陳鋼華,保繼剛

（1.東南大學人文學院 旅游學系,江蘇南京 211189； 2.中山大學 旅游發(fā)展與規(guī)劃研究中心,廣東廣州 510275）

專業(yè)化旅游城市的發(fā)展歷程與動力機制*
——以三亞市為例

陳鋼華1,保繼剛2

（1.東南大學人文學院 旅游學系,江蘇南京 211189； 2.中山大學 旅游發(fā)展與規(guī)劃研究中心,廣東廣州 510275）

對三亞市這一典型的專業(yè)化旅游城市自1988年以來的發(fā)展歷程進行了梳理和階段劃分；并嘗試著從國家與市場共生演化的視角對其動力機制作出了理論解釋。研究表明：資源稟賦結構、國家戰(zhàn)略與政府能力影響了三亞市初始發(fā)展道路的選擇；市場化、官員激勵轉軌共同導致了近年來房地產業(yè)的“非常規(guī)”發(fā)展及其對專業(yè)化旅游城市定位的挑戰(zhàn)與偏離。最后基于“國際旅游島”建設的背景,對三亞市作為一個專業(yè)化旅游城市的可持續(xù)發(fā)展進行了討論。

專業(yè)化旅游城市；發(fā)展歷程；動力機制；三亞市

城市旅游[1-5]與旅游城市發(fā)展[6-7]自20世紀80年代以來一直是國內外旅游研究的熱點。城市功能的多元化（生活、工作、休憩和交通）以及由此而來的產業(yè)多元化與專業(yè)化,使得不同城市的功能出現結構性的差異。改革開放以來,在中國旅游業(yè)發(fā)展及城市化的浪潮中,涌現出一批專業(yè)化旅游城市。雖然目前國內外學界對什么是專業(yè)化旅游城市還缺少明確的、廣為接受的定義,但基本的共識是,專業(yè)化旅游城市是指一類在產業(yè)和功能兩方面都體現出專業(yè)化特征的旅游城市[8]。專業(yè)化旅游城市,如三亞市、張家界市、桂林市和武夷山市等,有如下兩方面的特征：其一,旅游產業(yè)在專業(yè)化旅游城市的經濟發(fā)展中發(fā)揮著主導作用[9]；其二,專業(yè)化旅游城市的功能具有顯著的旅游化特征,在城市建設、產品開發(fā)、服務體系、人才配備等方面都明顯地聚焦、依托和服務于旅游功能的發(fā)展①。總之,專業(yè)化旅游城市是指旅游在城市發(fā)展中的地位和作用得以彰顯,以旅游為城市的主導產業(yè),以旅游為城市的主體功能,以旅游為城市的主打品牌,以旅游形成主人環(huán)境,圍繞旅游明確主要工作任務。與一般旅游城市相比,專業(yè)化旅游城市最大的特點就是城市的產業(yè)與功能顯示出旅游的專門性與專業(yè)性。例如,廣州是旅游城市,但并非專業(yè)化旅游城市。

目前,學界對專業(yè)化旅游城市的經濟脆弱性[9-11]、可持續(xù)發(fā)展以及建設策略[7]等給予了較多關注,但是對專業(yè)化旅游城市的發(fā)展起點、歷程以及演化的動機機制等,尚缺少應有的理論關注。誠如有學者[5][12]指出的,如果不能從歷史的視角對專業(yè)化旅游城市的發(fā)展根源、過程與演化機制進行系統的梳理和分析,那么我們對專業(yè)化旅游城市的理解就難免有失全面和準確。也正如米爾斯在《社會學的想象力》一書中所提倡的一樣,只有當我們把社會現象置于歷史和社會結構的交叉點上,我們才能更好地理解這些社會現象[13]。

因此,本文嘗試著對三亞市這一典型的專業(yè)化旅游城市進行案例研究。首先,本文將對三亞市自1988年以來的發(fā)展與演化歷程進行梳理,以展現其跌宕起伏的城市發(fā)展軌跡與“心路”歷程；其次,將嘗試著從國家與市場共生演化的視角對三亞市作為專業(yè)化旅游城市的發(fā)展與演化的動力機制作出理論解釋。

一、案例地簡介與資料來源

（一）案例地簡介

三亞市位于海南省南部,是我國著名的熱帶海濱

風景旅游城市。2011年,全市累計接待過夜游客1 021萬人次,其中,入境過夜游客52.89萬人次；實現旅游總收入160.71億元人民幣,其中,旅游外匯收入3.0851億美元。1988-2011年,旅游總收入占GDP的比重平均為52.4％；2005年,這一比重高達77.4％（圖1）。截至2011年底,三亞市境內擁有14家五星級酒店,1處國家級旅游度假區(qū)（亞龍灣）,另有三亞灣海坡段、海棠灣國際休閑度假區(qū)等知名度假區(qū),是目前我國度假旅游產業(yè)最為成熟的城市,是典型的專業(yè)化濱海度假旅游城市。在1988年以來的20多年中,三亞市也經歷了跌宕起伏的發(fā)展歷程,經歷了多個不同的發(fā)展階段,發(fā)展現狀與面臨的問題（例如,房地產業(yè)的“非常規(guī)”發(fā)展）也不同程度地出現在其他傳統的專業(yè)化旅游城市,亟待學界與業(yè)界的反思和理論解釋。

