高升榮

國家政策與地方農(nóng)田水利事業(yè)的經(jīng)營
——以明清時期關(guān)中地區(qū)為例

高升榮

(陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院,陜西 西安 710062)

明清時期關(guān)中地區(qū)的大型水利工程興修較少,主要以中、小型水利工程建設(shè)為主,同時也是井灌的發(fā)展時期,此時期的農(nóng)田水利工程經(jīng)營方式多樣,主要有官辦、官民合辦、官督民辦和民辦等四種形式。就整個明清時代而言,在農(nóng)田水利工程的經(jīng)營方式上體現(xiàn)出的特點是官辦方式逐漸弱化,民辦方式經(jīng)營日益發(fā)展和壯大起來。這樣的發(fā)展態(tài)勢一方面與自然環(huán)境的變化息息相關(guān),同時也與國家的相關(guān)政策有直接關(guān)系。本文主要從國家政策角度入手,從中央政府的政策導(dǎo)向、政府的賦役政策等方面來考察政府的政策制度對于地方農(nóng)田水利事業(yè)經(jīng)營的作用和影響。[關(guān)鍵詞]國家政策;水利事業(yè);關(guān)中;明清

在封建社會,政府促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的手段非常有限,最主要的措施就是修建水利工程。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水利工程的關(guān)系非常密切,倘能興修合理的水利工程設(shè)施,則水旱災(zāi)害可以減免,確保農(nóng)業(yè)豐收。水利興可以防旱、亦可防潦;旱時可引河川之水溉田,夏秋水漲可以利用溝渠分大河之水、散水田間,防止?jié)Q,這就在很大上改變了水旱聽命于天的狀況。水利事業(yè)的興修往往與政府對地方的政策有直接關(guān)聯(lián),同時地方經(jīng)濟文化發(fā)展程度的高低也會影響該地區(qū)水利事業(yè)的興衰。關(guān)于明清水利與國家和地方社會之間的關(guān)系問題,中外學(xué)者從不同區(qū)域進行了深入研究,如美國學(xué)者魏特夫(Karl Wittfogel)認(rèn)為明清國家在水利事務(wù)中的干預(yù)強大[1],法國學(xué)者魏丕信(Pierre-Etienne Will)認(rèn)為國家權(quán)力對地方水利的干預(yù)在王朝前后期存在不同[2],日本學(xué)者森田明提出了“水利共同體”理論[3],國內(nèi)學(xué)者如行龍、錢杭、鈔曉鴻、韓茂莉等則強調(diào)地方社會力量在水利開發(fā)建設(shè)和管理中的作用,關(guān)注水利運營中的地方組織、生態(tài)和社會秩序[4]。本文主要選取明清時期的關(guān)中地區(qū)為研究對象,通過考察當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)管理中的政府干預(yù)情況,重點探討國家的政策對于地方水利建設(shè)的影響,分析明清時期國家與地方水利之間的關(guān)系。

一、農(nóng)田水利發(fā)展概況

關(guān)中地區(qū)是一個平原、臺原、臺地、山地相連并相對封閉的地貌單元。關(guān)中的河流皆屬于渭河水系,渭河自西向東橫穿中部。由于流域?qū)俅箨懶詺夂?雨季集中,多暴雨,導(dǎo)致渭河支流徑流季節(jié)分配不均,夏秋為汛期多洪水,冬春枯水;還有就是泥沙含量高,容易淤塞渠道,給灌溉用水帶來諸多不便。由于秦漢隋唐這些強盛王朝的都城都設(shè)在關(guān)中,因此古代關(guān)中平原的水利建設(shè)興旺發(fā)達。明清時期關(guān)中地區(qū)的農(nóng)田水利工程主要以引河灌溉工程為主,清代井灌有所發(fā)展。

引河灌溉工程,主要以渠堰修筑為主,其主要目的是為了蓄水灌田,充分利用河流水系。明清時期關(guān)中地區(qū)的河渠灌溉工程可以分為大、中、小型引河灌溉工程。大型水利工程系指由中央或較高級地方行政長官主持興修的跨州縣水利工程,主要集中在引涇灌區(qū)。據(jù)相關(guān)文獻記載,明代較大規(guī)模地整治引涇工程,至少進行了六次。如明太祖洪武八年(1375年),洪渠堰因年久失修,堰圯渠塞,已經(jīng)到了不通灌溉的程度,明廷“遂命長興侯耿炳文督工浚之,由是涇陽、高陵等五縣之田大獲其利”[5]卷101。明成祖永樂九年(1411年),由于洪渠堰數(shù)次經(jīng)受洪水的沖擊,多處渠段被毀壞,地方官以實情呈報中央,明廷遂命亟加修葺,以恢復(fù)灌溉之利[5]卷177。

