劉陽

摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，我國諸多行業(yè)暴露出產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的問題，引起了政府和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。關(guān)于產(chǎn)能過剩的成因，學(xué)術(shù)界試圖從市場失靈、體制機(jī)制等角度進(jìn)行解釋并提出了相應(yīng)的治理對策。本文對產(chǎn)能過剩的研究成果從概念、形成原因及治理措施三方面進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過剩;投資補(bǔ)貼;治理

一、引言

近年來，受國際經(jīng)濟(jì)整體下滑的影響，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，部分產(chǎn)業(yè)供過于求矛盾凸顯，暴露出產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的問題。據(jù)統(tǒng)計局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。鋼鐵、電解鋁、船舶等行業(yè)利潤大幅下滑，企業(yè)普遍經(jīng)營困難。2013年上半年，我國工業(yè)產(chǎn)能利用率為78%，是2009年第四季度以來的最低點。在39個產(chǎn)品中，有21個產(chǎn)能利用率低于75%，其中光伏、電石等產(chǎn)品甚至不足60%。針對多行業(yè)的產(chǎn)能過剩狀況，國務(wù)院發(fā)改委等部門發(fā)布《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（2009年9月）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（2010年4月），以及《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（2013年10月），這一系列舉措都彰顯出對產(chǎn)能過剩問題的關(guān)注和應(yīng)對力度。與此同時，我們需要從理論上深入探討產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制，并據(jù)此提出適當(dāng)?shù)闹卫斫ㄗh，避免對產(chǎn)能過剩不適宜或過當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)增長。

二、產(chǎn)能過剩的概念

探討產(chǎn)能過剩問題，首先要搞清楚什么是產(chǎn)能過剩。目前文獻(xiàn)中對產(chǎn)能過剩的定義并不統(tǒng)一，相關(guān)學(xué)者從不同角度對其進(jìn)行了界定，總的來說，產(chǎn)能過剩可以分為宏觀、中觀、微觀三個層次。

宏觀產(chǎn)能是指整個社會在給定技術(shù)、偏好以及制度前提下，所有各類資源（如資本、勞動力等）正常限度地得到充分有效利用時所能實現(xiàn)的產(chǎn)出。宏觀產(chǎn)能過剩就是指經(jīng)濟(jì)活動沒有達(dá)到潛在產(chǎn)出水平，從而存在著資源的未充分利用（張曉晶，2006）。只有當(dāng)供過于求的產(chǎn)能數(shù)量超過維持市場良性競爭所必要的限度，供過于求的正面影響超過其負(fù)面影響時，超出限度的生產(chǎn)能力才是過剩的生產(chǎn)能力（王岳平，2006）。

中觀層面，產(chǎn)能是指整個行業(yè)的生產(chǎn)能力，指行業(yè)的全部生產(chǎn)性固定資產(chǎn)在一定時期內(nèi)、一定的技術(shù)條件下所能生產(chǎn)出的產(chǎn)品的最大數(shù)量。一定時期內(nèi)，當(dāng)某行業(yè)的實際產(chǎn)出數(shù)量在一定程度上低于該行業(yè)的生產(chǎn)能力時，表明該行業(yè)在此時期內(nèi)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩（周勁，2007）。

微觀角度的產(chǎn)能過剩是指企業(yè)提供的生產(chǎn)能力和服務(wù)能力超過了均衡價格下的市場需求，“產(chǎn)能過?！迸c耳熟能詳?shù)摹爸貜?fù)建設(shè)”、“過度投資”、“惡性競爭”所指的是同一現(xiàn)象（江飛濤、曹建海，2009）。

可以看出，無論是哪個角度的界定，產(chǎn)能過剩的核心都是“供大于求”，生產(chǎn)能力超出一定限度時才能稱之為產(chǎn)能過剩。宏觀角度的界定能使我們從整體上把握產(chǎn)能過剩，可以從宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的視角來認(rèn)識產(chǎn)能過剩。中觀和微觀角度的定義有利于數(shù)據(jù)的獲取進(jìn)行實證研究。

三、產(chǎn)能過剩的形成原因

關(guān)于我國產(chǎn)能過剩形成的原因，學(xué)者們的看法也不盡相同。綜合起來，主要可以歸納為市場和政府兩個不同的視角。

（一）市場失靈

林毅夫（2010）從市場失靈的角度出發(fā)提出“潮涌理論”來解釋產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制：由于全社會對有前景的產(chǎn)業(yè)存在共識，會引發(fā)大量企業(yè)投資設(shè)廠，而企業(yè)在投資時信息不完全，尤其是“行業(yè)內(nèi)企業(yè)總數(shù)目不確知”，導(dǎo)致投資出現(xiàn)“潮涌”，從而形成產(chǎn)能過剩。

