胡川寧

一、前言

自2002年1月1日《住房資助法》生效以來(lái)，德國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)住房建造法律制度產(chǎn)生了根本性的轉(zhuǎn)變，從“向廣大的各階層人民提供適當(dāng)?shù)淖≌臻g”為目的，轉(zhuǎn)向以“資助那些不能在市場(chǎng)上獲得適當(dāng)住宅空間并且依賴(lài)于輔助措施的家庭”為目的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，德國(guó)國(guó)民收入有了大幅度提高，同時(shí)國(guó)民之間也有了收入的差距。新型的中產(chǎn)階級(jí)為了遠(yuǎn)離城市中的貧民和新移民，而會(huì)選擇遷移到市郊居住。從而，具有特定社會(huì)傷痕 (soziale Stigmata)(例如收入、膚色、殘障等)的人士越來(lái)越集中于城市當(dāng)中特定的居住區(qū)域。這種社會(huì)分裂現(xiàn)象在德國(guó)的城市規(guī)劃人員的語(yǔ)境中亦被稱(chēng)作“社會(huì)隔離”(soziale Segregation)。因此，當(dāng)今德國(guó)的住房政策的“目標(biāo)在于提供合適的住處并且將其與其他功能健全并具有社會(huì)安定性的居住區(qū)相融合，以對(duì)這種日益增長(zhǎng)的居住區(qū)域分裂現(xiàn)象予以限制?！薄?〕

二、德國(guó)社會(huì)住房的法律淵源

在德國(guó)住房資助屬于競(jìng)合立法事項(xiàng)的范圍。競(jìng)合立法事項(xiàng)是指州只有在聯(lián)邦沒(méi)有行使其立法權(quán)時(shí)方能進(jìn)行立法，或者說(shuō)在此時(shí)聯(lián)邦立法對(duì)于州立法具有阻卻效力 (Sperrwirkung)?！?〕由于聯(lián)邦在社會(huì)住房領(lǐng)域已經(jīng)有立法，即《住房資助法》和《住房限定法》，從而德國(guó)聯(lián)邦法律在社會(huì)住房領(lǐng)域具有主導(dǎo)作用。然而，根據(jù)《住房資助法》第3條和第5條第1款之規(guī)定，各州和各地方自治團(tuán)體有根據(jù)該法相互合作共同推進(jìn)住房資助的義務(wù)。需要說(shuō)明的是，所謂地方自治團(tuán)體，根據(jù)通說(shuō)，乃是指鎮(zhèn)和鎮(zhèn)聯(lián)盟，其是地方自治權(quán)的享有者?！?〕因此，相關(guān)的州的規(guī)定亦在住房資助領(lǐng)域占有重要的位置，但目前聯(lián)邦法律還是處于主導(dǎo)地位。此外，為了執(zhí)行上述聯(lián)邦法律，在聯(lián)邦層級(jí)還存在相關(guān)的條例 (Rechtsverordnung，大致相當(dāng)于我國(guó)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方政府規(guī)章)。①關(guān)于“Rechtsverordnung”的翻譯，本文采用“條例”這一名詞。原因在于根據(jù)我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》第4條的規(guī)定:“行政法規(guī)的名稱(chēng)一般稱(chēng)‘條例’，也可以稱(chēng)‘規(guī)定’、‘辦法’等。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，稱(chēng)‘暫行條例’或者‘暫行規(guī)定’?！币虼?，為了便于國(guó)內(nèi)同仁更好地理解，本文將該德文術(shù)語(yǔ)翻譯為條例。當(dāng)然，需要注意的是，德國(guó)法意義上的條例和我國(guó)法意義上的條例在適用范圍上是有所不同的。下面我們簡(jiǎn)要介紹一下德國(guó)住房法律的基本內(nèi)容。

1.《住房資助法》。德國(guó)《住房資助法》是其社會(huì)住房制度的基本法律。其是《住房建造法第二版》的繼任者，并規(guī)定了利用公共資金進(jìn)行住房建造資助的框架性法律制度。此外，該法還規(guī)定了社會(huì)住房建造的基本內(nèi)容，即資助的目標(biāo)群體、資助措施、資助客體、價(jià)格限定和分配限定等。從而，也是本文所要著重介紹的法律。

