■廖夢(mèng)園 程樣國(guó)

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展給中國(guó)人民帶來(lái)了巨大紅利的同時(shí)，注重效率卻未能有效地兼顧公平，帶來(lái)了大量的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾。經(jīng)過(guò)對(duì)現(xiàn)今中國(guó)社會(huì)矛盾和沖突進(jìn)行對(duì)比分析，我們發(fā)現(xiàn):目前我國(guó)社會(huì)矛盾和沖突之所以大量涌現(xiàn)并膠著并存，絕不只是社會(huì)改革和發(fā)展過(guò)程中所不可避免的現(xiàn)象，更多的是由于行政權(quán)力配置不合理，公權(quán)力運(yùn)行失序造成的必然后果。特別是公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力私人化現(xiàn)象，使得被濫用的公權(quán)力成為引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突的直接導(dǎo)火索。達(dá)隆·阿賽莫格盧和詹姆斯·羅賓遜曾有這樣的論斷:“權(quán)力結(jié)構(gòu)是一國(guó)走向成功或失敗的源泉。然而，只有那些同時(shí)滿足以下兩個(gè)條件的國(guó)家才可能走向成功，成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福之國(guó):一是有一個(gè)強(qiáng)有力的中央權(quán)威;二是政治權(quán)力廣泛分布在不同的群體中，并得到有效制衡。一旦權(quán)力失衡，將產(chǎn)生多種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題。”[1]因此，規(guī)范國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，避免權(quán)力的功能發(fā)生背反引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)沖突治理的首選途徑。

一、行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制

(一)行政權(quán)力運(yùn)行的理論流變

階級(jí)的分化導(dǎo)致一部分人成為統(tǒng)治階級(jí)，而另一部分人成為被統(tǒng)治階級(jí)，權(quán)力成為支配社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)神秘而又現(xiàn)實(shí)的力量，因此“權(quán)力”一詞最早是西方社會(huì)學(xué)概念。羅素曾經(jīng)這樣說(shuō)過(guò):“權(quán)力是社會(huì)學(xué)的基本概念，其重要性如能量的概念之于物理學(xué)”，在此基礎(chǔ)上，他認(rèn)為:“權(quán)力是故意作用的產(chǎn)物，當(dāng)甲能夠故意對(duì)乙的行為產(chǎn)生作用時(shí)，甲便具有對(duì)乙的權(quán)力?！盵2](P19)馬克斯·韋伯認(rèn)為權(quán)力是指:“在社會(huì)交往中一個(gè)行為者即使在遭遇抵抗的情況下，也能實(shí)現(xiàn)其意志的可能性，而不管這種可能性以什么為基礎(chǔ)”[3](P152)，韋伯對(duì)“可能性”進(jìn)一步解釋為一種潛在的力量，這種力量本身也會(huì)由于環(huán)境以及形成權(quán)力資源在分配方面的變化而變化，而非僅僅依賴肉體的暴力的使用和威脅。此后的一些學(xué)者對(duì)權(quán)力的定義或多或少、間接或直接地帶有韋伯的印記。在此基礎(chǔ)上，我們可以認(rèn)為:權(quán)力就是一種對(duì)他人、組織或相關(guān)財(cái)富的支配、指揮、控制力量。權(quán)力存在的基礎(chǔ)在于人們社會(huì)生活的相互依賴性以及人們之間的利益關(guān)系客觀上需要協(xié)調(diào)和管理性。權(quán)力概念的明晰為我們進(jìn)一步研究行政權(quán)乃至行政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治國(guó)家和市民社會(huì)的分立，權(quán)力的行使主體也逐漸劃分為個(gè)人和政治國(guó)家。在專制的社會(huì)里，相對(duì)于市民權(quán)力而言，國(guó)家權(quán)力不再具體劃分，其成為統(tǒng)治階級(jí)運(yùn)用國(guó)家機(jī)器來(lái)實(shí)現(xiàn)其意志和鞏固其統(tǒng)治的支配力量。隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽，反對(duì)封建君主專制，要求分享國(guó)家權(quán)力的分權(quán)學(xué)說(shuō)成為社會(huì)主流思想。在資本主義啟蒙思想的影響下，三權(quán)分立、權(quán)力相互制衡成為西方國(guó)家最基本的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行模式，國(guó)家權(quán)力也被劃分為立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)。行政權(quán)乃是國(guó)家憑借其所能控制和支配的公共資源和價(jià)值，單方面確認(rèn)和改變社會(huì)關(guān)系、控制和支配公民、法人或者其他社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)或人身進(jìn)行管理的能量和能力。隨著權(quán)力和行政權(quán)概念的明晰，行政運(yùn)行機(jī)制的邊界也就不難理解了。在自由資本主義時(shí)期，行政權(quán)被看作是一種消極的、有限的權(quán)力，它的核心是行政救濟(jì)，不應(yīng)過(guò)深涉入私人生活，否則便是對(duì)公民自由的侵犯。而隨著福利國(guó)家的興起，人們認(rèn)為行政不再是公民自由的潛在敵人，而是公民自由的庇護(hù)者，行政的范圍開(kāi)始擴(kuò)大，這一時(shí)期的行政權(quán)就被定位于積極實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利，行政權(quán)的范圍被擴(kuò)展到最大范圍。20 世紀(jì)70年代以后，福利國(guó)家走入了滯脹的死胡同，管制行政權(quán)以各種方式又開(kāi)始粉墨登場(chǎng)，人們又重新開(kāi)始探索行政權(quán)的范圍和邊界。隨著行政權(quán)內(nèi)涵的演變，行政權(quán)的內(nèi)部關(guān)系，行政權(quán)與司法權(quán)、立法權(quán)之間的關(guān)系，甚至行政權(quán)與整個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生變化。[4](P10-11)因此，所謂的行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制即為在法律的框架下，合理劃分和配置行政權(quán)的基礎(chǔ)之上，為保證行政權(quán)的公正、高效、廉潔運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)一定的法律制度安排而形成的行政權(quán)運(yùn)行系統(tǒng)各要素之間相互聯(lián)系和相互作用的模式及其運(yùn)作方式。

