張旭輝 李博 史仕新 楊勇攀

內(nèi)容提要：試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的利益主體包括國(guó)家、地方政府、居民、企業(yè)和非政府組織，不同的主體其利益導(dǎo)向存在差別，并有可能存在利益沖突，從而影響試驗(yàn)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。建立良好的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制是攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)能夠順利推進(jìn)的重要保證。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，試驗(yàn)區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，有賴于市場(chǎng)機(jī)制與政府行為的雙向調(diào)節(jié)和多元主體的共同參與，結(jié)合攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際，提出攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)的利益協(xié)調(diào)模式，應(yīng)采取科層制模式為主導(dǎo)，中央政府、地方政府、居民、企業(yè)和非政府組織等多主體共同參與，市場(chǎng)與政府雙向互動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制、利益分配協(xié)商機(jī)制、利益分享與補(bǔ)償機(jī)制、利益爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制等相互配合的模式。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)域利益；利益協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)模式；協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F127：F403文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4161（2015）01-0026-04

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.006

作為我國(guó)目前唯一一個(gè)國(guó)家級(jí)的資源開(kāi)發(fā)綜合利用試驗(yàn)區(qū)，攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)重要的戰(zhàn)略資源富集地區(qū)之一。歷經(jīng)幾十年的開(kāi)發(fā)，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集群和技術(shù)積累方面已有相當(dāng)基礎(chǔ)。試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的正式啟動(dòng)，對(duì)于提升我國(guó)戰(zhàn)略資源的綜合利用水平、促進(jìn)戰(zhàn)略性資源產(chǎn)業(yè)集群的技術(shù)創(chuàng)新、探索資源型城市（區(qū)域）的轉(zhuǎn)型發(fā)展模式等都具有全局性的示范意義。然而，受制于現(xiàn)有的行政區(qū)劃分割和相對(duì)僵化的管理體制，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象依然突出，試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的各市、州、縣在區(qū)域分工協(xié)作、要素流動(dòng)、政策協(xié)同、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面尚存在諸多問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)區(qū)的一體化發(fā)展，并以之帶動(dòng)攀西雅地區(qū)整體的跨越式發(fā)展，必須建立起高效行政區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)模式。因?yàn)?，消除區(qū)域利益沖突，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作和區(qū)域一體化發(fā)展的過(guò)程，實(shí)際上就是區(qū)域利益主體在各自追求其利益過(guò)程中不斷沖突、妥協(xié)、博弈和協(xié)調(diào)的過(guò)程。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)，都蘊(yùn)含著區(qū)域利益主體利益不斷地調(diào)整和再分配。為順利推進(jìn)攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，迫切需要深入研究行政區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)模式、協(xié)調(diào)機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)途徑。

