陳　彬，高　強(qiáng)（.上海商學(xué)院科研處，上海0035；.上海市機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室，上海0033）

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我國公立高校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的困境及完善途徑
——基于教育部核準(zhǔn)的六所高校章程的分析

陳彬1，高強(qiáng)2
（1.上海商學(xué)院科研處，上海200235；2.上海市機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室，上海200233）

摘要：黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革、建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的工作目標(biāo)。文章分析了公立高等院校作為事業(yè)單位和公益二類結(jié)構(gòu)的特殊屬性、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題，在分析教育部首批核準(zhǔn)的六所大學(xué)章程的亮點和存在的問題的基礎(chǔ)上，探索如何完善公立高校法人治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：公立高校，法人，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，高校章程，多元籌資

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，要把推進(jìn)高等教育綜合改革，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度作為一項重要工作。我國公立高校治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何變革，才能有效提高高等教育的質(zhì)量，建立符合國情的現(xiàn)代大學(xué)制度？這是非常值得我們深思的實踐性課題。本文擬從公立高等院校的特殊屬性、大學(xué)章程的建立與實施等方面探討如何完善高校治理結(jié)構(gòu)。

一、公立高校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的綜合背景

（一）改革漸進(jìn)的歷史梳理

我國的高等教育可追溯至封建社會，具有官辦性質(zhì)。近代中國大學(xué)的治理模式經(jīng)歷了一個相當(dāng)長的向外學(xué)習(xí)模仿和內(nèi)部消化創(chuàng)新的過程。1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府和一些開明人士在國內(nèi)開辦了大批的西式學(xué)堂，各學(xué)堂普遍立有章程，對辦學(xué)方針、辦學(xué)目的、課程設(shè)置、學(xué)生入學(xué)、組織系統(tǒng)等做了規(guī)定。但是這類學(xué)校具有一定意義上民辦的性質(zhì)，自主權(quán)較大，不具備現(xiàn)代意義上的法人資格［1］。民國時期，以蔡元培為代表的中國知識分子繼續(xù)探索中國高校的改革道路，自由、民主的大學(xué)精神得到彰顯。新中國成立以后，我國的高等教育進(jìn)入了新的發(fā)展階段，國家加強(qiáng)了對高等教育的管理，公立高校隸屬于政府。1949年，新中國對接管的205所大學(xué)實施“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，改造后的大學(xué)實施“校務(wù)委員會制”，負(fù)責(zé)行使管理學(xué)校的權(quán)力。后來，校務(wù)委員會的地位一度名存實亡。院系大調(diào)整后，高校章程的概念逐步消失。1961年的“高教六十條”將高校的領(lǐng)導(dǎo)制度重新界定為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制。雖然校務(wù)委員會對校長提出的重大決策進(jìn)行討論，但也造成了以黨代政、黨政不分的治理格局。“文革”以后，國家對高等教育領(lǐng)域進(jìn)行撥亂反正，取消了校務(wù)委員會，取而代之在高校中設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，逐步探索民主均衡的高校管理體制，擴(kuò)大高校的自主權(quán)。1998年《高等教育法》以法律的形式在全國高校中確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”成為我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本框架。與此同時，高校的管理體制改革逐步展開，高等教育領(lǐng)域的民主法制建設(shè)得到加強(qiáng)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，歷史性地明確提出“擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。1993年，中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》正式提出“要使高等學(xué)校真正成為面向社會資助辦學(xué)的法人實體”。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》正式確認(rèn)“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或注冊登記之日起取得法人資格”。1998年《高等教育法》正式規(guī)定了高校在批準(zhǔn)設(shè)立起取得法人資格，在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》頒布，提出要落實和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，完善高校治理結(jié)構(gòu)，完善中國現(xiàn)代大學(xué)制度。十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面正確履行政府職能，“創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”，“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”。2013年11月，教育部首批核準(zhǔn)了中國人民大學(xué)等6所高校的章程，并規(guī)定全國所有高校要在2015年底前完成章程的制定。在這種改革大浪潮下，探索如何完善公立高校法人治理結(jié)構(gòu)，真正擴(kuò)大和落實高校的辦學(xué)自主權(quán)，加快建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，成為高等教育實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的必然要求。