(二)行政權(quán)力的運(yùn)行模式

行政權(quán)力主要包含如下內(nèi)容:(1)行政權(quán)運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境，也即行政權(quán)力運(yùn)行所依附的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念等;(2)行政權(quán)運(yùn)行的主體，也即一國(guó)法律規(guī)定行政權(quán)力行使主體以及行政權(quán)力作用的對(duì)象(即行政相對(duì)人);(3)行政權(quán)運(yùn)行的程序，也即一國(guó)法律對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)定的規(guī)則，以明確行政權(quán)力運(yùn)行的步驟和順序，保證行政權(quán)的合法、正當(dāng)運(yùn)行。在西方社會(huì)不斷的實(shí)踐過(guò)程中，逐步形成了如下幾種行政權(quán)的運(yùn)行模式。

一是，限權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。近代自由資本主義時(shí)期，受到古典憲政的分權(quán)學(xué)說(shuō)影響，人們普遍認(rèn)為個(gè)人權(quán)利應(yīng)優(yōu)先于國(guó)家權(quán)力，這也是國(guó)家權(quán)力存在的前提與基礎(chǔ);而國(guó)家權(quán)力則是一種必要的惡，它在維護(hù)政治國(guó)家的秩序與安全的同時(shí)也構(gòu)成了個(gè)人權(quán)利的潛在威脅，“管得越少的政府就是越好的政府”被奉為對(duì)行政權(quán)運(yùn)行范圍最好的闡釋，在此理念下，行政權(quán)被解釋為執(zhí)行法律，管理行政事務(wù)的權(quán)力。[5](P155-163)當(dāng)然，行政權(quán)的行使范圍就被局限在治安、外交、軍事和稅收等狹小的領(lǐng)域。在此背景下，人們期待行政權(quán)盡可能地節(jié)制和克己。對(duì)此，人們?cè)O(shè)計(jì)了種種法律制度來(lái)限制行政權(quán)力，從而塑造一種以個(gè)人權(quán)利保障為核心的有節(jié)制的行政權(quán)力運(yùn)行模式——限權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