一、文獻(xiàn)綜述

自2005年中央在《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確提出要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略以來(lái)，理論界對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題的關(guān)注逐漸增多。李新安以博弈論為主要方法，分析了區(qū)域利益沖突背景下的利益主體行為，提出了化解區(qū)域利益沖突實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一般規(guī)律。呂康銀L3i以區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益為邏輯起點(diǎn)，以區(qū)域分工和區(qū)域利益沖突機(jī)制為核心，強(qiáng)調(diào)建立市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)相互配合的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。覃成林（2011）通過(guò)構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制體系的金字塔模型來(lái)說(shuō)明由市場(chǎng)機(jī)制、空間組織形式、合作機(jī)制、援助機(jī)制和治理機(jī)制所構(gòu)成的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制體系。汪偉全（2012）通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)外區(qū)域治理的理論與實(shí)踐，將地方利益沖突的協(xié)調(diào)模式歸結(jié)為科層制、市場(chǎng)機(jī)制、社群治理以及網(wǎng)絡(luò)治理等四種類型，認(rèn)為中國(guó)目前的區(qū)域合作中的利益協(xié)調(diào)模式具有典型的科層制特征（政府主導(dǎo)），但又容許市場(chǎng)和社會(huì)的廣泛參與。從現(xiàn)有研究來(lái)看，多數(shù)學(xué)者皆認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制和府際協(xié)調(diào)提供了區(qū)域利益協(xié)調(diào)的兩種機(jī)制。在經(jīng)驗(yàn)研究方面，結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，又主要是從政府的角度出發(fā)展開(kāi)論述。如果說(shuō)市場(chǎng)機(jī)制和府際協(xié)調(diào)在區(qū)域利益協(xié)調(diào)方面共同發(fā)揮作用已經(jīng)成為一種“觀念范式”而被普遍接受的話，那么在如何界定二者的行動(dòng)邊界（規(guī)則范式）和行為方式（操作范式）問(wèn)題上，理論界和政策層面都還缺乏深入的研究。而這恰恰是制定和落實(shí)區(qū)域利益協(xié)調(diào)具體政策和措施的關(guān)鍵點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，在有關(guān)區(qū)域間利益分配機(jī)制的研究中，以下問(wèn)題亟須深入探討：第一，市場(chǎng)模式和府際協(xié)調(diào)模式在協(xié)調(diào)區(qū)域利益中的作用機(jī)制究竟如何？二者的作用是相互替代的還是相互補(bǔ)充的？如果是相互補(bǔ)充的，那么如何界定各自的行動(dòng)邊界，使之相互配合形成合力？第二，在區(qū)域利益主體日趨多元化的情況下，是否存在其他的機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制和府際協(xié)調(diào)相配合？第三，在科學(xué)地回答了前兩個(gè)問(wèn)題的前提下，如何制定和落實(shí)區(qū)域利益協(xié)凋的具體政策和措施？本文將在充分借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家級(jí)攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際，對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、行政區(qū)域間利益協(xié)調(diào)模式的構(gòu)架

我們將行政區(qū)域間利益協(xié)調(diào)機(jī)制定義為：行政區(qū)域利益主體在特定的環(huán)境下，通過(guò)一定的規(guī)則、程序和手段，對(duì)區(qū)域利益及其引發(fā)的利益沖突的相關(guān)因素做出的特定的制度性安排，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的一體化和區(qū)域整體利益的最大化。在對(duì)區(qū)域間利益協(xié)凋機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，主要解決利益主體、利益客體、利益協(xié)調(diào)模式和協(xié)調(diào)機(jī)制四方面的問(wèn)題。

（一）區(qū)域利益主體

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域利益主體日趨多元化，大致可將之劃分為五類，即個(gè)人、企業(yè)（企業(yè)集團(tuán)）、社會(huì)集團(tuán)、地方政府與中央（或上級(jí)）政府。各類主體均有各自不同的目標(biāo)函數(shù)，可能存在潛在的利益沖突，因而產(chǎn)生對(duì)于利益協(xié)調(diào)機(jī)制的需求。此外，在區(qū)域內(nèi)又存在共同利益。區(qū)域共同利益的存在，是使得區(qū)域能作為一個(gè)整體超越行政區(qū)劃邊界而組成相對(duì)獨(dú)立的空間單元的關(guān)鍵紐帶。區(qū)域共同利益的存在使得協(xié)調(diào)區(qū)域利益成為可能。

（二）區(qū)域利益客體

與區(qū)域利益主體的多元化相對(duì)應(yīng)的則是區(qū)域利益客體的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性使得區(qū)域利益客體成為一個(gè)利益場(chǎng)，具有利益構(gòu)成的多向度和多層級(jí)兩個(gè)主要特征。利益的多向度決定了不能通過(guò)簡(jiǎn)單地將各利益主體的目標(biāo)函數(shù)相加來(lái)形成區(qū)域整體的利益函數(shù)。即便是對(duì)經(jīng)濟(jì)屬性最明顯的企業(yè)而言，也體現(xiàn)出利益構(gòu)成的多向度性。

具體而言，企業(yè)所追求的主要利益是經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，但企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化的過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)于完善的市場(chǎng)機(jī)制、清晰的產(chǎn)權(quán)安排等方面的需求，體現(xiàn)其利益追求的多向度。對(duì)社會(huì)集團(tuán)而言，利益取向更加多元，包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)和文化等多方面。

