史茜

【摘要】城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡成為制約我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的主要問題，要解決這一問題，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理推進城鎮(zhèn)化改革。為此，國家提出了鎮(zhèn)級市的發(fā)展思路，并進行了有益的探索和實踐。文章針對“鎮(zhèn)級市”理論所提出的改革背景、發(fā)展模式、發(fā)展路徑及改革試點等內(nèi)容進行了初步梳理和闡述。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化發(fā)展 鎮(zhèn)級市 發(fā)展路徑

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

在建設(shè)中國特色社會主義的進程中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的主要問題。針對這個問題，黨的十七大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要性和緊迫性進行了詳細闡述，并提出了“要依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)更好發(fā)展的體制和機制”的改革思路。該目標(biāo)和思路的提出，對于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市的發(fā)展有著非凡的意義，尤其對小城鎮(zhèn)的影響是全方面的。

2010年，根據(jù)中央下達的文件，各個城市展開了促進小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點，試點的關(guān)鍵任務(wù)是解放下級城鎮(zhèn)的生產(chǎn)力，使得下級鎮(zhèn)政府真正擁有管理的權(quán)力。此次試點是從中小型城市開始的，可以對周邊的城市起到輻射帶動作用。其中的重點任務(wù)就是促使城鄉(xiāng)機構(gòu)的多元化，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，把收納能力好、有經(jīng)濟實力的“鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆小保龠M中國城鄉(xiāng)步入健康、有效、不斷進步的發(fā)展模式。

中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展背景

鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度最初的確立，可上溯至1909年清政府頒布的《自治章程》，其中明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的劃分界限，即人口達到了5萬或者以上數(shù)量人口，則稱之為“鎮(zhèn)”，如果是人口不足5萬的，則被稱作“鄉(xiāng)”。之后，在《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法》中，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)做了確切的劃分。新中國成立后，黨中央十分重視城市農(nóng)村一體化的發(fā)展，自始至終，都堅定不移地走具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。從1953年開始，我國在各地區(qū)都進行了不同形式和程度的改革，到1954年中國境內(nèi)再無縣轄市?！吨腥A人民共和國政區(qū)沿革》一書完整地記載了縣轄市取消的過程。自此次改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系更加密切。直到2010年的浙江溫州會議，正式提出了“鎮(zhèn)級市”的概念，并且選取了浙江省的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行鎮(zhèn)級市的試點改革。在兩會期間，這個改革方案又被重新提出，獲得了絕大多數(shù)人大代表的支持 。①

與其他國家相比，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷時較長，經(jīng)歷了許多困難和波折，而且城鎮(zhèn)化發(fā)展的許多負面影響在很多下級城鎮(zhèn)的影響比較持久，這是由我國的國情決定的。中國農(nóng)村長期存在著戶籍、土地等制度問題，要在根本上解決農(nóng)村的困境，促進中國城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展顯得尤為迫切。因此，完全的城鎮(zhèn)化非一朝一夕能夠完成。自改革開放以來，國家經(jīng)過深入研究，根據(jù)各地城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的差距和不同，各自實行具有針對性的政策，并隨著中國國情的變化進行調(diào)整。國家加強城鎮(zhèn)化的發(fā)展，主要是為了打破中國長期存在的城鄉(xiāng)分離發(fā)展的單一結(jié)構(gòu)，通過落實政策把鄉(xiāng)村和城市合二為一，使城市和農(nóng)村的優(yōu)勢互補，促進兩者之間的資源共享和市場的集中發(fā)展。

城鎮(zhèn)化改革以溫州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為試點單位，所挑選的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)均滿足人口數(shù)量達到50萬的條件，并根據(jù)中央出臺的《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》（以下簡稱《通知》）中所提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題進行有針對性的改革?！锻ㄖ分刑岬降膯栴}有：中國國土遼闊，城市眾多，不同地區(qū)之間的地域管理機制千差萬別，很多城市無法發(fā)揮自己對下級城鎮(zhèn)經(jīng)濟的帶動作用;同時，因為政府的行政效率低下，還存在資金過度浪費、職能空缺等不良現(xiàn)象，所以下級城鎮(zhèn)得不到自主發(fā)展機會。另外，從學(xué)者許峰的文章“取消地級市”中可以看出：一個中等地級市需要供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)編人員有一萬人左右，概括計算下來，每年國家地級市光是在公務(wù)員層面的供養(yǎng)財政支出就已十分驚人，這種過重的經(jīng)濟包袱從根本上阻礙了城市的發(fā)展和進步。所以，從機制體制上進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是迫在眉睫的任務(wù)，這也關(guān)系到中國城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展。

