尹航

[摘要]本文從推進國庫集中支付電子化管理的內(nèi)在需要入手，分析了目前推進電子化管理中需要注意的幾個問題，對進一步的工作提出了幾點建議。

[關(guān)鍵詞]國庫集中支付；電子化管理；改革

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）14-0077-02

國庫集中收付制度改革，是繼分稅制改革之后，對預算管理制度進行的一次根本性重大變革，經(jīng)過10多年的努力，這項改革已經(jīng)取得決定性進展和重大歷史性成就，從根本上解決了財政資金多層次撥付、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金的運行效率，強化了預算執(zhí)行的科學性、有效性、規(guī)范性。但隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，財政收支規(guī)模迅速擴大，財政收支項目日趨細化，財政、人行、代理銀行和預算單位辦理國庫支付業(yè)務的工作量大幅增長，以紙質(zhì)單據(jù)為主、電子數(shù)據(jù)為輔的半手工運行方式，難以適應國庫集中支付改革發(fā)展的實際需要。在這種情況下，積極推進國庫集中支付電子化管理是十分必要和重要的。

1推進國庫集中支付電子化管理的現(xiàn)實意義

1.1推進電子化管理是加強財政資金安全管理的需要

在傳統(tǒng)管理模式下，整個國庫集中支付管理的信任體系以紙質(zhì)憑證為基礎(chǔ)。由于偽造手段越來越高，技術(shù)門檻越來越低，“大紅印章”已真?zhèn)坞y辨，反而成為現(xiàn)有信任體系的短板，安全隱患日趨突出。近年來發(fā)生的財政資金安全案件，大都與偽造紙質(zhì)憑證和公章有關(guān)，亟須采取有效措施加強資金安全管理。實行支付電子化，在業(yè)務上實現(xiàn)鏈條式管理，在技術(shù)上引入安全支撐控件，建立更科學的信任體系，從根本上實現(xiàn)數(shù)據(jù)的唯一性、完整性、防抵賴和防篡改，是目前條件下進一步保障財政資金安全最強有力的技術(shù)手段。

1.2推進電子化管理是提高效率、厲行節(jié)約的需要

近年來，財政收支規(guī)模加速擴大，收支管理日趨細化。從總量上看，中央財政每年的支付數(shù)據(jù)超過700萬筆，同時，在具體業(yè)務操作上，每一筆資金支付都要打印大量憑證單據(jù)，每一個審核崗位都要“簽字畫押”，財政、單位、銀行的同志每天都要往返取單送單。這樣既耗費了大量人力、物力，又導致了工作效率低下，還容易出錯，迫切需要取消紙質(zhì)憑證流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)的管理方式必須創(chuàng)新，支付電子化可以大幅提高工作效率和服務能力、降低行政成本，具有明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。

1.3推進電子化管理是深化國庫管理制度改革的需要

財政國庫改革是一項以信息系統(tǒng)為支撐的事業(yè)，無論是大的管理機制，還是對操作細節(jié)的要求，都要通過技術(shù)予以固化、支撐。要繼續(xù)推進財政國庫改革，面臨著工作效率不高，財政部門、人民銀行、預算單位、代理銀行間信息不對稱，以及基層銀行網(wǎng)點不足、清算時間過早等問題。這些問題的解決，都有賴于技術(shù)手段的加強和突破。支付電子化，可以有效解決“集中式管理”所帶來的“效率”和“區(qū)域”的限制；可以最大程度上實現(xiàn)從人工核對到計算機自動控制的轉(zhuǎn)變；可以有效消除財政、人行、代理銀行間信息不對稱的現(xiàn)象，加強財政財務監(jiān)管；可以從根本上解決基層銀行網(wǎng)點不足、清算時間過早等制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫改革的瓶頸。