（二）高等學(xué)校的特殊屬性

1.高校事業(yè)單位法人地位的模糊性

自20世紀(jì)改革開放以來，政府在進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，對形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代、帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)烙印的高校管理體制進(jìn)行了改革，主要內(nèi)容是加強(qiáng)法制建設(shè)、下放權(quán)力。1986年頒布的《民法通則》第一次明確了大學(xué)的獨立法人地位①。隨后，高校法人概念開始被使用，高校法人地位在1995年出臺的《中華人民共和國教育法》和1998年出臺的《中華人民共和國高等教育法》中得到正式確認(rèn)。我國高校屬事業(yè)單位法人，即兼具事業(yè)單位和法人的特點，這是一個具有中國特色的民法概念，反映了高等學(xué)校所具有的部分特點，如政府出資、非私有化、公益性。事實上，公立高校既不完全等同于一般意義上的事業(yè)單位，也不屬于嚴(yán)格意義上的市場法人，其法律主體地位的性質(zhì)具有不確定性，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，從法人成立的要件來看，按照我國法律規(guī)定，法人成立應(yīng)具備四個條件：依法成立，有獨立的財產(chǎn)或經(jīng)費，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。而我國的公立高校的出資人和舉辦者是政府，經(jīng)費主要來源于政府撥款，資產(chǎn)并非完全獨立，高校是服務(wù)于公益目的的非營利組織；另一方面，從高校現(xiàn)有的權(quán)利來看，國家法律明確規(guī)定高校享招生、教育教學(xué)、科學(xué)研究、經(jīng)費使用等七個方面的自主權(quán)，事實上，政府作為主要的出資人，擔(dān)當(dāng)著舉辦者的角色，公立高校在很大程度上依附于政府，校長的人事任命等重大事項決定必須由上級主管部門做出。無法真正實現(xiàn)自主權(quán)利。這樣來看，公立高校作為事業(yè)單位法人的定位雖然滿足了公益性的條件，但無法完整地體現(xiàn)法人的特質(zhì)，造成其法人性質(zhì)的模糊性和不確定性。基于這種現(xiàn)實，我們認(rèn)為，脫離現(xiàn)實的國家制度環(huán)境，完全法人化治理，是不可取的。

2.公益二類事業(yè)單位的特殊屬性

關(guān)于社會公益機(jī)構(gòu)的概念，目前學(xué)界還沒有一致的、普遍認(rèn)可的定義。但是它的典型特征之一是承擔(dān)公共服務(wù)。體現(xiàn)在文明與文化的發(fā)展，對社會進(jìn)步的貢獻(xiàn)，比如大學(xué)的社會監(jiān)督與社會批判、大學(xué)的精神燈塔的作用，等等，這些都體現(xiàn)出大學(xué)的公益屬性［2］。從最初人才培養(yǎng)的功能，到后來產(chǎn)生的科研和為社會服務(wù)的功能，高校都具有顯著的公益性特征，這也是高校開展各項活動的基本價值取向。

2011年3月中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》把我國的社會公益類事業(yè)單位②分為兩類：公益一類和公益二類。普通高等教育被納入公益二類事業(yè)單位，其典型特征是不以盈利為目的，自主開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動，并依法取得服務(wù)收入，其服務(wù)價格執(zhí)行政府定價或政府指導(dǎo)價，在完成規(guī)定任務(wù)的基礎(chǔ)上，可依法開展相關(guān)的經(jīng)營活動，公益事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費由財政根據(jù)不同情況予以相應(yīng)補(bǔ)助，逐步向市場靠攏。人民群眾是我國公立高校的最終所有者和高等教育服務(wù)的實際享受者。公益二類機(jī)構(gòu)的定位在確保公立高校公益性的基礎(chǔ)上，鼓勵高校法人發(fā)揮自主辦學(xué)的積極性，提高效率和活力。對屬于公益二類機(jī)構(gòu)的公立高校，政府怎樣創(chuàng)新管理體制，教育主管部門如何從“辦學(xué)?！弊呦颉肮軐W(xué)?！保龑?dǎo)高校逐步走向積極的法人自我治理？教育主管部門以及財政、人事等政府部門又在其中承擔(dān)什么角色，應(yīng)該管什么、怎么管？是具體管人財物事，還是管規(guī)則、管政策、管監(jiān)管？高校內(nèi)部權(quán)力如何劃分？這些都是在深化改革的今天必須研究的問題，也是制約高校發(fā)展所面臨的共性問題。