二是，授權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。19 世紀(jì)末、20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)打碎了自由資本主義的美夢(mèng)，資本主義國(guó)家也開(kāi)始由“自由法治國(guó)”向“社會(huì)法治國(guó)家”轉(zhuǎn)變。一方面，為了糾正市場(chǎng)失靈，政府被授予了大量的權(quán)力來(lái)干預(yù)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)，許多原本不屬于國(guó)家消極行政權(quán)管理范圍的事務(wù)也被納入行政權(quán)力的范圍之中。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)單純地履行職能已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，有效的政府治理還需要更多的自主權(quán)，即政府處理社會(huì)問(wèn)題的范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。這就打破了過(guò)去的政治與行政二分法的范式，決策和執(zhí)行一道構(gòu)成了政府的職能過(guò)程中的基本環(huán)節(jié);[6]另一方面，在社會(huì)法治國(guó)家理念的支配下，行政主體承擔(dān)了越來(lái)越多的社會(huì)事務(wù)，行政權(quán)呈不斷擴(kuò)張趨勢(shì)。19 世紀(jì)末、20 世紀(jì)初，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張趨勢(shì)以及福利國(guó)家的興起，行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制普遍采用的是授權(quán)模式。

三是，分權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。20 世紀(jì)70 年代之后，福利國(guó)家所奉行的行政集權(quán)開(kāi)始失靈，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始探討新的行政權(quán)力運(yùn)行模式并進(jìn)行了大刀闊斧的改革。改革的核心就是“減權(quán)和放權(quán)”，即，“把有限的政府資源用到最為必需的方面，提高工作效率和權(quán)威，同時(shí)發(fā)揮非政府組織的作用，讓它們負(fù)擔(dān)由政府承擔(dān)的責(zé)任”[7]。這種分權(quán)存在三種形式:第一種形式是人們按照行政權(quán)力性質(zhì)、類別的不同，將它們分別交還給中央、地方以及社會(huì)來(lái)行使;第二種形式是人們以行政機(jī)關(guān)的事務(wù)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)將需要一定獨(dú)立性的國(guó)家公務(wù)分屬不同的公務(wù)法人實(shí)施(如財(cái)團(tuán)或社團(tuán)法人等非政府組織)，從而實(shí)現(xiàn)行政方式的調(diào)整，以適應(yīng)公共服務(wù)的需要;第三種形式是行政權(quán)的內(nèi)部決策和執(zhí)行以及監(jiān)督三項(xiàng)縱向管理職能的適度分離。[8]在此基礎(chǔ)上形成了在資本主義社會(huì)廣為實(shí)行的行政權(quán)運(yùn)行模式——分權(quán)模式。

西方對(duì)個(gè)人權(quán)利本位思想的鐘情，導(dǎo)致了西方市民社會(huì)不斷地?cái)[脫政治國(guó)家的束縛并成為與之相抗衡的力量，并適時(shí)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)行政權(quán)力配置的梳理，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上建立了一種行政權(quán)單向控制機(jī)制。雖然過(guò)度地強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利而嚴(yán)格控制了行政權(quán)力，但它適時(shí)解決了資本主義社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的行政權(quán)力配置和運(yùn)行的各種問(wèn)題，支撐了資本主義數(shù)百年的發(fā)展。而今天中國(guó)行政權(quán)力的運(yùn)行是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上起步的，中央集權(quán)式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制反而沒(méi)有注重個(gè)人權(quán)利的保障。因此，資本主義行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制所蘊(yùn)含的部分機(jī)理對(duì)今天的中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革有一定的借鑒意義。