1.4推進電子化管理是提升財政信息化管理水平的需要

近年來，財政信息化建設有了很大發(fā)展。但各級財政部門普遍存在信息“孤島”現(xiàn)象，規(guī)劃不銜接、標準不統(tǒng)一、低水平重復建設等問題比較突出。支付電子化要求把業(yè)務單據(jù)的整個生命周期納入系統(tǒng)管理，指標流、資金流和業(yè)務流都集中到電子憑證這個載體上，實現(xiàn)業(yè)務生產(chǎn)系統(tǒng)的整合；要求統(tǒng)一標準規(guī)范，消除信息“孤島”，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的匯集與處理；要求建立橫向、縱向的部門信息系統(tǒng)自動銜接機制，實現(xiàn)深度數(shù)據(jù)共享和分析。將來，整個財政管理的信息化都要以支付電子化為基礎(chǔ)向外拓展，最終形成全鏈條閉環(huán)的財政管理系統(tǒng)。因此，支付電子化肩負著帶動財政信息化工作全局的使命。

2推進國庫集中支付電子化管理中需要注意的問題2.1充分依托現(xiàn)行信息系統(tǒng)

財政國庫工作面向人民銀行、廣大基層預算單位和眾多代理銀行，服務千家萬戶，牽一發(fā)動全身。財政部門、人民銀行、代理銀行已經(jīng)建立了比較完善的信息系統(tǒng)，自成體系，很難做大的改動。而且，人民銀行和代理銀行的網(wǎng)絡系統(tǒng)是“上下一條線”全國集中部署，改造難度更大。在這種情況下，需要創(chuàng)新思路和做法，不要把各方的系統(tǒng)推倒重來，也不要做大的改造，而要從“結(jié)合部”入手，對管理的薄弱環(huán)節(jié)進行嵌入式優(yōu)化，對數(shù)字簽名、電子印章、安全傳輸?shù)冗M行封裝，供各類業(yè)務系統(tǒng)調(diào)用，降低了業(yè)務系統(tǒng)的改造成本，力爭通過一次“微創(chuàng)手術(shù)”達到“1+1>2”的效果。

2.2既算“小賬”，也算“大賬”

支付電子化管理需要配套安全基礎(chǔ)設施和一定的軟硬件環(huán)境，需要大量資金投入。要厲行節(jié)約、精打細算，能重復利用現(xiàn)有的系統(tǒng)資源，就盡量不采購新的設備；系統(tǒng)改造及運維工作盡量實行本地化，能自己做的就自己做，降低實施成本。對于新采購的設備，要嚴格按照政府采購相關(guān)規(guī)定，不指定品牌、廠商，人為設置技術(shù)壁壘。

2.3總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新管理

支付電子化管理是一次以國庫集中支付制度為基礎(chǔ)的財政管理手段創(chuàng)新，牽涉部門較多，其實施效果取決于具體的應用方式。在具體實施時，應當在堅持國庫集中支付制度框架不變、保證資金安全的基礎(chǔ)上，借鑒先進經(jīng)驗，勇于探索，大膽創(chuàng)新，推動我國財政國庫事業(yè)不斷發(fā)展。

3推進國庫集中支付電子化管理的幾項重點工作支付電子化是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及觀念理念更新、業(yè)務管理協(xié)調(diào)和工程技術(shù)實現(xiàn)，需要形成合力、協(xié)調(diào)推進。

3.1加強支付電子化制度建設

支付電子化是財政資金支付方式的重大轉(zhuǎn)變，改變了國庫支付管理的技術(shù)環(huán)境和基礎(chǔ)，對國庫管理制度建設提出了新的要求。要建立電子化條件下的新型信任體系，按照財政部、人民銀行總行印發(fā)的支付電子化管理暫行辦法，建立健全內(nèi)控管理、安全保障、應急處置等各方面的管理制度，通過制度建設保障財政資金支付管理體系的安全。要將電子化融入到日常的業(yè)務管理中，調(diào)整業(yè)務審核流程、憑證管理內(nèi)容和印鑒管理方式等原有制度規(guī)定。要做到合法、合規(guī)，根據(jù)有關(guān)法律要求，財政部門要與人民銀行、代理銀行簽訂業(yè)務辦理協(xié)議，組織預算單位與代理銀行簽訂“自助柜面”服務協(xié)議等。各地在制度建設過程中，必須堅持國庫集中支付制度框架不變的基本原則，具體做到三個不改變：不改變“先支付、后清算”的支付體系，不改變代理銀行的服務職能，不改變預算單位的預算執(zhí)行責任主體地位。