圖1 1988-2011年三亞市旅游總收入占GDP比重的變化趨勢資料來源：《三亞市統計年鑒》,1988-2011年。

（二）資料來源

為完成本研究所需資料收集工作,作者曾先后4次（分別為2009年11月11-13日、2011年3月21-28日、2011年7月24-25日和2011年8月1-31日）累計45天前往案例地進行實地調查。具體而言：首先,本研究收集到海南省、三亞市以及旅游企業(yè)層面的政府公文、統計資料和公司簡報,試圖了解三亞市作為專業(yè)化旅游城市的發(fā)展歷程。其次,本研究還開展了深度訪談和半結構式訪談（累計18人次）。部分訪談為預約進行的正式訪談,訪談時間多在1小時以上（部分訪談在征得受訪者同意后進行錄音）；還有一些訪談為實地調研過程中“借機行事”而展開（部分訪談征得受訪者同意后有錄音）。所有錄音均整理成文字稿,以備后續(xù)研究之用。下文將一一注明具體的數據來源。

二、三亞市發(fā)展歷程與階段劃分

本文將三亞市發(fā)展歷程的“起點”選擇在1988年,主要基于以下三個方面的考慮。首先,雖然三亞市建立縣級市是在1984年,但當時的三亞市只是廣東省下轄的海南行政區(qū)管轄的縣級市,經濟社會發(fā)展仍處較低水平,且主要以農業(yè)為主。其次,1987年9月26日,國務院批準三亞市升格為地級市。同年12月30日,三亞地級市正式成立,掛牌辦公。但這一時期,由于海南建省尚在籌備之中（1988年4月13日,海南正式建?。?當時海南行政區(qū)與三亞市同屬地級,行政、經濟和社會管理等諸多工作處“非?！睍r期。第三,1988年2月,《三亞城市總體規(guī)劃綱要》編制完成?！兑?guī)劃綱要》明確了三亞市的城市性質：“重點發(fā)展旅游和高新技術產業(yè)的熱帶海濱風景旅游城市”。三亞市在國內率先提出了旅游城市的發(fā)展定位,并由此掀開了旅游城市發(fā)展的序幕。考慮到三亞市發(fā)展歷程具有明顯的階段性特點,本文將之劃分為以下幾個階段：

（一）激情與探索期（1988-1991）

1988-1991年,是三亞市乃至整個海南全省上下充滿激情地積極探索發(fā)展道路的時期。黨中央、國務院一系列關于海南經濟社會發(fā)展的政策的出臺,如《國務院關于鼓勵投資開發(fā)海南島的規(guī)定》、《海南土地管理辦法》、《批轉＜關于海南島進一步對外開放加快經濟開發(fā)建設的座談會紀要＞的通知》（國發(fā)[1988]24號文件）和《關于鼓勵投資開發(fā)海南島的規(guī)定》（國發(fā)[1988]26號文件）等,產生了巨大的社會和

經濟效應。1988-1991年,三亞市地方財政收入實現年均27.05％的增長（圖2）。1988-1991年,三亞市初步確定了建設旅游城市的目標,旅游產業(yè)開始起步,大東海、三亞灣（尤其是其中的海坡段）、鹿回頭、天涯海角等旅游區(qū)陸續(xù)開始開發(fā)。但這一階段的旅游發(fā)展,與全國大部分地區(qū)一樣,都還處于以觀光旅游為主導的階段。也正是在這一階段,亞龍灣一流的海濱度假資源開始得到海內外投資商的青睞,并開始了初步的前期洽談與規(guī)劃,為后續(xù)的開發(fā)建設打下了良好的基礎。這一階段,同樣也是三亞市積極探索發(fā)展道路的時期。雖然當時的國家宏觀政策給予了諸多優(yōu)勢,但海南省、三亞市究竟要走一條什么樣的發(fā)展道路,卻沒有明確的答案,“摸著石頭過河”的邏輯展露無遺。譬如,1988年完成的《三亞市城市總體規(guī)劃綱要》提出要將三亞市建設成為“重點發(fā)展旅游和高新技術產業(yè)的熱帶海濱風景旅游城市”,雖然確定了旅游業(yè)的主導產業(yè)地位和旅游城市的定位,但這種定位并不是專業(yè)的、獨一的。

圖2 1987-2011年三亞市主要經濟指標變化趨勢（單位：％）資料來源：《三亞市統計年鑒》,1987-2012年。

（二）瘋狂與躁動期（1992-1994）

之前的“激情”與“迷惘”交織造就了這一階段的“瘋狂”與“躁動”。所謂“瘋狂”與“躁動”是指1992-1994年間發(fā)生的“樓市風波”。在當時的宏觀政策下,加之當時中國經濟整體“過熱”,包括三亞、?？诘戎T多城市在內的海南省,掀起了一股房地產投資和投機的浪潮,“瘋狂與躁動”是對當時全省上下的真實寫照（圖2）。1993年下半年開始,國家加大了宏觀經濟調控的力度,之后幾年（從1994年開始）全國經濟趨于平緩,并于1996年成功實現“軟著陸”。相應地,海南“房地產泡沫”也隨之破碎。在樓市崩盤之后,三亞市經濟逐漸進入低迷期,無數“爛尾樓”成為這座海濱熱帶風景旅游城市揮之不去的慘痛記憶。為應對“房地產泡沫”破滅后的經濟與社會發(fā)展頹勢,三亞市政府啟動了對1988年制定的城市總體規(guī)劃的修編工作。1994年正式出臺的《三亞市城市總體規(guī)劃（修編）》提出的城市定位為“國際熱帶海濱風景旅游城市,海南南部中心城市”。受當時經濟過熱的影響,面對城市建設用地快速擴張的現實和壓力,南山、海棠灣等都被納入到城市建設用地范圍。這種城市定位和規(guī)劃安排,一方面反映出當時政府決策受經濟過熱的宏觀背景影響,另一方面也體現出地方政府對城市發(fā)展定位的模糊與不確定。

在這一階段,三亞市旅游業(yè)卻開始進入快速上升階段（表1）。尤其是1992年和1993年,三亞市旅游接待人數實現爆發(fā)式增長,增速分別達50.2％和29.5％；旅游總收入更甚,增速分別達118％和134％。尤其具有里程碑意義的事件是：1992年10

