吳偉 孫偉

摘要：本文以新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)為背景，對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地的流轉(zhuǎn)問題做出探究，結(jié)合我國當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀加以分析，針對(duì)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中存在的土地產(chǎn)權(quán)主體界定模糊、政策法規(guī)落實(shí)缺乏力度、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟等問題，提出有效的解決思路、對(duì)策。健康且高效發(fā)展農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，同時(shí)推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 ；土地流轉(zhuǎn)平；問題對(duì)策研究

中圖分類號(hào)：F321.1；F299.21

新型城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化，而不是土地的城鎮(zhèn)化。[1]與以往的城鎮(zhèn)化相比較，新型城鎮(zhèn)化更注重以人為本，加快發(fā)展新興工業(yè)，為現(xiàn)代化城市的推動(dòng)提供動(dòng)力，它的“新”是以“人”為核心，注重對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。新型城鎮(zhèn)化主張?zhí)嵘鞘械奈幕约肮卜?wù)，不再一味的追求城市規(guī)模的擴(kuò)大。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展近些年主要被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所制約，這一點(diǎn)在十八屆三中全會(huì)報(bào)告中已經(jīng)明確說明。 對(duì)此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制的改革完善做出強(qiáng)調(diào)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

自1978年至2012年以來，我國城鎮(zhèn)化率平穩(wěn)且快速的提高，到了2013年，我國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到53.73%，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，有望在2030年之前實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。[2]在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，眾多的問題也逐一顯現(xiàn)出來，其中，土地制度的缺陷尤為突出。國內(nèi)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為中國能在新型城鎮(zhèn)化道路上持續(xù)且快速發(fā)展的突破口之一就是土地制度的改革。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與土地息息相關(guān)，其中土地在流轉(zhuǎn)中存在的突出問題為典型代表。

一、土地在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中流轉(zhuǎn)所存在的突出問題

截至2013年6月底，全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)突破3億畝，占家庭承包耕地面積的23.9%。[3]其中，安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2931.13萬畝，約占全省家庭承包耕地總面積的33.36%。[4]河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2824萬畝，占全省家庭承包耕地總面積的29%。[5]土地在各個(gè)省份的流轉(zhuǎn)速率、流轉(zhuǎn)面積一直穩(wěn)步提高，流轉(zhuǎn)價(jià)格也在上漲，但是農(nóng)民的利益并沒有很好地受到保護(hù)，土地在流轉(zhuǎn)過程中仍然存在著一些問題。

（一）土地產(chǎn)權(quán)的主體界定模糊

我國現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有不明確的特征，這種特征不僅制約了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程，而且影響了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

1.不明晰的農(nóng)村土地所有權(quán)主體讓農(nóng)民的權(quán)力得不到保障

在《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定中提到，除了由法律規(guī)定的屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地以外，其他均屬于集體所有。但是《憲法》中對(duì)于這個(gè)“集體”并沒有明確的解釋。在實(shí)際生活中，關(guān)于農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有有以下三種類型：村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織；村民委員會(huì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。對(duì)于同一塊集體土地而言，由于法律沒有明確其真正所有權(quán)的主體，而各個(gè)集體組織為了各自的利益對(duì)集體土地所有權(quán)都不肯松手，使得老百姓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到保證。

2.不明確的土地產(chǎn)權(quán)制度界定讓農(nóng)民的利益得不到保障

根據(jù)我國土地管理法規(guī)定，土地產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)，使用權(quán)，以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利，但是各項(xiàng)權(quán)利的界限卻很模糊，這一點(diǎn)已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要瓶頸?！八袡?quán)模糊”已然成為農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中所需要面臨的實(shí)質(zhì)問題。由于沒有明確的法律法規(guī)的約束，在土地流轉(zhuǎn)中一旦出現(xiàn)權(quán)益、責(zé)任、利益方面的問題就無法解決，土地流轉(zhuǎn)的合同中，由于土地供求關(guān)系的原因便會(huì)出現(xiàn)在承擔(dān)責(zé)任和獲取收益方面的不公平。

（二）政策法規(guī)的落實(shí)缺乏力度

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展將是中國在今后幾十年內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的核心推動(dòng)力。然而，在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，由于我國現(xiàn)有的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)還處于初級(jí)階段，不能很好的讓農(nóng)民能夠依法享有更多的在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地過程中所帶來的土地增值收益，讓征用的土地能夠更有效率地被充分利用。