清代前期政府多次對明代所建的廣惠渠進行維修,順治九年(1652),涇陽縣令金漢鼎重修廣惠渠,把泉水引入渠中,涇泉并用。[6]康熙八年(1669),涇陽知縣王際有指派張式似主持修葺涇渠,這是一次全面的較大規(guī)模的修筑涇渠活動。[7]乾隆二年(1737)十一月到乾隆四年(1739)十月,由政府出面,置壩龍洞北口,遏涇水勿令淤渠,并于水磨橋、大王橋、廟前溝等地整修堤岸,修渠2268丈,灌溉禮泉、涇陽、三原、高陵四縣民田74032畝。[8]p80從此,開始了“拒涇引泉”的歷史,改稱“龍洞渠”。

中、小型水利工程一般是幾個各州縣協(xié)同或自己興修,共同或自己受益。有些工程有地方官員主持,有些工程則由民間獨立興辦。根據(jù)地方志記載,明代的關(guān)中地區(qū)中小型灌溉工程興修數(shù)量很多,大凡可資利用的河流,幾乎皆有灌溉之利。清代關(guān)中地區(qū)的中小型農(nóng)田水利工程興修更加頻繁,灌溉面積也大小不等。

明清時期由于關(guān)中地區(qū)的水資源總量不豐,有限的地表水資源不能夠滿足當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要,于是,人們開始開發(fā)和利用地下水資源,鑿井取水就近灌溉。清代是井灌大發(fā)展時期。其中,有兩次由政府督導(dǎo)的大規(guī)模開井,一次在乾隆時期,一次是在光緒初年。乾隆二年(1737)陜西代理巡撫崔紀(jì)動員全省各地鑿井灌田,當(dāng)年十一月,各州縣共奏報開井?dāng)?shù)目達68980口。約可灌田20萬畝。[9]卷61陳宏謀于乾隆年間任陜西巡撫,繼續(xù)辦理鑿井灌田事業(yè),先后“鑿井二萬八千有余”。[10]卷307光緒初,陜西遭受特大旱災(zāi),為了賑災(zāi)救荒,陜西巡撫譚中麟下令各州縣“勸諭民間多鑿井泉以資灌溉”。[11]陜甘總督左宗棠也督促地方打井抗旱,并規(guī)定了鼓勵開井的一些政策。[12]在當(dāng)時取得了一定的成績。大荔知縣周銘旗導(dǎo)民鑿井,復(fù)開新井三千有奇。[9]卷61朝邑、興平、醴泉諸縣打井“數(shù)百面之多”。涇陽知縣涂官浚勸民鑿井補充龍洞渠水利的不足,先后增井五百有余。[9]卷70

總體而言,明清時期關(guān)中地區(qū)中小型水利工程數(shù)量逐漸增多,大型水利工程的興修多集中于王朝前期,到中后期尤以中小型水利工程為主。這樣的發(fā)展特點一方面與當(dāng)?shù)氐乃Y源環(huán)境變化有關(guān),同時也與政府的政策以及地方的經(jīng)營管理有著直接的關(guān)系。

二、農(nóng)田水利工程的經(jīng)營方式

明清時期,關(guān)中地區(qū)農(nóng)田水利工程經(jīng)營方式多樣,主要有官辦、官民合辦、官督民辦和民辦等四種形式。①

(一)官辦方式

官辦方式主要包括三個內(nèi)容：動帑——水利經(jīng)費由官府財政撥款(中央或地方)投資;委員——工程由官府直接派人規(guī)劃、組織和主持經(jīng)辦;募夫——水利勞動力由官府進行募集。官辦方式一般出現(xiàn)在較大的工程上,因為工程大,投資也大,民間沒有這樣的財力,也不可能一下子集中巨款進行投資,而且興辦過程中的組織管理工作需要強有力的主持者和權(quán)威機構(gòu),這更是民間所不能實現(xiàn)的。

明清時期屬于官辦方式興修的農(nóng)田水利工程多集中在明前期和清前期,農(nóng)田水利工程的利用方式多為河渠灌溉工程,關(guān)中地區(qū)屬于官辦方式興修的水利工程主要是引涇灌區(qū)的水利工程。