月,亞龍灣國家級旅游度假區(qū)獲批,并開始建設。這說明三亞市優(yōu)越的度假旅游資源得到了國家層面的正式認可,也反映了三亞市較強的度假旅游發(fā)展?jié)摿Α?993年3月,《亞龍灣國家旅游度假區(qū)總體規(guī)劃》獲得評審通過；同年4月,三亞市政府成立了國有控股的亞龍灣開發(fā)股份有限公司。然而,好景不長,受“房地產泡沫”破滅的影響,亞龍灣開發(fā)股份有限公司由于介入房地產開發(fā)深陷資本與經營困境。這一時期,三亞市旅游產業(yè)發(fā)展與轉型的重要事件還有：（1）1993年,由日本國日出觀光株式會社獨資興辦的三亞國際高爾夫俱樂部破土動工；（2）1993年8月,海南省政府頒布實施《海南省旅游規(guī)劃大綱》；（3）1994年,“三亞海濱熱帶風景名勝區(qū)”被國務院公布為第三批“國家重點風景名勝區(qū)”；（4）1994年,三亞鳳凰國際機場正式通航。

表1 1988-2011年三亞市旅游經濟發(fā)展主要指標

（三）低迷與反思期（1995-1999）

受“房地產泡沫”破滅的影響,三亞市以及整個海南的經濟發(fā)展陷入低位運行（圖2）。也正是由于從經濟過熱轉入低位運行的沖擊,使得海南全省上下開始反思之前的發(fā)展道路,探索新的發(fā)展思路和模式。1996年,海南省委、省政府正式提出的“一省兩地”戰(zhàn)略,即“努力把海南建設成為中國的新興工業(yè)省、中國熱帶高效農業(yè)基地和中國度假休閑旅游勝地,新興工業(yè)、熱帶農業(yè)和旅游業(yè)將成為我省三足鼎立的產業(yè)基石,實現興島富民”,對今后的發(fā)展產生了深遠的影響。同年,在第八屆全國人大四次會議期間,原中共中央總書記江澤民對海南提出的“一省兩地”戰(zhàn)略表示了肯定。在宏觀經濟環(huán)境急劇變化以及省政府新的戰(zhàn)略出臺的背景下,三亞市政府啟動了新一輪的城市總體規(guī)劃的編制工作。與省政府“一省兩地”發(fā)展戰(zhàn)略相呼應的是,1999年編制的《三亞市城市（主城

區(qū)）總體規(guī)劃（1999-2010）》首次明確地提出了城市發(fā)展的專業(yè)化定位：“國際熱帶海濱風景旅游城市”。

受“一省兩地”戰(zhàn)略的影響,度假旅游產業(yè)開始進入快速發(fā)展期。1995-1999年,三亞市旅游產業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴大,旅游接待人次和旅游總收入增速保持在15％左右。同時,這一階段也是三亞市旅游產業(yè)轉型升級最為重要的時期。1995年6月,全國旅游市場工作會議在三亞召開。這次會議的主題是“'96中國——帶你步入一個嶄新的度假天地”。緊接著, 1996年1月1日,“中國度假休閑游”開幕式在亞龍灣國家旅游度假區(qū)中心廣場隆重舉行。當時的亞龍灣開發(fā)股份有限公司已經于1995年悄然“易主”,三亞市政府引入了中糧集團旗下的香港鵬利集團和胡漢輝集團作為最大股東主導亞龍灣的開發(fā)建設,并由此掀開了亞龍灣國家旅游度假區(qū)發(fā)展的新局面。在亞龍灣旅游度假區(qū)發(fā)展的引擎下,三亞市旅游發(fā)展正式進入了度假旅游發(fā)展的新階段,以亞龍灣為龍頭（大東海、海坡地區(qū)的海濱度假旅游產業(yè)也得以迅速發(fā)展）的海濱度假旅游業(yè)方興未艾（見表2）。

表2 三亞市高星級酒店開業(yè)時間分布表

（四）恢復與升溫期（2000-2005）

在“一省兩地”發(fā)展戰(zhàn)略的政策效應持續(xù)影響下,三亞市宏觀經濟發(fā)展出現了較快的恢復,作為兩大支柱產業(yè)的旅游業(yè)和房地產業(yè)均得以較快發(fā)展,尤其是房地產開發(fā)逐漸升溫。從圖1可以看出,2000-2005年,三亞市GDP保持了年均12.3％的持續(xù)增長；地方財政總收入增長速度更快,保持了年均21.7％的持續(xù)增長。伴隨著GDP和地方財政總收入持續(xù)增長的是固定資產投資的飛速增長,其中房地產投資對固定資產投資的重要性再度凸顯。2001年,三亞市房地產開發(fā)投資額占固定資產投資額的比重由2000年的1.18％上升至16％；2005年甚至達到40.3％。在這一階段,三亞市旅游業(yè)尤其是海濱旅游度假區(qū)也獲得了長足進展（表2）,其效應也開始持續(xù)凸顯。從表1可以看出,2000-2005年,三亞市過夜游客數保持了年均15.1％的較快增長,而旅游總收入則保持了年均22.7％的增長。旅游總收入增長速度超過過夜游客數的增長速度,從一定程度上說明了旅游效益的逐漸提升。這一方面要歸功于以亞龍灣、大東海和三亞灣海坡地區(qū)為代表的海濱度假旅游區(qū)的發(fā)展,尤其是一流度假酒店的集聚提升了三亞游客的總體消費額。2000-2005年游客人均消費額（人均旅游總收入）的逐步增長（2003年“非典”除外）也在一定程度上說明了度假旅游發(fā)展對旅游總收入的貢獻。