二、中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)沖突

同西方國(guó)家相比，當(dāng)代中國(guó)行政權(quán)的發(fā)展脈絡(luò)相對(duì)簡(jiǎn)單。起始于社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制可以歸結(jié)為集權(quán)——分權(quán)的模式。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間，為了能夠舉全國(guó)之力更好、更快地建設(shè)國(guó)家，同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的全面控制，政府以萬(wàn)能管理者的身份出現(xiàn)，成為指揮整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的唯一主體，集權(quán)式的行政權(quán)運(yùn)行模式成為當(dāng)時(shí)最為有效的治理方式。改革開(kāi)放之后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上促進(jìn)了這一模式的解體。隨著個(gè)人權(quán)利觀念的興起，人們逐漸意識(shí)到要保障公民權(quán)利，必須通過(guò)法律和程序控制行政權(quán)，確保行政相對(duì)人及社會(huì)權(quán)益不受政府非法行為的侵害，分權(quán)式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。無(wú)論是集權(quán)還是分權(quán)的行政權(quán)力運(yùn)行模式，都在一定的社會(huì)條件和社會(huì)歷史時(shí)期提供一定的社會(huì)秩序供給，至少在全國(guó)范圍內(nèi)未發(fā)生激烈的社會(huì)沖突或動(dòng)蕩，但行政權(quán)力運(yùn)行缺少必要的法律依據(jù)、行政權(quán)力運(yùn)行定位不清、行政權(quán)力配置不科學(xué)、行政權(quán)力運(yùn)行缺少規(guī)范和透明的程序的諸多負(fù)面性的問(wèn)題，最終成為中國(guó)目前社會(huì)沖突產(chǎn)生的主要原因。

(一)行政權(quán)力運(yùn)行的法律依據(jù)不健全與社會(huì)沖突

行政法治的原則要求權(quán)力的運(yùn)行必須在既定的法律框架之下。反觀我國(guó)的行政權(quán)力運(yùn)行的法律依據(jù)，我國(guó)《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》原則性地規(guī)定了國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府的職權(quán)，而后《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等一些具體的部門法對(duì)某類具體行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程作出規(guī)定，另外龐大的行政立法①占據(jù)了中國(guó)行政法律體系的大部分。這就使得:(1)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的依據(jù)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的自行立法，使得行政機(jī)關(guān)既是規(guī)則的制定者又是行政權(quán)的行使者，同時(shí)又是某些糾紛的裁決者，行政主體集三種身份于一身，行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果如何都是由行政主體自行決定，其最大的影響是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的漠視，自然會(huì)引起社會(huì)關(guān)系的緊張。時(shí)下最熱門的“拆遷”問(wèn)題正是源于此因。國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第4 條規(guī)定:“雙方協(xié)商同意補(bǔ)償方案后才能進(jìn)行拆遷”，但是在第14 條、15 條仍然保留了強(qiáng)拆的規(guī)定，而且拆遷糾紛的裁決權(quán)由當(dāng)?shù)厝嗣裾惺?，這樣前后矛盾性的立法自然會(huì)侵犯公民應(yīng)有的權(quán)利。(2)行政復(fù)議不通暢，糾紛在源頭上沒(méi)有得到有效遏制，引發(fā)更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。1990 年《行政復(fù)議條例》頒布，行政復(fù)議開(kāi)始承擔(dān)著糾正違法、促進(jìn)行政權(quán)力的合法運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)初衷，但“準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)一個(gè)制度的走向其實(shí)非常困難。開(kāi)始的規(guī)則左右了我們最初所能觀察到的細(xì)微變化，但是，后來(lái)的扭曲和轉(zhuǎn)向卻使結(jié)果與最初的設(shè)想相去甚遠(yuǎn)”[9]。通過(guò)這樣的制度設(shè)計(jì)，將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，加上上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在的千絲萬(wàn)縷的利害關(guān)系，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和行政復(fù)議決定的公正性在實(shí)踐中難以得到公眾的高度認(rèn)可，進(jìn)而引發(fā)行政復(fù)議權(quán)威性受到質(zhì)疑。在20 多年的運(yùn)行過(guò)程中，人們寧可信任帶有“清官”情節(jié)而不具有正式法律地位的信訪，而不愿訴諸行政復(fù)議。(3)行政權(quán)運(yùn)行主要依據(jù)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)或行政規(guī)章，而這些規(guī)范性文件事出多門，存在矛盾在所難免，這就使得行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中對(duì)同一問(wèn)題可能依據(jù)的法律規(guī)范不同而出現(xiàn)截然不同的結(jié)果，因此可能會(huì)影響到行政權(quán)運(yùn)行結(jié)果的公平性，激發(fā)社會(huì)矛盾。

