蘭曉紅

[摘 要]農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分離”在2014年中央一號文件中被正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權法治建設層面，農(nóng)村生產(chǎn)力將再次獲得大釋放。如何在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權的前提下，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民基本權益需要不斷的探索研究。本文在分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀特點的基礎上，結合農(nóng)村土地改革新進展，深入剖析新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題，進而提出相應的對策建議。

[關鍵詞]土地制度改革；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權；土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）20-0155-02

農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的重點，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開農(nóng)村土地規(guī)模化利用問題。銜接十八屆三中全會會議精神，2014年中央一號文件明確提出，在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資?！叭龣喾蛛x”被正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權法治建設層面，這必將再次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。近年來，全國各地積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式、新途徑，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象逐年增加，成效顯著，但同時也存在諸多亟待解決的問題，特別是新時期，土地改革提速，資本炒地的苗頭也開始出現(xiàn)，非糧非農(nóng)現(xiàn)象時有發(fā)生，如何在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權的前提下，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民基本權益還需要不斷的探索研究。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀特點

1.1 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模加大，速度加快

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈規(guī)模加大、速度加快之勢。從全國范圍看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)已具有一定規(guī)模，截至2012年12月底，全國土地流轉(zhuǎn)面積約2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%，土地流轉(zhuǎn)面積比2009年增加1.2億畝，占承包耕地面積的比重比2009年提高9.5個百分點。土地流轉(zhuǎn)在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的區(qū)域之間存在比較明顯的差異，浙江、江蘇等省份土地流轉(zhuǎn)達到40%以上，而陜西省土地流轉(zhuǎn)率10%，排在我國第20位左右；河北省土地流轉(zhuǎn)率17%，低于全國平均水平。

1.2 流轉(zhuǎn)主體仍以農(nóng)戶為主，轉(zhuǎn)入工商企業(yè)的速度加快

從土地流向總體情況看，多數(shù)是農(nóng)戶利用親屬、朋友之間的關系，進行農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)。近年呈現(xiàn)新特點，土地流入工商企業(yè)的速度加快，截至2012年12月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流入工商企業(yè)的面積為2800萬畝，比2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%。

1.3 流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租為主

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等方式，目前，“轉(zhuǎn)包”是主導方式，通過“轉(zhuǎn)包”形式流轉(zhuǎn)土地占到流轉(zhuǎn)總面積的50%左右。以遼寧省為例，2010年遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包面積占流轉(zhuǎn)總面積的69.2%；出租面積占流轉(zhuǎn)總面積的18.5%。相對單一的流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)民很難更多分享土地流轉(zhuǎn)增值收益。

2 新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題

2.1 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)仍存有疑慮

在農(nóng)村社會保障體系不健全和保障水平低的情況下，其一，土地對農(nóng)民而言仍然具有生存和就業(yè)保障的重要功能，目前還有少數(shù)地方?jīng)]有落實好第二輪土地承包政策，全國近800萬農(nóng)戶（約占3.5%）沒有簽訂家庭承包合同，近2100萬戶承包戶（約9.2%）沒有取得土地承包經(jīng)營權證書，農(nóng)民擔心土地流轉(zhuǎn)后會喪失土地承包經(jīng)營權。其二，一些土地流轉(zhuǎn)之后要進行整理，大規(guī)模地推進排灌溝渠、機耕道及其他現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)設施建設，原有承包土地的自然形態(tài)和界限消失，農(nóng)民對能否收回自己的土地存有疑慮，而且項目一旦失敗，租金是否能收回、土地恢復成本等問題均讓農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)心存芥蒂。其三，在推進城市化、工業(yè)化及高速公路建設過程中，農(nóng)村土地大量被征用、征占，部分農(nóng)戶，特別是城市近郊農(nóng)村的農(nóng)民，擔心將土地流轉(zhuǎn)后得不到全額土地補償費，為此流轉(zhuǎn)積極性不高。

2.2 土地流轉(zhuǎn)存在不規(guī)范的現(xiàn)象

在合同定制和履約方面，部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)普遍存在沒有流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)民私下“口頭協(xié)議”的現(xiàn)象，到2011年上半年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的簽約率僅為60%；部分地區(qū)即便有土地流轉(zhuǎn)合同但合同不規(guī)范、不完善，沒有通過土地承包管理職能部門備案，存在合同糾紛隱患。在土地中介人建設方面，過去，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在村民之間，或由村委、鎮(zhèn)政府牽線介紹。目前，隨著土地改革提速，催生了還處于政策灰色地帶的“土地中介人”，這些中介人搶先下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，等待土地升值后轉(zhuǎn)手，如果對中介人沒有明確的規(guī)則，農(nóng)民的權益很難得到保障。此外，雖然政策層面要求土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，但現(xiàn)實操作中強制流轉(zhuǎn)問題時有發(fā)生。

2.3 非糧化、非農(nóng)化傾向未被嚴格遏制

土地是農(nóng)民生存保障的最后一道防線，因此，土地被轉(zhuǎn)租之后非糧化、非農(nóng)化的現(xiàn)象必須要被遏制。據(jù)清華大學中國農(nóng)村研究院對全國205個村5165個農(nóng)戶的調(diào)查顯示，在流轉(zhuǎn)土地中，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)占比71.3%，公司經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地的占比為19.6%，在公司租地經(jīng)營的土地中85%用于非糧食生產(chǎn)，“非糧化”特征明顯。與此同時，2014年中央一號文件將農(nóng)民對承包地的權限進一步擴大至承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，由于土地能夠進行抵押融資，潛在的升值空間吸引了一大批炒地者，據(jù)調(diào)查，一些土地炒作者成立空殼合作社，以承包地可以抵押、擔保貸款為由，向外兜售“農(nóng)村土地升值轉(zhuǎn)手倒賣賺錢”，被轉(zhuǎn)手倒賣的土地存在“非農(nóng)化”的傾向。