2.《住房限定法》。德國(guó)《住房限定法》是為了配合《住房資助法》生效以前的舊有資助模式而制定的配套規(guī)定，其目的在于使得住房資助的給予對(duì)象只限于《住房建造法第二版》所規(guī)定的“向廣大的各階層人民”。為此，該法規(guī)定了價(jià)格限定和目的限定 (Preis-und Zweckbindung)制度。前者主要是指通過(guò)將社會(huì)住房的租金限制在僅夠滿(mǎn)足持續(xù)性花費(fèi)的程度，從而使得社會(huì)住房的立法目的得以實(shí)現(xiàn);后者主要是指公共資助住房只應(yīng)供有住房權(quán)利的人使用，且該住房只能供申請(qǐng)人自己使用而不能轉(zhuǎn)讓給無(wú)居住權(quán)利的其他家庭?！?〕為此，該法首創(chuàng)了住房權(quán)利證書(shū)制度(das Instrument des Wohnberechtigungsscheins)。雖然在新的資助模式下，舊的《住房限定法》已經(jīng)沒(méi)有適用的必要，但只要基于舊有模式的公共資助住房沒(méi)有完全消失，該法仍然有適用的空間。

3.《新造租金條例》。《新造租金條例》的全稱(chēng)是《有關(guān)為限價(jià)住房所許可租金之確定的條例》是專(zhuān)門(mén)用于確定包括附加費(fèi)用在內(nèi)的基本租金、可分配的營(yíng)運(yùn)成本 (umlegbarer Betriebskosten)的確定以及社會(huì)住房出租者有權(quán)提高成本租金的事由。

4.《計(jì)算條例第二版》與《住房面積條例》。《計(jì)算條例第二版》的全稱(chēng)是《有關(guān)住房建造法第二版所規(guī)定之住房經(jīng)濟(jì)性計(jì)算的條例》。根據(jù)《住房建造法第二版》、《住房限定法》以及《新造租金條例》的規(guī)定，申請(qǐng)公共資助或者成本租金確定都需要以建造人 (Bauherr)或出租人的經(jīng)濟(jì)性計(jì)算為申請(qǐng)依據(jù)之一。所謂經(jīng)濟(jì)性計(jì)算是指對(duì)持續(xù)性的花費(fèi)和收益的計(jì)算，并以此得出合理的成本租金，是為《住房資助法》生效以前的舊有的資助體制而設(shè)計(jì)的，由于還有相當(dāng)數(shù)量的舊資助模式的社會(huì)住房的存在，因此其仍有適用的空間。

三、德國(guó)住房資助權(quán)利人范圍

任何社會(huì)給付制度的核心問(wèn)題都是如何將社會(huì)給付給予應(yīng)該享受該給付之人，也即權(quán)利人范圍問(wèn)題。此問(wèn)題一方面基于公共資源的有限性，另一方面也涉及社會(huì)給付的目的。我們難以想象如國(guó)內(nèi)新聞報(bào)道的那樣:一個(gè)開(kāi)著寶馬轎車(chē)的人去申領(lǐng)低保。如果這種類(lèi)似的事情不斷發(fā)生，將會(huì)在本質(zhì)上顛覆社會(huì)給付制度存在的必要和人們對(duì)于國(guó)家的整體信賴(lài)感。根據(jù)德國(guó)《住房資助法》第9條的規(guī)定，滿(mǎn)足相應(yīng)的所得限額(Einkommengrenzen)是取得住房資助的要件之一，亦是判斷申請(qǐng)人是否有資助需要的最重要的標(biāo)準(zhǔn)，即家庭所得不超過(guò)所得限額的家庭才有權(quán)取得住房資助。因此，所得限額和家庭所得是住房資助權(quán)利人范圍確定的兩個(gè)基本要件。

1.所得限額。德國(guó)《住房資助法》第9條明確規(guī)定了所得限額如何取得。例如一個(gè)由兩個(gè)子女加兩個(gè)成人組成的四口之家的年所得限額為19000歐元 (18000+500+500)。此外，該法還明確了申請(qǐng)人家庭成員的組成范圍。②參見(jiàn)德國(guó)《住房資助法》第9條。同時(shí)，根據(jù)該法第9條的規(guī)定作為計(jì)算所得限額依據(jù)的子女須是德國(guó)《所得稅法》意義上之子女。③參見(jiàn)德國(guó)《所得稅法》第32條。其立法目的在于，具有子女的家庭相對(duì)來(lái)說(shuō)更有受到資助的必要，因此通過(guò)降低其所得收入的門(mén)檻，以使得其更容易獲得住房資助。