在許多地級市改革之前，一直存在著市強制管理下屬縣的情況，這種情況直接束縛和阻礙了縣鄉(xiāng)獨立的經(jīng)濟文化發(fā)展。下級縣城在強大的政治壓力下，根本無法找尋發(fā)展出路，從而失去了發(fā)展的動力。這種制約體制給縣級市造成了負面影響，并且對上級城市也產(chǎn)生附帶影響，即表現(xiàn)為縣城經(jīng)濟得不到有效發(fā)展，同時市區(qū)的發(fā)展也一直停滯不前。

新型城市化發(fā)展模式自新中國成立之后就頗具雛形，1986年是城市化發(fā)展的加速期，這一時期，中央發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣的條件的報告》，其中對于可以由縣轉(zhuǎn)為市的限定條件是：總?cè)丝谠?0萬以上，GDP滿足4億元人民幣及以上。在20世紀90年代末期，中央又發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報告》，其中對于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)一事作了全面的解釋，主要目的是使城市能更好地適應(yīng)社會主義的新道路、新發(fā)展，促進經(jīng)濟全面、健康發(fā)展。同時，也為了鎮(zhèn)級市的發(fā)展能夠跟上改革開放的腳步，促進中國的中小城市合理有序地發(fā)展。

這個階段的改革也被很多人稱為是“縣市化”，這個政策的推行給城市和縣區(qū)帶來的影響是多方面的，同時在長期發(fā)展執(zhí)行過程中也暴露出很多弊端。一方面，在實行縣市化的發(fā)展過程中逐漸偏離了側(cè)重點，過于重視縣市化發(fā)展的數(shù)量，忽視了質(zhì)量，繼而太過于強調(diào)下級縣鎮(zhèn)政治行政方面的發(fā)展，卻忽視了上級城市和下級城鎮(zhèn)的經(jīng)濟雙向影響作用。

另一方面，沒有重視經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要性，過度強調(diào)發(fā)展的速度和強度，使得“形象工程”、“面子工程”頻繁設(shè)立，過度發(fā)展讓許多城市忽視了自身有限的資源環(huán)境，不能制定因地制宜的發(fā)展規(guī)劃。長此以往，城市內(nèi)部的分工系統(tǒng)和職能之間相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一模式受到了破壞，整個城市的發(fā)展必將走上一條難以扭轉(zhuǎn)的不平衡道路。為了解決這個問題，在城市化發(fā)展的大背景下，迫切需要用正確的方針去指導(dǎo)鎮(zhèn)級市改革。但是，中國在城市化發(fā)展的進程中，進行過的許多探索和嘗試證明，不同的錯誤嘗試催生出來的是各種“城市病”，這些將導(dǎo)致偏離城市化合理發(fā)展道路，背離城市發(fā)展的意義和初衷。

另外，需要注意的是，在中國的發(fā)展歷程中，農(nóng)村一直是一個不可忽略的力量，兼顧農(nóng)村地區(qū)的利益，制定合理的鎮(zhèn)級市改革方案既是現(xiàn)實的需要，也是中國發(fā)展的必然要求。只有進行鎮(zhèn)級市改革，才有可能協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)兩者的不平衡發(fā)展，才有可能將大城鎮(zhèn)的經(jīng)濟帶動作用發(fā)揮到極致，從而對周邊農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展起到輻射和拉動作用。鎮(zhèn)級市的改革需要在原有農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)政策上進行創(chuàng)新，為其注入新的活力，這樣下去，城鎮(zhèn)之間的資源可以集中齊聚，在無形中縮小兩者之間的差距，促進農(nóng)村改革和發(fā)展的統(tǒng)一②。

鎮(zhèn)級市的提出和發(fā)展

要真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須要把鎮(zhèn)級市改革作為首要戰(zhàn)略切入點。所謂鎮(zhèn)級市，就是將本區(qū)域所管轄的人口、稅收、經(jīng)濟等指標(biāo)達到一定的標(biāo)準(zhǔn)的中小城鎮(zhèn)設(shè)立為市，這樣就可以在最大范圍內(nèi)和其他大城市進行合理的資源調(diào)配。這說明，我們不僅要在城市的布局規(guī)劃進行創(chuàng)新，還要改革城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，促進城市多快好省地發(fā)展。這也就要求之前獨立的大城市不能再單獨發(fā)展，而是要聯(lián)絡(luò)周邊的小城市形成多樣化的帶動幫扶體系，在一些交通便利，經(jīng)濟實力強的地區(qū)形成城市群，在這樣相互扶持的發(fā)展條件之下，更多的小城鎮(zhèn)才會有便利條件升級為大城市。黨的十八屆三中全會對于走城鎮(zhèn)化的道路提出了明確要求：“要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進城鄉(xiāng)建設(shè)要素平等交換和公共資源均衡配置”。同時，全會也提到了新型城鎮(zhèn)化的核心問題，即在發(fā)展過程中要堅持“以人為本”和“可持續(xù)發(fā)展”，新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展要摒棄一切人為、虛假的“面子”因素，著重提高一個城市的內(nèi)在承載力和可持續(xù)發(fā)展的能力。