（五）亟待反思與調整期（2006-）

2006年是海南省和三亞市國民經濟和社會發(fā)展“十一五”計劃的開局之年。從海南省層面來看,“十一五”計劃除繼續(xù)堅持“一省兩地”戰(zhàn)略外,還重點突出了以旅游業(yè)為龍頭的現代服務業(yè)的發(fā)展。從三亞市層面來看,實現宏觀經濟的較快發(fā)展、旅游產業(yè)的轉型升級依舊是主題。從圖2可以發(fā)現,從2006年起,三亞市的宏觀經濟延續(xù)了前幾年的增長態(tài)勢。2006-2010年,地區(qū)生產總值保持了年均20.88％的增長；房地產投資額占固定資產投資額的比例保持在平均46.86％的水平；2006-2009年,地方一般預算總收入保持了年均78.25％的爆發(fā)式增長。在此期間,旅游也繼續(xù)凸顯其在經濟社會發(fā)展中的重要地位。2006-2010年,旅游總人數實現了年均13.1％的增長（表1）。2006年,三亞市第四次啟動了城市總體規(guī)劃的編制或調整工作,對1999年版總體規(guī)劃做出了重大調整。2006年出臺的《三亞市城市總體規(guī)劃（1995-2010）重大調整》堅持了原有總體規(guī)劃的城市性質,諸多備用發(fā)展地,如海棠灣、亞龍灣二期等海濱區(qū)域用地提前啟動,從而也標志著在強勁的市場需求的誘致下,三亞市正式進入到一個全域海灣開發(fā)的時期。2008年3月,在2006年對城市總體規(guī)劃進行重大調整的基礎上,三亞市政府開始了自建立地級市以來的第五輪城市總體規(guī)劃修編工作。“2008版”總

體規(guī)劃堅持了“國際性熱帶海濱風景旅游城市”的城市性質,提出了“將三亞市建設成為度假旅游勝地、創(chuàng)新創(chuàng)意高地、天涯文化源地”的發(fā)展思路。

雖然從2006年開始三亞市的宏觀經濟和旅游產業(yè)均獲得了較快增長,但2006年開始發(fā)生的頗具里程碑意義的事件昭示著三亞市的發(fā)展軌跡已經出現了“拐點”。其一,2006年起,三亞市房地產業(yè)對地方財政收入（尤其是地方稅收收入）的貢獻開始大幅度地超過旅游業(yè)②。據三亞市財政局發(fā)布的研究報告顯示③：2006年,三亞市房地產業(yè)貢獻稅收收入36 499萬元,占當年所有稅收收入的42.1％；旅游業(yè)貢獻稅收收入28 510萬元,占32.9％。2006年,在地方財政收入增長的38.1個百分點中,房地產業(yè)提供17.1個百分點,旅游服務業(yè)提供8.9個百分點。地方財政收入結構也因房地產稅收的飛速發(fā)展發(fā)生了明顯變化,2001年的比重排序是：旅游服務（54.4％）、工業(yè)（12.1％）、投資（11.9％）、房地產（11.7％）、非稅收入（9.9％）。2006年這一比重排序變成：房地產（36.2％）、旅游服務（28.2％）、投資（18.2％）、非稅收入（12.5％）、工業(yè)（4.94％）。其二, 2008年5月-2011年8月,三亞市（規(guī)劃報建的）建設用地依次集中于居?。?7.8％）、旅游（酒店度假用地；15.7％）、市政設施（6％）、對外交通（6％）和教育科研（5％）等領域。

因此,三亞市近年來,尤其是2006年以來,以居住房產為主導的房地產業(yè)出現了“非常規(guī)”的發(fā)展④。房地產業(yè)的“非常規(guī)”的發(fā)展已經對城市總體規(guī)劃所確定的城市性質提出了挑戰(zhàn),也對城市的可持續(xù)發(fā)展產生了顯著的負面影響。對此,三亞市人大常委會主任曾進行過頗有價值的反思⑤：“房地產的過量開發(fā)和過速發(fā)展給三亞環(huán)境和生態(tài)系統、城市發(fā)展和管理、人文價值觀取向和城市社會評價帶來一定負面影響和傷害。”具體而言是：“過速的房地產開發(fā)將給城市未來發(fā)展埋下巨大的隱患,過速的房地產開發(fā)行為無異竭澤而漁、飲鴆止渴……生態(tài)環(huán)境遭遇破壞。而生態(tài)環(huán)境是旅游城市發(fā)展的根本,皮之不存,毛將焉附……城市秩序遭遇破壞。而規(guī)范有序是旅游城市發(fā)展的基礎,沒有規(guī)矩,難成方圓……社會矛盾更加突出。而安全穩(wěn)定是旅游城市發(fā)展的保證,安全不保,游客何以安心?！?/p>

三、專業(yè)化旅游城市發(fā)展的動力機制：國家與市場的共生演化

理解三亞市作為一個專業(yè)化旅游城市發(fā)展的動力機制,必須回答以下3個問題：首先,為什么三亞市在建市之初會選擇一條以旅游業(yè)為主導的城市發(fā)展道路？而不是像長三角地區(qū)那樣走上一條農村工業(yè)化的道路、像臨近的珠三角地區(qū)那樣走上一條以“三來一補”的外貿加工工業(yè)為主的外向型經濟發(fā)展道路？其次,與第一個問題一脈相承的是,以旅游業(yè)作為城市主導產業(yè)、以旅游城市作為城市性質和定位的發(fā)展路徑是如何進一步得以強化的呢？第三,如何解釋近年來三亞市房地產業(yè)的“非常規(guī)”發(fā)展現象？上述三方面的問題,同樣適用于諸如桂林市、張家界市和武夷山市等專業(yè)化旅游城市。為了回答以上三方面的問題,下文將借鑒國家與市場共生演化的理論框架,給出嘗試性的解釋。