2.家庭所得。根據(jù)《住房資助法》規(guī)定，家庭總所得乃是指家庭成員在扣除免除額和扣除額后年所得的總和。同時(shí)為貫徹各種社會(huì)政策目的的需要，《住房資助法》第21條以下之規(guī)定將年所得的確定與德國(guó)《所得稅法》的相關(guān)規(guī)定相聯(lián)系，形成了復(fù)雜的原則與例外相結(jié)合的規(guī)范體系，即一方面通過(guò)與《所得稅法》第2條第1款和第2款規(guī)定相聯(lián)系，得以扣除申請(qǐng)成本(Werbungskosten)后的所得額;另一方面通過(guò)《住房資助法》第23條和第24條將所得中的應(yīng)納稅額、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以及免除額和扣除額相扣除。而且通過(guò)比較《住房資助法》第21條和《所得稅法》第2條第1款和第2款的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)立法者涵蓋了幾乎所有的德國(guó)現(xiàn)行免稅的社會(huì)給付金，例如退撫金、遺屬的定期金和補(bǔ)助金和疾病日金等，仍然算作《住房資助法》意義上的家庭年收入，其目的在于一方面明示不是所有基于社會(huì)政策目的獲取過(guò)相應(yīng)社會(huì)給付金的人都有更多的機(jī)會(huì)獲取住房資助，以使得有限的財(cái)政資金能夠更有效地資助那些確實(shí)難以在公開(kāi)市場(chǎng)上獲取住房的家庭;另一方面也體現(xiàn)了住房資助與其他社會(huì)給付的相互協(xié)作以達(dá)成合乎德國(guó)國(guó)家內(nèi)政政策目的的國(guó)家干預(yù)。其具體的適用須參照具體案情與相關(guān)法律規(guī)定逐一比對(duì)?？傊蹲》抠Y助法》家庭所得的確定需要進(jìn)行三個(gè)步驟:各所得類(lèi)型的確定，申請(qǐng)成本、稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的扣除以及免除額和扣除額的扣除。

(1)各所得類(lèi)型的確定。根據(jù)德國(guó)《住房資助法》第21條之規(guī)定，年收入包括所有德國(guó)《所得稅法》第1條和第2條所規(guī)定的積極收入(positive Einkünfte)。此外，在受資助住房的空置或可供遷入是可得預(yù)見(jiàn)之時(shí)，出租人亦有義務(wù)將此情況不遲延地書(shū)面告知主管機(jī)關(guān)，以使得主管機(jī)關(guān)對(duì)其所管轄的社會(huì)住房情況有足夠的了解。同時(shí)，根據(jù)德國(guó)《所得稅法》第2條第2款之規(guī)定，收入是指進(jìn)款(Einnahmen)超過(guò)申請(qǐng)成本之盈余。例如，勞動(dòng)報(bào)酬、資本收入、獨(dú)立性勞動(dòng)收入、工商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入等等。此外，根據(jù)《住房資助法》第21條第2款的規(guī)定，許多免于征收所得稅的收入類(lèi)型，尤其是各種類(lèi)型的社會(huì)給付，仍然是被算作是《住房資助法》意義上的收入。《住房資助法》與其他社會(huì)給付制度同屬社會(huì)給付行政的范疇，為防止過(guò)度社會(huì)給付和公共資金的浪費(fèi)，住房資助權(quán)利人的范圍應(yīng)合乎立法目的地縮小。需要注意的是，根據(jù)通說(shuō)，不同收入類(lèi)型之間并不存在相互折算(Saldierung)的可能?！?〕

例如:某德國(guó)兩口之家《住房資助法》意義上的年收入計(jì)算:

可見(jiàn)，雖然丈夫由于工商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入虧損24000歐元，但是在計(jì)算家庭年收入時(shí)并不會(huì)與妻子的盈利相折算，這是由住房資助制度乃是通過(guò)有限的公共資金而予以實(shí)現(xiàn)，從而如果允許不同類(lèi)型的收入相互之間予以折算，則有獨(dú)立性營(yíng)業(yè)或工商企業(yè)的家庭則會(huì)有更多的可能通過(guò)擴(kuò)大虧損來(lái)輕易獲取國(guó)家的住房資助，而這相當(dāng)于用納稅人的錢(qián)為個(gè)別家庭的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單，從而有悖于社會(huì)給付乃是用于保障社會(huì)安全和輔助弱勢(shì)群體的立法目的。