2.4 土地流轉(zhuǎn)風險防范機制還未完善

農(nóng)業(yè)是一個傳統(tǒng)靠天吃飯的行業(yè)，不可預測的自然災害因素對于農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)影響巨大，如洪澇、干旱等氣候災害，或者是蝗災等病蟲害，都會給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來極大的危害，而規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，品種單一，面積廣闊，一旦發(fā)生災害，其影響與擴散速度呈幾何倍數(shù)增長。同時，由于規(guī)模經(jīng)營中使用新技術需要大量的資金、人力，增加了投入，而市場對新技術的接受程度往往不能準確預測，一旦市場反應不佳，或者受農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動影響，都會給生產(chǎn)者帶來不小的損失。目前，農(nóng)業(yè)保險作為唯一避險工具，由于其存在覆蓋率不高、保障標準低等問題，對規(guī)模經(jīng)營主體而言，農(nóng)業(yè)保險很難有效分擔風險。資料顯示，我國平均農(nóng)業(yè)保險承保率不到10%，許多方面始終處于缺保狀態(tài)；農(nóng)業(yè)保險保障標準低，特別是農(nóng)資成本不斷上漲，農(nóng)業(yè)保險涵蓋不了生產(chǎn)成本。

3 新時期推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

3.1 完善土地承包經(jīng)營權權能

土地確權是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎，土地承包經(jīng)營權越穩(wěn)定，產(chǎn)權關系越明晰，越有利于流轉(zhuǎn)。因此應繼續(xù)做好農(nóng)村土地延包收尾后續(xù)工作，清理和化解好歷史遺留問題，全面完成農(nóng)村耕地、林地及其他土地資源的確權頒證，切實做到承包地塊確權、承包合同、承包經(jīng)營權證書“三到戶”，完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對家庭承包土地占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益的權利。加強土地流轉(zhuǎn)之后土地形態(tài)變化及使用情況的跟蹤管理，對到期或退轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地做好補證和換證工作。

3.2 加強對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的管理和服務

政府要在土地確權和流轉(zhuǎn)合同備案的基礎上，組建土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理服務組織，建立流轉(zhuǎn)檔案，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成本和風險；加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、合同簽訂鑒證、政策咨詢、糾紛仲裁等服務工作，逐步建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的農(nóng)村土地承包管理信息化系統(tǒng)；村級組織可以成立土地流轉(zhuǎn)服務站，負責登記報送土地流轉(zhuǎn)供求信息；各省應建立全覆蓋的綜合性農(nóng)村土地產(chǎn)權有形電子交易市場（或交易所），實現(xiàn)公開、高效交易。

3.3 充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的避險功能

一方面，不斷擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，增加保險補貼品種，提高保障水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險由保成本階段向保產(chǎn)量、保收入的成熟階段推進，另一方面，為了確保在受到自然災害損失和經(jīng)營不善的情況下，能有效保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)租金，建議將土地流轉(zhuǎn)納入農(nóng)業(yè)政策性保險，保費分擔和財政補助方面，可以參照各地產(chǎn)業(yè)試點標準，適當增加財政補貼。在法律法規(guī)建設方面，政策性農(nóng)業(yè)保險立法的滯后，而且土地流轉(zhuǎn)未納入政策性農(nóng)業(yè)保險范疇。因此，政府在制定《農(nóng)業(yè)保險法》及相關地方性法規(guī)時，應將土地流轉(zhuǎn)納入《農(nóng)業(yè)保險法》，建立土地流轉(zhuǎn)風險防范機制，減少自然災害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，增強農(nóng)民的災害防范能力。

3.4 設置土地流轉(zhuǎn)門檻，加強監(jiān)管

土地流轉(zhuǎn)應設置一定的門檻。政府應該加強引導、服務和監(jiān)管，出臺相應的法律法規(guī)和指導性文件，防止土地流轉(zhuǎn)過度集中，更多地鼓勵土地向規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)；不鼓勵、不支持工商企業(yè)大面積租用承包耕地，與農(nóng)民爭奪耕地經(jīng)營權，引導工商企業(yè)重點從事種養(yǎng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后服務、設施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和“四荒”資源開發(fā)等適合企業(yè)化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，對非農(nóng)業(yè)企業(yè)進行土地流轉(zhuǎn)的，應嚴格審批，對于大量承租土地的，應對其注冊資金有所要求，例如，可以要求其注冊資金是流轉(zhuǎn)土地年租賃費用的三倍以上。

3.5 循序漸進推進土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的重要前提是農(nóng)民在城市或城鎮(zhèn)有從事二三產(chǎn)業(yè)的機會，并能形成長期穩(wěn)定的預期，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、非農(nóng)就業(yè)機會等因素的影響。經(jīng)濟較發(fā)達，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)村的帶動力較強的地區(qū)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會較多，而且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較高，此類地區(qū)土地流轉(zhuǎn)也會較活躍；相反在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)較少，農(nóng)民外出就業(yè)機會相對較少，土地的保障功能體現(xiàn)得更強，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿相對較弱。所以，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排，因地制宜、循序漸進。

參考文獻：

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