2013年，中央發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》，其中提到了建設(shè)城市群的重要性：“城市群最大的優(yōu)勢，在于打破行政區(qū)域，在于著重發(fā)展市場經(jīng)濟利益?！备鶕?jù)黨中央的決策，首先在南京進行試點，建立了一批新型產(chǎn)業(yè)，其中著重規(guī)劃了市內(nèi)的6個鎮(zhèn)級市，這樣，能在最大程度上激發(fā)一個鎮(zhèn)級市所隱藏的潛力，有利于城市的轉(zhuǎn)型和變革。在這種政策下發(fā)展起來的鎮(zhèn)級市就會有巨大的個體轉(zhuǎn)換能力，能在與其他城市進行交流時爆發(fā)出強大的凝聚力，同時在發(fā)展的過程中不斷地進行自我調(diào)整和自我反思。這樣，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，進行鎮(zhèn)級市的改革才能順利進行下去。進行鎮(zhèn)級市改革試點，可以順應(yīng)中國走可持續(xù)發(fā)展道路的戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)合理地進行資源的分配、重組。這樣的政策，可以讓一些大中城市的有效資源向中小城市轉(zhuǎn)移，促進中小城市的城市化進程，并且在一定程度上提高大城市對下級城鎮(zhèn)的資源掌控能力。

中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，第一、二、三產(chǎn)業(yè)所作的貢獻是不均衡的，城市之間無法形成科學(xué)有效的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。進行鎮(zhèn)級市改革后，這些問題便能迎刃而解，并形成簡單有效的產(chǎn)業(yè)鏈。例如，紅極一時的義烏小商品市場，成為鎮(zhèn)級市之后，就找到了自己的發(fā)展突破口，加大產(chǎn)業(yè)支出，找到了適合自己發(fā)展的特色經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)模式，并且卓有成效。這樣就在根本上提高了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟力量雄厚之后，就可以帶動一個城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時還能改善當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，提高資源利用率，增多就業(yè)崗位，為許多閑置勞動力提供了就業(yè)機會。在這個政策的帶動下，義烏周邊的城市也得到了更多的發(fā)展機會。

此外，成功的例子還有浙江的楊汛橋，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)積累了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)后，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府才能有能力投入720萬元建立全村的體育活動中心，豐富村民的日常生活。而在義烏、蒼南等幾個城市，已經(jīng)基本實現(xiàn)了垃圾處理一體化。這樣的例子還有很多。進行了鎮(zhèn)級市改革后，有經(jīng)濟基礎(chǔ)做后盾，這些地區(qū)的居民不僅提高了自己的生活水平，而且精神文化也逐漸豐富。正因如此，城市之間才能夠形成一種良性循環(huán)的狀態(tài)，社會局面的穩(wěn)定和諧也是指日可待的事情。③

發(fā)展鎮(zhèn)級市進行的戰(zhàn)略調(diào)整

鎮(zhèn)級市的改革是異于之前城鎮(zhèn)化發(fā)展的各種嘗試的，鎮(zhèn)級市的建立需要政策的創(chuàng)新和體制的調(diào)整。在中央發(fā)布的《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中，明確指出：“要嚴格控制大城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市?！薄毒V要》的規(guī)定表明國家對于城市化的發(fā)展目標(biāo)是非常堅定的。同時，在《國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中又提出：“加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，不是簡單地對大城市眾多職能的摒棄和撤銷，也不是單純地對中小城市的面積擴張，更為重要的是一步一個腳印轉(zhuǎn)化體制，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、社會保證等多方面的結(jié)構(gòu)改變。在實施過程中，要對農(nóng)村的戶籍、人口、土地問題進行改革，政策實施方面不能保守，更多的是要創(chuàng)新?！?/p>

在推行以上政策的時候，最初的突破點就是農(nóng)村的戶籍制度問題，這可以在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中找到依據(jù)?！稕Q定》指出，進行戶籍改革的重點就是推進解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工的城市落戶問題，逐步推行全國統(tǒng)一的居住證制度。為了切實解決這一問題，國家不斷出臺規(guī)定，調(diào)整政策：2009年，國家的主要任務(wù)就是讓更多的農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶，并且取得就業(yè)機會;2010年，國家提出要完善現(xiàn)有的戶籍居住地制度，讓更多的人可以享受平等的落戶權(quán)利，讓戶籍制度做到城鄉(xiāng)之間相互統(tǒng)一，兩者之間不會拉開太大的差距;2013年，公安部出臺了《關(guān)于加快推進戶籍制度改革的意見》初稿，其中提到了農(nóng)村人口的戶籍問題，即到2020年，可以基本實現(xiàn)以合法職業(yè)歸屬的方式讓農(nóng)村、城鎮(zhèn)的戶口統(tǒng)一，建立起一個以人為本，科學(xué)高效并且規(guī)范有序的新型戶籍制度。