(2)申請(qǐng)成本、稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的扣除。根據(jù)《住房資助法》第21條和第23條的規(guī)定，用于確定住房資助的年所得必須是扣除申請(qǐng)成本、稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)〔6〕之后的凈收入。根據(jù)《所得稅法》第9條第1款第1句之規(guī)定，申請(qǐng)人或其家庭成員為取得年所得所支出之一切費(fèi)用，即申請(qǐng)成本，都應(yīng)從家庭所得的確定中予以扣除之。這些費(fèi)用主要有:行業(yè)工會(huì)的會(huì)費(fèi)、交通費(fèi)、勞動(dòng)資料的費(fèi)用等。此外，為有利于從事非獨(dú)立性勞動(dòng)的雇員，根據(jù)《所得稅法》第9a條第1款第1句第1項(xiàng)a)之規(guī)定，原則上雇員的收入中可以概括性地被扣除1000歐元的申請(qǐng)費(fèi)用。需要說(shuō)明的是，德國(guó)法意義上的雇員 (Arbeitsnehmer)，是指經(jīng)私法上的合同有義務(wù)提供非獨(dú)立性勞務(wù)給付之人。〔7〕其中，是否從事獨(dú)立性勞動(dòng)，或者說(shuō)其所從事的勞動(dòng)是否具有從屬性，是確定是否適用德國(guó)勞動(dòng)法相關(guān)規(guī)定的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷是否屬于需要享受特別法保護(hù)的勞工階級(jí)的重要依據(jù)。根據(jù)《住房資助法》第23條的規(guī)定，從年收入中還可以概括性地扣除所得中的稅款、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)各10%。所謂概括性(pauschal)是指不需個(gè)別就住房資助申請(qǐng)人所繳納的稅款、法定醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)或法定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行扣除，而只需要推定一個(gè)普遍適用的數(shù)額即可。

(3)免除額和扣除額的扣除?！蹲》抠Y助法》第24條規(guī)定了免除額和扣除額的扣除，都是針對(duì)申請(qǐng)家庭的某些特殊情況而規(guī)定的特別扣除可能。首先，針對(duì)嚴(yán)重殘障者的免除額。若住房資助申請(qǐng)者或其家庭成員中每多有一個(gè)殘障等級(jí) (Grad der Behinderung，縮寫(xiě):GdB)①殘障等級(jí)是德國(guó)社會(huì)法中用于描述殘障等級(jí)的概念，其規(guī)范依據(jù)在于《社會(huì)法典第9部分》。醫(yī)生應(yīng)根據(jù)《社會(huì)損害賠償法和嚴(yán)重殘障法醫(yī)療鑒定要點(diǎn)》確定該殘障等級(jí)。達(dá)到100的成員，則可概括性地扣除4500歐元。同時(shí)，每多有一個(gè)殘障等級(jí)達(dá)到80以上 (80至99.9)且其有住家照顧的必要的成員，亦可概括性地扣除4500歐元。此外，根據(jù)同款第2項(xiàng)的規(guī)定，每多一個(gè)殘障等級(jí)達(dá)到不足80且其有住家照顧的必要的成員，則亦可概括性地扣除2100歐元。其次，針對(duì)年輕夫婦的免除額。若結(jié)婚不滿(mǎn)5年且夫婦雙方無(wú)一人年齡超過(guò)40歲，則可從年收入中概括性地扣除4000歐元。第三，針對(duì)子女的免除金。若家庭中每增加一名不滿(mǎn)12歲的子女，且住房資助申請(qǐng)人只與子女同住，并且由于營(yíng)利性事業(yè)或進(jìn)行培訓(xùn)須非短時(shí)間地離開(kāi)家庭外出，則可扣除600歐元。此外，已滿(mǎn)16歲但未滿(mǎn)25歲的，且有自己的收入的子女，可以至多扣除600歐元。最后，針對(duì)為履行法定撫養(yǎng)義務(wù)而產(chǎn)生的費(fèi)用亦可被扣除之?？傊?，上述規(guī)定的立法目的無(wú)非是為了有助于上述具有特殊情況的家庭更容易獲得住房資助，從而貫徹保護(hù)弱勢(shì)群體的社會(huì)政策。

綜上所述，申請(qǐng)人家庭的年所得不得超過(guò)《住房資助法》規(guī)定的所得限額是判斷其是否具有資助必要性的最主要的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，州政府可以根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況以條例的形式對(duì)上述作出不同的規(guī)定。此不同之規(guī)定應(yīng)尤其考慮到以下三點(diǎn):第一是當(dāng)?shù)赜刑厥饫щy家庭的實(shí)際情況;第二是自有住房所有權(quán)的促進(jìn);第三是保障當(dāng)?shù)刈》拷Y(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和諧。此充分反映了德國(guó)政府并不是把住房單純地作為一種投資工具，而是充分考慮到了住房權(quán)利作為人權(quán)的基本構(gòu)成要素之一，在穩(wěn)定國(guó)家政權(quán)和社會(huì)方面具有基礎(chǔ)性的作用，此種思路對(duì)我國(guó)目前的住房政策不失為是一個(gè)可以借鑒的面向。