（三）我國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題

由于缺少必要的辦學(xué)章程，我國公立高校內(nèi)部無法實現(xiàn)依法治校、權(quán)力制衡、學(xué)術(shù)自由，具體來說，目前我國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要存在以下問題。

一是各項權(quán)力交叉混淆。我國《高等教育法》規(guī)定：“校長是學(xué)校的法定代表人，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下具有全面管理教學(xué)、科研和行政事務(wù)的權(quán)力；學(xué)術(shù)委員會具有學(xué)術(shù)事務(wù)的審議權(quán)；教職工代表大會具有對學(xué)校管理的監(jiān)督權(quán)。”這從法律上確定了黨委和校長的職權(quán)分工。但是實際運作中，由于我國公立高校普遍沒有學(xué)校章程，校長與黨委的權(quán)限并不明確，存在著決策權(quán)、職能權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互交叉、重疊，以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象，甚至黨委、行政各行其是，不能形成“民主治理”。教師和學(xué)生的管理與監(jiān)督權(quán)得不到真正落實，教代會和學(xué)生基層組織對校黨委決策權(quán)和高校行政權(quán)都無法實施有效監(jiān)督。

二是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力失衡。2007年某教授稱因教師職稱評定問題與院長發(fā)生沖突，并在博客發(fā)表《也許，我將被迫離開人民大學(xué)》一文就痛斥行政權(quán)力對學(xué)術(shù)評審的操控、院系作為高?；緦W(xué)術(shù)細(xì)胞官僚化問題。實際上，目前我國的公立高校中，行政權(quán)力獨大，學(xué)術(shù)權(quán)力不斷萎縮；學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力不分，學(xué)術(shù)管理活動行政化，教授治學(xué)徒有虛名。由于教授權(quán)力嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致教授與行政領(lǐng)導(dǎo)的矛盾增多，由于行政權(quán)力的強(qiáng)大，導(dǎo)致高校招生腐敗、學(xué)術(shù)腐敗、財務(wù)腐敗等教育腐敗問題頻發(fā)，嚴(yán)重影響了大學(xué)的學(xué)術(shù)品行。

三是學(xué)校、院、系權(quán)責(zé)不對等。我國公立高校校領(lǐng)導(dǎo)的任命、考核、評價由上級行政主管部門負(fù)責(zé)，內(nèi)部行政等級嚴(yán)密，儼然成為“一級政府”，校、院、系普遍實行科層式的管理體制，這種以“貫徹執(zhí)行”為主要內(nèi)容的行政管理體制，不僅不利于調(diào)動廣大教職員工參與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)積極性，形成平等、寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境，還不利于形成民主監(jiān)督、權(quán)力制衡的機(jī)制，甚至還造成了龐大的行政開支。

以上問題的主要原因在于缺少章程的實質(zhì)性制約，導(dǎo)致明晰的學(xué)術(shù)權(quán)力和有效的民主參與的缺失，這是當(dāng)前我國現(xiàn)代大學(xué)制度發(fā)展進(jìn)程中的制度性瓶頸。

