摘要：非政府組織參與農(nóng)民工子女教育是國家重要教育政策的要求，也是教育公共治理的必然要求，它具有民間性、靈活性、志愿性、細致性的優(yōu)勢，通過項目運作等方式參與農(nóng)民工子女教育問題。在解決農(nóng)民工子女教育問題上，政府是責任主體，非政府組織是積極的參與者，國家應(yīng)對非政府組織加強質(zhì)量監(jiān)控，提升其專業(yè)服務(wù)能力和公信力。

關(guān)鍵詞：非政府組織；教育公共治理；農(nóng)民工子女

中圖分類號：G725 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156（2013）11—038-03

從20世紀90年代起，我國經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型，在不斷深入的城市化進程中，我國步入了名副其實的流動時代，農(nóng)村的大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，由此產(chǎn)生了一系列社會問題。其中，農(nóng)民工子女受教育問題是備受學術(shù)界和社會關(guān)注的問題之一。農(nóng)民工子女包括兩類：一類是留守兒童，另一類是流動兒童。不管哪一類（有相當多的農(nóng)民工子女具有留守兒童和流動兒童雙重生活經(jīng)歷）都是無可厚非的社會弱勢群體。

解決農(nóng)民工子女教育問題，政府是首當其沖的責任主體，但僅靠政府的力量無疑是不夠的。從20世紀70年代以來，全球各國都在行政觀念上發(fā)生了重大的改變，就是要改變政府包攬一切的壟斷局面，主張在政府主導(dǎo)作用下，由政府、市場、非政府組織共同參與社會公共管理。而非政府組織以其獨特的優(yōu)勢成為公共管理不可或缺的重要力量，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的一個重要組成部分，在環(huán)境保護、扶貧、弱勢群體的權(quán)益保障、社區(qū)活動、經(jīng)濟領(lǐng)域等各方面都表現(xiàn)活躍。在農(nóng)民工子女教育問題上，非政府組織發(fā)揮了重要的作用。

一、非政府組織介入農(nóng)民工子女教育的合理性分析

（一）國家重要教育政策的要求

從目前國家的重要教育政策文件來看，政府也在不斷地尋求用一種合力去解決教育問題。例如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第一章“指導(dǎo)思想和工作方針”中提出：把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。充分調(diào)動全社會關(guān)心支持教育的積極性，共同擔負起培育下一代的責任，為青少年健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境。完善體制和政策，鼓勵社會力量興辦教育，不斷擴大社會資源對教育的投入。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。從這些重要的言論可以看出，引入吸納社會力量參與教育，是我國政府解決教育問題的重要立場。這和過去的認為教育作為一種公共產(chǎn)品，必須全部由政府來提供的觀念有了明顯的轉(zhuǎn)變。

（二）維護教育公平的重要力量

教育公平問題是我國在未來相當長一段時間里著力解決的重點問題，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第一部分“總體戰(zhàn)略”中明確指出：促進公平是國家基本教育政策，教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。

農(nóng)民工子女的受教育問題是教育公平的重要內(nèi)容之一，如果農(nóng)民工子女沒有享有最基本的教育權(quán)利，就談不上教育公平目標的實現(xiàn)。農(nóng)民工子女作為社會弱勢群體，其組織資源、文化資源、經(jīng)濟、社會資源都不占優(yōu)勢，更需要教育資源配置的傾斜以及教育政策的補償，農(nóng)民工子女應(yīng)該通過平等的教育和其他人一樣有向上流動的機會，這樣貧窮和不公才不會變成世襲。從社會學的角度來講，弱勢群體的問題如果處理得當，可以緩和社會矛盾，反之，則會帶來社會不穩(wěn)定因素。

非政府組織是構(gòu)建和諧社會、維護教育公平的重要力量，非政府組織集合人力、物力和財力資源關(guān)注并致力于解決農(nóng)民工子女教育問題，在一定程度上實現(xiàn)社會資源的重新合理分配，也是對弱勢群體的教育補償。有學者認為，政府提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量都是由政治決策過程決定的，這樣的提供水平只能滿足中位選民的需求，而中位選民以外的社會成員對公共物品的需求則得不到滿足，非政府組織可以向這些社會成員提供其所需要的公共物品和公共服務(wù)，與政府的功能形成互補。所以非政府組織能夠在一定程度上彌補國家公共教育資源的不足和分配的不均衡，在維護教育公平問題上起了非常積極的作用。

