高雁北

(長安大學社會治理研究所，陜西西安　710064)

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國家治理視域下的中國社會管理改革探索

高雁北

(長安大學社會治理研究所，陜西西安710064)

摘要：隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，中國社會管理取得了顯著的改革成效，但也存在一定的問題。從國家治理的視角進行分析，認為中國社會管理是國家在面對利益格局的復(fù)雜化、社會成員權(quán)利意識提升和各種社會組織的成長等一系列挑戰(zhàn)下不斷改革的產(chǎn)物。因此，中國社會管理必須進行相應(yīng)的社會管理改革，中國社會管理的改革體現(xiàn)了國家與社會的雙重賦權(quán)，這也成為中國社會管理的重要特征。

關(guān)鍵詞：國家治理；社會管理；經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型；國家—社會關(guān)系

黨的十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論命題[1]。從中國發(fā)展歷程來看，對進入到攻堅階段的中國改革事業(yè)而言提升國家治理的現(xiàn)代化將具有基礎(chǔ)性的作用。隨著中國改革進入到攻堅階段，改革所面臨的難度也將明顯增加，挑戰(zhàn)也愈加嚴峻。在這種情況下，只有進一步提升國家的治理能力、推進國家治理的現(xiàn)代化，才能夠順利解決當前中國改革所面臨的難題。經(jīng)濟和社會越發(fā)展，越需要一個強有力的國家來解決發(fā)展過程中所面臨的各種問題。從內(nèi)容上講，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)過程，它涵蓋了經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)五大領(lǐng)域，需要我們從治理理念、治理體制和治理過程3個方面進行推進。在黨的十八大所提出的“五位一體”建設(shè)格局中，社會建設(shè)是重要的組成部分。隨著中國改革的推進，社會的發(fā)展與繁榮成為國家改革的重要標志和進一步發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從國家治理的角度而言，如何對社會進行管理是社會建設(shè)的重要內(nèi)容。筆者將從國家治理的視域，解析改革開放以來中國在實現(xiàn)社會管理方面的改革實踐，從而深化我們對中國特色社會主義道路實踐的認識。

一、國家治理視域下的社會管理

在人類歷史的演進歷程中，政治領(lǐng)域也經(jīng)歷了顯著的發(fā)展。發(fā)展政治學家塞繆爾·亨廷頓認為，人類的政治現(xiàn)代化體現(xiàn)為3個方面：政治權(quán)威的理性化、政治結(jié)構(gòu)的分化和大眾政治參與水平的提升[2]。政治權(quán)威的理性化意味著在現(xiàn)代化的進程中，傳統(tǒng)的政治權(quán)威向理性化的政治權(quán)威轉(zhuǎn)型，就此而言，民眾對政治權(quán)威的服從是基于利益基礎(chǔ)上的理性思考。政治結(jié)構(gòu)的分化是指伴隨著經(jīng)濟社會事務(wù)的復(fù)雜化，科層體制在功能上進行巨大的調(diào)整和擴張，國家的組織機構(gòu)大大增加，所承擔的治理事務(wù)也將大大擴展。大眾政治參與水平的提高意味著隨著教育水平的提高、經(jīng)濟發(fā)展所導致的權(quán)利意識的覺醒、政治傳播機制的改善，民眾越來越多地參與到政治活動之中，在政治生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。從總體上看，隨著現(xiàn)代化進程的推進，人類的政治生活隨之發(fā)生了深刻的變化。這既是經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果，又是進一步推動現(xiàn)代化發(fā)展的政治動力。二者之間存在著復(fù)雜的相互性作用。

上述復(fù)雜的互動關(guān)系成為我們理解國家治理的重要背景。在現(xiàn)代化的進程中，隨著經(jīng)濟活動復(fù)雜化、社會利益格局多元化、民眾思想觀念多樣化的發(fā)展，在國家治理方面也需要進行深刻的變革，以適應(yīng)上述變化所導致的新的挑戰(zhàn)。從國家與社會關(guān)系的角度來看，國家治理經(jīng)歷了以下幾個方面的變化：