在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，地方政府被賦予了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，成為區(qū)域內(nèi)行動(dòng)能力最強(qiáng)的主體，即自身利益的追求者，同時(shí)還被賦予了跨行政區(qū)利益沖突協(xié)調(diào)者的角色，同時(shí)還是許多利益獲取規(guī)則的制定者。在現(xiàn)實(shí)世界中，區(qū)際關(guān)系的調(diào)整往往與地方政府的決策和行為有直接的聯(lián)系。地方政府所追求的利益可從兩方面進(jìn)行理解，一是為維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而謀求的利益；二是地方政府官員追求政績(jī)、晉升或?qū)ぷ?。第一種利益取向的存在是造成目前中國(guó)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”泛濫和地力‘保護(hù)主義盛行的一大根源，并成為地方政府與中央政府（縱向）和同級(jí)地方政府（橫向）之間利益沖突的誘因。后一種利益取向的存在則會(huì)進(jìn)一步扭曲政府行為，導(dǎo)致其對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)、腐敗等行為發(fā)生。

在區(qū)域利益主體中，中央（或上級(jí)）政府由于所處地位的全局性和調(diào)控性地位，與地方政府比較而言，所追求的利益客體既有一致的地方，亦可能存在矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央（或上級(jí)）政府方地方政府之問(wèn)的關(guān)系已非單純通過(guò)行政命令來(lái)協(xié)調(diào)，而是表現(xiàn)為一個(gè)不斷討價(jià)還價(jià)的博弈過(guò)程，其對(duì)象主要涉及特定區(qū)域內(nèi)的收益分配與權(quán)力分配。

區(qū)域利益的多層級(jí)性主要表現(xiàn)為兩方面。一是對(duì)于所有的區(qū)域利益主體而言，存在著區(qū)域共同利益與個(gè)別利益的區(qū)別。區(qū)域共同利益是區(qū)域最高層次的利益。對(duì)于什么是區(qū)域共同利益的共識(shí)構(gòu)成了區(qū)域利益協(xié)調(diào)的基本前提。二是不同的利益主體，會(huì)對(duì)其多元的利益追求做出差序排列。例如，對(duì)企業(yè)而言，利潤(rùn)是第一位的，其次則可能關(guān)心企業(yè)職工的福利水平和企業(yè)在區(qū)域治理中的影響力。

（三）區(qū)域利益協(xié)調(diào)模式

1.利益協(xié)調(diào)模式的類型

從全球范圍內(nèi)的區(qū)域利益協(xié)調(diào)模式來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制模式和科層制模式是兩種最基本的模式。近年來(lái)，隨著公民社會(huì)的日趨成熟和社會(huì)集團(tuán)利益在公共事務(wù)決策中獲得越來(lái)越多的發(fā)言權(quán)，以分權(quán)、分散、多元為特征的網(wǎng)絡(luò)治理模式正逐漸成為一種全球趨勢(shì)。

市場(chǎng)機(jī)制模式，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，通過(guò)其“價(jià)格發(fā)現(xiàn)”功能，引導(dǎo)各類要素在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)，從而達(dá)到優(yōu)化資源配置效率的目的，其結(jié)果是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)形成合理的區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)聚集。

科層制模式強(qiáng)調(diào)政府依托其對(duì)政治權(quán)力的壟斷，通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)和法律的手段以及府際間的制度安排實(shí)現(xiàn)資源要素在區(qū)域內(nèi)行政單元間的空間配置，組織和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

伴隨著全球公民社會(huì)的日趨成熟和各類社會(huì)集團(tuán)利益表達(dá)渠道的通暢，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，區(qū)域利益協(xié)調(diào)過(guò)程日益向各類社會(huì)集團(tuán)開(kāi)放，各類社會(huì)集團(tuán)在區(qū)域利益協(xié)調(diào)中的作用上升，呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)主體向多元化方向發(fā)展，組織形式向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的新動(dòng)向。一種被稱為“網(wǎng)絡(luò)治理”的協(xié)調(diào)模式正在全球范圍內(nèi)成為一種趨勢(shì)。該模式試圖超越傳統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制不得不在“政府干預(yù)”和“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”之間所進(jìn)行的兩難抉擇，改變了將市場(chǎng)模式和科層制模式相對(duì)立的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的培育與構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)等多元力量的共同參與。正如文森特·奧斯特里姆所指出的：“過(guò)去，公共責(zé)任屬于政府專有，而現(xiàn)在它為政府與其他許多非政府組織所共享。在某種意義上，公共行政問(wèn)題已經(jīng)跳出了公共機(jī)構(gòu)的邊界，現(xiàn)在，一種寬泛的笫三部門密切地進(jìn)入公共事務(wù)的執(zhí)行和管理中?！?/p>