（一）國家與市場的共生演化：一個理論框架

在解釋中國大陸自改革開放以來重大社會變遷的諸多理論中,國家和市場通常被認為是形塑變遷的主體和力量[14-15]。從目前國內外的理論爭論來看,可以劃分出兩派不同觀點[14]。一派可以稱為“市場轉型論”[16-17]?！笆袌鲛D型論”認為,新興市場的擴張,一方面不斷地削弱國家（政府）的資源分配權力；另一方面,新興市場在國家（政府）主導的政治經濟體制之外,向勞動者提供了新的刺激、機會和社會流動的渠道,從而成為推動制度變遷的主要力量?！暗匚粰嗔φ摗盵18-19]則剛好持相反的觀點,認為國家在改革過程中仍然保持甚至提高了自己相對于新興市場力量的權力,因而仍然主導著整個社會變遷——因其強調社會成員在體制內的地位所具有的凌駕于市場之上的權力。

在綜合上述兩種理論進路的基礎上,Zhou[20]提出了“市場-政治共生模型”（a market-politics co-evolution model）,指出政治和市場是互動演化（co-evolve）的：“在某些領域,它們相互競爭和制約；在某些領域,它們相互加強；在另一些領域,它們則相互適應和改變對方。”Zhou[20]進一步指出,國家（政治）與市場的互動演化有著以下幾個機制：第一個機制是Victor Nee[18-19]的“市場轉型論”所闡述過的,即現有的再分配經濟制度（計劃經濟制度）和新興的市場制度之間的競爭。另外一個同等重要的機制就是政治競技場里的利益爭斗（politics of interests）：任何變遷的過程都最終取決于政治競技場中的利益分配。第三個重要機制是,國家的角色處于中心位置：包括市場在內的經濟活動是在政治權威所設定的制度規(guī)則之內運作的。盡管從市場制度邏輯出發(fā),市場制度的比較性優(yōu)勢將促使國家和國家政策傾向于市場制度以及與之相聯系的利益并最終為后者所掌控。但是,國家也具有一些獨特的利益需求,這些需求并不

必然是和市場聯系的,如對政治穩(wěn)定性、合法性和歷史傳統的考慮同樣會促使國家傾向于對市場進行限制[21]。

馮仕政[14]曾對Zhou[20]的“國家（政治）-市場共生演化模型”這樣評論道：相對于市場轉型論和地位權力論,互動演化論在理論上有兩點重要的改進?！暗谝?它并不認為國家與市場之間的權力游戲完全是此消彼長、你得我失的零和博弈,相反,國家與市場之間除了相互競爭、削弱和制約以外,還可以相互加強,甚至相互適應和改變對方”；“第二,相應地,在經驗研究中,除了靜態(tài)地研究國家和市場誰贏誰輸、誰贏多少誰輸多少之外,還要動態(tài)地研究國家與市場之間的互動過程及其機制”。鑒于以上分析,下文將采納這一理論框架對三亞市自1988年以來的發(fā)展演化進行嘗試性的理論解釋。

（二）資源稟賦結構、國家戰(zhàn)略、政府能力與發(fā)展道路選擇

在發(fā)展經濟學中,所謂資源稟賦即要素稟賦,指的是一個經濟體中資本、勞動、技術和自然資源的總量。資源稟賦結構指的是資本、勞動力、技術和自然資源的相對豐裕程度。根據林毅夫[22]的發(fā)展經濟學說,資源稟賦結構,而不是單純的資源稟賦,直接決定了一個國家和地區(qū)在特定時期所具有的比較優(yōu)勢?；诒容^優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略才能引導一個國家和地區(qū)走向經濟發(fā)展和繁榮；而違背比較優(yōu)勢的趕超戰(zhàn)略則會因為制度性扭曲而導致企業(yè)自生能力的不足并最終導致經濟發(fā)展的停滯不前。

資源稟賦結構以及與之一脈相承的比較優(yōu)勢概念和理論可以較好地解釋20世紀80年代末期三亞市的發(fā)展路徑和發(fā)展戰(zhàn)略選擇。當時市的三亞,經濟社會發(fā)展尚處非常低的水平,除豐富的熱帶海濱資源外（氣候資源、海洋資源、森林資源等）,資本、技術和勞動力均不具備比較優(yōu)勢。在這樣的一種資源稟賦結構中,如何選擇符合三亞市比較優(yōu)勢的產業(yè)成為當時關注的焦點。在可選擇的產業(yè)中,由于擁有一流的熱帶海濱旅游資源,當時在全國范圍內已經日漸升溫的旅游業(yè)自然成為選擇,且當時的理論普遍認為旅游業(yè)是“投入低、見效快”的產業(yè)。事實證明,發(fā)展旅游業(yè)是符合三亞市的比較優(yōu)勢的,因而也取得了不俗的業(yè)績。在后續(xù)的發(fā)展中,隨著稀缺的、甚至在全國范圍內獨一無二的海濱資源的價值不斷得到挖掘和認可,以海濱度假旅游為主導的旅游業(yè)以及以旅游業(yè)為主導的第三產業(yè)得以快速成長,持續(xù)成為三亞市經濟社會發(fā)展的支柱。也正是由于旅游業(yè)的快速成長和重要性的凸顯不斷強化了三亞市以旅游業(yè)為主導的發(fā)展路徑,進入資源型城市發(fā)展的“路徑依賴”。

