利的行徑中盡到勤勉義務(wù)，同時在開展可能對共同自然資源有重大不利影響風(fēng)險的工業(yè)活動之前，必須首先進(jìn)行環(huán)境影響評估。這兩點論述在國際環(huán)境法發(fā)展初期就已是國際習(xí)慣法的要求，并沒有對國際環(huán)境法有什么實質(zhì)性觸動。

至1970年代中期，可考的有關(guān)國家間水資源共享的雙邊條約已有300多個。這些條約和《斯德哥爾摩宣言》均聲明：國家有責(zé)任確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動，不會對其他國家或本國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境造成損害。聯(lián)合國環(huán)境計劃署（UNEP）的法律專家組根據(jù)1970年代中期的原則，亦規(guī)定國家從事任何涉及共享自然資源的活動之前，如果活動可能造成共享資源的其他一國或多國環(huán)境受到顯著影響，該國應(yīng)采取環(huán)境評估。

當(dāng)然，相對于特定條約和組織提議的特別法，這些原則表現(xiàn)在大量的雙邊條約并通過國際組織無異議采納的事實，并不一定意味著其反映了國際習(xí)慣法。但這種一致性可以作為一個跡象表明，這些原則已逐漸成為習(xí)慣。雖然聯(lián)合國大會決議沒有對這些原則是否具有法律約束力表態(tài)，來自環(huán)境署

法律專家小組的美國代表的提案結(jié)論是原則反映了被廣泛接受的國家實踐。學(xué)者普遍認(rèn)為，早在國際法院的相關(guān)聲明以前，任何情況下的環(huán)境評估和無傷害原則就早已是習(xí)慣法的一部分。[2]在“紙漿廠案”中，法院就這一點無意做出任何新推導(dǎo)?？紤]到法院在該案中的任務(wù)是解決兩國有關(guān)1975年規(guī)約“解釋或應(yīng)用”的糾紛，人們對法院的上述立場也不會感到奇怪。

值得一提的還有非洲的案例。尼日爾河流域（River Niger Basin）是由尼日利亞和其他7個西非國家簽署組建的尼日爾河流域管理局共同管理的。1980年，多國在幾內(nèi)亞達(dá)成建立流域管理局的公約，為流域的綜合管理和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供了合作的基礎(chǔ)。公約規(guī)定了成員國在意圖對尼日爾河進(jìn)行開發(fā)時的通知義務(wù)，要求成員國通過雙邊談判解決爭端，并訴諸委員會裁決。各締約方均表達(dá)了遵循公平合理利用河流和合作管理原則的意愿。然而，由于利益的缺乏和資金的短缺，該委員會并沒有發(fā)揮預(yù)定的作用。[3]同區(qū)域的乍得湖流域委員會也面臨著類似的境遇。有分析指出，障礙產(chǎn)生的原因之一是組成委員會的沿岸國家過多。這實質(zhì)是對國際環(huán)境法實踐已久的河流流域綜合管理原則的否定。該嘗試失敗的一個重要原因，是共同的政治意愿不足。大多數(shù)成員國的貧窮和專業(yè)知識的缺乏，讓他們在履行約定義務(wù)時舉步維艱。對文明程度不夠和缺乏良好管理政策的國家而言，很難倚賴其自覺實踐國際社會資源可持續(xù)管理和全球可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法共識。

二、國際環(huán)境法形成中的國際法院

盡管如此，將國際法院列為國際環(huán)境法律爭端的首要解決平臺，還是站不住腳的。首先，提交到國際法院以環(huán)境法為主要爭端的案件極少。正如上文指出的，“紙漿廠案”的判決依據(jù)是條約法，而非國際環(huán)境法。2008年的“空中除草劑噴灑案”和2010年的“哥斯達(dá)黎加訴尼加拉瓜案”在成為國際法院未決案件的當(dāng)時，盡管后者獲得暫時性命令以保護(hù)濕地免受無法彌補(bǔ)的破壞，人們?nèi)詿o法預(yù)測案件是否會基于國際環(huán)境法被審理?；仡櫼酝陌咐?，“Gabcikova-Nagymaros”案的推導(dǎo)同樣是取決于條約法，而不是國際環(huán)境法；有關(guān)核武器的咨詢意見也主要是側(cè)重于武裝沖突法的分析。上述案件和其他極少的幾個案例的確提及環(huán)境方面的理由，但更多的案件往往不會涉及國際環(huán)境法議題。事實上，由于相關(guān)案例稀少，國際法院在2006年已決定不再為成立于1993年的環(huán)境事務(wù)分庭選任委員，而因為沒有案源，該分庭后來被廢止。正如理查德·比爾德（Richard Bilder）在1975年海牙學(xué)院課程所預(yù)見的，在不久的將來，國際法院或其他國際司法機(jī)構(gòu)在環(huán)境爭議管理中發(fā)揮重要作用的可能性微乎其微。