第一，現(xiàn)代國家治理意味著國家權(quán)力對社會組織的管理和控制水平有了明顯的增加。在前現(xiàn)代社會中，國家權(quán)力對社會的管理和控制相對較低，經(jīng)濟社會的運轉(zhuǎn)相當大程度上是依靠社會領(lǐng)域的自治來實現(xiàn)，尤其在基層社會中，國家權(quán)力的管理和控制非常薄弱。在中國古代社會中，作為國家權(quán)力的王權(quán)在縣以下的治理主要依靠各種社會組織的自治，諸如氏族、行會等等。國家治理在功能上更多體現(xiàn)在維持政治秩序和國家安全方面。在現(xiàn)代國家治理的實踐中，國家權(quán)力有了明顯的擴張，國家權(quán)力深入到基層社會，在社會生活中發(fā)揮著顯著的作用。在這個過程中，各種社會組織有的被納入到國家的科層體制之中，成為國家治理的正式結(jié)構(gòu)；有的在現(xiàn)代化的歷史進程中被減弱或消失。從這個角度而言，現(xiàn)代國家治理的實現(xiàn)意味著國家權(quán)力對社會的滲透程度大大加深，對社會組織的管控水平也大大增強[3]。

第二，現(xiàn)代國家治理體現(xiàn)在國家對社會資源的汲取能力和社會領(lǐng)域的強制能力獲得了實質(zhì)性發(fā)展。從發(fā)展政治學上看，國家對社會資源的汲取能力是國家治理的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)社會中，由于國家治理事務(wù)的簡單性和有限性，國家事實上只從社會領(lǐng)域中汲取比較有限的資源。而現(xiàn)代國家治理則需要國家汲取更多的資源來實現(xiàn)其職能，因此與古代的國家相比，現(xiàn)代國家的資源汲取能力得到極大增強，而這一能力為國家開展現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅實的基礎(chǔ)。國家對社會領(lǐng)域的強制能力是現(xiàn)代國家治理的重要指標。正如喬爾·米格代爾所指出的，現(xiàn)代國家的重要特征就是對社會能夠進行強有力的控制能力，尤其是在面對社會反對的情況下[4]。國家的強制性能力是現(xiàn)實國家意志，保證國家戰(zhàn)略意圖的基礎(chǔ)。

第三，在現(xiàn)代國家治理實踐中，國家所提供的公共服務(wù)是其區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理的關(guān)鍵方面。在現(xiàn)代化的歷史進程中，國家一方面加強了對社會的控制與管理能力，增強了從社會汲取資源的程度，強化了對社會強制能力；另一方面也向社會提供優(yōu)良的公共服務(wù)。與傳統(tǒng)社會國家提供服務(wù)的單一性相比，現(xiàn)代國家所提供公共服務(wù)涉及到民眾生活的方方面面。在當今世界，一個國家能否為其民眾提供優(yōu)良的公共服務(wù)，已經(jīng)成為衡量該國治理能力的決定性指標。從這個角度而言，國家公共服務(wù)職能所經(jīng)歷的擴展是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵特征。

綜合上面的分析，從國家與社會的關(guān)系而言，現(xiàn)代國家治理的實現(xiàn)過程極大增強了國家與社會之間的互動過程。在這個復(fù)雜的互動過程中，一方面社會本身經(jīng)歷了深刻的變化，社會的發(fā)展越來越顯著地受到了國家活動的影響；另一方面國家同樣經(jīng)歷了深刻的變化，國家的權(quán)力得到了擴展，國家對社會的影響力大大增加，國家為社會提供越來越多的公共服務(wù)。正是在這種復(fù)雜的互動中，國家治理實現(xiàn)了進步和發(fā)展。從這個角度而言，社會管理作為國家治理的構(gòu)成要件，從根本上是服務(wù)于國家治理的總體特征的。只有將社會管理放在國家治理的背景下，我們才能夠更加全面地理解其作用與意義。

二、中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型背景下的社會管理

改革開放以來，中國的國家與社會關(guān)系經(jīng)歷了深刻的調(diào)整，也由此導致了國家治理的變革。新中國成立后，中國將前蘇聯(lián)作為國家發(fā)展與建設(shè)的榜樣，在較短時間內(nèi)建立了前蘇聯(lián)的發(fā)展模式[5]。前蘇聯(lián)模式的典型特征是國家權(quán)力獲得了巨大的擴展，實現(xiàn)了國家對經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的完全控制。在經(jīng)濟上，前蘇聯(lián)模式建立了計劃經(jīng)濟體制和公有制，使經(jīng)濟活動完全納入到國家的控制之中。在社會上，前蘇聯(lián)模式建立起嚴格的社會管理與控制體制，社會成員的身份和社會流動完全被國家控制，社會組織的功能被大大削弱。就歷史進程的效果而言，前蘇聯(lián)模式是后發(fā)展國家在短期內(nèi)實現(xiàn)發(fā)展的重要體制選擇[6]。新中國成立后，中國也移植了前蘇聯(lián)模式?？陀^地講，新中國在成立后的短短三十多年時間內(nèi)就建立了完善的工業(yè)體系，改善了人民群眾的生活水平，提高了國家的國際地位和影響力，這與其采取前蘇聯(lián)模式是密不可分的。