實證方面，韓國高（2011）在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)上，利用面板模型的廣義矩估計方法測算出我國七大產(chǎn)能過剩行業(yè)，建立變參數(shù)面板模型，實證分析證明了固定資產(chǎn)投資時產(chǎn)能過剩的直接原因。另外，宏觀經(jīng)濟(jì)的波動也會導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的形成（孫巍等，2008），數(shù)理分析和計量分析兩個方面對產(chǎn)能過剩形成的波動窖藏假說進(jìn)行分析和檢驗，均驗證了“窖藏效應(yīng)”的存在性。

（二）政府失靈

更多的學(xué)者從中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)下體制的不健全來探討新一輪的產(chǎn)能過剩。中國的財政分權(quán)體制和以考核GDP增長為核心的政府官員晉升體制使得地方政府具有強(qiáng)烈的動機(jī)利用各種優(yōu)惠政策招商引資，進(jìn)而增加財政收入以彰顯其政績。地區(qū)之間愈演愈烈的針對投資的補(bǔ)貼性競爭成為導(dǎo)致產(chǎn)能過剩最為主要的原因（王立國，2010;江飛濤，2012）。在財政分權(quán)體制下，各級政府的收入來源被劃分的更為細(xì)致，但中央政府與地方政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配的問題開始凸

顯。中央財權(quán)多，這就造成了地方政府財政收支不平衡的狀況;地方事權(quán)多，使得地方政府有強(qiáng)烈的動機(jī)推動投資，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，從而擴(kuò)大稅基，增加地方財政收入。在這種體制背景下，地方政府之間便展開激烈競爭，采取各種手段招商引資，這種政策性補(bǔ)貼扭曲了要素市場價格，降低了企業(yè)的投資成本，扭曲了企業(yè)的投資行為，導(dǎo)致企業(yè)的過度投資，進(jìn)而導(dǎo)致全行業(yè)的產(chǎn)能過剩。

為了更好地解釋地方政府政策性補(bǔ)貼是形成產(chǎn)能過剩的主要影響因素，耿強(qiáng)（2011）將產(chǎn)能利用率作為廠商最優(yōu)選擇的內(nèi)生變量加入實際商業(yè)周期（RBC）模型，在動態(tài)隨機(jī)一般均衡框架下討論外生的隨機(jī)沖擊、政策性補(bǔ)貼沖擊對經(jīng)濟(jì)主要變量的影響。脈沖響應(yīng)函數(shù)結(jié)果發(fā)現(xiàn)政策性補(bǔ)貼加大會更快形成產(chǎn)能過剩，從而對主要宏觀經(jīng)濟(jì)變量產(chǎn)生影響，方差分解的分析進(jìn)一步驗證了這一結(jié)論。王曉姝（2012）也利用數(shù)理分析的方法將地方政府行為誘發(fā)產(chǎn)能過剩的形成機(jī)理模型化。針對中央政府和地方政府在誘發(fā)產(chǎn)能過剩中責(zé)任的不同和在抑制產(chǎn)能過剩中作用的不同，給出中央政府的角色定位，以及中央政府對地方政府具體的規(guī)制內(nèi)容。王立國（2012）在理論推導(dǎo)地方政府干預(yù)、企業(yè)過度投資與產(chǎn)能過剩三者關(guān)系的基礎(chǔ)之上，以2005-2008年中國制造業(yè)26個行業(yè)上市公司和行業(yè)數(shù)據(jù)為樣本實證分析地方政府干預(yù)對產(chǎn)能過剩影響過程中企業(yè)過度投資的中介作用。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府不當(dāng)干預(yù)可以引發(fā)企業(yè)過度投資，進(jìn)而造成產(chǎn)能過剩問題。地方政府不當(dāng)干預(yù)造成的企業(yè)內(nèi)部成本外部化、國有企業(yè)低成本擴(kuò)張等都是造成我國體制性產(chǎn)能過剩的主要原因。

學(xué)者們從“市場”和“政府”兩個角度闡釋了產(chǎn)能過剩的原因，都有一定道理。可以發(fā)現(xiàn)，近年來越來越多的學(xué)者傾向于從轉(zhuǎn)軌時期的體制機(jī)制、政策特點和缺陷方面尋找產(chǎn)能過剩的原因，這也是立足我國目前客觀國情的一個轉(zhuǎn)變。綜合起來，筆者認(rèn)為，我國產(chǎn)能過剩主要是政府行為的結(jié)果。現(xiàn)有的GDP考核制度使得政府官員為了晉升只注重眼前利益，以犧牲環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為代價，盲目吸引投資，由此引起市場分割、投資過熱以及過度或無效的行政干預(yù)等。財權(quán)與事權(quán)不相匹配的財政體制也使得地方政府的支出與責(zé)任不匹配，地方政府企業(yè)化進(jìn)行融資圈錢，地方官員為了增加財政收入推動投資。這些實際上是導(dǎo)致我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題加劇的重要體制性因素。

四、產(chǎn)能過剩的治理對策

關(guān)于產(chǎn)能過剩到底是“市場失靈”還是“政府失靈”，學(xué)術(shù)界一直存在著廣泛的爭議，不同的原因也就意味著完全不同的治理措施。根據(jù)對產(chǎn)能過剩的不同界定以及原因的探討，學(xué)者們主要提出了以下治理對策。