2.不同治理模式協(xié)調(diào)機(jī)制與協(xié)調(diào)效果的比較

科層制模式的協(xié)調(diào)主體為各級(jí)政府。根據(jù)各級(jí)政府主體在權(quán)力體系中所處的不同地位，在具體的協(xié)調(diào)機(jī)制上，又可分為同級(jí)政府間的契約型協(xié)調(diào)和上下級(jí)政府間的約束型協(xié)調(diào)。契約型協(xié)調(diào)指同級(jí)政府在平等、自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商、談判等手段對(duì)區(qū)域利益分配或利益沖突做出的原則性安排。由于契約內(nèi)容過(guò)于原則性和契約執(zhí)行的非強(qiáng)制性，對(duì)“違約”行為缺乏懲戒措施，契約型協(xié)調(diào)的效果非常有限，難以有效制約地方政府的“機(jī)會(huì)主義”傾向，對(duì)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘的破除效果并不明顯。縱向的約束型協(xié)調(diào)即通過(guò)設(shè)立具有行政權(quán)力的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)內(nèi)地方利益沖突、利益分配進(jìn)行協(xié)調(diào)。該機(jī)構(gòu)通常被視為中央政府或上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，因而其出臺(tái)的規(guī)劃、政策等更具長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性和前瞻性，能超越地方局部利益的掣肘，體現(xiàn)區(qū)域整體利益。協(xié)調(diào)手段主要包括：第一，通過(guò)行政權(quán)力調(diào)解和裁決地方利益沖突；第二，制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和非中性的財(cái)政金融支持政策等手段，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)要素流動(dòng)、優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)空間布局，形成合理的區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工體系。因?yàn)榫喖s主體為中央政府（或上級(jí)政府）與地方政府，保證了締結(jié)事項(xiàng)的履行帶有某種行政強(qiáng)制力，效果通常比較明顯。從實(shí)踐層面來(lái)看，科層制模式具有一些無(wú)法克服的弊端，如地方政府在違約成本小的情況下，依然會(huì)按照機(jī)會(huì)主義原則行事，違背府際間的契約安排；中央政府或上級(jí)政府設(shè)立的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)因?yàn)槭跈?quán)不充分或監(jiān)管成本過(guò)高，未能及時(shí)提供有效的政策或制度保障，從而出現(xiàn)“政府失靈”。

市場(chǎng)模式提供了另一種協(xié)調(diào)行政區(qū)域間利益的模式。與科層制協(xié)調(diào)模式以區(qū)域和產(chǎn)業(yè)為思考的出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)宏觀層面的干預(yù)、引導(dǎo)和磋商不同，市場(chǎng)模式主要從微觀方面著手，強(qiáng)調(diào)建立完善統(tǒng)一的市場(chǎng)體系和激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)微觀主體的積極性，通過(guò)區(qū)域內(nèi)的要素自由流動(dòng)，建立合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化和高級(jí)化，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)資源的配置效率，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化協(xié)調(diào)發(fā)展。由于市場(chǎng)機(jī)制的有效性建立在一系列嚴(yán)格假定的基礎(chǔ)上，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中廣泛存在的外部性、壟斷和信息不對(duì)稱也使得市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)模式始終面臨“市場(chǎng)失靈”的拷問(wèn)。

