苗惠彬

摘要：本文通過(guò)分析青海省海北州農(nóng)牧民轉(zhuǎn)戶存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的做法，并對(duì)群眾對(duì)戶改林業(yè)配套政策的訴求與主張，以及下一步工作采取的措施進(jìn)行闡述，進(jìn)而為戶籍制度改革提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：制度改革 集體林地 解放思想

海北州認(rèn)真學(xué)習(xí)《青海省深入推進(jìn)戶籍制度改革方案》，并制定了海北州戶籍制度改革林業(yè)配套政策實(shí)施細(xì)則，并要求各縣制定本縣的戶籍制度改革林業(yè)配套政策實(shí)施細(xì)則，確保轉(zhuǎn)戶農(nóng)牧民群眾林業(yè)合法權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)。

根據(jù)文件要求，組織人員對(duì)涉及轉(zhuǎn)戶后農(nóng)牧民林地林木權(quán)益處置機(jī)制建立、落實(shí)、執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，海北州未發(fā)生因轉(zhuǎn)戶造成農(nóng)牧民林地林木權(quán)益的糾紛，未接到群眾信訪、上訪事件。

根據(jù)海北州戶籍制度改革林業(yè)配套政策實(shí)施細(xì)則，海北州從政策上給予農(nóng)牧民支持。但是由于海北地處高寒，造林成本高，造林成活難，成林更難，經(jīng)濟(jì)效益甚微。導(dǎo)致農(nóng)牧民造林積極性不高，沒(méi)有申報(bào)造林的農(nóng)牧戶。海北州主要存在的是農(nóng)牧民轉(zhuǎn)戶問(wèn)題。因此在實(shí)施細(xì)則中有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)保障農(nóng)牧民群眾權(quán)益給予了政策支持。

1 本地區(qū)及各縣戶改革林業(yè)配套政策執(zhí)行落實(shí)情況

1.1 繼續(xù)履行林地管護(hù)和經(jīng)營(yíng)的責(zé)任義務(wù)。農(nóng)牧戶整戶遷入西寧市區(qū)的，允許5年過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)保留林權(quán)，農(nóng)牧戶整戶遷入其他城（鎮(zhèn)）的，允許在承包期內(nèi)繼續(xù)保留林權(quán)。在過(guò)渡期和承包期內(nèi)繼續(xù)保留林權(quán)的，必須履行承包林地（林木）的管護(hù)及經(jīng)營(yíng)責(zé)任和義務(wù)，接受林地所在地林業(yè)部門的管理和監(jiān)督；對(duì)納入國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償范圍的承包林地履行了規(guī)定的責(zé)任義務(wù)，經(jīng)林業(yè)部門檢查合格的，按原渠道領(lǐng)取管護(hù)費(fèi)。對(duì)轉(zhuǎn)戶后不按合同履行責(zé)任義務(wù)的，停發(fā)不履行管護(hù)責(zé)任義務(wù)當(dāng)年及以后的管護(hù)費(fèi)，不再續(xù)簽管護(hù)合同。對(duì)因不履行合同規(guī)定的責(zé)任義務(wù)導(dǎo)致林地、林木損失的，依法追究當(dāng)事人的相關(guān)責(zé)任。

1.2 實(shí)行委托管護(hù)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)轉(zhuǎn)戶后沒(méi)有條件或者沒(méi)有能力繼續(xù)履行承包林地管護(hù)和經(jīng)營(yíng)責(zé)任，短期內(nèi)又未能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)將全部有疏林地、灌木林地、未成林地等委托村（牧）委會(huì)管護(hù)。納入國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償范圍的林地應(yīng)當(dāng)將管護(hù)費(fèi)全額轉(zhuǎn)移給村（牧）委會(huì)，未納入國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償范圍的林地應(yīng)當(dāng)由委托人比照國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定期向村委（牧）會(huì)支付管護(hù)費(fèi)，由村委（牧）會(huì)承擔(dān)全部管護(hù)責(zé)任和義務(wù)。在委托管護(hù)期間承包林地產(chǎn)生的其他權(quán)益仍然歸承包戶享有。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)把承包的宜林荒山荒地委托給村集體經(jīng)濟(jì)組織管理。對(duì)于村民的委托，村（牧）委會(huì)不得拒絕，并應(yīng)當(dāng)簽署委托協(xié)議嚴(yán)格執(zhí)行。有疏林地、灌木林地、未成林地的委托管護(hù)期限不超過(guò)5年。

1.3 積極引導(dǎo)林地依法流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)戶后可依法對(duì)林地、林木進(jìn)行流轉(zhuǎn)?？梢酝ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等形式流轉(zhuǎn)給本村的農(nóng)戶或其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。房前屋后的林木，可以隨宅基地、農(nóng)房流轉(zhuǎn)或在縣林業(yè)部門監(jiān)督下采伐。

1.4 鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)（牧）戶自愿退出承包林地。對(duì)整戶遷入西寧市區(qū)落戶，自愿退出承包林地的，由縣級(jí)政府一次性給予5年過(guò)渡期內(nèi)，剩余年限的管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助資金，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按退出前一年實(shí)際給付的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

對(duì)遷入其他城（鎮(zhèn)）的，在承包期內(nèi)自愿退出承包林地的，自本地戶改革5年內(nèi)退出的，比照前款過(guò)渡期政策給予補(bǔ)助；五年后退出的給予1年的管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助資金。

對(duì)集體林權(quán)制度改革中，實(shí)行“均股均利”的林地，林地收益不足實(shí)際管護(hù)支出的，遷出農(nóng)牧戶可自愿放棄股權(quán)，不予資金補(bǔ)助，不承擔(dān)管護(hù)責(zé)任。