(二)行政權(quán)力運(yùn)行的定位不清與社會(huì)沖突

行政權(quán)的運(yùn)行廣泛而深刻地影響著公民生活的方方面面。隨著現(xiàn)代福利國(guó)家的出現(xiàn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政主體被定義為國(guó)家守夜人的角色，也即行政主體應(yīng)更多的是為社會(huì)、為人民服務(wù)的主體，是社會(huì)公共物品的供給者。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這主要表現(xiàn)為行政主體逐漸退出社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，交由看不見(jiàn)的手自行調(diào)節(jié)，最大程度地保證私法自治和契約自由的精神。目前的現(xiàn)實(shí)是，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)行政權(quán)的行使仍然作為一種社會(huì)管理的手段，大部分事務(wù)仍處于行政權(quán)的管控之下，最為明顯的許多事項(xiàng)得到實(shí)施，必須首先取得政府的行政審批。廣州政協(xié)常委曹志偉在2013 年做的兩件事可以讓我們對(duì)當(dāng)前行政權(quán)力的運(yùn)行有一個(gè)直觀認(rèn)識(shí)。一是他帶領(lǐng)19 人團(tuán)隊(duì)歷時(shí)半年調(diào)研，發(fā)現(xiàn)人的一生至少需要辦理103 個(gè)證件。辦證中，需要近60 個(gè)單位蓋100 多個(gè)公章，交納28 項(xiàng)辦證費(fèi)，同樣的材料需要在不同部門重復(fù)提交。二是他積24 年城建工作之經(jīng)驗(yàn)，畫成投資項(xiàng)目審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”，直陳審批流程繁冗、遷延時(shí)日。[10]在行政權(quán)的嚴(yán)密管控之下，一些有政府資源的社會(huì)主體可以通過(guò)一些途徑獲得做事的權(quán)利，而另一部分社會(huì)主體則被排除在外，加劇了社會(huì)不公平的發(fā)生，而這也為權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗留下了空間。最近查處的一些貪腐的大案、要案莫不與行政權(quán)運(yùn)行定位不清有極大的關(guān)系。權(quán)力尋租和貪腐增多的直接后果就是社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富向少部分人群聚集，最終的結(jié)果也是加劇了社會(huì)不公平。公平作為社會(huì)秩序穩(wěn)定的最低要求，在社會(huì)不公平加劇的情況下，社會(huì)沖突不可避免。

(三)行政權(quán)運(yùn)行的權(quán)力配置不科學(xué)與社會(huì)沖突

行政權(quán)力合理化配置是行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制最為核心的內(nèi)容，只有行政權(quán)配置明晰、合理，行政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制才能順暢。目前的行政權(quán)的劃分:在縱向上，既存在中央和地方行政權(quán)力的配置與不同行政機(jī)關(guān)的垂直管理關(guān)系的交叉，如地方稅務(wù)機(jī)關(guān)既要向國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)，也需要向本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，這種行政權(quán)的多頭領(lǐng)導(dǎo)容易導(dǎo)致行政權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，行政權(quán)行使往往顯得無(wú)所適從，也加重了多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。在橫向上，本級(jí)政府權(quán)力多被分散在各個(gè)部門之中，從而使得行政權(quán)在部門中得到強(qiáng)化，考慮到部門利益需求，多頭執(zhí)法現(xiàn)象極為普遍不足為奇了。多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等助推了對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的漠視，加重了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，增加了“官民沖突”發(fā)生的幾率。同時(shí)，在行政權(quán)配置的創(chuàng)新中卻出現(xiàn)一些畸形現(xiàn)象，如“城管執(zhí)法”?！缎姓幜P法》創(chuàng)設(shè)了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”被認(rèn)為是城管執(zhí)法的法律依據(jù)，但該規(guī)定只是一個(gè)關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的授權(quán)性的程序性規(guī)定，遠(yuǎn)不足以給城管綜合執(zhí)法提供足夠的依據(jù)。在沒(méi)有專門法律給予授權(quán)的情況下，就必然產(chǎn)生城管機(jī)構(gòu)為了自身的權(quán)力而越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象。城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法的新聞經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端，而對(duì)城管執(zhí)法人員采取的不當(dāng)手段，執(zhí)法對(duì)象找到明確的維權(quán)法律依據(jù)并不容易，因而也就不能通過(guò)正當(dāng)?shù)耐緩郊右越鉀Q，最終造成了兩個(gè)群體(城管與執(zhí)法對(duì)象)之間更加激烈的矛盾和碰撞。