近年來(lái)，逐漸興起的網(wǎng)絡(luò)治理模式則試圖在科層制的宏觀協(xié)調(diào)與市場(chǎng)機(jī)制的微觀協(xié)調(diào)之間，通過(guò)增加新的協(xié)調(diào)主體——各類社會(huì)集團(tuán)，以及網(wǎng)絡(luò)化的利益協(xié)調(diào)組織結(jié)構(gòu)將二者聯(lián)系起來(lái)。網(wǎng)絡(luò)治理模式強(qiáng)調(diào)多元主體間建立相對(duì)穩(wěn)固的、以信任和利益差異的充分表達(dá)為基礎(chǔ)的集體決策和聯(lián)合行動(dòng)以適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境，提高區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。盡管網(wǎng)絡(luò)治理模式有自身的優(yōu)勢(shì)，但網(wǎng)絡(luò)治理模式的協(xié)調(diào)代價(jià)隨著決策主體的增加，其社會(huì)成本和時(shí)間成本快速增加，難以建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。決策主體重權(quán)益輕責(zé)任傾向的普遍存在，都成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理模式在短期內(nèi)難以克服的問(wèn)題。

從全球范圍內(nèi)成功的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展案例來(lái)看，很難找到單一依靠某一模式就完全實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的樣本。推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程、協(xié)調(diào)地方利益沖突，無(wú)一例外的都是各種模式的綜合運(yùn)用。各種模式之間不是簡(jiǎn)單的對(duì)立、替代關(guān)系，而是呈現(xiàn)出明顯的互補(bǔ)性。區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于充分考慮到區(qū)域的軟硬件環(huán)境約束和制度狀況，合理界定各種模式的行動(dòng)邊界、適用范圍，使之相互配合形成合力。

三、攀西試驗(yàn)區(qū)利益協(xié)調(diào)模式設(shè)計(jì)

國(guó)內(nèi)區(qū)域合作與區(qū)域一體化發(fā)展加速，為有效協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突，各地區(qū)進(jìn)行了持續(xù)不斷的探索。聯(lián)席會(huì)議、城市政府聯(lián)合體、經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)會(huì)等具有橫向契約性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相繼建立；具有行政約束力的區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整路線圖等指導(dǎo)性文件相繼出臺(tái)；制定區(qū)域合作公約，使區(qū)域合作制度化與法制化，培育一體化意識(shí)，信息公開(kāi)與披露，統(tǒng)一區(qū)域要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)的制度建設(shè)加快整合步伐；區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)同力度加大；各類社會(huì)集團(tuán)參與區(qū)域公共事務(wù)決策等舉措都為攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)提供了有益的參考。

（一）主導(dǎo)模式的選擇

從攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)的具體情況出發(fā)，我們認(rèn)為，攀西試驗(yàn)區(qū)的利益協(xié)調(diào)的目標(biāo)模式應(yīng)為：以科層制模式為主導(dǎo)，中央政府、地方政府、居民、企業(yè)和非政府組織等多主體共同參與，市場(chǎng)與政府雙向互動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制、利益分配協(xié)商、利益分享與補(bǔ)償、利益爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制相配合的模式。

以科層制模式為攀西試驗(yàn)區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的主導(dǎo)地位，原因在于：其一，攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立是國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家意志的體現(xiàn)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域規(guī)劃超越地方局部利益，在資源開(kāi)發(fā)利用、區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)空間布局和利益分配上，應(yīng)服從國(guó)家戰(zhàn)略；其二，攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)在戰(zhàn)略資源的綜合開(kāi)發(fā)利用，在現(xiàn)行的制度框架下，戰(zhàn)略資源作為一種特殊的要素，中央政府（上級(jí)政府）擁有配置資源的絕對(duì)性權(quán)力，地方政府必須服從中央政府（上級(jí)政府）的裁決與調(diào)解，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)際分工很大程度上受到宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響；其三，攀西地區(qū)作為西部?jī)?nèi)陸區(qū)域，企業(yè)的主體性地位沒(méi)有完全確立，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)明顯，統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)尚未建立，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，單純強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，很有可能導(dǎo)致區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題的出現(xiàn)；其四，區(qū)域內(nèi)各類社會(huì)集團(tuán)尚未成熟，其參與區(qū)域公共治理和利益協(xié)調(diào)的能力有限，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理模式的時(shí)機(jī)尚未成熟。上述這些條件都決定了在攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的初期階段，科層制模式理應(yīng)占據(jù)區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的主導(dǎo)地位。