這個政策首先在上海及其周邊地區(qū)進行試點，效果很好，其他省份也紛紛進行新政策的嘗試，積極將戶籍制度進行全面完善，讓更多的農(nóng)村戶口可以落戶城市，這樣才能有效縮小城鄉(xiāng)之間的差距。例如，重慶市、廣東省的許多城市就根據(jù)中央出臺的政策，制定了不同的方案，讓許多農(nóng)民在縣城內(nèi)安家落戶。每個省市所創(chuàng)新的政策方針的側(cè)重點雖有所不同，但他們的主要目的都是讓進城后的農(nóng)民擁有之前無法享受的權(quán)利。浙江省創(chuàng)新的政策內(nèi)容為：本地農(nóng)民進城落戶，原有權(quán)益可保留，原有經(jīng)濟和財產(chǎn)權(quán)益可交易轉(zhuǎn)換。而有的省市甚至連限制條件都去掉了，直接是零門檻的無限制政策。這種零門檻的方式，吸引了很多的村民自愿去城市落戶，使城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)出良好局面。

除了戶籍制度方面的改革和創(chuàng)新之外，另外很重要的一個方面就是土地改革的創(chuàng)新。2008年，國家就明文規(guī)定了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地權(quán)利的重要性，并且對于政府的管理范圍進行了調(diào)整;2013年，黨的十八屆三中全會對城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的問題做了進一步深入討論，主要討論的焦點是建立公平的城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一合理的土地使用權(quán)，要讓農(nóng)民擁有土地各方面的經(jīng)營權(quán)利，并在有關(guān)文件中一再強調(diào)。這樣，屬于農(nóng)民的土地便可以在市面上流通，被公眾稱之為是“土地入市”，雖然農(nóng)民的土地被征收入市，但是國家會對被征收土地的農(nóng)民進行補償。根據(jù)國家出臺的這個政策，海南省開始嘗試進行集體土地的征用，對許多農(nóng)民的土地進行“征用”，變?yōu)槁糜斡玫鼗蛘呤巧虡I(yè)用地，甚至將其中的一部分開發(fā)為工廠、市場等，政府在征用的同時會付給農(nóng)民一定的補償金。另外，溫州也出臺了《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，實施的具體內(nèi)容是讓有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民土地在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)合理流轉(zhuǎn)、運行。④

鎮(zhèn)級市改革在投資理財方面也出臺了新的政策，并且有所創(chuàng)新。主要做法就是鼓勵小城鎮(zhèn)的工商業(yè)發(fā)展，鼓勵建廠或發(fā)展貿(mào)易，都取得了很好的效果。受益于該政策的出臺，很多城鎮(zhèn)都得到了發(fā)展，其經(jīng)濟實力可與大城市抗衡。例如，在中國的長三角、珠三角地區(qū)，由于交通便利，十分適合工商業(yè)的發(fā)展，各種貿(mào)易開展得如火如荼。這些地區(qū)的經(jīng)濟實力不容小覷，但是因為各項政策的限制，很多現(xiàn)代化設(shè)施不齊全，無法形成一個良好的現(xiàn)代化發(fā)展機制。針對這個問題，中央著重強調(diào)城市群對這些地區(qū)中小城鎮(zhèn)的帶動作用，尤其是在經(jīng)濟貿(mào)易方面，只有形成一個互幫互助的工業(yè)鏈，才能取得更好的發(fā)展效果。同時，在形成城市群的基礎(chǔ)上，擴大城鄉(xiāng)的融資渠道和規(guī)模，通過發(fā)行股票、債券等方式進行融資理財，在經(jīng)濟方面能夠很好地促進鎮(zhèn)級市的改革和成長。

（作者單位：江南大學(xué)商學(xué)院）

【注釋】

①黃忠懷，周妙：“新型城鎮(zhèn)化背景下‘超級大鎮(zhèn)設(shè)市研究”，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第4期，第10～13頁。

②李浩，朱文武：“鎮(zhèn)級市：城市化進程中的新選擇”，《人民論壇》，2011年第24期，第132～133頁。

③郭先登：“建設(shè)‘鎮(zhèn)級市：中國城市化發(fā)展的新思路”，《中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第1期，第5～9頁。

④郭先登：“建設(shè)鎮(zhèn)級市的理論構(gòu)想與實踐思考”，《山東紡織經(jīng)濟》，2012年第6期，第5～9頁。

責(zé)編 / 韓露（實習(xí)）