（三）教育公共治理的必然要求

20世紀90年代后，治理理論興起，并被廣泛應(yīng)用于社會學、政治學、管理學中。教育界學者普遍認為在教育學中引入治理的概念和分析模式具有深刻的教育學意義以及人文關(guān)懷精神。教育公共治理是指政府、社會組織、市場、公民個人等主體通過參與、對話、談判、協(xié)商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務(wù)管理，共同生產(chǎn)或提供教育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并共同承擔相應(yīng)責任。也就是說，教育公共治理要打破政府壟斷提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)狀，提倡治理主體的多元化，治理權(quán)力的多中心化。多方力量集中起來，共同解決教育問題。

長久以來，教育公共產(chǎn)品都是政府提供的，但政府的作用不是萬能的，傳統(tǒng)公共行政的基本假設(shè)是：國家公務(wù)員是集體利益的忠實代表，他們在執(zhí)行國家公務(wù)時不會存有私益，完全遵循公共利益行事。而以布坎南為首的公共選擇學派首次提出了“政府失靈現(xiàn)象”。第一次將“理性經(jīng)濟人”假設(shè)引入對政府和政治活動的分析中，認為人追求私利是根本屬性，政府是由人組成的，政府決策規(guī)則是人制定的，而人本身是有局限性的，再加上政府缺乏公眾監(jiān)督、政府部門缺乏競爭等方面的原因造成了政府也會犯錯誤，政府的決策并不是十全十美的，但造成的損失和傷害可能會是巨大的。從20世紀70年代起，世界范圍內(nèi)掀起了將市場的競爭機制引入教育領(lǐng)域的改革熱潮，通過教育憑單、擇校運動、教育產(chǎn)業(yè)化等促進教育資源的優(yōu)化配置。但引入市場競爭機制又引發(fā)了教育公共性危機問題。所以從20世紀90年代開始，西方學者開始尋求既能創(chuàng)造市場競爭又能維護教育公共性的治理路徑。即第三種道路——公民社會舉辦教育，但公民社會舉辦教育往往會因為資金不足問題導(dǎo)致將經(jīng)濟利益放在主要位置。從政府失靈、市場失靈、志愿失靈的原因和結(jié)果可以看出，單靠一方的力量總是有局限性，因此，教育公共治理理論就此誕生了。

教育公共治理是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，是一種新型的政府治理工具。政府通過制度創(chuàng)新保障政府、市場、社會共同參與教育公共事務(wù)管理，并承擔相應(yīng)責任，最終實現(xiàn)公共利益最大化。非政府組織是教育公共治理中重要的組成部分，能夠在一定程度上促進教育公共利益的實現(xiàn)，優(yōu)化教育資源的配置。

二、非政府組織在解決農(nóng)民工子女教育問題的優(yōu)勢

（一）民間性

民間性是非政府組織和政府相區(qū)別的一個重要方面，它不存在自上而下的等級體制，而是自下而上為弱勢群體提供服務(wù)的機構(gòu)。它更深入社會基層，更接“地氣”，因此，更具有親民性。正因為深入農(nóng)民工子女教育的實際問題，所以有些非政府組織運行的項目非常成功，為農(nóng)民工子女解決了實實在在的問題，產(chǎn)生了良好的社會效應(yīng)，甚至影響了政府的決策。

（二）靈活性

非政府組織在項目設(shè)計上，能夠根據(jù)農(nóng)民工子女現(xiàn)實問題進行設(shè)計，在實施過程中根據(jù)實際情況又能靈活調(diào)整。從人力資源上來講，非政府組織根據(jù)項目的不同選擇不同專業(yè)的志愿者，整合不同的社會資源。