改革開放以來，隨著傳統(tǒng)前蘇聯(lián)模式的弊端日益顯現(xiàn)，中國開始了全方位的改革，將建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟改革的目標。社會主義市場經(jīng)濟深刻地改變了中國社會領(lǐng)域的圖景，中國社會逐漸多元化，一系列新興社會階層開始出現(xiàn)。計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)嚴格的二元對立格局也逐漸弱化，社會成員在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間的流動性大大增加。在此基礎(chǔ)上，社會成員的思想觀念也變得多樣化，階層內(nèi)部、區(qū)域內(nèi)部、行業(yè)內(nèi)部的認同感逐漸增強。隨著全球化進程的加速，世界體系中的各種因素通過直接或間接的方式影響到中國的發(fā)展。在這種情況下，中國傳統(tǒng)社會管理模式面臨挑戰(zhàn)，有效地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)成為我們理解社會管理變革的基礎(chǔ)。具體而言，中國的社會管理面臨著如下幾個方面的挑戰(zhàn)。

第一，市場經(jīng)濟的確立重塑了中國社會利益格局，隨著利益格局的復(fù)雜化，中國傳統(tǒng)的利益整合機制面臨著挑戰(zhàn)。為此，中國應(yīng)探索完善現(xiàn)有的利益整合機制，更好地實現(xiàn)利益整合。在計劃經(jīng)濟時代，由于國家事實上控制了經(jīng)濟活動的各個方面，因此社會利益格局是國家政策的產(chǎn)物。隨著市場經(jīng)濟的興起，傳統(tǒng)社會利益格局完全由國家所控制的局面被打破，作為一個新興的資源配置機制，市場本身成為了一個新的實現(xiàn)利益分配的機制。由于個人能力的差異和把握機遇的不同，不同的個人或者群體在市場經(jīng)濟中所能夠?qū)崿F(xiàn)的自身利益也具有較大的差異。這種情況的出現(xiàn)使傳統(tǒng)利益整合機制面臨挑戰(zhàn)：一方面，中國在市場化改革的過程中不可避免地出現(xiàn)獲益者和受損者，甚至在相當程度上二者還面臨著尖銳的矛盾[7]；另一方面，市場經(jīng)濟所固有的利益矛盾也值得我們警惕。這些揭示了市場經(jīng)濟發(fā)展所導致的利益矛盾凸顯的特征。在這種情況下，中國逐步地重建了傳統(tǒng)利益整合機制，以適應(yīng)新的社會管理的需要。傳統(tǒng)利益整合機制的改革包括了兩個方面的內(nèi)容：第一，增加政治體系中各個階層和群體的代表，尤其是新興階層和群體的代表，把盡可能多的社會群體整合進國家的政治生活之中。比如在中國各級人民代表大會中增加了民營企業(yè)家的代表，將他們的利益訴求納入到政治決策過程之中。隨著城鄉(xiāng)之間人口流動性的增強，中國出現(xiàn)了規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體，在各級人民代表大會中農(nóng)民工群體的代表開始出現(xiàn)。第二，中國發(fā)揮已有組織的功能，增加其在利益整合機制中的作用。比如隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，勞資矛盾成為社會利益矛盾的突出表現(xiàn)。在這種情況下，中國的各級工會組織開始在表達職工利益、解決勞資矛盾方面發(fā)揮更加積極的作用。尤其在民營企業(yè)、外資企業(yè)等非國有企業(yè)中，國家鼓勵廣大職工成立工會組織，保護自身利益。改革開放以來，各種行業(yè)協(xié)會在維護自身行業(yè)利益、表達利益訴求方面也更加積極和主動，對國家的社會管理發(fā)揮著不可或缺的作用。

第二，社會成員權(quán)利意識、自主意識的提升及其利益的多元化特征，使國家傳統(tǒng)的行政命令式管理模式難以為繼，為此，國家更加注重協(xié)商在社會管理中的作用。市場經(jīng)濟的發(fā)展為個人積極性和自主性的發(fā)展提供了巨大的空間，在這個過程中，社會成員的權(quán)利意識得到了明顯的發(fā)展。面對社會成員權(quán)利意識和自主意識的覺醒，國家在社會管理過程中越來越注重與社會成員的溝通與協(xié)商。近年來在國家重大政策的制定過程中，國家向社會公開征詢意見與建議，聽取社會各個方面的訴求。比如在新醫(yī)改過程中，國家注重與不同社會群體進行協(xié)商[8]。在地方層面，政策過程中的協(xié)商同樣值得關(guān)注。地方政府在事關(guān)百姓利益的決策過程中舉辦各種聽證會、溝通會，以保證民眾的知情權(quán)，實現(xiàn)決策的民主化和科學化。經(jīng)過這些年的發(fā)展，協(xié)商的制度設(shè)計已經(jīng)逐步成為國家在社會管理中的重要組成部分。對于未來的社會管理而言，進一步發(fā)揮協(xié)商在社會管理中的作用，深化協(xié)商的質(zhì)量是中國社會管理改革的方向。