那么,為什么當時的三亞沒有走上一條以工業(yè)為主導的城市發(fā)展道路呢？當時的全國背景是,長三角地區(qū)（尤其是蘇南地區(qū)）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)為主導的鄉(xiāng)村工業(yè)化以及以珠三角地區(qū)以“三來一補”的外貿加工為主導的工業(yè)化均取得了舉世矚目的成績,三亞市有現成的榜樣可以效仿。筆者認為,資源稟賦結構、工業(yè)化基礎等固然是其中不能忽視的原因,但當時中央政府所執(zhí)行的國家戰(zhàn)略和三亞市地方政府的能力才是關鍵。首先,海南建省和辦特區(qū)本身就頗具國防軍事上的考慮。三亞市地處海南島最南端,是守衛(wèi)南海、開發(fā)南海資源的戰(zhàn)略軍事要地,因此不宜布局大型工業(yè)。20世紀90年代中期以來,國家才陸續(xù)在海南西海岸（洋浦、臨高縣和東方市等地）布局臨海石化、造紙等工業(yè)項目。其次,當時的三亞市政府是典型的“弱”政府,一來政府能力較差,主要體現在財政收入、人力資源以及由此而來的社會經濟調控能力等方面；二來由于是新成立的政府,根本無力“抵抗”、“變通”來自于省政府和中央的決策,亦即地方政府的縱向自主性較差[23]。加上建省之初的海南就立志于打造“小政府、大社會”,在市場經濟沒有健全、大社會沒有成型之時的所謂“小政府”最終難以擺脫淪為“弱”政府的命運。因此,當時的三亞市地方政府根本無力像蘇南的無錫、蘇州等地的地方政府一樣,組織、支持、參與甚至主導鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展、走上一條鄉(xiāng)村工業(yè)化的道路,何況當時的三亞也不具備類似于蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展歷史和資源積累；也不可能像長三角的東莞、佛山等地一樣,依賴于港資和外資走上一條出口加工型的外向型經濟道路。旅游業(yè)由于具有當時普遍認為的“投資少、見效快”（投資主要包括資本、人力資源和技術投入）的特點,而備受當時各級政府重視。第三,中央政府對三亞市城市發(fā)展的定位和期望,與上文提及的旅游產業(yè)對三亞市經濟發(fā)展的積極帶動作用一起形成了強的正反饋（positive feedbacks）,不斷地強化三亞市以旅游業(yè)為主導的城市發(fā)展道路。

綜上所述,資源稟賦結構（比較優(yōu)勢）、政府能力（典型的“弱”政府）和國家戰(zhàn)略交織在一起共同決定了20世紀80年代三亞市發(fā)展道路的選擇。實踐證明,旅游業(yè)作為城市主導產業(yè)以及旅游城市的專業(yè)定位無疑是符合當時的資源稟賦結構、政府能力和國家戰(zhàn)略的。同時,隨著旅游產業(yè)在經濟社會中的重要性日漸凸顯,以及旅游城市的定位和功能日漸受到國家層面的肯定和重視,三亞發(fā)展道路的“路徑依賴”效應也日漸顯現。三亞市自1988年以來的城市發(fā)展歷程與現實,也充分地體現了區(qū)域發(fā)展過程中國家與市場的共生演化[14,20-21]。

（三）市場化、官員激勵轉軌與房地產業(yè)的“非常規(guī)”發(fā)展

近幾年來,伴隨著旅游產業(yè)發(fā)展的是房地產的“非常規(guī)”發(fā)展。如果說2005年之前,三亞市的經濟發(fā)展以旅游業(yè)和房地產業(yè)為主導；那么,相應地,2006年之后,這種格局變?yōu)橐苑康禺a業(yè)和旅游業(yè)為主導。房地產業(yè)一般是指以土地和建筑物為經營對象,從事房地產開發(fā)、建設、經營、管理以及維修、裝飾和服務的集多種經濟活動為一體的綜合性產業(yè)。因此,實際上,旅游業(yè)尤其是涉及到土地開發(fā)和度假設施建設的度假旅游產業(yè),也有部分經濟活動屬于房地產業(yè)的范疇。但本文所指的房地產業(yè)主要是指其中的住宅/居住房產部分,不涉及專業(yè)化的旅游度假地產,例如度假村、度假酒店等。那么,究竟是哪些因素導致了近年來三亞市房地產業(yè)的“非常規(guī)發(fā)展”呢？筆者認為,市場化和官員激勵轉軌是關鍵所在。

市場化改革是指經濟發(fā)展逐步由計劃經濟轉軌至市場經濟的過程。從宏觀背景來看,在城市住房制度轉軌方面,王寧[24]指出,國家在住宅問題上放棄了之前遵循的“合法性邏輯”,轉向“理性化邏輯”,即實行住宅的商品化、市場化、貨幣化和私有化。在這樣的一種制度安排下,沒有了國家依靠的住房需求者,必須利用貨幣在住房市場上購買商品化了的住房。在住房消費領域,伴隨著國家制度轉型的是市場化改革下的消費者主體結構（購房者）的轉型與消費主義的興起。作為一種對宏觀背景的回應,從三亞市作為相對微觀和具體的住房消費和投資場地來看,隨著2000年房地產市場的重新啟動,一方面,越來越多的潛在住房需求者能夠自由地在全國范圍內選購住房；另一方面隨著三亞市在全國范圍內珍稀的熱帶海濱資源（海灘、陽光、森林、空氣等）日漸受到市場認可甚至“炒作”,真實的住房需求者和投機炒房者混雜在一起,從“需求”的角度推進了三亞市房地產業(yè)的“非常規(guī)發(fā)展”。