具體而言，在協(xié)調(diào)利益沖突時(shí)，政府的主導(dǎo)地位表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是制定區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和財(cái)政、金融、用地等政策，明確試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各市州的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作關(guān)系，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間布局；二是協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，中央政府（上級(jí)政府）采取強(qiáng)制性制度變遷，或同級(jí)政府通過(guò)磋商等手段，統(tǒng)一區(qū)域市場(chǎng)體系，確保生產(chǎn)要素、產(chǎn)品的自由流動(dòng)，為市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮創(chuàng)造制度條件；三是設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域公共事務(wù)、共用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行有效管理和協(xié)調(diào)；四是統(tǒng)一平臺(tái)，舉辦合作論壇、信息發(fā)布和招商引資推介等活動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的科學(xué)化、合理化和高級(jí)化。

（二）其他機(jī)制的配合

我國(guó)的實(shí)踐表明，以政府為主導(dǎo)的科層制模式，盡管在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)利益沖突時(shí)取得很大成績(jī)，但仍存在不少問(wèn)題。其主要弊端表現(xiàn)在，在理念上過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的作用，往往造成政府行為越界，干預(yù)了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行；在權(quán)力運(yùn)作上，強(qiáng)調(diào)縱向的層級(jí)分設(shè)和層級(jí)節(jié)制，處于封閉運(yùn)行的狀態(tài)，對(duì)各社會(huì)集團(tuán)的多向度利益訴求考慮不夠，容易引發(fā)社會(huì)沖突。上述問(wèn)題的存在，必然導(dǎo)致利益沖突的治理績(jī)效不甚理想。因此，在市場(chǎng)機(jī)制逐步健全，公民社會(huì)日漸成熟的大背景下，試驗(yàn)區(qū)以科層制為主導(dǎo)的利益協(xié)調(diào)模式必須要有其他機(jī)制相互配合，才能真正實(shí)現(xiàn)其消除區(qū)域利益沖突，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作和區(qū)域一體化發(fā)展的目標(biāo)。

首先，正確界定政府與市場(chǎng)的行動(dòng)邊界關(guān)系，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的微觀領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用。在市場(chǎng)機(jī)制下，區(qū)域利益分配必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，政府職能必須準(zhǔn)確定位，避免“缺位”“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，要為市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮騰出活動(dòng)空間，推動(dòng)市場(chǎng)化改革，建立開(kāi)放統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)，完善區(qū)域要素市場(chǎng)體系，促進(jìn)要素的自由流動(dòng)，企業(yè)的跨區(qū)域投資和產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，形成政府定宏觀，市場(chǎng)定微觀，政府引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，市場(chǎng)決定企業(yè)優(yōu)勝劣汰的格局。

其次，構(gòu)建多元參與的區(qū)域治理機(jī)制，暢通各類社會(huì)集團(tuán)的利益表達(dá)渠道，完善多主體參與的利益分配協(xié)商機(jī)制。積極吸收各類社會(huì)集團(tuán)參與公共決策，合理表達(dá)其利益訴求。將各類社會(huì)集團(tuán)明確為區(qū)域利益協(xié)調(diào)的主體，構(gòu)建多元利益主體參與決策的渠道，重視其多元化的利益訴求，在利益協(xié)調(diào)方案的執(zhí)行上，吸納社會(huì)集團(tuán)代表共同參與?？梢詮膸追矫嬗枰詣?chuàng)新：在組織形式上，以縱向科層制為骨架，構(gòu)建政府與企業(yè)、居民、非營(yíng)利組織相互連接的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在制度形態(tài)上，構(gòu)建以共識(shí)、信任、互動(dòng)為基礎(chǔ)的正式與非正式關(guān)系；在決策過(guò)程中，保持開(kāi)放和透明；在協(xié)調(diào)途徑上，由以行政協(xié)調(diào)為主的科層制形式改為市場(chǎng)、行政、法律、第三方協(xié)商等多途徑形式。