第三，各種社會組織的成長、自主性社會領(lǐng)域的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的國家對于社會的嚴密控制和管制面臨著挑戰(zhàn)。在這種情況下，國家逐步培育社會組織的功能，發(fā)揮這些組織在社會管理方面的積極作用。改革開放以來，社會發(fā)展的重要體現(xiàn)就是社會組織和社會團體的快速成長。與改革開放之前相比，當代中國的社會組織無論在數(shù)量上還是在功能上都發(fā)生了顯著的變革。從國家治理的角度來看，各類社會組織發(fā)揮著越來越重要的作用。一方面，社會組織在滿足社會公共服務(wù)方面發(fā)揮著積極的作用，在一定程度上滿足了社會成員多樣化的需求；另一方面，社會組織也成為了社會成員開展集體活動的重要組織力量，在利益表達和利益聚合方面發(fā)揮著作用[9]。面對這種情況，國家進行了兩方面的改革：一方面，中國為社會組織的發(fā)展提供了更加廣闊的空間，推進賦權(quán)于社會的進程。改革開放以來，國家推動了向社會的分權(quán)改革，賦予了社會成員和社會組織更大的發(fā)展空間。通過這種分權(quán)式的改革，國家力圖調(diào)動社會在國家發(fā)展進程中的積極性。另一方面，中國通過法規(guī)和制度來規(guī)范社會組織的行為規(guī)范，發(fā)揮社會組織在國家治理中的積極功能。在賦權(quán)于社會的同時，國家對社會組織并沒有采取放任的態(tài)度，而是積極引導各種社會組織在國家法律和制度的范圍內(nèi)實現(xiàn)其積極功能。

第四，在中國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，國家公共服務(wù)改革還存在一定的缺位現(xiàn)象，公共服務(wù)與民眾的期望和需求相比還具有較大的差距。這種情況下，近年來中國大力提升國家的公共服務(wù)職能，國家的公共服務(wù)能力得到了顯著的提高。從人類歷史發(fā)展進程來看，國家向社會提供公共服務(wù)的范圍在不斷擴展，程度在不斷提升。從一定意義上講，國家向社會提供公共服務(wù)的水平已經(jīng)成為了人類政治文明的標志。新中國成立后，中國確立了相對完善的國家公共服務(wù)體系，在提升人民群眾生活水平方面發(fā)揮著重大作用。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，計劃經(jīng)濟時代的公共服務(wù)體系也面臨著挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)的內(nèi)在于計劃經(jīng)濟體制的公共服務(wù)體系不斷地弱化，比如農(nóng)村合作醫(yī)療體制隨著人民公社制度的解體而解體，城市不少國有企業(yè)的養(yǎng)老制度隨著國有企業(yè)陷入困境而解體；另一方面，由于計劃經(jīng)濟時代中國總體發(fā)展戰(zhàn)略要求，國家偏重于生產(chǎn)職能而忽視了服務(wù)職能，這也導致國家公共服務(wù)能力總體較低，難以滿足民眾的要求。面對上述挑戰(zhàn)，改革開放以來，中國對于公共服務(wù)的建設(shè)進行了幾個方面的改革：在執(zhí)政理念上高度重視社會公共服務(wù)問題，將提高國家對社會公共服務(wù)的能力作為黨和國家工作的重中之重。近年來，國家已經(jīng)將公共服務(wù)能力列入到地方政府的考核之中，這有效地引導了各級政府的治理活動。國家在資源的投入上給予公共服務(wù)巨大支持，為公共服務(wù)能力的提升打下了堅實的基礎(chǔ)。這些年來，國家不斷提高公共預(yù)算中公共服務(wù)的比重。通過進行預(yù)算改革來壓縮行政性經(jīng)費的花銷，將更多的財政資源投入到民生領(lǐng)域。在公共服務(wù)的發(fā)展方向上，國家將社會普通民眾，尤其是社會弱勢群體作為公共服務(wù)的主要對象，大力推進公共服務(wù)的均等化改革[10]。通過這種方式，國家讓更多民眾共享改革開放的成果，體現(xiàn)了社會主義在發(fā)展道路上的特征。