四、資助客體與資助措施

住房資助歸根結(jié)底要落實(shí)到資助的切實(shí)實(shí)現(xiàn)，這個(gè)問(wèn)題就涉及到住房資助的資助客體和資助措施。根據(jù)《住房資助法》的規(guī)定，德國(guó)住房資助的資助客體應(yīng)以租賃住房為主，雖并不排除自有住房所有權(quán)的取得的資助，但是縱觀全法，卻是以資助租賃住房為典型措施而進(jìn)行設(shè)計(jì)的。

所謂資助客體是指資助所針對(duì)的對(duì)象，包括租賃住房新建、改建及現(xiàn)代化改造，租賃住房分配權(quán)的取得以及房屋所有權(quán)的取得。需要注意的是，資助客體和《住房資助法》第11條規(guī)定的資助接受人不同，前者是指最終所受益于資助措施的客觀行為或建筑物，強(qiáng)調(diào)資助措施的最終實(shí)現(xiàn);后者是指因接受資助而同時(shí)負(fù)有向住房資助權(quán)利人提供住房資助義務(wù)之人，即享受了住房資助的所有權(quán)人或其他處分權(quán)人。之所以有這種區(qū)分的必要乃是在于德國(guó)住房資助是分別從對(duì)資助接受人的資助和對(duì)住房資助權(quán)利人的資助兩個(gè)面向展開(kāi)的，這與我國(guó)目前較重視對(duì)保障性住房申請(qǐng)人是有所不同的。所謂對(duì)資助接受人的資助，是通過(guò)給予其資金以促成租賃住房的新建、改建或現(xiàn)代化改造，但同時(shí)要承擔(dān)分配限定和租金限定的義務(wù)。也就是說(shuō)，德國(guó)住房資助制度中的資助措施不單針對(duì)住房資助權(quán)利人，而且也針對(duì)本身承擔(dān)向住房資助權(quán)利人提供受資助住房的資助接受人。

此外，根據(jù)《住房資助法》第2條第2款的規(guī)定，資助措施主要包含有:通過(guò)公共資金給付的津貼和貸款、提供保證、住房金以及建造用地的供給。為了便于理解，理論上將各種資助措施分別按照資助資金是否直接由被資助者享有和資助是針對(duì)資助客體還是針對(duì)資助主體這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別區(qū)分為直接資助和間接資助以及客體資助與主體資助。所謂直接資助系指資助資金直接流向受資助人，例如直接給予受資助人金錢(qián)或向其直接提供土地;所謂間接資助主要是指公保證(?ffentliche Bürgschaft)的給予，強(qiáng)調(diào)公共資金并非直接給予受資助人，而是由政府作為擔(dān)保人，當(dāng)受資助人在住房建造沒(méi)有支付能力時(shí)，由公共資金以承擔(dān)保證責(zé)任的方式予以?xún)敻?。與直接資助相比，間接資助是提供一種信用擔(dān)保，因而是間接的。所謂客體資助是指通過(guò)資助相關(guān)客體的產(chǎn)生和其經(jīng)營(yíng)以完成資助目的，例如通過(guò)低息住房建造貸款以輔助國(guó)民建造住房并取得其所有權(quán);而主體資助則是通過(guò)直接給付相關(guān)受資助人金錢(qián)，以使得其收入直接增加，例如子女金 (Kindergeld)和住房金 (Wohngeld)?？腕w資助和主體資助的不同在于，前者是直接投資于客體本身，資金的運(yùn)用受制于客體本身的產(chǎn)生和經(jīng)營(yíng)的目的限制，而后者是直接投資于受資助人本身，其運(yùn)用方向客觀上難以顯現(xiàn)，往往與受資助人的一般收入相混同，從而相對(duì)來(lái)說(shuō)客體資助在資助資金的運(yùn)用上更易于受到目的限制，而享受主體資助的主體由于取得的是作為一般等價(jià)物的金錢(qián)本身，從而事實(shí)上其資金使用的目的限制要輕得多。