環(huán)境法案件的匱乏，可能部分源于國際法院拙于應(yīng)對復(fù)雜事實。在“紙漿廠案”中，法官哈蘇奈（Al-Khasawneh）和西馬（Simma）在聯(lián)合反對意見中詳細(xì)闡述了為什么他們不認(rèn)為國際法院具備充分評估和決定事實的資質(zhì)。國際法院在有效處理事實問題上的疲于應(yīng)付眾所周知，而且并不局限于環(huán)境法案件。法院完全無法勝任搜集所有必要信息以達(dá)到可媲美刑事案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的工作。[4]施韋貝爾（Schwebel）法官在“尼加拉瓜案”的反對意見中，將法院的事實認(rèn)定定性為“難以置信”（incredible）的部分。[5]而在“石油平臺案”中，法官布爾根塔爾（Buergenthal）稱法院的事實認(rèn)定程序是“有缺陷的”（defective），[6]法官希金斯（Higgins）則稱之為“有瑕疵的”（flawed）。[7]例如，在一艘美國船只被炸毀的區(qū)域，找到一枚與在該地區(qū)的伊朗艦船序列號相匹配的水雷，美國提交了相關(guān)證據(jù)，但法院僅將其認(rèn)定為高度關(guān)聯(lián)證據(jù)，而不是確鑿證據(jù)，同時將標(biāo)準(zhǔn)從“充分”(sufficient)上調(diào)至“確鑿”(conclusive)，做出了對美國不利的認(rèn)定。在“石油平臺案”中，部分問題的產(chǎn)生與“紙漿廠案”類似，是由于法院缺少有關(guān)專家的協(xié)助。此外，在“石油平臺案”和其他案件中，法院在庭審前私下都鼓勵當(dāng)事人將專家置于律師組，而不要提供有可能接受對方交叉詢問和法庭質(zhì)問的事實證人。因此，“紙漿廠案”中科學(xué)專家沒有以會被盤問的證人身份陳詞，而是選擇以律師或辯護(hù)人身份辯訴。有異于國際仲裁法庭和美國法院，國際法院通常在聆審過程中不會打斷陳詞進(jìn)行提問，即使提出問題，也僅在雙方陳述結(jié)束后，而且是非查究性的。[8]許多學(xué)者因而主張，當(dāng)談判失敗，包括環(huán)境問題在內(nèi)的復(fù)雜事實爭議的首選第三方解決平臺，應(yīng)該是仲裁庭，而不是法院。

三、全球環(huán)境治理理念和替代實踐

發(fā)展至今，關(guān)于全球環(huán)境治理的著述已經(jīng)極為

豐富。有關(guān)全球環(huán)境治理的論文，往往用政治和政策術(shù)語對此概念進(jìn)行闡釋。例如，有學(xué)者將全球環(huán)境治理比作旨在構(gòu)建更有效的全球機(jī)制的政治改革項目，其政治定義涉及非國家行為者、新形式機(jī)構(gòu)和不同層次規(guī)則制定與實施的興起。[9]2006年，在喬治城大學(xué)法律中心的全球環(huán)境治理會議上，與會者沒有就全球環(huán)境治理的內(nèi)涵以及推動治理的政策手段達(dá)成明確共識。有法律評論認(rèn)為，全球環(huán)境治理“是由政府、組織和協(xié)議就環(huán)境問題形成的復(fù)雜的決策網(wǎng)絡(luò)”。因此，全球環(huán)境治理是一個政策議程，許多學(xué)者甚至視其為改革議程的分項，但這個議程至少暫時不是包括美國政府在內(nèi)的大多數(shù)政府優(yōu)先考量的重要政策。事實上，丹·博丹斯基（Daniel M.Bodansky）很早就指出，國際環(huán)境治理的合法性在不斷下降，寄望于全球環(huán)境機(jī)構(gòu)的政策制定具有約束力，簡直是烏托邦式的幻想。目前，達(dá)成普遍的，或者說比較普遍的覆蓋所有環(huán)境領(lǐng)域管理機(jī)制的政府協(xié)議，似乎不大現(xiàn)實。所以，雖然一些學(xué)者要求或設(shè)想成立“全球環(huán)境治理”的國際框架，但單單考慮對這個概念的需求，即政府間為此機(jī)制進(jìn)行磋商并達(dá)成協(xié)議的必要性，就不太可能。