二、教育部核準(zhǔn)的六所高校章程分析

高校章程被視為學(xué)校的辦學(xué)“憲章”，在國際上，“立憲”推進(jìn)高校制度現(xiàn)代化已成為共識。隨著社會法制化進(jìn)程的推進(jìn)，我國越來越多的高校認(rèn)識到，只有通過制定學(xué)校章程，將學(xué)校校長的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)校舉辦者與學(xué)校之間的設(shè)置及職能分工、學(xué)校重大事務(wù)的決策程序、師生參與管理的具體形式和途徑等重大事項加以規(guī)定，才能確保學(xué)校管理的民主化和科學(xué)化。2013年底教育部公布六所高校章程，中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)率先進(jìn)入“憲”時代，標(biāo)志高校章程建設(shè)取得實質(zhì)進(jìn)展。

（一）六所高校章程總體情況及亮點

從地域和類型來看，教育部選取的六所高校分布在華北、華東和華中地區(qū)，2所綜合類高校、1所文科類高校、1所理工類高校和1所師范類高校。選擇發(fā)達(dá)地區(qū)的高校先試先行有利于發(fā)揮良好的示范作用；選擇級別較高的學(xué)校重點推進(jìn)有利于表現(xiàn)上級的改革決心。

1.序言部分

六所高校均以闡述本校的校史淵源為主，兼及建國以后的校名更迭、辦學(xué)目標(biāo)（宏觀）等內(nèi)容。部分高校（中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、上海外國語大學(xué)）將章程制定依據(jù)放入序言部分。該部分內(nèi)容相對務(wù)虛，主要作用在于體現(xiàn)學(xué)校章程的必要性與重要性、權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

2.總則部分

該部分主要涉及章程制定依據(jù)、高校舉辦單位、出資情況、領(lǐng)導(dǎo)制度、學(xué)校標(biāo)識等內(nèi)容，結(jié)合公益類事業(yè)單位法人治理的理念考察，其確定了高校的非營利屬性、獨立法人資格以及黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。其中，五所高校（中國人民大學(xué)、上海外國語大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、華中師范大學(xué)）明確在章程總則中載明該校校長是法定代表人，武漢理工大學(xué)另設(shè)專章加以說明。另外，武漢理工大學(xué)在該校章程第二條中載明：學(xué)校章程是學(xué)校依法辦學(xué)、實施管理和履行職能的根本制度③。這一點對未來進(jìn)一步指導(dǎo)和推廣高校章程制定與完善具有突破性意義與建設(shè)性作用。此外，各高校在章程中明確其獨立法人資格，為將來事業(yè)單位分類改革的進(jìn)一步深化，尤其是公益類事業(yè)單位的人權(quán)、物權(quán)、財權(quán)在受多方共同監(jiān)督的模式下獨立行使提供了有力的制度保障，奠定了有效的法理基礎(chǔ)。缺憾之處在于公立高校目前均由國家舉辦、政府出資，這對日后社會資本流入高等教育領(lǐng)域扶助支持高等教育發(fā)展有相當(dāng)大的局限性。

3.附則部分

該部分主要涉及章程擬定、生效的程序，章程生效之后的解釋主體與監(jiān)督執(zhí)行主體。從各校章程來看，章程的生效目前采取核準(zhǔn)制，核準(zhǔn)權(quán)——教育部；章程審定權(quán)——校黨委；章程擬定權(quán)——教職工代表大會兼及校長辦公會；章程解釋權(quán)——校黨委。

4.主體部分

所涉及的內(nèi)容為組織機(jī)構(gòu)——辦學(xué)活動——教職員工——學(xué)生、校友——人、財、物處置——對外交流聯(lián)絡(luò)。其中，中國人民大學(xué)的章程中將“學(xué)生”一章緊挨于總則部分之后，突出強(qiáng)調(diào)了學(xué)生的權(quán)利義務(wù)④；武漢理工大學(xué)的章程對組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置于規(guī)定直接采用“治理結(jié)構(gòu)”這一術(shù)語，在形式層面上契合了高校法人治理的要求。