為了理解德國(guó)社會(huì)住房制度，還需要對(duì)津貼和貸款做出定義。根據(jù)德國(guó)通說(shuō)，所謂津貼(Zuschüsse)是指受資助人不需要返還的資助資金，貸款是指受資助人需要返還的資助資金，在德國(guó)現(xiàn)行的客體資助領(lǐng)域，由于其往往所需金額較大且需受到更強(qiáng)的目的限制，因此多以貸款的方式予以資助，當(dāng)然，作為住房資助措施的貸款往往是無(wú)息或優(yōu)惠利息的。津貼和貸款都屬于直接資助的范疇。但是，由于金錢(qián)乃是一般等價(jià)物，從而相對(duì)于提供建造用地等，更易于操作，從而是現(xiàn)時(shí)德國(guó)社會(huì)住房制度的重要資助措施。〔8〕

最后，根據(jù)德國(guó)《住房建造法》第13條第1款的規(guī)定，住房資助以資助允諾的形式為之，其中規(guī)定了有關(guān)資助的數(shù)額、期限以及所附帶的價(jià)格限定和分配限定。社會(huì)住房的資助允諾最終都會(huì)以書(shū)面的行政處分或公法上合同的形式由相關(guān)主管機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)之。

五、住房資助的法律后果

住房資助的法律后果自主管機(jī)關(guān)作出資助允諾之時(shí)起產(chǎn)生。其法律后果，從積極方面看，即資助權(quán)利人或資助接受人可以取得相應(yīng)的資助;但從消極方面看，主要是指資助接受人要履行目的限定和租金限定的義務(wù)。目的限定，是指資助接受人也就是出租方必須將房屋租賃給資助權(quán)利人，包括分配限定和住房權(quán)利證書(shū) (Wohnberechtigungsschein);而租金限定，是指資助接受人所出租給資助權(quán)利人的房屋的租金必須按照主管機(jī)關(guān)的規(guī)定有所限定。兩者的本質(zhì)是在于對(duì)資助接受人的合同自由的限制，即分配限定是主管機(jī)關(guān)通過(guò)限制資助接受人選擇交易當(dāng)事人的權(quán)利以對(duì)締約自由進(jìn)行限制;而租金限定則是主管機(jī)關(guān)通過(guò)限制資助接受人決定合同內(nèi)容的權(quán)利以對(duì)其內(nèi)容自由 (Inhaltsfreiheit)進(jìn)行限制。由于租賃住房是德國(guó)住房資助的主要方式，因此本文以此為模型介紹其社會(huì)住房的法律后果。自用所有權(quán)取得的資助可以此類(lèi)推得知。需要注意的是，不論是目的限定還是租金限定都只是對(duì)合同自由的限制而不是取消，并且這種限制并沒(méi)有本質(zhì)上影響資助接受人對(duì)于受分配限定或租金限定的住房的處分權(quán)，只不過(guò)要根據(jù)《住房資助法》的規(guī)定履行通知主管機(jī)關(guān)的義務(wù)。違反該義務(wù)，得處以2500歐元以下的罰款。

1.目的限定。社會(huì)住房作為給付行政本身附帶了政策目的，從而如果受資助人，包括資助接受人或資助權(quán)利人，對(duì)資助的取得或使用超出了該目的之外，則不單既有的政策目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而且住房資助本身存在的正當(dāng)性也會(huì)受到人民的廣泛質(zhì)疑。目的限定制度就是通過(guò)限制出租方的交易對(duì)象，從而使得資助的目的得以真正落實(shí)到住房權(quán)利人的身上，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)住房資助的目的，其具體包括分配限定和住房權(quán)利證書(shū)兩個(gè)方面。