理論上的全球環(huán)境管理統(tǒng)一體制雖然在現(xiàn)實中行不通，但是相關(guān)國際組織和各國卻沒有停下實踐中協(xié)調(diào)步調(diào)共商環(huán)境問題的探索腳步。在歐洲，歐盟委員會就大到氣候變化、地下水保護(hù)，小至能源消耗設(shè)備的生態(tài)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、燃料的含硫量限值等一系列環(huán)境問題，出臺相應(yīng)的指令，并敦促成員國通過各種方法達(dá)成以后京都議定書溫室氣體減排目標(biāo)為典例的多項指標(biāo)，還為此組織了不少卓有成效的政治會談、協(xié)議擬定和條約修改。在德國，最引人矚目的是利用行政和環(huán)境法的框架解決相關(guān)問題，其行政法院實施“溫室氣體減排量交易法案”（GAET）的首個判決，被廣為流傳。[10]該法案由聯(lián)邦政府（Bundesregierung）提出，對歐盟排放交易方案的相關(guān)指令做出了微調(diào)，并通過德國聯(lián)邦議院（Bundestag）和聯(lián)邦參議院（Bundesrat）的批準(zhǔn)，被視為解決聯(lián)邦不可量物保護(hù)法案遺留問題的有力工具。英國繼綜合污染防控計劃（Integrated Pollution Control）后，2000年以污染預(yù)防和控制條例（PPC）要求一切處于新老法案轄域的活動都要在確定期限內(nèi)申請新許可。愛沙尼亞最高法院受東南地區(qū)區(qū)域性垃圾處理場建造案的啟發(fā)，在判決中清楚地標(biāo)明了該國立法中執(zhí)行垃圾填埋場選址時環(huán)境影響評估程序的不足之處，并呼吁借鑒相關(guān)國際慣例進(jìn)行改良。[11]

四、結(jié)論

由于全球環(huán)境治理與政治決策、規(guī)則制定和監(jiān)管息息相關(guān)，很難想象存在或提議設(shè)立以國際法院為核心建立某種機(jī)制，就能夠有效預(yù)防和控制各種國際環(huán)境問題?，F(xiàn)階段大量重要的多邊條約，在一定程度上為特定環(huán)境領(lǐng)域提供了全球規(guī)范，而其條文歸根到底除了借助秘書處和執(zhí)行機(jī)制實施，還要國家負(fù)責(zé)任的義務(wù)承擔(dān)與國家間密切的配合。即使公約規(guī)定涉及條文解釋與適用的爭端交由國際法院解決，第三方裁決能夠倚仗的資源也十分有限。如前所述，國際法院的職責(zé)是按照國際法對接收的案件進(jìn)行決斷，而不是投身法律創(chuàng)制發(fā)展或政策創(chuàng)導(dǎo)調(diào)節(jié)?！秶H法院規(guī)約》第38條第一款，明確定位法院的權(quán)能是“依國際法裁判陳訴的各項爭端”?！秶H法委員會規(guī)約》第1條第一款，稱委員會的宗旨是“促進(jìn)國際法及其法典化的逐漸發(fā)展”，第15條則進(jìn)一步解釋了“逐漸發(fā)展”的含義，即“對尚未為國際法所調(diào)整的或在各國實踐中法律尚未充分發(fā)展的問題擬訂公約草案”。雖然從闡明條約規(guī)定和現(xiàn)存一般國際法的意義上來說，國際法院的“造法”功能是毋庸置疑的，但它無法承擔(dān)所謂某個管理體制的立法者的責(zé)任。國際法院能否滿足不斷增長的全球環(huán)境治理的需求，這個問題本身就是一個謬誤。

總之，在雙邊和多邊條約，以及相關(guān)宣言和原則的推動下，國際環(huán)境法得到了迅猛的發(fā)展，但是國際法院對國際環(huán)境法發(fā)展的作用，早已難以為繼。按照大多數(shù)學(xué)者的觀點，后者也并非壞事。國際法院裁定國家間具體糾紛的功能，總要建立在現(xiàn)有條約或習(xí)慣法的基礎(chǔ)上。不同其咨詢管轄權(quán)中國際法院僅需著眼于解答其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)向它提請的法律問題，國家間在環(huán)境方面發(fā)生爭議，尤其是涉及復(fù)雜事實問題的爭議，國際法院可能并非爭端解決的最有效機(jī)制。可預(yù)見的將來，談判、實況調(diào)查委員會和仲裁等，將成為更具吸引力的選擇。

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[10]Treibhausgas em issions handles gesetz（TEHG）Federal O fficial Gazette(Bundesgesetzblatt)I[Z].2004，1578.

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[責(zé)任編輯：楊彧]

D996.9

A

1673-8616（2013）01-0074-04

2012-12-12

婁立，美國康奈爾大學(xué)法學(xué)院碩士研究生（美國紐約，14853）。