崔凡 鄧興華 裴秋蕊

[摘要] 負(fù)面清單單內(nèi)行業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)，是我國進(jìn)一步開放自由貿(mào)易區(qū)的重要問題。巴格瓦蒂的次優(yōu)理論可以作為制訂負(fù)面清單對單內(nèi)行業(yè)進(jìn)行特殊監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前應(yīng)把由于市場不完全、信息不完整而存在著外部性扭曲、增長潛力扭曲的行業(yè)置入負(fù)面清單，進(jìn)行特殊監(jiān)管，審慎對等開放。此外，還可以通過對單內(nèi)行業(yè)的動態(tài)出單來增加行業(yè)活力，擴(kuò)大開放水平。

[關(guān)鍵詞] 次優(yōu)理論 負(fù)面清單 入單依據(jù) 動態(tài)出單

[中圖分類號] F741 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0084-04

[基金項(xiàng)目]自然科學(xué)基金課題“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展機(jī)制與配套政策研究”（71341042）；對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目（A2012015）；對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)優(yōu)秀博士學(xué)位論文培育基金項(xiàng)目。

[作者簡介] 崔凡（1972 — ），湖南益陽人，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院副院長，教授，博士，研究方向：國際貿(mào)易理論與政策；鄧興華（1987 — ），廣西岑溪人，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院博士研究生，研究方向：國際貿(mào)易理論與政策；裴秋蕊（1980 — ），女，江蘇徐州人，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士研究生，研究方向：跨國經(jīng)營與對外直接投資。

一、關(guān)于負(fù)面清單行業(yè)選擇問題

行業(yè)選擇問題是負(fù)面清單研究和中美雙邊投資協(xié)定談判中最重要的問題之一，直接涉及我國外資政策的改革問題。負(fù)面清單當(dāng)前已經(jīng)在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)得到了初步應(yīng)用，并且經(jīng)上海自貿(mào)區(qū)管委會制訂增刪已經(jīng)出臺了2013和2014兩版負(fù)面清單。但是還存在著負(fù)面清單入單依據(jù)相對薄弱，修訂程序不夠透明，缺乏相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制等問題。

在我國初步使用負(fù)面清單與不符措施在相關(guān)雙邊投資協(xié)定中保留相應(yīng)行業(yè)的外資管理權(quán)限的過程中，需要結(jié)合我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不斷提高相關(guān)政策的透明度和修訂的公開與科學(xué)性。一方面應(yīng)該努力爭取做到入單有據(jù)，所有不符合負(fù)面清單外的管理的外資限制措施，都應(yīng)該是國內(nèi)法律和部門規(guī)章法規(guī)等已經(jīng)明示區(qū)分限制的行業(yè)，所有清單內(nèi)行業(yè)都應(yīng)該能查到相應(yīng)的入單依據(jù)。另一方面則是在制訂負(fù)面清單的過程中，對部分行業(yè)應(yīng)該做到出單有期，即對于一些有可能存在外部性或者尚屬于幼稚或新興產(chǎn)業(yè)的部門，不得不在一定時期內(nèi)采取外資進(jìn)入審批或者是相應(yīng)的外資控股限制的情形下，也應(yīng)該時刻考察監(jiān)管這些行業(yè)的動態(tài)經(jīng)濟(jì)變動。對于一些在規(guī)定時期內(nèi)，限制外資的過程中由于自身存在種種問題而沒有得到充分發(fā)展的，由于過度保護(hù)而給相關(guān)上下游行業(yè)和消費(fèi)者帶來了不利影響的行業(yè)，應(yīng)該設(shè)定一定的期限使其對外資進(jìn)一步開放，利用外資的競爭效應(yīng)和相應(yīng)的對消費(fèi)者帶來的福利改進(jìn)，彌補(bǔ)該行業(yè)由于外資進(jìn)來帶來的潛在風(fēng)險。而對于另外一些通過一定時期內(nèi)的外資限制而得到了保護(hù)和發(fā)展的行業(yè)，也應(yīng)該在行業(yè)發(fā)展水平提高之后開放對外資的相應(yīng)限制措施，以爭取在未來獲得更好的發(fā)展。對這些行業(yè)的動態(tài)調(diào)整，既可以反映我國外資管理政策的前瞻性與科學(xué)性，又展示了我國較高的開放水平與改革意識，也使內(nèi)資意識到行業(yè)的保護(hù)是有限度的，傳達(dá)一種強(qiáng)調(diào)未來轉(zhuǎn)型升級和競爭加劇的信號，有利于內(nèi)資企業(yè)充分利用相關(guān)資源，加強(qiáng)改革創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級，以應(yīng)對將來的更加公平開放的競爭環(huán)境。同時有限度地在過渡期后最大程度地開放相關(guān)行業(yè)，也將會使我國在當(dāng)前以采取負(fù)面清單和不符措施為主要形式的雙邊投資協(xié)定談判中，占據(jù)更為有利的地位，爭取相關(guān)國家對我國企業(yè)在更多行業(yè)中提供準(zhǔn)入前國民待遇或最惠國待遇，以利于我國企業(yè)更好地進(jìn)行海外投資或并購。