(1)分配限定。所謂分配限定是指主管機(jī)關(guān)有權(quán)要求處分權(quán)人將受分配限定的住房出租給資助權(quán)利人。從主管機(jī)關(guān)的角度，分配限定又被稱(chēng)作分配權(quán)。為了有效地適用分配限定制度，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)《住房資助法》對(duì)分配權(quán)，即分配限定，進(jìn)行了法定分類(lèi)。以受分配限定的住房與受資助的住房是否具有統(tǒng)一性為標(biāo)準(zhǔn)，分配限定可以被分為直接分配限定、間接分配限定和聯(lián)合分配限定。直接分配限定是指目的限定直接被設(shè)立于受資助的住房之上，此時(shí)供出租給住房權(quán)利人的住房與受到資助的住房是同一的，這也是分配限定的最原始狀態(tài)。但是隨著社會(huì)的進(jìn)步和收入差距的拉大，城市當(dāng)中集中分布的受資助出租房逐漸淪為所謂的“貧民區(qū)”。從而，廣大的中高產(chǎn)階級(jí)紛紛離開(kāi)城市，轉(zhuǎn)移到市郊或其他交通相對(duì)便利的小城鎮(zhèn)生活，這就造成了所謂的社會(huì)隔離現(xiàn)象。為了解決或緩解這一現(xiàn)象，德國(guó)《住房資助法》創(chuàng)設(shè)了間接分配限定制度，即目的限定并不直接設(shè)立在受資助的住房，而是設(shè)立在資助接受人提供的其他住房之上，即替代住房。如此，通過(guò)讓資助接受人提供替代住房而非受資助住房以使得住房權(quán)利人有更多的機(jī)會(huì)住到其他收入和社會(huì)地位相對(duì)較高的居住區(qū)，從而緩解甚或避免受社會(huì)住房制度資助的住房過(guò)于集中于一個(gè)區(qū)域的現(xiàn)象。最后，分配限定亦可以同時(shí)設(shè)定于受資助的住房和資助接受人所提供的其他住房之上，即所謂的聯(lián)合分配限定。

《住房資助法》以出租人本身的合同自由受拘束的程度，將分配權(quán)分為一般分配權(quán)、提名權(quán)和指定權(quán)。所謂一般分配權(quán)是指主管機(jī)關(guān)有權(quán)要求資助接受人將某一特定受分配限定的住房出租給某一能提供住房權(quán)利證書(shū)的住房權(quán)利人。一般分配權(quán)的行使主體是主管機(jī)關(guān)，因此其涉及的是公法上的公權(quán)力的行使問(wèn)題，而不是一般的私權(quán)。同時(shí)，一般分配權(quán)的特點(diǎn)是不要求資助接受人將住房出租給某一個(gè)或某幾個(gè)特定的承租人，而是一切可以通過(guò)住房權(quán)利證書(shū)證明其具有住房權(quán)利的人，因此相對(duì)于后兩種分配權(quán)，其為資助接受人保留了相當(dāng)程度的締約自由，因而可以說(shuō)是對(duì)資助接受人的合同自由干預(yù)程度最小的分配權(quán)。但是一般分配權(quán)仍然無(wú)法解決某些在社會(huì)中受到排擠的特定社會(huì)群體的住房問(wèn)題，例如，某些患有嚴(yán)重傳染疾病人員的家庭或信仰某些非主流宗教的家庭。從而，需要對(duì)資助接受人的締約自由有更大限制的制度以完成某資助政策的實(shí)現(xiàn)，即提名權(quán)和指定權(quán)制度。所謂提名權(quán)是指主管機(jī)關(guān)有權(quán)就某一特定受分配限定的住房的出租向資助接受人至少提名三個(gè)尋房人以供其選擇;而所謂指定權(quán)是指主管機(jī)關(guān)有權(quán)要求資助接受人只能將某一特定受分配限定的住房交付于某一特定的尋房人，其是三種分配權(quán)中對(duì)資助權(quán)利人合同自由的限制程度最大的一類(lèi)。最后，根據(jù)《住房資助法》第30條的規(guī)定，在滿(mǎn)足特定條件的情況，分配限定是可以被免除的。

(2)住房權(quán)利證書(shū)。為了達(dá)到住房資助目的，一方面要保證資助接受人履行相應(yīng)的價(jià)格限定和分配限定制度;另一方面也要保證接受受資助房屋的人必須是符合《住房資助法》有關(guān)所得限額的住房權(quán)利人。從而，申請(qǐng)承租受資助住房的人須證明其具有《住房資助法》所要求的資助必要性。由于提名權(quán)和指定權(quán)的行使是以主管機(jī)關(guān)確定特定的承租人為條件，因此住房權(quán)利證書(shū)在這種情況下就是不必要的。因而，住房權(quán)利證書(shū)只是一般分配權(quán)的配套制度。住房權(quán)利證書(shū)須經(jīng)尋房人申請(qǐng)，并且該尋房人必須證明其滿(mǎn)足《住房資助法》第9條第2款所規(guī)定的所得限額。當(dāng)然所得限額在滿(mǎn)足特定條件下是可以變通處理的。同時(shí)，該申請(qǐng)人應(yīng)該是常住人員且是其所在家庭事實(shí)上的管領(lǐng)人，并以擬取得受資助住房作為其住所地。在其證明得到采納的情況下，主管機(jī)關(guān)得授予其有效期一年的住房權(quán)利證書(shū)。出租人有義務(wù)在交付住房于住房權(quán)利人后兩個(gè)星期以?xún)?nèi)將承租人的姓名通知主管機(jī)關(guān)，并將其住房權(quán)利證書(shū)交還于主管機(jī)關(guān)，從而在一定程度上預(yù)防欺詐案件的發(fā)生。如果出租人違反規(guī)定將住房出租給住房權(quán)利人以外的人，主管機(jī)關(guān)可以要求處分權(quán)人即時(shí)終止其租賃關(guān)系，或在即時(shí)終止不能之時(shí)，直接要求承租人騰空住房。同時(shí)，主管機(jī)關(guān)對(duì)于受資助住房的居住目的具有絕對(duì)的控制力，即出租人要改變其受資助住房使用目的必須得到主管機(jī)關(guān)的許可。