明代對引涇灌區(qū)的治理多屬于官辦方式,洪武八年(1375)政府浚治涇渠渠道,起軍夫十萬余;永樂三年(1405)又起軍夫二萬九千余進行灌區(qū)渠道的治理。廣惠渠的修筑始于憲宗成化元年(1465年),竣工于成化十七年(1481年),是明代歷次治涇工程中用工最多、歷時最長、工程規(guī)模最大、灌溉效益最好的一次。此項工程先由右副都御史陜西巡撫項忠主持修鑿,后由右都御史陜西巡撫余子俊賡續(xù)其后,前后“積十七年之久始告竣”,涇陽、三原、高陵等五縣夫匠更番供役[13]卷7。

清代以官辦方式興修的水利工程主要是龍洞渠。雍正五年(1727)二月,督臣岳鐘琪筑浚龍洞渠,計增高水堤四百三十五丈余,石堤一百三十七丈余,土堤一千八百丈,費帑五千三百六十余兩,涇陽、禮泉、三原、高陵、臨潼五縣皆饒灌溉。[13]卷7乾隆二年(1737)、乾隆三年(1738)總督查郎阿兩次奉旨修浚龍洞渠,計高水堤五百五丈余,石堤九十一丈余,土堤千七百六十余丈,費帑五千三百七十余兩。[13]卷7

(二)官民合辦

官民合辦是指水利工程由政府和民眾共同經(jīng)營的方式,這種經(jīng)營方式多發(fā)生在明中后期。通常的做法是水利經(jīng)費由官府投資,民間出力興修,也即官出資,民出力,當(dāng)然其間也有官民共同出資的情況。一般來說,官民合辦和官辦都是由政府出資,所不同的是官辦的勞動力是雇募而來,也就是說所有興修工程的經(jīng)費全部來自政府。官民合辦的勞動力通常沒有報酬,一般為灌區(qū)享有灌溉利益的農(nóng)戶,或是通過“以工代賑”的形式招募而來。

明清時期關(guān)中地區(qū)見于記載的屬于官民合辦方式興修的農(nóng)田水利工程并不多,這一方面應(yīng)該與有政府的財政緊張有關(guān),另一方面的原因應(yīng)該在于明清時期關(guān)中地區(qū)大型水利工程興修較少,中小型尤其是小型水利工程發(fā)展迅速,而這些中小型水利工程興修的方式往往為官督民辦或民辦。乾隆四十六年(1781)涇水漲溢,沖毀堤岸,淤塞龍洞渠。巡撫陳奏準(zhǔn)土工用民力,石堤工發(fā)帑通計用銀六千余兩[14]。這種做法就是將官辦和民辦結(jié)合起來,土堤以民辦為主,石堤由政府承辦。這次對龍洞渠的疏浚應(yīng)該屬于典型的官民合辦方式。

(三)官督民辦

官督民辦是指水利工程在官府的督察下,由民間出資出力經(jīng)營的一種方式.其內(nèi)容有三：第一,工程經(jīng)費出自民間,第二,勞動力由民間按一定的原則征集.第三,工程必須有官府委員任理。

明清時期關(guān)中地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)以中小型水利工程為主,因此,以官督民辦的方式興修的水利工程比較多。通常的做法是在地方官員的提議倡導(dǎo)下,民眾出錢出力興修水利工程,或者民間自行興修水利,但由地方官員主持或監(jiān)督。

盩厔縣廣濟渠發(fā)源西駱谷灌十三村田地,十分重要。在乾隆三年(1664)曾經(jīng)動帑興修,但乾隆二十年(1681)以后,久未疏浚,漸致淤塞。乾隆三十八年(1699)徐大令親加履勘,見水源甚旺,因勸諭疏通,居民爭操畚鍤從事,渠道大開,灌田無算[13]卷7。這是由地方官員倡導(dǎo),農(nóng)民自行修筑的水利工程,因為有官員的介入,因此屬于官督民辦方式。

乾隆乙未(1715)巡撫畢沅相度自龍洞至王屋一斗,計開通二千三百九十四丈,水行一百三十四里,邑人孟輯五出銀五千兩獨力捐修[14]。此次工程由巡撫主持修筑,但修筑經(jīng)費來自民間自行捐修。