從我國現行的土地管理和房地產管理的法律法規(guī)來看,房地產開發(fā)的基礎之一是獲得城市土地使用權。我國現行法律規(guī)定,城市建設用地必須是國有土地,即全民所有。國有建設用地由政府管理。因此,地方政府成為城市土地的實際擁有者和受益者。1994年開始的分稅制改革,從根本上改變了中央政府與地方政府的關系,尤其是財政關系。根據分稅制方案,全國所有稅種收入（也包含非稅收入）分3種分配形式：其一,中央獨享,主要是關稅、海關代征兩稅、消費稅以及鐵道、郵政、銀行總行、保險總公司、海上石油企業(yè)集中繳納的收入；其二,中央與地方共享收入,主要是增值稅（中央75％、地方25％）、企業(yè)所得稅（中央60％、地方40％）、個人所得稅（中央60％、地方40％）、證券交易稅（中央88％、地方12％）和資源稅（海洋石油資源稅為中央收入,其它資源稅為地方收入）；其三,地方固定收入（地方是指省級行政單位；營業(yè)稅、城市維護建設稅、房產稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、契稅、遺產和贈予稅、教育費附加收入和各項非稅收入）。然而,必須指出的是,1994年開始的分稅制改革只是約束了中央政府與省級政府之間的財政關系,省級政府與其下級政府之間的財政關系由于各地區(qū)經濟社會發(fā)展的差異而呈現出不同的制度景象。三亞市與海南省政府的分稅制改革直至1998年才正式實行,具體方案又分別于2001年（2002年起執(zhí)行）和2006年（2007年起執(zhí)行）進行過調整。雖然三亞市與海南省政府之間的財政分成方案幾經變動,但基本的特點是,房產稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等稅種一直為三亞市獨享,而房地產業(yè)主要就是貢獻房產稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等稅種和企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、土地增值稅；即便是企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、土地增值稅（2007年之后）,三亞市也能獲得其中大部分。此外,與房地產業(yè)緊密相連的建筑業(yè)對稅收的貢獻主要是企業(yè)所得稅和營業(yè)說,這兩個稅種2007年之后在三亞市的留成比例分別為26％和65％。

增長需要提供“合適的激勵”才會產生,因為人們確實對激勵做出反應[25]。根據這個觀點,三亞市房地產高速的“非常規(guī)增長”的背后必定有與之相對應的強大激勵以及提供這些激勵的制度安排。根據新制度經濟學的激勵理論,激勵問題其實可以抽象為“委托人—代理人”問題。眾多的研究已經表明,地方政府遵循著科層制的邏輯[26],尤其是轉型期的地方政府更是兼具“代理型政權經營者”和“謀利型政權經營者”[27-28]的雙重角色。如果說從全國范圍來看,始于1994年的分稅制徹底改變了地方政府尤其是縣市級政府主導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展從而謀取利益的激勵（因為工業(yè)增加值的75％上交中央政府,剩余的25％尚需與省級政府分擔）,那么始于1998年的海南省與下級地方政府分稅制改革,則更加明確了海南省政府和三亞市政府各自的收入范圍和利益追尋空間。分稅制改革徹底改變了地方政府面臨的財政激勵,使得地方政府有動機也有合法性和能力（“中國上下分治的治理體制”,參見：曹正漢[29]）追尋屬于自己的利益。同時,上級政府部門對作為“代理型政權經營者”的地方政府官員的晉升,主要是看地方GDP、財政稅收等經濟指標,使得地方政府受到的激勵受到扭曲。因為,作為“代理型政權經營者”的地方政府不光面臨著促

進經濟發(fā)展的任務,也需要承擔社會進步、文化發(fā)展和環(huán)境保護的職能。但是由于社會進步、文化發(fā)展和環(huán)境保護等指標難以在官員的政績考核中得以深入考察,因此經濟指標尤其是GDP、財政收入、國外直接投資（FDI）往往被作為唯一指標。因此,面臨多重任務、作為“代理型政權經營者”的地方政府所受激勵會出現明顯扭曲,因而完全有動力和能力通過大力支持或者默許房地產市場的發(fā)展來增加GDP、增加財政收入、然后通過財政收入來刺激GDP的增長,從而一方面在“政治錦標賽”[27-30]中取得優(yōu)勢地位（“代理型政權經營者”）,另一方面則可以通過各種渠道謀取自身和地方利益（“謀利型政權經營者”）。因此,在三亞市資源稟賦結構和城市發(fā)展定位下,以休閑、養(yǎng)老、度假、旅游為名頭的各類住宅地產項目⑥（即開發(fā)商、地方政府和眾多規(guī)劃專家學者所謂的“旅游地產”、“度假地產”、“休閑地產”等）在政府的大力支持下大行其道,如雨后春筍般涌現。實際上,此類住宅地產的空置率卻奇高。

從上文的論述可以看出,近年來三亞市房地產業(yè)的“非常規(guī)”發(fā)展其實也是在市場化與國家制度安排（分稅制改革所致地方政府官員激勵的變化）之間的共生與互動中得以實現的。

四、結語

本文對三亞市這一典型的專業(yè)化旅游城市自1988年以來的發(fā)展歷程進行了梳理和階段劃分,發(fā)現：三亞市在過去的20多年中,經歷了激情與探索期（1988-1991）、瘋狂與躁動期（1992-1994）、低迷與反思期（1995-1999）、恢復與升溫期（2000-2005）和亟待反思與調整期（2006-）等5個階段。文章嘗試著從國家與市場共生演化的理論視角對專業(yè)化旅游城市發(fā)展演化的動力機制作出了解釋,發(fā)現：資源稟賦結構（比較優(yōu)勢）、政府能力（典型的“弱”政府）和國家戰(zhàn)略交織在一起共同決定了20世紀80年代三亞市發(fā)展道路的選擇；市場化、官員激勵轉軌則共同導致了近年來房地產業(yè)的“非常規(guī)”發(fā)展及其對三亞市專業(yè)化旅游城市定位的挑戰(zhàn)與偏離。