5.亮點

各高校章程都強(qiáng)調(diào)了“學(xué)術(shù)委員會”的作用，提出其成員由學(xué)者組成，對學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)劃、科研建設(shè)中的重大問題提出建議和意見。對于學(xué)術(shù)委員會的地位，多所高校都賦予其極高權(quán)力：武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)都明確學(xué)術(shù)委員會為“學(xué)校最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)”，東華大學(xué)認(rèn)定其為“學(xué)校最高學(xué)術(shù)審議機(jī)構(gòu)”，上海外國語大學(xué)則稱其是“學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)”。此外，學(xué)術(shù)委員會也將有效抑制當(dāng)前的學(xué)術(shù)腐敗。上海外國語大學(xué)就賦予學(xué)術(shù)委員評議學(xué)術(shù)爭議和學(xué)術(shù)不端行為，建設(shè)和維護(hù)學(xué)?？茖W(xué)道德規(guī)范，維護(hù)學(xué)校學(xué)術(shù)聲譽(yù)的權(quán)力。東南大學(xué)副校長林萍華也表示，當(dāng)前高校存在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的交織，通過章程，學(xué)術(shù)權(quán)力就可以對學(xué)術(shù)不端行為予以認(rèn)定［3］。

各校章程也都突出了師生權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)，明確了其權(quán)利和義務(wù)，以及受理師生申訴的機(jī)構(gòu)和程序。中國人民大學(xué)的章程提出，學(xué)生可參與學(xué)校民主管理，對學(xué)校發(fā)展和教育、教學(xué)改革提出意見、建議和批評④；武漢理工大學(xué)則明確，學(xué)生可參與民主管理和監(jiān)督，對學(xué)校工作提出意見和建議⑤。

（二）存在的問題

總體來說，高校章程的頒布為高校治理提供了明文準(zhǔn)則、有效依據(jù)，從形式上保障了利益相關(guān)人的權(quán)益。但是就如何從靜態(tài)的制度規(guī)范向動態(tài)的結(jié)構(gòu)治理過渡，如何在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)下，逐步提升高校理事會的地位、增加高校理事會的職權(quán)（能），將其從咨詢輔助機(jī)構(gòu)引向決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是值得進(jìn)一步探討的議題。根據(jù)教育部核準(zhǔn)的六所大學(xué)章程的內(nèi)容及實行情況，以下幾點有待進(jìn)一步完善，供今后高校修訂章程參考。

第一，大學(xué)章程制定程序的合法性問題。從功能定位來看，大學(xué)章程屬于高校內(nèi)部的根本大法，具有規(guī)范高校運作的綱領(lǐng)性作用，是為建立各主體間良性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而架構(gòu)起來的大學(xué)組織法律規(guī)范運作體系。大學(xué)章程具有嚴(yán)肅性和約束力，權(quán)威性的大學(xué)章程通常不應(yīng)僅僅由高校本身來制定，還應(yīng)有其他利益相關(guān)方的介入。我國高校的章程由教育行政部門核準(zhǔn)，缺少合法的立法基礎(chǔ)。從法理上來看，大學(xué)章程的制定應(yīng)該具有合法的立法程序，即提交相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)，比如，部屬高校章程可以提交全國人大，地方高校可提交省級人大。由教育主管部門核準(zhǔn)高校的辦學(xué)章程，似乎又是“行政化”的具體體現(xiàn)，又怎么能劃清各利益主體間的權(quán)力，保障高校內(nèi)部的民主和自由？

第二，理事會地位虛化。理事會在我國的高校中已經(jīng)不是新鮮的概念，民國時期，許多學(xué)習(xí)美國模式的大學(xué)都曾在校內(nèi)管理組織中設(shè)立理事會，負(fù)責(zé)加強(qiáng)學(xué)校與政府、社會之間的聯(lián)系，具有最高決策權(quán)。從20世紀(jì)90年代末開始，理事會這一組織已逐漸走進(jìn)我國高校，2010年6月發(fā)布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“在科研、醫(yī)療等事業(yè)單位探索建立理事會、董事會等形式的法人治理結(jié)構(gòu)”。然而，目前我國公立高校中較少有理事會，教育部核準(zhǔn)的六所高校的章程中，理事會定位只是高校的咨詢、顧問機(jī)構(gòu)，只能提意見和建議，沒有制定學(xué)校決策的實質(zhì)性權(quán)力，也沒有解決現(xiàn)有管理體制的沖突，譬如沒有解決理事會與主管部門、黨政聯(lián)席會、職工代表大會關(guān)系等問題。可以說，政府對于高校理事會真正參與高校內(nèi)部治理沒有明確授權(quán)，更多的是一種形式上組織架構(gòu)，而非實質(zhì)意義的內(nèi)容。