道光元年(1821)巡撫朱勛以涇漲沖塌石堤十六段,渠身淤墊,借帑修浚之。借庫銀二萬一千三百八兩修之,分五年在受水民田內(nèi)攤征歸款[14]。這樣的工程雖然在興修的當(dāng)時動用的是國庫銀兩,但是需要農(nóng)民在五年內(nèi)歸還,其水利經(jīng)費最終還是來自民間,因此不屬于官辦形式,又因有官員參與,所以屬于官督民辦方式。

道光年間,長安縣有蒼龍河,年久淤塞,張聰賢親巡視河道,勸民分段開溝,咸陽、鄠縣二村民協(xié)修,一年工竣,河患遂息。[15]卷5

(四)民辦

民辦是指在水利建設(shè)過程中,工程完全由民間主持興辦,政府不進行干預(yù)。許多小型的水利工程,如支河、支港、支渠、支浦等,多為民辦方式。太湖地區(qū)的圩岸修筑,關(guān)中地區(qū)的泉灌和井灌工程基本上也都屬于民辦方式。

民辦方式興修的水利工程因為規(guī)模較小,有些連名字都沒有,而且因為規(guī)模較小,有些工程發(fā)揮效用的時間也不是很長,因此這些水利工程在地方志當(dāng)中記載較少。如關(guān)中地區(qū)的咸寧縣東灞浐之隈,居民隨地掘水灌田,但旋置旋廢,名無一定且所灌甚微,故不具載。[13]卷7

明代涇陽縣洪堰的疏浚是在農(nóng)隙起夫疏淘土石二渠。邑人呂應(yīng)祥認(rèn)為,起夫存在著一些弊端,不如征銀,應(yīng)對按每地一畝征銀一分,雇覓土工專員督修。[14]不論是起夫還是征銀,都是民間自行經(jīng)理,地方官員并不介入,因此洪堰的修筑應(yīng)當(dāng)屬于民辦方式。

咸寧縣境有皂河,皂河水時有時無,本不足用。農(nóng)民多在田間各開短渠蓄水。[15]卷4這種利用水資源的方式屬于民間自發(fā)的行為,興修的工程規(guī)模小,實效短,屬于典型的民辦方式。

長安縣皂河碌碡堰以下,初無水利。光緒十三年(1748)澽漲堰毀,數(shù)十里皆成澤國,迨水落,農(nóng)人因而利之,修堰引水,計灌水磨村、侯家灣、崔家坊、塔坡四村田八十畝;杜城村兩岸四十畝;沈家橋二十余畝;丈八溝四十余畝,共灌田一百八十畝。[15]卷5

明代的農(nóng)田水利經(jīng)營在明前期以官辦為主,明中后期轉(zhuǎn)為官民合辦;清代的農(nóng)田水利經(jīng)營在清前期也是以官辦為主,到清中后期轉(zhuǎn)為官督民辦。不論是明代還是清代,其農(nóng)田水利的經(jīng)營都經(jīng)歷了一個變化,那就是由官辦轉(zhuǎn)向官民合辦或官督民辦,政府興辦水利工程的角色呈弱化趨勢。這應(yīng)該與政府的財政狀況緊張有很大關(guān)系,加上明后期和清后期水資源環(huán)境也在惡化,各地水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生,頻繁的水利興修給政府的財政也帶來很大的負(fù)擔(dān),因此,官民合辦以及官督民辦的方式應(yīng)運而生。如明成化以后,隨著太平盛世的一去不返,各種社會矛盾加劇;財政問題日趨嚴(yán)重,國家經(jīng)濟實力下降。迫于經(jīng)濟壓力,中央政府不再單獨出面組織對大江大河的整修工程。清代中后期,政府既要為頻繁的內(nèi)外戰(zhàn)爭承擔(dān)軍費,同時還要負(fù)擔(dān)巨額賠款,因此財政更加緊張,對于地方農(nóng)田水利的興修也是有心無力。同治、光緒年間曾多次下令,“所有京城各省衙門及地方一切工程,除自行籌辦不動正款毋庸議外,其余興修一切尋常工程應(yīng)支庫項者,概行停止三年”。[16]

三、農(nóng)田水利工程的經(jīng)費來源

明清時期關(guān)中地區(qū)的農(nóng)田水利興修,無論是政府出資還是民間出資,其資金的來源也是多種多樣,政府出資有直接從國庫撥款、以地方稅收充當(dāng)?shù)刃问?民間出資也有向政府貸款、各界人士捐修等形式?，F(xiàn)就對明清時期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田水利工程興修的經(jīng)費來源作一詳細(xì)介紹。