從理論發(fā)展上來看。本研究的上述發(fā)現推進了國內外學界對專業(yè)化旅游城市發(fā)展的歷史分析,也推進了國內外學界對專業(yè)化旅游城市發(fā)展的理論解釋,因而具有一定的理論意義。從實踐意義來看。2006年以來,以旅游、休閑、度假為名的房地產業(yè)的“非常規(guī)”發(fā)展,對三亞市的城市發(fā)展已經造成了不小的負面影響,例如,居高不下的空置率所帶來的資源閑置與浪費,高季節(jié)性客流對城市功能與運作的壓力,以及不可持續(xù)的土地開發(fā)與利用政策等。這些負面影響都對旅游城市的性質和定位提出了挑戰(zhàn)。導致上述現象出現的原因,除了三亞市本身優(yōu)越的濱海休閑、度假與旅游資源外,最根本的原因是在市場化改革與分稅制改革背景下地方政府面臨的激勵轉軌。因此,如何從政治激勵上根本扭轉地方政府過度依賴房地產的動機與行為[28-30],從而將重點轉入專業(yè)化旅游城市的基礎設施建設、民生改善、社會管理與建設以及游客滿意度提升等方面,將是三亞市避免新一輪“房地產泡沫”,實現專業(yè)化旅游城市可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

然而,必須指出的是,本研究還存在以下兩個方面的局限。首先,雖然本研究選擇的案例地——三亞市是我國典型的專業(yè)化旅游城市,但囿于區(qū)位條件（地處南海的熱帶海濱城市）、資源特征（海濱度假旅游資源與熱帶氣候條件）與發(fā)展歷程等的差異,三亞市發(fā)展階段的劃分與動力機制,并不完全類似于我國內地其他類型的專業(yè)化旅游城市,例如以傳統山水自然資源為核心吸引力的旅游城市——桂林市、張家界市和武夷山市等。其次,作為專業(yè)化旅游城市發(fā)展歷程與動力機制領域的探索,同時限于研究條件,本研究采納了單案例研究的策略,未來的研究可以采納多案例比較的策略,以期更進一步地推進學界對這一領域的知識生產?？傊?本研究結論的普適性還亟待更多實證研究加以驗證。

注釋：

①關于專業(yè)化旅游城市功能的旅游化特征的更多討論,參見：中國城市規(guī)劃設計研究院編制.三亞市城市總體規(guī)劃（2008-2020）（文本、說明書、專題研究報告）[R].2011.

②雖然早在2005年,房地產業(yè)對三亞市地方稅收收入的貢獻已經超過旅游業(yè),但當時僅領先近3個百分點,真正引起廣泛關注的還是2006年。2006年,房地產業(yè)對三亞市地方稅收收入的貢獻領先旅游業(yè)9.2個百分點；2007年和2008年領先額度分別擴大至22.8和33.9。2005-2008年,房地產業(yè)對三亞市地方稅收收入貢獻逐年增加；旅游產業(yè)對三亞市地方稅收收入貢獻逐年降低。

③三亞市財政局.三亞房地產業(yè)對地方財政收入可持續(xù)發(fā)展的作用[R].2006：1-13.

④最新的數據顯示：2011年1-6月,三亞市完成房地產開發(fā)投資74.09億元,比上年同期增長24.5％,占社會固定資產投資比重的51.7％,比去年同期比增長29.11％。詳見：旅游地產或助三亞樓市“突圍”[EB/OL].http://ww w. sanyaup.com.cn/chms_view.asp？id=1952.

⑤周玉華.三亞房地產業(yè)發(fā)展對國際旅游島建設的影響[A].三亞市人大常委會編.三亞市人大三亞市人大常委會2009年—2010年度調研文集[R].2010：21-32.

⑥三亞市目前的房地產產品結構較為單一,商品房開發(fā)投資約占房地產投資總額的90％,比重偏大,特別是島外型候鳥型的第二居所特征過度明顯。詳見：旅游地產或助三亞樓市“突圍”[EB/OL].http://www.sanyaup.com.cn/chms_ view.asp？id=1952。

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The Development Process and Driving Mechanism of Specialized Tourist City——A Case Study of Sanya,China

Chen Ganghua1,Bao Jigang2
（1.Department of Tourism Studies,School of Humanities,Southeast University,Nanjing 211189,China； 2.Center for Tourism Planning and Research,Sun Yat-sen University,Guangzhou 510275,China）

This article analyzes the development process of Sanya as a typical specialized tourist city since 1988 and divides its development process into 5 different stages diachronically；and then explains theoretically the driving mechanism of its development and evolution from a state-market co-evolution perspective.It has been demonstrated that resource endowment structure,state strategy,and government capacity influence the initial choice of Sanya’s development approach；while marketization and the transition of incentives to local governmental officials gave rise to the abnormal development of the real estate industry in recent years and its challenge and deviation to the city’s positioning as a specialized tourist city.The sustainable developments of Sanya as a specialized tourist city under the context of constructing Hainan as an International Tourism Island are also discussed.

specialized tourist city；development process；driving mechanism；Sanya

F592

A

1674-3784（2014）01-0001-10

[責任編輯：呂觀盛]

國家旅游局規(guī)劃項目（重點項目）《中國旅游度假區(qū)開發(fā)模式演化及其影響機制》（13TAAK001）

2013-11-01

陳鋼華（1985- ）,男,湖南新化人,東南大學人文學院旅游學系講師,博士,研究方向：旅游者行為與市場、旅游規(guī)劃與管理、制度變遷與區(qū)域發(fā)展；保繼剛（1964- ）,男,云南個舊人,中山大學旅游發(fā)展與規(guī)劃研究中心教授,博士生導師,博士,研究方向：旅游地理與旅游可持續(xù)發(fā)展。