(四)行政權(quán)利運(yùn)行的程序性機(jī)制缺失與社會(huì)沖突

規(guī)范、透明的程序是行政權(quán)力運(yùn)行的最基本保證，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力公正運(yùn)轉(zhuǎn)和消除權(quán)力腐敗的重要途徑。但在實(shí)踐中，“不按套路出牌”成為行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的家常便飯?！昂幽嫌莱且回涇嚺囍饕虿豢叭淌艹d罰款服毒自殺事件”就緣起于違反行政處罰執(zhí)法程序，根據(jù)調(diào)查組認(rèn)為，在此次執(zhí)法過(guò)程中，永城市交通執(zhí)法人員存在違規(guī)攔車檢查、違反行政處罰執(zhí)法程序等問(wèn)題。③由此可見(jiàn)，對(duì)行政執(zhí)法程序的褻瀆可能釀就對(duì)人民生命的不尊重的嚴(yán)重后果。同時(shí)，行政權(quán)力過(guò)程缺乏必要的或流于形式化的信息公開(kāi)機(jī)制、聽(tīng)證制度，使得行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中信息不對(duì)稱，如前所述，權(quán)力尋租和權(quán)力貪腐增多，造成結(jié)果亦是加劇社會(huì)分化不公平，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)沖突。

總之，中國(guó)目前的行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)深深地影響著許多社會(huì)領(lǐng)域，正不斷地加劇社會(huì)階層的分化和社會(huì)關(guān)系的張力，為社會(huì)不穩(wěn)定埋下隱患。行政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制中某些環(huán)節(jié)的不斷異化在加劇社會(huì)矛盾的同時(shí)，也在促使社會(huì)矛盾的變異，引發(fā)更為激烈的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。因此，如何重塑目前中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)而解決社會(huì)沖突，必將成為現(xiàn)階段迫切需要解決的問(wèn)題。

三、對(duì)中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制模式選擇的思考

權(quán)力的運(yùn)行代表著一定利益的重新分配，新中國(guó)的行政權(quán)力發(fā)展脈絡(luò)看似簡(jiǎn)單，但卻又十分復(fù)雜。建立在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的國(guó)家行政權(quán)力高度集中的慣性以及行政權(quán)力高度壟斷所帶來(lái)的利益，在轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中打破固有的利益格局勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致諸多的困難，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，一些原本應(yīng)該由政府提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域被過(guò)度市場(chǎng)化，而這些領(lǐng)域中的行政權(quán)力則被邊緣化。因此，行政權(quán)力的配置和運(yùn)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，考驗(yàn)著人民的智慧。從根本上說(shuō)，我國(guó)的行政權(quán)力來(lái)自于人民的授權(quán)，行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的根本目的在于實(shí)現(xiàn)人民的公共利益?；诖耍覀儜?yīng)從人民的根本利益出發(fā)來(lái)選擇我國(guó)的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)至少要考慮以下三方面。一是，要打破國(guó)家行政權(quán)力全能主義壟斷，在符合國(guó)家及人民本體利益的情況下適度地還權(quán)于社會(huì)、人民，避免行政權(quán)力過(guò)于龐大，侵入私人領(lǐng)域;二是，要積極推進(jìn)政府公共事務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化，將能通過(guò)社會(huì)和市場(chǎng)解決的公共服務(wù)以適當(dāng)?shù)男问酵平o非政府組織和市場(chǎng)，培育非政府組織在化解社會(huì)矛盾中的作用，政府盡可能退出;三是，需要根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)和職能將政府保留的行政權(quán)力做進(jìn)一步的科學(xué)、合理的配置與分解，從而提高行政效率，降低行政成本，提升公共服務(wù)質(zhì)量。總而言之，可以歸結(jié)為:控權(quán)模式。只有嚴(yán)格地控制行政權(quán)的行使，才能從根本上防止社會(huì)沖突的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)和諧。