二、負(fù)面清單管理的理論背景

負(fù)面清單的修訂，最重要的就是判斷一個行業(yè)是否需要放進(jìn)負(fù)面清單進(jìn)行特殊管理，或者是留在清單之外允許外資獲得準(zhǔn)入前國民待遇，享受和內(nèi)資進(jìn)入一樣的管理措施。這個過程對政策制訂者來說，最主要的理論基礎(chǔ)就是巴格瓦蒂的次優(yōu)理論。次優(yōu)理論解釋是政策會產(chǎn)生什么樣的影響，同時應(yīng)該對什么樣的目標(biāo)應(yīng)用什么樣的政策，來解釋政府的政策工具和政策對象選擇。

在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于市場的不完全，包括外部性等市場失靈因素的廣泛存在，也必然會使得一些領(lǐng)域如特定部門或特定地區(qū)產(chǎn)生扭曲，而巴格瓦蒂（Bahgwati）對次優(yōu)理論最大的補(bǔ)充就是，以政策造成的扭曲對抗原先就有的扭曲，在這一思想的指出下，政策制訂對象應(yīng)該是原先就由于市場失靈已有扭曲的領(lǐng)域，同時對于已經(jīng)有扭曲的領(lǐng)域，應(yīng)該采用直接和該領(lǐng)域相關(guān)的政策來進(jìn)行干預(yù)，比如對于保護(hù)國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該直接應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策，而不是關(guān)稅等貿(mào)易政策，政策和管理對象的原有扭曲一一對應(yīng)，這就是次優(yōu)原理的Target Principle（盯準(zhǔn)原則）。

這一原理在包括貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)等政策工具的研究中得到了大量的證實(shí)。從這一理論出發(fā)，新型投資自由化的政策選擇，即可理解為政府應(yīng)該選擇原先存在扭曲的行業(yè)，通過列入負(fù)面清單，采用不符合準(zhǔn)入前國民待遇的特殊監(jiān)管措施，對這些行業(yè)進(jìn)行管理，包括核審、限制外資比例、控制外資進(jìn)入速度與禁止進(jìn)入等手段，來修正這些行業(yè)所存在的扭曲。政策制訂者研究具體行業(yè)是否進(jìn)入的時候，最重要的即是考察該行業(yè)在不采用特殊監(jiān)管措施而進(jìn)行單外管理的情況下，是否會出現(xiàn)由于外資進(jìn)入而帶來的扭曲，例如負(fù)的外部性，對于文化資源等的潛在風(fēng)險以及外資本身撤資和運(yùn)營過程中與東道國的潛在沖突帶來的系列扭曲等。如果該行業(yè)存在一種或多種的扭曲的可能性，則政府應(yīng)用負(fù)面清單與特殊監(jiān)管措施對這些行業(yè)進(jìn)行管理即是可行的，合理的。但如果不存在這些扭曲，政策制訂者強(qiáng)行將這些行業(yè)放入負(fù)面清單進(jìn)行管理，就會造成由于政策干預(yù)而造成新的偏離。在這一基礎(chǔ)上，審視不同行業(yè)是否應(yīng)該列入負(fù)面清單進(jìn)行管理，即可以轉(zhuǎn)化為考察這些行業(yè)是否具有內(nèi)在的潛在的扭曲問題，進(jìn)一步考察一個行業(yè)是否存在外部性，是否具有潛在的對國家安全和文化及社會穩(wěn)定等風(fēng)險，是否有內(nèi)外資事后監(jiān)管和控制的差異，是否有可能是幼稚性行業(yè)等因素。