(一)政府動用公帑

明代和清前期由政府動用公帑出資修筑的農(nóng)田水利工程主要集中在引涇灌區(qū)。公帑的來源也有多種形式,如直接由國庫撥款、地方征收之賦稅、漕折銀充水利經(jīng)費等,現(xiàn)分別試舉幾例,以作說明。

1,直接從國庫撥帑修筑。關(guān)中地區(qū)的龍洞渠自乾隆初“拒涇引泉”灌溉后,引水流量減少,但水源穩(wěn)定,免除了以前歷代渠首筑堰清淤之勞。為了減少滲漏量,保證一定的引水量,一直把加固渠堤,特別是渠首段沿山臨河,側(cè)渠岸石堤,作為工程維修重點,并常有“涇水漲溢,沖堤淤渠”之患。自乾隆、嘉慶、道光、同治至光緒、宣統(tǒng)年間,歷任陜西巡撫和涇陽、高陵等縣知縣,或奏準(zhǔn)動用國庫銀兩、或攤派捐款增筑渠堰、疏渠固堤,花費銀兩少則數(shù)千,多則數(shù)萬兩。由政府動用大量國庫公帑興修的主要有三次：雍正五年(1727),總督岳鐘琦請帑修治廣惠渠,先后發(fā)帑金八千兩,將水堤加固至四百三十五丈六尺,石堤加固至一百三十七丈三尺,土堤加固至一千八百丈。[14]乾隆二年(1737)修涇渠石堤,并添筑壩工,開溝一道防止沖淤。先后共發(fā)帑六千三百九十七兩有奇。[17]乾隆十六年(1751)修涇渠,發(fā)帑通計用銀六千余兩[14];嘉慶二十一年(1816)五月,涇水壞堰,復(fù)請帑修之,用銀一萬五千八百八十六兩零。[14]

2,以地方征收之賦稅充當(dāng)修治水利之經(jīng)費。雍正五年(1727)陜西龍洞渠亟宜挑挖,鄭白渠務(wù)當(dāng)疏浚,更須修筑堤堰建設(shè)閘口以備監(jiān)久,著動用正項錢糧及時挑浚,務(wù)期渠道深通,堤堰堅固,俾民田永賴。[18]乾隆二年(1737)增修涇渠堤,置水夫三十人,除水草守堤閘,廩食于官,歲給銀六兩,每秋九月浚渠補堤岸穿漏,許以官錢充費,遂為永制。[14]

3,賦役征收直接充當(dāng)水利經(jīng)費。陜西涇渠,明清時引泉水灌溉,明代工程經(jīng)費和維修費用基本來自用水戶攤派。但雍正五年(1727)后,歲修工銀納入工部列支工程,在陜西省地丁銀內(nèi)實報實銷。

(二)民間出資

民間出資興修水利工程其資金來源形式也是多種多樣。

1.政府貸款。也即政府先借銀修筑,后由農(nóng)民還。這種方式主要從清中葉開始流行。

清代國家水利經(jīng)費主要用于黃河、淮河、運河等大江大河的治理,農(nóng)田水利經(jīng)費則主要出地方籌集。康雍年間,中央政府僅對于重要地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)進行投資,如太湖水利仍多由中央政府財改開支,一般用以工代賑的方式。但隨著政治經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展,各地農(nóng)田水利興修越來越多,完全由國家財政負(fù)擔(dān)越來越困難,到了乾隆年間,遂改變?yōu)橐缘胤阶曰I為主。但攤派的水利款一時難以收集,往往采用先從國庫中借支,日后再分年由地方歸還的辦法。如道光元年(1821)巡撫朱勛以涇漲沖塌石堤十六段,渠身淤淀,借帑修浚之,庫銀21308二萬一千三百八兩修之,分五年在受水民田內(nèi)攤征歸款。[14]

2.各界人士和社會基層組織捐銀修筑。除了大型的水利工程由中央和地方政府出資修筑和維修之外,地方小型農(nóng)田水利工程往往由民間自行籌資修筑,這些水利工程的興修經(jīng)費主要靠各界人士的捐助。其中主要包括地方士紳捐修、官員捐修以及其他如商業(yè)獲利等來源。