（三）志愿性

志愿性體現(xiàn)在，救助弱勢群體主要不是通過政策和行政的力量推動，而是靠人與人之間的信任及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將志同道合的人聚在一起，基于自身的道德和良知，不以獲得物質(zhì)報酬為目的，以奉獻、友愛、互助、進步的精神為他人和社會提供服務(wù)，以社會使命感和責任感為內(nèi)在動機。它沒有絲毫的強制性，完全是出于志愿者發(fā)自肺腑的認可和積極的情感融入。在解決農(nóng)民工子女教育問題上不會將個人利益放在首位，而是踏踏實實地以解決農(nóng)民工子女教育問題為根本指向。

（四）細致性

政府的政策有方向性和指導(dǎo)性的特點，但往往缺乏可操作和明晰的步驟。以留守兒童為例，2006年新修訂的《未成年人保護法》家庭保護部分第十六條提出：父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責的，應(yīng)當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護。這一條是方向性的指導(dǎo)，但因沒有相配套的制度以及法律責任，收效有限。我國曾發(fā)生過多起因監(jiān)護人缺失，造成兒童受到重創(chuàng)或慘死的悲劇。留守兒童的問題要防患未然，針對留守兒童監(jiān)護人缺失問題，非政府組織也做了大量的嘗試，通過各種形式的活動為留守兒童的成長保駕護航。

三、非政府組織在解決農(nóng)民工子女教育問題的具體的參與方式

（一）整合優(yōu)質(zhì)資源研究問題

解決農(nóng)民工子女教育問題不能圖一時的激情、豪言壯語，而是首先需要專業(yè)的眼光、專業(yè)的能力去研究問題。非政府組織一個重要的優(yōu)勢就是能夠?qū)⒏鞣N力量、各種資源整合去研究問題。英國兒童救助會有一項“春雨計劃”。該計劃由英國救助兒童會、上海市閔行區(qū)教育局和華東師范大學基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所合作展開，于2012年4月正式啟動，該項目計劃用三年的時間完成。在上海農(nóng)民工子弟學校集中地——閔行區(qū)16所進城務(wù)工人員隨遷子女民辦小學開展，旨在提高和改善上海市閔行區(qū)進城務(wù)工人員隨遷子女小學的教育教學現(xiàn)狀。該項目目標是：通過教師教學技能及學校管理人員管理能力的提升，改善進城務(wù)工人員隨遷子女民辦學?；A(chǔ)教育質(zhì)量；幫助隨遷子女增強自信、獲取生活技能及自我保護方面的知識和技能：提升家庭、學校、社區(qū)、相關(guān)單位以及廣大公眾對隨遷子女義務(wù)教育問題的關(guān)注和支持。筆者跟隨課題組多次進入閔行區(qū)農(nóng)民工子弟學校實地調(diào)研，在前期工作中專家學者、研究生對學生、教師、學校領(lǐng)導(dǎo)做了大量的深入訪談和問卷調(diào)查，主要目的就是找到農(nóng)民工子女教育真正的問題所在，然后有針對性地進行培訓和干預(yù)。這對農(nóng)民工子女來說無疑是非常有幫助的一個項目，因此在和教師、家長的深度訪談中獲得了他們積極的肯定和認可。非政府組織將政府、高校、社會的力量整合起來，產(chǎn)生了最大的合力去解決問題。

（二）各種項目運作

項目運作是非政府組織的核心工作。非政府組織在調(diào)研的基礎(chǔ)上，設(shè)計多種切合實際的項目。農(nóng)民工子女在成長中有一些共同存在的問題：家庭文化資本問題、受教育問題、心理健康問題等，非政府組織根據(jù)這些問題設(shè)計并運作切合實際的項目。從現(xiàn)有資料中可以看出，目前非政府組織針對農(nóng)民工子女所參與的項目有家長的培訓、孩子的營養(yǎng)計劃、民工子弟學校的教師培訓、農(nóng)民工子女的受教育問題、心理健康教育問題的干預(yù)等。