（一）依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)。我國實行市場經(jīng)濟(jì)，因此對產(chǎn)能過剩問題要深入把握市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，量“市”而行（張嘉國，2012）。任何的產(chǎn)業(yè)政策都很難設(shè)計出一套比市場機(jī)制更有效的制度來解決過剩產(chǎn)能的市場退出問題，這應(yīng)該由市場機(jī)制來發(fā)揮其應(yīng)有作用。在我國目前市場機(jī)制并不完善的情況下，應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的規(guī)律，不斷培育市場發(fā)育度，使市場充分發(fā)揮其自我實現(xiàn)均衡的作用（殷保達(dá)，2012）。

（二）進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。世界各國在全球金融危機(jī)中采取的措施大多治標(biāo)不治本，這給我國提供了一個機(jī)遇，要適時進(jìn)行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整（蘇劍，2010）。加快淘汰落后產(chǎn)能，既是治理產(chǎn)能過剩的重要手段，也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)效益的迫切需求。

（三）進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向外輸出過剩產(chǎn)能。當(dāng)產(chǎn)能過剩成為全國現(xiàn)象時，就只能向國際市場尋求出路了（朱希偉，2005）。加快“走出去”的步伐，實施國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)過剩產(chǎn)能輸出，是解決產(chǎn)能過剩問題的一種途徑（劉忠廣，2011）。

（四）深化體制改革。體制上的根本性弊端扭曲了地方政府和企業(yè)的行為，這才是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的主要原因（江飛濤，2010）。改革官員晉升體制、財稅體制和現(xiàn)有土地管理制度等針對體制上的根本弊端進(jìn)行治理才能有效化解產(chǎn)能過剩。必須由政府主動采取措施，官員政績考核機(jī)制要從單一考核GDP到經(jīng)濟(jì)、社會、民生、環(huán)境等指標(biāo)并重轉(zhuǎn)變（沈坤榮，2012）。財政體制要使財權(quán)事權(quán)相匹配，與支出責(zé)任相匹配。

學(xué)者們提出依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、深化體制改革等措施治理產(chǎn)能過剩。筆者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移只是治標(biāo)不治本，解決產(chǎn)能過剩主要還是要依靠市場競爭。首先，政府和市場的關(guān)系必須明確，政府不能代替市場。落后產(chǎn)能政府無法準(zhǔn)確甄別，要靠市場這只“看不見的手”，通過價格機(jī)制來發(fā)揮作用，不能靠政府強(qiáng)制淘汰。過度的政府干預(yù)只會限制市場的作用，不利于化解產(chǎn)能過剩。其次，政府需要做的就是制定能源、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加大執(zhí)行和監(jiān)管力度，對政府官員的行為要有強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有序的政策環(huán)境。

五、結(jié)論及啟示

通過對文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前我國還沒有建立一個定量化的產(chǎn)能過剩科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)。歐美等國以及我國香港地區(qū)一般用產(chǎn)能利用率或設(shè)備利用率指標(biāo)衡量是否存在產(chǎn)能過剩以及過剩程度。2005年，國家宏觀調(diào)控部門對于產(chǎn)能過剩存在與否的判斷主要依據(jù)產(chǎn)品的市場生產(chǎn)能力超出市場需求能力的比例、生產(chǎn)能力利用率等指標(biāo)，輔之以企業(yè)利潤率、價格水平等指標(biāo)。我國在對當(dāng)前及未來一段時期市場需求能力、生產(chǎn)存量與增量的估計的基礎(chǔ)上，大致將生產(chǎn)能力超出市場需求能力25%的行業(yè)界定為產(chǎn)能過剩行業(yè)（王興艷，2007）。然而，這兩種方法均有不足之處。產(chǎn)能未被充分利用的原因有很多，如技術(shù)、原料問題等，因此歐美等國所采用的僅憑產(chǎn)能利用率來判定產(chǎn)能過剩的方法是不準(zhǔn)確的。我國將產(chǎn)能超出市場需求能力的25%就界定為產(chǎn)能過剩也不科學(xué)，它忽視了行業(yè)之間的區(qū)別。產(chǎn)能過剩沒有一個統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這也是現(xiàn)實中中央政府與地方政府以及行業(yè)或

生產(chǎn)企業(yè)之間，對產(chǎn)能過?？捶ú槐M相同的原因。部分學(xué)者從市場失靈、宏觀經(jīng)濟(jì)波動等視角探討了產(chǎn)能過剩的形成機(jī)理。但近年來，大量學(xué)者從中國轉(zhuǎn)軌時期的體制機(jī)制、政策特點和缺陷方面尋找產(chǎn)能過剩的原因并進(jìn)行實證研究，結(jié)果表明，我國產(chǎn)能過剩是體制性過剩，非市場因素是主要原因?；趯Ξa(chǎn)能過剩原因的分析，各學(xué)者提出依靠市場調(diào)節(jié)、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、深化體制改革等治理措施，對我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定具有指導(dǎo)意義。

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