方必和　高向瑞

摘 要：農(nóng)村土地整治是提高農(nóng)村土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地資源配置的重要手段和有效措施。該文研究探討了在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)民參與組織的建立目標(biāo)、職能、以及農(nóng)民參與組織的組成人員和產(chǎn)生方式；提出了農(nóng)民參與組織應(yīng)實(shí)行透明工作制度和民主決策機(jī)制。探討該組織模式，為提高農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理水平，促進(jìn)農(nóng)村土地整治事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地整治；農(nóng)民參與；組織模式

中圖分類號(hào) F324 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）07-18-02

農(nóng)村土地整治是指在一定區(qū)域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程[1]，是增加農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段[2]。

目前中國(guó)的土地整治主要是政府的行為，農(nóng)民參與較少[3]。項(xiàng)目實(shí)施單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中只需要對(duì)項(xiàng)目批準(zhǔn)負(fù)責(zé)，而不必對(duì)最根本的受益方農(nóng)民負(fù)責(zé)，使得與土地整治關(guān)系最為直接、最為密切的農(nóng)民的根本利益得不到充分保障。因此，建立土地整治項(xiàng)目所在區(qū)域農(nóng)民參與組織，對(duì)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地整治事業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益和推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)意義重大。

1 農(nóng)民參與組織的建立目標(biāo)及其職能

1.1 目標(biāo) 在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的實(shí)施中農(nóng)民參與組織的建立，可以實(shí)現(xiàn)以下主要目標(biāo)：（1）促使政府的惠農(nóng)政策落到實(shí)處。在基層執(zhí)行政府惠農(nóng)政策的過(guò)程中，往往出現(xiàn)不到位的現(xiàn)象。農(nóng)民參與組織的監(jiān)督可以促使農(nóng)村土地整治項(xiàng)目按設(shè)計(jì)方案實(shí)施，確保設(shè)計(jì)工程量不減少。（2）保證土地整治工程的建設(shè)質(zhì)量。土地整治項(xiàng)目所建設(shè)的工程是直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活服務(wù)的，農(nóng)民是直接的使用者。因此，項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民會(huì)有廣泛、高度的參與，更加關(guān)注建設(shè)過(guò)程中的工程質(zhì)量，自覺(jué)地承擔(dān)工程質(zhì)量監(jiān)理員的職責(zé)。（3）提高土地整治工程的設(shè)計(jì)質(zhì)量。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民對(duì)本地的地形、地貌、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)更加了解，在設(shè)計(jì)過(guò)程中，農(nóng)民參與組織參與設(shè)計(jì)討論和征求意見(jiàn)，可以避免工程設(shè)計(jì)中華而不實(shí)、脫離實(shí)際等問(wèn)題，使有限的惠農(nóng)資金發(fā)揮最大的效用。（4）保障農(nóng)民合法權(quán)益，確保土地整治項(xiàng)目按計(jì)劃順利實(shí)施。項(xiàng)目建成后雖能惠及項(xiàng)目區(qū)所有農(nóng)戶，但實(shí)施過(guò)程中農(nóng)戶需求的多樣性和矛盾性決定了項(xiàng)目管理的協(xié)調(diào)難度大。農(nóng)民參與組織以組織化參與方式[4]可以將農(nóng)民的私人利益聚集和整合，剔除不合理的利益需求，將合理的利益訴求以集體行動(dòng)的方式傳導(dǎo)給項(xiàng)目業(yè)主，可顯著降低協(xié)調(diào)難度并提高效率。

1.2 職能 為了確保農(nóng)民參與組織建立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民參與組織與項(xiàng)目相關(guān)利益方應(yīng)保持一定的關(guān)系，見(jiàn)圖1。