3.2統(tǒng)一部署安全支撐控件

安全支撐控件，是兼顧財政、人民銀行、代理銀行系統(tǒng)現(xiàn)狀進行嵌入式優(yōu)化的創(chuàng)新性產(chǎn)品，是實現(xiàn)三方互聯(lián)互通的媒介。目前，財政部會同人民銀行總行，在公安部等信息安全主管部門的指導下，成功研發(fā)了安全支撐控件，它把數(shù)字簽名、電子印章、安全傳輸?shù)裙δ苓M行封裝，供各類業(yè)務系統(tǒng)調(diào)用。實施支付電子化，代理銀行要部署電子簽名、電子印章服務器等安全基礎(chǔ)設施，向財政部統(tǒng)一申領(lǐng)經(jīng)安全加固的安全支撐控件。關(guān)于安全支撐控件的部署方式，應該堅持“兩級建設、五級應用”的基本思路，中央和省級分別建設部署，市、縣、鄉(xiāng)不需要部署，共享使用中央或省級的電子憑證庫。

3.3科學改造代理業(yè)務系統(tǒng)

代理業(yè)務系統(tǒng)，是代理銀行信息化實力、服務水平的具體體現(xiàn)。各家代理銀行，要嚴格遵守財政部、人民銀行總行統(tǒng)一制定的業(yè)務報文規(guī)范，嚴格落實“先支付、后清算”的制度要求，實現(xiàn)與核心業(yè)務系統(tǒng)自動化銜接，按照各省級財政部門的業(yè)務需求開發(fā)建設。改造代理業(yè)務系統(tǒng)，既涉及電子化本身需要的安全改造，也涉及業(yè)務變革引起的系統(tǒng)調(diào)整，建議統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施。第一步，總行先開發(fā)完成自助柜面業(yè)務系統(tǒng)，各分行同步改造現(xiàn)有柜面業(yè)務系統(tǒng)，關(guān)鍵在于搭建電子化管理基本框架，達到四兩撥千斤的效果。第二步，總行逐步對分行代理財政業(yè)務系統(tǒng)進行整合優(yōu)化，體現(xiàn)綜合管理優(yōu)勢，降低系統(tǒng)建設運維成本，實現(xiàn)全國標準化、統(tǒng)一化。第三步，發(fā)揮新型生產(chǎn)力的作用，創(chuàng)新管理模式，配合財政進行業(yè)務改造。

3.4規(guī)范建設自助柜面系統(tǒng)

自助柜面系統(tǒng)是財政支付業(yè)務的延伸，它創(chuàng)新性地實現(xiàn)了財政與代理銀行、基層預算單位與代理銀行間支付業(yè)務的無縫銜接，建立了財政資金管理的完整鏈條。財政部組織代理銀行總行按照統(tǒng)一標準建設自助柜面業(yè)務系統(tǒng)，并統(tǒng)一驗收。各地財政部門組織預算單位使用自助柜面系統(tǒng)，不得再單獨向代理銀行提出類似業(yè)務需求。為了協(xié)助各家代理銀行盡快開發(fā)出全國統(tǒng)一標準的自助柜面業(yè)務系統(tǒng)，財政部制定了詳細的業(yè)務需求，開發(fā)了業(yè)務界面原型，還派專人對工商銀行、建設銀行等進行了一對一支持。各家代理銀行一定要嚴格按財政部提出的需求完成設計和開發(fā)工作。

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