1.征地制度中補(bǔ)償政策的不完善導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損

國家法律規(guī)定，在城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要下，農(nóng)民必須出讓自己的土地。但是，由于缺乏完善的補(bǔ)償制度，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償只能按照農(nóng)業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，然而這價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地時(shí)的價(jià)值。并且，這種補(bǔ)償通常為一次性的補(bǔ)償，農(nóng)民無法獲得該土地后期由于城鎮(zhèn)化而帶來的增值收益。這種名義上使農(nóng)民僅僅在戶籍上由農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)居民，卻不能讓農(nóng)民獲得自己土地增值收益的制度引起農(nóng)民的極大的不滿，阻礙了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程。

2.征地制度中保障政策的缺乏延緩新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

由于農(nóng)民失去土地后，使得部分只以種田作為唯一收入來源的家庭失去了經(jīng)濟(jì)來源，而那些少之又少的土地補(bǔ)償金根本無法長(zhǎng)期維持家庭生活開支。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)人口的增加，而相應(yīng)的配套設(shè)施服務(wù)卻沒有增加，使得這些所謂的“居民”不能夠同等享有城鎮(zhèn)應(yīng)有的醫(yī)療，教育，就業(yè)等方面的待遇。政府在居民生活保障方面政策的缺乏導(dǎo)致農(nóng)民不愿放棄土地，從而大大延緩了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程。

3.征地制度中用地約束政策的空缺導(dǎo)致土地利用率低下

由于從農(nóng)民手中獲取的土地價(jià)格十分地低廉，使得建設(shè)成本大幅度的下降，從而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中土地缺乏規(guī)劃，隨意性很強(qiáng)，造成了土地的極大浪費(fèi)。2013年12月12日，首屆中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議中明確提出要提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利用效率。但是，一些地方政府為了追求短期或者政績(jī)效益利用政策而變相地進(jìn)行圈地，從而使得我國的建設(shè)用地有將近1/3是處于閑置的狀態(tài)，一方面使得土地利用率低下，另一方面造成耕地的大幅度減少，與我國現(xiàn)在要突出強(qiáng)調(diào)“節(jié)約土地資源，堅(jiān)守18億畝耕地紅線”的原則相悖，同時(shí)也嚴(yán)重阻礙了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。[6]

（三）土地流轉(zhuǎn)的程序尚不規(guī)范

由于當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的程序尚不規(guī)范，導(dǎo)致土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的糾紛日益趨多，這些糾紛的主要因素如下：

1.合同不夠規(guī)范

合同的不規(guī)范主要包括合同的主體、條款以及格式。合同的主體模糊不清，合同的格式錯(cuò)誤讓合同的有效性無法落實(shí)，即便出現(xiàn)問題，吃虧的還是農(nóng)民。合同的條款與約定的條款有出入，農(nóng)民的利益無法得到保障，導(dǎo)致產(chǎn)生糾紛。

2.口頭協(xié)議居多

由于雙方之間信任度較高，雙方多是采用口頭協(xié)定而非書面的有效合同。這點(diǎn)是由于農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的相關(guān)法律法規(guī)普遍缺乏認(rèn)知，而且政府及村委會(huì)對(duì)于農(nóng)民的這種土地流轉(zhuǎn)方式不管不顧，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。

3.土地流轉(zhuǎn)管理方面不規(guī)范

土地轉(zhuǎn)包的期限短或不定期，不穩(wěn)定，多數(shù)可以隨時(shí)終止，因?yàn)檗r(nóng)民沒有固定的收入來源，且對(duì)土地轉(zhuǎn)包存疑，覺得轉(zhuǎn)包土地不過是權(quán)宜之計(jì)，所以希望可以隨時(shí)收回，土地轉(zhuǎn)包缺乏嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范性。多數(shù)農(nóng)民將自己的土地私下流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地的流轉(zhuǎn)缺乏集體規(guī)?；?yīng)，土地碎片化。