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)應(yīng)采用集權(quán)—分權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，這種集權(quán)—分權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不同于西方任何一種行政權(quán)運(yùn)行模式。這是因?yàn)?，集?quán)—分權(quán)模式的前提是行政權(quán)力的相對(duì)集中前提下適度分權(quán)，集權(quán)—分權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制核心在于適度控制行政權(quán)力的前提下，承認(rèn)行政權(quán)的擴(kuò)展是現(xiàn)代行政發(fā)展不可避免的趨勢(shì)，通過(guò)行政分權(quán)的方式將公共權(quán)力交給非政府組織和市場(chǎng)來(lái)行使的方式來(lái)約束自身以及提高效率。因此，這種集權(quán)—分權(quán)模式的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是指:在完善國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)的前提下，行政主體在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，合理劃分不同層級(jí)和不同部門之間的權(quán)力權(quán)限范圍，以及在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中進(jìn)行不斷地整合、配套、相互協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)力的合法、有效、順暢運(yùn)行。其核心包括以下三個(gè)步驟。

第一步，完善相關(guān)制度依據(jù)，也即首先完成現(xiàn)有行政權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、政策等的梳理工作。由于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)以及地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件占據(jù)了大部分，且有些已年份久遠(yuǎn)，再加上有許多法律文件之間存在明顯的或潛在的沖突，需要通過(guò)法律清理工作對(duì)上述文件加以整理，并按照《憲法》和《立法法》確立的立法權(quán)限進(jìn)行立、改、廢，解決法律規(guī)范之間的沖突，也為建立統(tǒng)一的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的法律框架打下基礎(chǔ)。此外，可由法律授權(quán)進(jìn)行先行先試的試驗(yàn)，在不斷試錯(cuò)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)，最終上報(bào)全國(guó)人大進(jìn)行審議，形成統(tǒng)一的行政權(quán)力運(yùn)行法律制度。這樣就能提高立法層次，確保行政權(quán)力運(yùn)行的法定范圍、法定程序等方面，從而保證行政權(quán)力運(yùn)行法律依據(jù)的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

第二步，從內(nèi)、外部對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行清理綜合和配置分解。內(nèi)部權(quán)力的清理和綜合主要體現(xiàn)在對(duì)根據(jù)《行政處罰法》和《行政許可法》所成立的綜合執(zhí)法改革的進(jìn)一步完善，并對(duì)余下的行政權(quán)依照其職能和性質(zhì)從縱向(層級(jí))和橫向(部門)進(jìn)行歸類與整合，逐步建立綜合型的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。從外部來(lái)說(shuō)，將原本不屬于政府的行政事項(xiàng)清理出來(lái)，亦即政府的歸政府，社會(huì)的歸社會(huì)，構(gòu)建富有活力的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的過(guò)程當(dāng)中，不斷自我更新。

第三步，建立與行政權(quán)力運(yùn)行相關(guān)的監(jiān)督、公眾參與機(jī)制以及行政問(wèn)責(zé)制度。一方面完善政府信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度、征求意見(jiàn)制度，擴(kuò)大行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的公眾參與制度，從而將行政權(quán)力運(yùn)行交由社會(huì)公眾監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上建立獨(dú)立、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，向有關(guān)部門提供合理的意見(jiàn)和建議等;同時(shí)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中行政主體工作人員的違法違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)肅追究，絕不姑息。通過(guò)這些制度的建立，從而保障行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)公平環(huán)境的形成。

注釋:

①行政立法主要是指行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性法律文件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011年8月底，我國(guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部。參見(jiàn)2011年10月27日國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)。

②如江西南康事件，參見(jiàn)《江西南康市群體性事件已基本平息》，http://news.163.com/09/0617/09/5C0 J4M0T0001124J.html.

③參見(jiàn)《永城女車主不堪忍受罰款服毒自殺案件調(diào)查處理情況公布》，http://henan.youth.cn/xw/gz/2013 12/t20131214_4382350.htm.

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[10]廣州市政協(xié)委員曹志偉履職記[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-02/22/c_119455391.ht m.