再次，創(chuàng)新利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，但二者在協(xié)調(diào)動(dòng)機(jī)上存在顯著的差別。前者強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，通常要求更加健全和完善的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制與之配合，而后者則更多地強(qiáng)調(diào)橫向公平，其實(shí)質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作外部性內(nèi)部化的過(guò)程。在利益分享機(jī)制上有三種途徑可供選擇，即契約型分配方式，合作各方按照合作協(xié)議，確定各方生產(chǎn)要素的投入方式、責(zé)任、權(quán)利和收益分配等問(wèn)題，按照共同商定的分配比例來(lái)分配收益、承擔(dān)成本；股權(quán)型分配方式，合作各方按照所投入的生產(chǎn)要素比例，形成相應(yīng)的股本結(jié)構(gòu)，并根據(jù)合作各方股權(quán)的大小和比例分割合作收益；分工型分配方式，合作各方通過(guò)各自獲取由區(qū)域分工所帶來(lái)的“比較利益”而分享區(qū)際經(jīng)濟(jì)合作的成果和收益。從攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有的制度環(huán)境和以資源型產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)生態(tài)來(lái)看，區(qū)域分工尚不合理，市場(chǎng)機(jī)制也不夠健全，因此，府際層面的契約型分配方式更有助于破除地方保護(hù)主義，促進(jìn)人才、資源等要素的自由流動(dòng)，促進(jìn)企業(yè)的跨區(qū)投資和產(chǎn)業(yè)跨區(qū)轉(zhuǎn)移，形成合理的區(qū)域資源配置結(jié)構(gòu)，避免產(chǎn)業(yè)布局的同質(zhì)化傾向和惡性競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)。

區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制通常采取兩種方式，即直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償。直接補(bǔ)償是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或價(jià)格補(bǔ)貼方式直接補(bǔ)償受損方；問(wèn)接補(bǔ)償是通過(guò)技術(shù)資金支持、項(xiàng)目合作、人才交流、信息共享和政策扶持等方式平衡地區(qū)發(fā)展差距，協(xié)助利益受損方或其他合作方創(chuàng)造合作平臺(tái)、夯實(shí)合作基礎(chǔ)、增強(qiáng)合作意愿。攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立主要著眼于戰(zhàn)略資源的綜合開(kāi)發(fā)利用，資源開(kāi)發(fā)的外部性特征更加明顯，尤其有必要建立新型資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)受益主體、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍等明確界定；加大資源地生態(tài)補(bǔ)償力度和資源開(kāi)發(fā)利益補(bǔ)償?shù)馁Y金投入。在穩(wěn)定直接補(bǔ)償基礎(chǔ)上（直接補(bǔ)償?shù)氖侄沃饕侵醒牒蜕霞?jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收返還），在更大范圍內(nèi)采取間接補(bǔ)償方式，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持等措施，促進(jìn)資源輸出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向科學(xué)化高級(jí)化方向演進(jìn)。

最后，建立利益爭(zhēng)端的調(diào)解機(jī)制。在調(diào)解機(jī)制上，可設(shè)立行政仲裁、法律裁決、協(xié)同磋商、第三方斡旋等多種形式。同時(shí)，要規(guī)范利益爭(zhēng)端調(diào)解的法律制度。

四、結(jié)語(yǔ)

攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)自2013年獲批以來(lái)，各項(xiàng)工作正有序開(kāi)展，四川省政府制定了試驗(yàn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃并出臺(tái)了13條指導(dǎo)性意見(jiàn)，試驗(yàn)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制初步明確。在國(guó)家層而，建立了穩(wěn)固的部省聯(lián)席會(huì)議制度；在省級(jí)層面，成立了攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組；在區(qū)域內(nèi)，建立了兩市一州行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，為我們?cè)谖闹兴h的以科層制模式為主導(dǎo)，多主體共同參與，市場(chǎng)與政府雙向互動(dòng)，多機(jī)制相配合的利益協(xié)調(diào)模式的建立奠定了骨架。但在此基本架構(gòu)下，如何建立有效的制度和機(jī)構(gòu)平臺(tái)，有效吸納多元利益主體參與區(qū)域利益協(xié)調(diào)，如何設(shè)計(jì)更加具體的協(xié)調(diào)手段與途徑、協(xié)調(diào)程序、工作機(jī)制，關(guān)于以上問(wèn)題的研究還相當(dāng)缺乏，本文所做的不過(guò)是初步探討，尚待后續(xù)的深入研究。