地方紳士作為明清時期中國社會結(jié)構(gòu)中的一種重要力量,他們不僅是地方政治勢力的基礎(chǔ),而且在地方的各項事務(wù)管理中發(fā)揮著重大作用。一些開明的、關(guān)心公益事業(yè)的紳士往往在水利工程缺乏或年久失修的狀況下,自己出資修筑或維修。如乾隆乙未(1775)巡撫畢沅詞涇相度自龍洞渠至王屋一斗,計開通二千三百九十四丈,水行一百三十四里,邑人孟輯五出銀五千兩獨力捐修。[14]

同地方紳士一樣,地方官員也有不少公益心極強、關(guān)心民眾生活的地方官員也會適時捐修一些水利工程。如道光三年(1823)涇漲沖壞閘板,知縣恒亮復(fù)修之,捐銀四百余兩補修;[14]光緒十三年(1887)布政使李用清捐廉七百兩以縣丞溫其鏞監(jiān)工筑堰疏淤,工省利普。計用銀二百七十一兩三錢四分。[14]

除了上述農(nóng)田水利工程修筑的經(jīng)費來源之外,在關(guān)中的引涇灌區(qū),清后期還出現(xiàn)了靠商業(yè)經(jīng)營獲利維護渠堰的方式。如光緒二十四年(1898)……籌抽皮坊在渠洗皮,一張納銀三厘,每年約得銀四百余兩,委監(jiān)渠于紳天賜經(jīng)理生息為歲修費。光緒二十八年(1902)知縣舒紹祥以沿渠皮作坊需水洗皮,稟請按貨價每百兩抽銀三錢,試辦三年,共抽得銀一千二百兩,交商生息,所獲息銀均作為歲修經(jīng)費。[14]

四、政府的政策制度與農(nóng)田水利事業(yè)的經(jīng)營

政府的政策制度在一定程度上影響著地方農(nóng)田水利事業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展。本文主要從中央政府的政策導(dǎo)向、政府的賦役政策等方面來考查政府的政策制度對于地方農(nóng)田水利事業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的作用和影響。

(一)中央政府的政策導(dǎo)向與地方水利的興修

中國古代,一向保持著重農(nóng)的傳統(tǒng),歷代統(tǒng)治者皆致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增值。對于一個農(nóng)業(yè)大國來說,農(nóng)業(yè)增值的基本條件,在于對水利的充分利用和調(diào)節(jié)。所以,歷朝官府都把開發(fā)水利視為一項重要的政務(wù),水利工程最普遍最興盛之時,常是一個王朝的極盛時期;水利工程最密集的地區(qū),亦常是官府所依賴的財賦之地。中央政府的政策導(dǎo)向?qū)Φ胤缴鐣?jīng)濟的發(fā)展起著重要的作用。當(dāng)某一地區(qū)被列為政府重點發(fā)展扶持的地區(qū),相應(yīng)的一系列的政策就會向該地區(qū)傾斜,包括財政投入的力度也會加大,這毫無疑問會加快這一地區(qū)的發(fā)展速度。政府的政策導(dǎo)向同樣也會影響到地區(qū)的水利建設(shè)的程度,而水利設(shè)施則直接影響著水資源利用效率。

明清時期,中央政府對關(guān)中地區(qū)的水利工程建設(shè)集中在引涇灌區(qū),引涇工程多由政府出面興修,如雍正五年(1727),諭曰,朕聞陜西鄭渠、白渠、龍洞向引涇水,溉民田甚廣,歷年既久,漸致淤塞,堤堰坍圯,醴泉、涇陽等縣,水田僅存其名,特令該督岳鐘琪詳酌興修。今據(jù)奏龍洞亟宜挑穵,鄭白渠務(wù)當(dāng)疏浚,更須修筑堤堰,建設(shè)閘口以備堅久,著動用正項錢糧及時挑浚,務(wù)期渠道深通,堤堰堅固,俾民田永賴。[18]

政府的政策對于關(guān)中地區(qū)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展的作用也體現(xiàn)在井灌的發(fā)展上。清代是關(guān)中地區(qū)井灌的大發(fā)展時期,兩次大規(guī)模的鑿井都是在政府的督導(dǎo)下進行的。乾隆年間,陜西巡撫崔紀(jì)在西安、鳳翔、漢中、乾州、邠州、商州、興平等地大力提倡發(fā)展井灌,并上疏懇請給農(nóng)民貸款開井,并免水田升科?！拔急倍嘀菘h地較高,掘地一、二丈至六、七丈皆可得水,勸諭鑿井,貧民實難勉強,懇準(zhǔn)將地丁羨銀借給充費,分三年交完,民力況瘁,與河泉自然水利不同,請免以水田升科”[10]卷309。在政府的鼓勵下,關(guān)中地區(qū)人民鑿井的積極性大大提高,崔紀(jì)在任期間共開井6萬余眼[9]卷61。他的繼任者陳宏謀上任時,這些井灌開始發(fā)生效益：“凡一望青蔥煙戶繁盛者,皆屬有井之地。”[19]