以農(nóng)民工子女父母的培訓為例，農(nóng)民工子女的其中一部分群體——留守兒童，因和父母長期分離，缺乏最基本的安全感，是極其脆弱的群體，很多研究者認為留守兒童的父母不在身邊，會為留守兒童帶來各方面的危害，建議多回家、多打電話。這種認識當然有其合理的一面，但也有其局限性。因為如果父母不能意識到自己的職責，沒有能力和條件履行自己的職責，那么，即使父母在身邊，對孩子也不會有太大的幫助。聶茂在《傷村——中國農(nóng)村留守兒童憂思錄》里指出：“在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民工，打工回到家里，令孩子更傷心。拿著打工掙到的工資在村里喝酒、賭博。成群的孩子們依舊滿村亂跑、打架鬧事，沒人管，也沒人問。天黑風高的時候，有的孩子則打著手電筒跌跌撞撞地在村里找父親，找了半天還是找不到?；蛘咴谫€場找到了父親，父親根本不看孩子一眼，死命地摸牌，甚至還因為輸了錢而大罵孩子。有些孩子在酒場找到了自己的父親，父親卻不認識孩子，嘴里亂罵?！笨傮w的研究結(jié)論是，農(nóng)民工子女的家庭文化資本大都處于弱勢狀態(tài)。據(jù)此，非政府組織不僅舉辦了各種活動，促成留守兒童進城和父母團聚，最重要的是，展開了對農(nóng)民工子女父母的針對性培訓，讓父母首先意識到如何履行自己的責任，從源頭上解決了一些問題。

（三）形成積極的輿論影響

社會上的很多弱勢群體，起初很少人知道他們的存在，后來被更多的人知道、了解、關(guān)注并提供援助，最終呈星星之火燎原之勢。這與非政府組織不遺余力的努力密不可分。非政府組織通過正面宣傳、通過項目的運作，從而讓更多的人加入關(guān)注農(nóng)民工子女教育中來。有些非政府組織還善于運用媒體資源和網(wǎng)絡(luò)平臺，進一步擴大影響，在2009年21世紀教育研究院與騰訊公益慈善基金會、南都公益基金會等非政府組織設(shè)立“騰訊公益新公民創(chuàng)新獎”，在全國范圍內(nèi)評選為“改善農(nóng)民工子女教育”做出杰出貢獻的“社會人士”，這是另一種讓更多的人關(guān)注和參與到解決農(nóng)民工子女教育問題的有效途徑。

四、正確看待非政府組織和政府之間的關(guān)系

在解決農(nóng)民工子女教育問題上，非政府組織和政府之間不是主次不明，更不是一種對立關(guān)系，政府是主導(dǎo)作用，農(nóng)民工子女教育問題的最終解決依靠政府的決策，依靠政府優(yōu)化教育資源的配置。

非政府組織是重要的補充作用，是積極的參與者。我國的非政府組織與西方相比，起步晚，還處于營養(yǎng)不良的階段，存在著太多需要改進的問題。其中不乏有一些缺失公共責任意識、以慈善為幌子，為自己謀取私利的非政府組織，也有一些雖然有滿腔熱情，但缺乏專業(yè)服務(wù)能力。

因此，政府要加強非政府組織的管理和質(zhì)量控制，通過信息平臺建設(shè)等方式將非政府組織的資金、活動和行為納入到監(jiān)管之中，進行社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，做到公開透明。通過制度來促進非政府組織的公信力和服務(wù)能力不斷得到提升。

另外，非政府組織本身要加強組織建設(shè)，使組織行為規(guī)范化、專業(yè)化。加強志愿者隊伍建設(shè)，不斷提升自身服務(wù)水平，有效調(diào)動社會力量，使自身服務(wù)越來越專業(yè)化。

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[5]聶茂.傷村——中國農(nóng)村留守兒童憂思錄[M].北京：人民日報出版社，2008：127.

[基金項目：陜西省西安市社會科學規(guī)劃基金項目“西安市農(nóng)民工子女教育問題研究”（編號：13Y98）]

[國曉華：西安文理學院教育學院講師，碩士，主要從事教學論、農(nóng)民工子女教育研究]