三、國家與社會的雙重賦權(quán)

改革開放以來，隨著中國傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的逐步瓦解，國家與社會的關(guān)系出現(xiàn)了顯著的變化。國家放棄了計劃經(jīng)濟時代對社會領(lǐng)域的嚴密控制，開始選擇性地推行了放權(quán)改革，給社會領(lǐng)域的發(fā)展帶來更多空間。在此基礎(chǔ)上，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、民眾自主意識的覺醒和全球化進程的促進，社會領(lǐng)域獲得了長足的發(fā)展，在國家治理中發(fā)揮著越來越顯著的作用。在這種背景下，深化中國的社會管理，不僅能夠更好地實現(xiàn)社會的健康有序發(fā)展，同時更能提升中國治理水平、實現(xiàn)善治。不難看出，改革開放以來中國在社會管理方面進行了卓有成效的改革探索，取得了舉世矚目的成績。具體而言，中國的社會管理實現(xiàn)了4個方面的改革：第一，重建了社會利益整合機制，實現(xiàn)了利益整合的功能；第二，在國家政治進程中形成了與社會進行協(xié)商的機制，提高了決策的民主化與科學化水平；第三，給予社會組織更大的發(fā)展空間，讓社會組織在國家治理中發(fā)揮更加積極的作用；第四，提升了國家向社會提供服務(wù)的能力，更好地滿足了人民群眾的需求。從這個意義上講，改革開放以來中國社會管理適應(yīng)了國家改革發(fā)展的總體要求，是中國模式的重要特征。

從理論上講，社會管理是國家治理的重要組成部分，它需要國家與社會兩個方面的協(xié)作才能夠?qū)崿F(xiàn)。從中國的探索來看，社會管理進程中體現(xiàn)著國家與社會之間的雙重賦權(quán)特征：一方面，國家賦權(quán)于社會；另一方面，社會賦權(quán)于國家。國家賦權(quán)于社會表現(xiàn)為國家為社會的發(fā)展提供更大的空間并給予更多的資源支持，讓社會能夠自主發(fā)展，進而發(fā)揮社會在現(xiàn)代化進程中的作用。社會賦權(quán)于國家表現(xiàn)為社會在國家治理的實現(xiàn)過程中更加主動、積極地發(fā)揮其功能，促進國家的善治。中國的雙重賦權(quán)模式顯示，通過科學有效地推進社會管理的改革，中國能夠?qū)崿F(xiàn)強國家—強社會的良性互動發(fā)展模式。國家具有強大的能力，能夠保證自身意志在社會領(lǐng)域中的執(zhí)行。社會同樣具有強大的能力，能夠?qū)⒆陨淼囊庠负驮V求輸入國家的政治過程中。通過這種雙重的賦權(quán)模式，中國在社會管理過程中實現(xiàn)了國家與社會的良性互動，成為中國模式的重要特征。需要指出的是，這種雙重賦權(quán)的特征還在逐步形成過程中，如何使國家與社會的雙重賦權(quán)更加制度化和法治化，從而為雙方的互動確定更加明確的制度框架和博弈規(guī)則，將是未來中國社會管理改革探索的重要方向。

四、結(jié)語

市場經(jīng)濟的發(fā)展塑造了一個多元化的社會，如何有效地管理這個多元化的社會，將是中國國家治理現(xiàn)代化的重要課題。改革開放以來的實踐證明，中國在社會管理方面進行了卓有成效的探索，初步形成了國家與社會雙重賦權(quán)的國家治理模式。與學術(shù)界傳統(tǒng)的認知相比，中國在社會管理實踐中形成了強國家-強社會的特征，成為中國治理模式的重要特色。

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ExplorationofChina’ssocialmanagementreformintheperspectiveofnationalgovernance

GAOYan-bei

(InstituteofSocialGovernance,Chang’anUniversity,Xi’an710064,Shaanxi,China)

Abstract:With the development of economy and society, significant achievements have been made in China’s social management reform, but there are also some problems. Analyzed from the perspective of national governance, it is believed that China’s social management is a product of constant reform when the nation faces a series of challenges, like complicated pattern of interests, the rising of social members’ consciousness of rights and the growth of various social organizations. Therefore, as for China’s social management, corresponding reform should be carried out. China’s social management reform embodies empowerments of both the nation and society, which become an important characteristic of China’s social management.

Key words:national governance; social management; economic and social transformation; nation- society relations

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1671-6248(2015)01-0114-05

作者簡介：高雁北(1968-)，男，陜西西安人，副教授。

基金項目：國家社會科學 (14CKS004)

收稿日期：2014-09-26