由圖1可以看出，農(nóng)民參與組織在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)具有如下主要職能：（1）私人利益聚集和整合。對(duì)于項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，對(duì)土地整理項(xiàng)目的需求是多種多樣的。農(nóng)民參與組織應(yīng)具有對(duì)農(nóng)戶需求加以聚集和整合的職能，對(duì)各種需求進(jìn)行過(guò)濾，對(duì)合理的需求進(jìn)行分門別類，不合理的需求應(yīng)反饋給農(nóng)戶。（2）向業(yè)主提出農(nóng)民合理的需求。農(nóng)民參與組織以組織化方式傳導(dǎo)經(jīng)整合的合理需求，與業(yè)主進(jìn)行有效的溝通，最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的合理需求。（3）監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)度與質(zhì)量。農(nóng)民參與組織聚集和整合農(nóng)戶或組織成員發(fā)現(xiàn)的工程設(shè)計(jì)、施工過(guò)程中出現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題，并向業(yè)主提出，同時(shí)督促設(shè)計(jì)和施工企業(yè)及時(shí)糾正或整改。（4）定期報(bào)告工作。農(nóng)民參與組織要定期向村委會(huì)和村民大會(huì)報(bào)告該組織的工作，尋求村委會(huì)對(duì)本組織的支持和協(xié)助，尋求村民對(duì)本組織的理解和支持。協(xié)助村委會(huì)進(jìn)行地上附著物的清查登記，土地權(quán)屬調(diào)整等工作。

2 農(nóng)民參與組織的人員構(gòu)成和產(chǎn)生

原則上項(xiàng)目區(qū)的每個(gè)行政村建立一個(gè)農(nóng)民參與組織，負(fù)責(zé)對(duì)本行政村范圍內(nèi)的土地整治項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)等工作。農(nóng)民參與組織應(yīng)有威望較高的離退休人員、工程施工技術(shù)人員、種田能手和辦事公道的4類人員組成。組織成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，遵守村民自治章程、村規(guī)民約，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。

農(nóng)民參與組織由該行政村項(xiàng)目所涉及的自然村推舉一位代表為成員，自然村代表可由自然村所在的村民小組選舉產(chǎn)生，也可以以協(xié)商的方式產(chǎn)生。

農(nóng)民參與組織在成員中可選舉或協(xié)商產(chǎn)生該組織的正、副負(fù)責(zé)人各一人，組織內(nèi)可根據(jù)職責(zé)分設(shè)民意收集、質(zhì)量監(jiān)督、對(duì)外協(xié)調(diào)等若干小組。

3 農(nóng)民參與組織的運(yùn)作方式

農(nóng)民參與組織實(shí)行公開透明的工作原則，建立健全工作制度。農(nóng)民參與組織的所有工作，接受項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的監(jiān)督。如農(nóng)戶意見(jiàn)的聚集和整合過(guò)程，與業(yè)主、項(xiàng)目施工方、工程設(shè)計(jì)方的協(xié)商過(guò)程及其結(jié)果等。隨時(shí)公布涉及項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶利益的事項(xiàng)，并保證所公布事項(xiàng)的真實(shí)性，并接受農(nóng)戶的查詢。農(nóng)民參與組織向全體村民負(fù)責(zé)，接受村委會(huì)指導(dǎo)。農(nóng)民參與組織不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，農(nóng)戶有權(quán)向村委會(huì)反映，經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任，并及時(shí)更換成員。

農(nóng)民參與組織實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制。凡涉及工程質(zhì)量、農(nóng)戶意見(jiàn)過(guò)濾、地上附著物的清查登記、土地權(quán)屬調(diào)整等問(wèn)題，應(yīng)實(shí)行組織內(nèi)民主決策，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的工程質(zhì)量、實(shí)施進(jìn)度實(shí)行全程監(jiān)督。

4 結(jié)論

農(nóng)民參與土地整治項(xiàng)目不僅僅是單純地參與設(shè)計(jì)方案的征求意見(jiàn)，實(shí)際上包含著更廣泛的內(nèi)涵，例如在項(xiàng)目立項(xiàng)階段的決策和選擇、對(duì)資源的利用和控制、能力建設(shè)和自組自立、利益分享等。然而，在實(shí)際的土地整治項(xiàng)目中，農(nóng)民參與的廣度和深度不夠，如何使農(nóng)民更好地參與土地整治項(xiàng)目管理，如何保障農(nóng)民參與的合法性還有待進(jìn)一步完善。本文依據(jù)法團(tuán)主義思想，對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的組織模式進(jìn)行探討，為提高農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理水平，促進(jìn)農(nóng)村土地整治事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

參考文獻(xiàn)

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[4]周晨虹.農(nóng)村公共治理領(lǐng)域中農(nóng)民的組織化參與[J].理論導(dǎo)刊，2010（10）. （責(zé)編：陶學(xué)軍）