第三，大學(xué)章程具有趨同化傾向。我國的高校正致力于形成自己獨特的辦學(xué)理念和辦學(xué)特色，這是高校的精神內(nèi)核，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵之一，它們內(nèi)在地決定和影響高校章程的基本內(nèi)容和具體細(xì)則。通觀教育部首批核準(zhǔn)的這六所高校的章程，許多章節(jié)的內(nèi)容基本雷同，沒能體現(xiàn)學(xué)校在教學(xué)、管理等方面的特色，缺少具體細(xì)化性制度安排。

筆者認(rèn)為，高校章程的產(chǎn)生是學(xué)校發(fā)展到一定歷史階段，根據(jù)需要自發(fā)出現(xiàn)的，不是自上而下、靠行政權(quán)力推動產(chǎn)生的，它應(yīng)該是高校實實在在用得上的實現(xiàn)自我管理的“母法”，絕不是擺花架子。從更深層面來看，這涉及高校的投資體制改革問題，由于公立高校的撥款由政府說了算，導(dǎo)致行政系統(tǒng)主導(dǎo)大學(xué)章程，高校內(nèi)部的管理體制依舊無法去行政化，難以實現(xiàn)校內(nèi)各項權(quán)力的獨立。

三、完善高校治理結(jié)構(gòu)的幾點思考

筆者并非對我國公立高校目前的治理結(jié)構(gòu)持完全否定的觀點。我國公立高校不是沒有治理結(jié)構(gòu)，而是需要完善。從現(xiàn)實情況來看，中國高校的法人治理結(jié)構(gòu)的實施進(jìn)展并不順利，造成這個問題的主要現(xiàn)實因素是傳統(tǒng)的管理體制框架沒有從根本上打破。不是簡單仿照西方模式或民辦高校模式建立公辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)，而是要結(jié)合我國國情、各高校校情穩(wěn)步推進(jìn)高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)完善工作。重點解決如何在學(xué)術(shù)管理、高校行政管理中既堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又堅持學(xué)術(shù)自由、教授治校、民主管理與監(jiān)督等權(quán)利問題，尤其是要在妥善解決法人治理與《教育法》和《高等教育法》等國家法律銜接，通過完善體制，提高辦學(xué)效益。

（一）真正落實公立高校辦學(xué)自主權(quán)