(二)政府的賦役政策與水利事業(yè)的發(fā)展

關(guān)中地區(qū)在明清時期已經(jīng)不再是政府的糧食基地,也不是國都所在的畿輔重地,因此政府關(guān)注的相對少些,投入的財力物力相對也少。加上陜西地區(qū)政府及民間的財力和物力有限,因此,此時期關(guān)中地區(qū)的農(nóng)田水利事業(yè)的特點是中小型灌溉系統(tǒng),尤其是小型灌溉系統(tǒng)的大發(fā)展時代。

此外,水利事業(yè)日漸衰落的情況下,政府征收的賦役卻并不減少。明代呂柟曾言：“今渠堰未通,雖通不均,而科征如故”;[20]清季張鵬飛亦言：“大抵水利之賦較陸糧加重,每見興水利者數(shù)年后田淤不登而升科如故,關(guān)中陸糧較南北二山不啻加倍”。[21]在明代,僅渭南一縣,卻“賦溢漢中一郡”,而渭南實際面積“不當(dāng)漢中二十之一”,[22]而且關(guān)中地區(qū)受自然條件的限制,本就產(chǎn)稻無多,卻仍須向朝廷進貢。即便捐輸采買,皆難足數(shù)。[17]卷220在此環(huán)境下,有條件從事其他經(jīng)營者,農(nóng)業(yè)不再是其重要選擇。“灌溉無幾,地磽賦重”,那么“人棄土田如敝屣”[20]乃理所當(dāng)然。而且“關(guān)中致富皆從商賈起家,其多種地者則否富”。[21]三原縣,人多商販,憚于農(nóng)業(yè),有力之家無不出外經(jīng)營謀利。[23]盩厔人錢鈺“有田癖,恒竭貲買之,不足則出息以貸田,凡三百余畝”,然而貸錢置地使其“負(fù)債累累”,一命嗚呼。正如他的妻子所言,這是因為“歲入田租日用外不足償息錢”。[24]顯而易見,更加有利的行業(yè),并非是農(nóng)耕生產(chǎn)。農(nóng)民不致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),相應(yīng)的也會影響到地方的農(nóng)田水利建設(shè),而農(nóng)田水利事業(yè)的衰退反過來又會進一步影響到農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

可以說在關(guān)中地區(qū)水利事業(yè)的衰落影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展,而這一狀況卻沒有引起中央政府的高度重視,政府沒有針對實際情況對賦役作出相應(yīng)的調(diào)整,影響了農(nóng)民種田的積極性;這樣的一種狀況又反過來影響了地區(qū)水利事業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語

國家政策的支持與地方發(fā)展息息相關(guān)。就整個明清時代而言,關(guān)中地區(qū)的大型水利工程興修較少,主要以中、小型水利工程建設(shè)為主,同時也是井灌的發(fā)展時期。在農(nóng)田水利工程的經(jīng)營方式上體現(xiàn)出的特點是官辦方式逐漸弱化,民辦方式經(jīng)營日益發(fā)展和壯大起來。這樣的發(fā)展態(tài)勢與當(dāng)時國家的相關(guān)政策有直接關(guān)系。由于明清時期關(guān)中地區(qū)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢地位的喪失,政府對該地區(qū)的農(nóng)業(yè)投入和關(guān)注比重下降,加上賦役政策的影響,明清時期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田水利工程規(guī)模小型化,經(jīng)營方式呈現(xiàn)出官辦形式弱化、民辦形式加強也就在情理之中了?！緡疑缈苹鹬攸c項目“中國歷史農(nóng)業(yè)地理研究”(13AZD033);陜西師范大學(xué)西北研究院重點項目：明清以來西北農(nóng)牧交錯帶環(huán)境與社會互動關(guān)系研究課題成果之一】

注釋

①熊元斌在其文章《清代江浙地區(qū)農(nóng)田水利的經(jīng)營與管理》,《中國農(nóng)史》,1993年第1期,第84～92頁,提出了官辦、官督民辦、民辦三種經(jīng)營方式,本文在其研究成果上加以細(xì)化,并增加了官民合辦的方式。

[1](美)魏特夫著,徐式谷等譯.東方專制主義：對于極權(quán)力量的比較研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,1989.