對(duì)承包期滿，交回村（牧）委會(huì)的林地不再給予資金補(bǔ)助。

凡退出或者交回的承包林地上的林木，屬于公益林的人工林木由縣級(jí)政府按評(píng)估市值（指實(shí)物價(jià)值）給予補(bǔ)償。屬于公益林的天然林木則不予補(bǔ)償。屬于商品林的林木，由所有權(quán)人對(duì)林木進(jìn)行處置，達(dá)到工藝成熟的林木可以申請(qǐng)更新采伐，但不得皆伐；為苗木的應(yīng)當(dāng)做銷售處理，有條件的地區(qū)可以優(yōu)先收購(gòu)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的苗木用于本地營(yíng)造林工程；幼齡林林木，可通過(guò)林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)繼續(xù)本周期的培育和經(jīng)營(yíng)。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)無(wú)條件接收已轉(zhuǎn)戶農(nóng)戶退出或者交回的林地、林木，并承擔(dān)管護(hù)和經(jīng)營(yíng)責(zé)任。

1.5 委托收購(gòu)。對(duì)江河源頭、自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)水土保持區(qū)、重點(diǎn)濕地保護(hù)區(qū)、風(fēng)沙重點(diǎn)治理區(qū)等重要生態(tài)區(qū)位和生態(tài)異常脆弱區(qū)域的林地、林木，可由縣政府委托林業(yè)管理部門從轉(zhuǎn)戶農(nóng)牧戶手中收購(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一管理。

1.6 鼓勵(lì)各種社會(huì)主體經(jīng)營(yíng)林業(yè)，培育林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。凡有能力的城鎮(zhèn)居民、下崗職工、公司法人等各種社會(huì)主體可以通過(guò)林地、林木流轉(zhuǎn)取得林地使用權(quán)及林木所有權(quán)，成立或組織林業(yè)管護(hù)經(jīng)營(yíng)組織，從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，在稅費(fèi)征收、林業(yè)貸款、林業(yè)投資、技術(shù)支撐、財(cái)政補(bǔ)貼、林業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面享受與國(guó)有林業(yè)單位同等待遇。

2 主要做法

防止轉(zhuǎn)戶后對(duì)承包林地的經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)真空狀態(tài)，造成林地生態(tài)功能降低甚至破壞的情況發(fā)生，各級(jí)林業(yè)部門須進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管工作。一是加強(qiáng)與戶改部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村的信息交流，及時(shí)掌握村民轉(zhuǎn)戶情況和林權(quán)處置情況，做好林權(quán)流轉(zhuǎn)管理登記工作。二是加強(qiáng)林地管護(hù)和經(jīng)營(yíng)履約情況和檢查驗(yàn)收工作，嚴(yán)格執(zhí)行林地管護(hù)經(jīng)營(yíng)政策。三是加強(qiáng)誠(chéng)信履約宣傳教育，積極引導(dǎo)林權(quán)流轉(zhuǎn)和委托管護(hù)，嚴(yán)厲打擊損害林地林木的行為。

3 群眾對(duì)戶改林業(yè)配套政策的訴求與主張

一是林業(yè)投融資配套政策不完善，林業(yè)從金融機(jī)構(gòu)融資仍然困難。主要表現(xiàn)為林業(yè)發(fā)展開(kāi)發(fā)的金融產(chǎn)品不多，特別是與林業(yè)生長(zhǎng)周期相適應(yīng)的長(zhǎng)期貸款項(xiàng)目缺乏，融資成本較高。二是森林采伐管理制度突破難。目前我國(guó)實(shí)行森林采伐計(jì)劃限額制度，林農(nóng)不能享有充分的處置權(quán)。在《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)未修改之前，難以有較大突破。三是政策性森林保險(xiǎn)制度尚未建立，森林抗風(fēng)險(xiǎn)能力低。由于缺乏政策性森林保險(xiǎn)，林農(nóng)遇到天災(zāi)人禍，得不到補(bǔ)償，使生產(chǎn)恢復(fù)難。四是林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。

4 下一步工作應(yīng)當(dāng)采取的措施

建議國(guó)家盡快出臺(tái)森林資源流轉(zhuǎn)辦法，建立森林資產(chǎn)評(píng)估制度，為林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供森林資源流轉(zhuǎn)平臺(tái)。林權(quán)明晰后，林地林木成為可以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等活的資產(chǎn)，林權(quán)流轉(zhuǎn)大量出現(xiàn)。如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，做好林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的登記管理，目前各地都是自行探索，急需出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的辦法，避免林權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)混亂。財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局2006年底就下發(fā)了森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行了規(guī)范，但至今仍未批準(zhǔn)評(píng)估人員，致使各地從事林木資產(chǎn)評(píng)估的合法、合規(guī)性受到質(zhì)疑。

完善森林資源抵押貸款配套政策，著力解決林業(yè)融資難問(wèn)題。由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，需要長(zhǎng)期持續(xù)投入才能得到回報(bào)。因此，只有推進(jìn)林業(yè)融資體制改革，開(kāi)展以林業(yè)小額貸款為重點(diǎn)的林權(quán)抵押貸款，才是林業(yè)融資的一條必由之路。

要加大對(duì)林業(yè)發(fā)展的扶持力度。建立造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度，對(duì)森林防火、病蟲害防治、林木良種給予補(bǔ)貼，對(duì)森林撫育、育苗給予扶持等惠林政策，要落實(shí)資金來(lái)源，出臺(tái)具體的操作辦法。

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