（四）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立尚不成熟

目前，農(nóng)村普遍存在土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，但是當(dāng)前我國的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未成熟，市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)機(jī)制仍未形成，流轉(zhuǎn)中介不夠規(guī)范且匱乏，流轉(zhuǎn)形式單一。農(nóng)地交易市場(chǎng)的健全是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效途徑之一，不僅為土地的流轉(zhuǎn)提供便捷，也是服務(wù)大眾的體現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善需要更加成熟的流轉(zhuǎn)機(jī)制。流轉(zhuǎn)機(jī)制的存在讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠更加合理合法且規(guī)范的流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟的另一體現(xiàn)就是流轉(zhuǎn)信息無法有效對(duì)接，農(nóng)民無法獲取更多有利的土地流轉(zhuǎn)信息，甚至漫無目的的在尋找交易的對(duì)象，找不到合適的流轉(zhuǎn)對(duì)象，流轉(zhuǎn)效率低下。農(nóng)戶間自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出的散亂，讓流轉(zhuǎn)出的土地?zé)o法大規(guī)模聚集，需要再次的聚集流轉(zhuǎn)，從而阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的腳步。

二、對(duì)策

本部分以四個(gè)方面進(jìn)行論述。

（一）針對(duì)相關(guān)法律法規(guī)做出修改完善

當(dāng)前，針對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，我國的法律法規(guī)尚不完善，需要抓緊制定健全和規(guī)范的條令，以便可以跟上土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的需要。

2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)[2014]1號(hào)）提出要完善農(nóng)村土地承包政策，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。[7] 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》中提到，全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就需要盡快修訂相關(guān)法律，以貫徹政策精神。通過法律手段有效的保護(hù)農(nóng)民的利益，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，讓農(nóng)民在土地上的收益有法可依。

（二）針對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系加強(qiáng)建設(shè)

目前，中國土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍不成熟，需要進(jìn)一步的完善，突出的體現(xiàn)就是中介服務(wù)組織的匱乏。在新型城鎮(zhèn)化這樣一個(gè)良好的外部條件下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度日益加快，如果再擁有一個(gè)健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系將更是錦上添花。擁有良好發(fā)展條件的中介組織能夠充分發(fā)揮它的功能，可以為農(nóng)民降低了土地交易成本以及交易風(fēng)險(xiǎn)，完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織成了當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的主要任務(wù)之一。如何能夠健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，如何能夠完善中介組織是我們目前所需要面臨的問題。筆者認(rèn)為，首先需要將中介組織與村委會(huì)相區(qū)別，不能將兩者的概念弄模糊。中介組織要有屬于自己的天地，要自力量行以謀發(fā)展。其次，在法律上需承認(rèn)中介組織的合法性，以保障它在發(fā)展中的地位和權(quán)益。并且，法律也是我們的好幫手，通過法律來約束和規(guī)范中介組織的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作行為。

（三）針對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序行為統(tǒng)一規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)程序行為的規(guī)范，首先要統(tǒng)一合同樣本。規(guī)范的合同不僅可以避免糾紛，還對(duì)農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行有效的保障。其次，政府的引導(dǎo)不可缺。大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的了解知之甚少，政府需要積極的引導(dǎo)農(nóng)民，及時(shí)阻止土地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的不規(guī)范行為，確保土地流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)有序進(jìn)行。最后，嚴(yán)懲地方土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)迫行為，讓農(nóng)名的權(quán)益得到保障。農(nóng)民的土地是否需要流轉(zhuǎn)，一切以農(nóng)民的意愿為主，強(qiáng)迫性、強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民的權(quán)益。

（四）針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系全力健全

目前來說，我國社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)大部分地區(qū)仍然屬于起步階段，社會(huì)保障體系落后。對(duì)農(nóng)民來說，最重要的最寶貴的土地流轉(zhuǎn)出去以后，難免要擔(dān)心自己的基本生活能否得到保障。健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，就是為了能讓農(nóng)民無后顧之憂，放心大膽的將手中的土地流轉(zhuǎn)起來。

新型城市化不應(yīng)是鋼筋混凝土的簡(jiǎn)單堆砌，而應(yīng)是農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)型。[8]為了健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，需要完善相關(guān)制度。一是完善戶籍制度，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)的享受到城市的社保、醫(yī)療、教育等公共品，從而不用再繼續(xù)依賴土地作為保障。二是完善就業(yè)制度，讓農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)不再被歧視，獲得公平待遇。三是完善農(nóng)民新型醫(yī)療制度，通過法定比例負(fù)擔(dān)農(nóng)民看病所支付的醫(yī)療費(fèi)，讓農(nóng)民不再擔(dān)心看病貴看病難的問題。

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（編輯：周蕾）