[2](法)魏丕信.水利基礎(chǔ)設(shè)施管理中的國家干預(yù)——以中華帝國晚期的湖北省為例[A].陳鋒.明清以來長江流域社會發(fā)展史論[C].武漢：武漢大學(xué)出版社,2006.

[3](日)森田明著,鄭樑生譯.清代水利社會史研究[M].臺北：臺北編譯館,1996.

[4]行龍.以水為中心的晉水流域[M].太原：山西人民出版社,2007;錢杭.共同體理論視野下的湘湖水利集團——兼論“庫域型”水利社會[J].中國社會科學(xué),2008,(2);鈔曉鴻.灌溉、環(huán)境與水利共同體——基于清代關(guān)中中部的分析[J].中國社會科學(xué),2006(4);韓茂莉.近代山陜地區(qū)基層水利管理體系探析[J].中國經(jīng)濟史研究,2006(1)。

[5]中央研究院歷史語言研究所所校印.明實錄[M].上海：上海書店,1984.

[6](清)畢沅.關(guān)中勝跡圖志[M]卷之三.西安：三秦出版社,2004.

[7](清)王際有.修渠記[A].歷代引涇碑文集[C].西安：陜西旅游出版社,1992.

[8]《涇惠渠志》編寫組.涇惠渠志[M].西安：三秦出版社,1991年.

[9]楊虎城,邵力子,宋伯魯,吳廷錫.續(xù)修陜西通志稿[M].蘭州：蘭州古籍書店,1990.

[10](清)趙爾巽.清史稿[M].北京：中華書局,1977.

[11](清)譚中麟.譚文勤公奏稿[M].卷五.臺北：成文出版社,1966.

[12](清)左宗棠.左文襄公全集[M].卷一九.臺北：文海出版社,1979.

[13](清)舒其紳,嚴(yán)長明纂.西安府志[M].乾隆四十四年刻本.

[14](清)劉懋官,周斯憶.重修涇陽縣志[M].卷四.清宣統(tǒng)三年鉛印本.

[15]翁檉,宋聯(lián)奎.咸寧長安兩縣續(xù)志[M].卷五.一九三六年刻本.

[16]中國第一歷史檔案館.光緒十年戶部等議奏開源節(jié)流辦法折單[J].歷史檔案,1985 (2).

[17]清實錄[M].北京：中華書局,1986.

[18](清)張廷玉.清朝文獻通考[M].卷六.北京：商務(wù)印書館,1936.

[19](清)陳宏謀.培遠(yuǎn)堂偶存稿·文檄[M].卷二十六.道光十七年刻本.

[20](明)呂柟纂.高陵縣志[M].卷一.光緒十年刻本.

[21](清)張鵬飛.關(guān)中叢書·關(guān)中水利議[M],吳堅.中國西北文獻叢書[M].蘭州：蘭州古籍書店1990.

[22](清)汪以誠.渭南縣志[M].卷十二.乾隆四十三年刻本.

[23](清)盧坤.秦疆治略[M].道光年間刻本.

[24](清)路德.檉華館文集[M].卷四.光緒七年刊本.

The National Policy and Development of Local Irrigation Works——Examples of Guanzhong Area in Ming and Qing Dynasties

Gao Shengrong
(Northwest Institute of Historical Environment and Socio-economic Development,xian,710062)

In Ming and Qing Dynasties,the ways to construct the irrigation works were vari-ous in Guanzhong areas,mainly including four forms,namely managed by the government, managed by both government and common people,managed by common people but supervised by government,managed by common people.In the whole period,there was an obviously change of management——decline of the government control and strengthening of the common people’s role.The reason were complex,including many such as the water deterioration,the development of economy and culture,policy of the state.This paper mainly studies the relationship between policy and the development of irrigation works.In details,it researches three contents：policy guiding by government,tax policy and salary policy of officers.

Policy,Irrigation Works,Guanzhong,Ming and Qing Dynasties

高升榮(1976—),女,山東沂南人,陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院助理研究員,主要研究方向為歷史人文地理、明清經(jīng)濟社會史。