《教育規(guī)劃綱要》提出要建立“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的中國特色的學(xué)校制度，真正落實高校的法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政府、高校、社會的新型關(guān)系。但要真正落實大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)的前提在于高校真正落實法人資格。當(dāng)前制約高校發(fā)展的根本在于傳統(tǒng)行政管理體制沒有得到根本變革，政事不分、管辦不分，不是治理架構(gòu)模式或是內(nèi)部管理制度的選擇問題。政府部門擔(dān)任“雙重角色”，既是高校的舉辦單位，又是業(yè)務(wù)主管部門，“革自己的命”很難落實。依靠高校自身更無法解決現(xiàn)有管理體制的沖突。只有通過體制改革調(diào)整，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，落實高校法人自主權(quán)、去行政化，才能談下一步建立現(xiàn)代大學(xué)制度的問題，必須創(chuàng)造一些必備條件，正如西方哲學(xué)名言“永遠(yuǎn)無法在沒水的地方學(xué)會游泳”。前提條件的缺失必然造成難以達(dá)到預(yù)期目的，容易流于形式［4］。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)治理理論，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括治理主體、治理客體和治理中介三個方面，涉及“誰來治理，治理什么，怎么治理”等問題。高校中的治理中介起到監(jiān)督的作用，我們認(rèn)為，理事會、教職工和學(xué)生都應(yīng)該起到對高校治理的監(jiān)督作用。但是，目前我國公民的公民意識比較淡薄，普通教師和學(xué)生很難真正自覺地參與監(jiān)督，校外人員也不愿承擔(dān)因監(jiān)督可能帶來的風(fēng)險。我們要認(rèn)真思考借鑒西方高校治理經(jīng)驗，充分吸收社區(qū)、家長、校友代表，主動結(jié)合國情研究如何調(diào)動校內(nèi)師生、學(xué)生家長、社會力量的監(jiān)督意識，吸納更多的外部力量加入理事會，參與高校的決策咨詢和監(jiān)督治理的過程，并且明確規(guī)定各類外部人員的構(gòu)成、比例及權(quán)限、職責(zé)，真正解決防止“內(nèi)部人控制”風(fēng)險存在，規(guī)范內(nèi)部管理，實現(xiàn)依法治校。

（三）加快建立多元化籌資模式

筆者認(rèn)為，高校投資體制改革是制約我國公立高校內(nèi)部管理體制改革的最重要的因素。中央《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出：“鼓勵社會力量參與投入興辦公益事業(yè)?！备叩冉逃驯徽J(rèn)定是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以由社會各界集資辦學(xué)，而我國公立高校經(jīng)費來源主要是政府撥款，且各高校的經(jīng)費壓力比較大。要盡快建立面向市場的高校資金運作方案，形成系統(tǒng)化、多樣化、長期化、制度化和個性化的籌資模式，面向市場，通過學(xué)費、募捐、校企合作等多種方式籌集資金，由理事會監(jiān)督資金的使用，借此提高理事會的地位和作用，建立科學(xué)的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

注釋

①《民法通則》把法人分為四類，即企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會團(tuán)體法人。普通高等學(xué)校屬于事業(yè)單位法人，即被賦予民事主體資格的事業(yè)單位。

②社會公益類事業(yè)單位指為實現(xiàn)社會公共利益和國家長遠(yuǎn)利益舉辦的、面向社會提供公益產(chǎn)品和公共服務(wù)的事業(yè)單位。

③武漢理工大學(xué)章程.http://baike.baidu.com/view/3280274. htm?fr=aladdin.

④中國人民大學(xué)章程.http://baike.baidu.com/view/134424 02.htm

⑤武漢理工大學(xué)章程［Z］.http://baike.baidu.com/view/ 3280274.htm?fr=aladdin.

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The Internal Governance Structure Dilemma of Chinese Public Universities and the Approaches to Its Perfection
—Based on the Analysis of Six Universities’Constitutions Approved by the Chinese Ministry of Education

CHEN Bin

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

1

，GAO Qiang

2

（1.Research Department，Shanghai Business School,Shanghai 200235,China；2.Shanghai Government-sponsored Institutions Registry Office,Shanghai 200233,China）

Abstract：The third plenary session of the eighteenth central committee put forward the job objectives to comprehensively deepen reform and build institutions’corporate governance structure. This article analyses the special attributes and the problems existing in internal governance structure of public universities as institutions. Based on the analysis of six universities’constitutions approved by the Chinese Ministry of Education, this article explores the ways to perfect corporate governance structure of public universities.

Keywords：public universities；legal person；internal governance structure；universities’constitutions；multiple channels of fund-raising

作者簡介：陳彬（1978-），女，安徽宿州人。助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理；高強(qiáng)（1979-），男，安徽阜陽人。主任科員，碩士，研究方向：行政管理。

基金項目：國家社科基金一般項目“公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究”（12BFX087）

收稿日期：2014-10-16

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2015.01.019

文章編號：1674-8638（2015）01-0107-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中圖分類號：D035；C913.4