2.租金限定。根據(jù)《住房資助法》的規(guī)定，資助接受人除了要受到目的限定的拘束外，還要受到價(jià)格限定，在租賃住房中即租金限定。租金限定和目的限定相互配合，共同保障資助目的的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行的德國(guó)社會(huì)住房的租金限定遵循最高租金原則，即出租人的租金不得超過(guò)資助允諾中規(guī)定的最高上限，其本質(zhì)是對(duì)德國(guó)《民法典》第556條以下有關(guān)租金的規(guī)定在社會(huì)住房領(lǐng)域的修正。資助允諾得針對(duì)扣除營(yíng)運(yùn)成本后的租金規(guī)定最高金額，即最高許可租金。承租人有權(quán)利請(qǐng)求出租人按照最高許可租金的要求履行義務(wù)，并有權(quán)請(qǐng)求出租人提供有關(guān)的必要信息。如果出租人未能提供或所提供信息不充分，則經(jīng)出租人申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)得代為提供之。有關(guān)最高許可租金的規(guī)定乃是強(qiáng)行法規(guī)范，租賃合同中有悖于前述最高許可租金的約定是無(wú)效的。

3.違反目的限定的法律后果。根據(jù)《住房資助法》第52條的規(guī)定，違反目的限定的行為乃是屬于秩序違反行為 (Ordnungswidrigkeit)，相當(dāng)于我國(guó)的《治安管理處罰法》規(guī)定的違反治安管理行為。從具體規(guī)定看，其處罰是相當(dāng)嚴(yán)重的，例如出租人違反規(guī)定將住房出租給未取得住房權(quán)利證書(shū)的人，則要處以10000歐元以下的罰款。當(dāng)然，《住房資助法》規(guī)定秩序違反行為還要適用德國(guó)《秩序違反法》的一般規(guī)定。最后，所有違反《住房資助法》等有關(guān)住房資助法律的行為都有可能構(gòu)成刑法第263條的詐騙罪，得至少處以5年以下自由刑并得處罰金?！?〕

六、小結(jié)

綜上所述，德國(guó)社會(huì)住房制度呈現(xiàn)出主管機(jī)關(guān)、資助接受人與資助權(quán)利人三方的互動(dòng)關(guān)系，與我國(guó)目前只強(qiáng)調(diào)主管機(jī)關(guān)和資助權(quán)利人之間的關(guān)系是有所不同的。德國(guó)社會(huì)住房法律制度提供了如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通過(guò)限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障目的的實(shí)例，充分說(shuō)明了社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)不一定要以完全犧牲財(cái)產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。

〔1〕〔4〕〔5〕〔8〕Holger Krins，Arbeitsskript für Umschülerinnen und Umschüler in immobilienwirtschaftlichen Ausbildungsberufen，Oberhausen 2005.P.5，P.16，P.11.

〔2〕Christoph Gr?pl.Staatsrecht I:Staatsgrundlagen，Staatsorganisation，Verfassungsprozess.3 Auflage，München:C.H.Beck Verlag，2011.P.274-27.

〔3〕Schwabe Winfried/Tasia Walter，Staatsrecht I.Staatsorganisationsrecht:Materielles Recht＆ Klausurenlehre.Lernen mit F?llen，1.Aufl.，Stuttgart 2012.P.66.

〔6〕胡川寧.德國(guó)環(huán)境稅費(fèi)法律制度研究〔J〕.人大法律評(píng)論，2012，(2).

〔7〕Abbo Junker.Grundkurs Arbeitsrecht.10 Auflage，München:C.H.Beck Verlag，2011.P.49.

〔9〕Eberhard Eichenhofer.Sozialrecht.7 Auflage，Tübingen:Mohr Siebeck，2010.P.79.