除了上述因素之外，還需要考慮的一個問題是，在制訂負(fù)面清單和學(xué)習(xí)相關(guān)以負(fù)面清單和不符措施為主體的新型外資管理方式的過程中，我們的經(jīng)驗(yàn)不足，特別是難于對所有行業(yè)是否存在潛在的扭典得到非常精確而客觀的度量，因此制訂和調(diào)整負(fù)面清單的過程，也是一個學(xué)習(xí)的過程，在理論上而言，則更是一種信息不完全情況下應(yīng)用次優(yōu)理論，調(diào)整相應(yīng)行業(yè)問題的過程。這一方面需要相關(guān)政策制訂部門適當(dāng)保守，在推動開放和外資進(jìn)入的同時，對于一些較為敏感的行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?fù)面清單內(nèi)監(jiān)管；同時還需要參考全球其它國家的行業(yè)選擇與部門選擇。對于多數(shù)國家都采取外資限制措施的行業(yè)或者部門，在對相關(guān)行業(yè)是否存在扭曲無法判斷或者判斷為不需要限制外資的情況下，應(yīng)該參考相關(guān)國家的政策選擇，對相關(guān)行業(yè)采取保守穩(wěn)健的清單內(nèi)監(jiān)管措施。

三、負(fù)面清單行業(yè)選擇依據(jù)與調(diào)整框架

按照次優(yōu)理論和盯準(zhǔn)原則，所有需要放入負(fù)面清單進(jìn)行管理的行業(yè)都存在一定的扭曲而不能達(dá)到自動的帕累托最優(yōu)，都可以通過實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管措施推動行業(yè)更好更快的發(fā)展，在提高競爭力的同時實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。

在現(xiàn)實(shí)操作中，有如下可能性途徑可以用來觀察行業(yè)是否存在扭曲：

一是我國已有法律和部門規(guī)章。法律和部門規(guī)章是已有的國內(nèi)法，無論是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為區(qū)域嘗試性立法，或者是在未來的中美和中歐以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的雙邊投資協(xié)定的談判中，都應(yīng)該考慮以已有的法律和部門規(guī)章為基礎(chǔ)，這也是多數(shù)國家在雙邊投資協(xié)定中最常見的做法，即保留原有立法中不符合新的投資開放規(guī)定的條款不變，待以后國內(nèi)法修訂時再行開放，不因?yàn)殡p邊協(xié)定的成立而直接將沖突的國內(nèi)法全部清除。這是因?yàn)樽鳛橥赓Y管理和政府部門或者從事雙邊投資協(xié)定談判的部委而言，按照已有法律和部門法規(guī)對外資的限制性規(guī)則，即是遵從了從事相關(guān)行業(yè)管理或經(jīng)營的相關(guān)立法人士與實(shí)際管理部門的意見，盡管存在著由于立法過程中的部門利益和保護(hù)主義的存在，但整體而言，這些法規(guī)對外資的限制，往往更多地反映出相關(guān)行業(yè)的一種原生保護(hù)的需要，也反映出這些政策制訂者對于政策目標(biāo)與政策工具的對應(yīng)性的考慮。對于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的兩版負(fù)面清單的制訂，這一原則無疑是最為重要的，在我國未來與各國進(jìn)行雙邊談判中，需要進(jìn)一步整理我國已有法律和部門規(guī)章條款中對于外資的限制和監(jiān)管措施，把散落在不同文件中對具體行業(yè)的監(jiān)管要求與管理方案充分反映到談判草案中，吸收各部門和各立法機(jī)構(gòu)已有的對各行業(yè)的認(rèn)識，去除部分由于環(huán)境變化和市場需要已經(jīng)不適用于過去的一些保護(hù)條款的行業(yè)，達(dá)到基于立法者與行業(yè)主管者的對行業(yè)是否存在扭曲的基本認(rèn)識。

二是學(xué)界、行業(yè)主管部門和行業(yè)具體經(jīng)營企業(yè)對于行業(yè)的研究報(bào)告與申請文書。這部分即是“政學(xué)商結(jié)合”，在負(fù)面清單的修訂和增刪過程中，從程序上增加透明度和增加政策的說服力的重要途徑之一，要廣泛聽取各方面意見，同時，考察外資所投行業(yè)的環(huán)境外部性。對于一些排放水平較高的行業(yè)，能耗較大的行業(yè)，適當(dāng)?shù)叵拗仆赓Y進(jìn)入也是合理的。但是這種信息往往來源于具體行業(yè)經(jīng)營者和主管部門的數(shù)據(jù)與統(tǒng)計(jì)資料，而難于為制訂外資管理政策和從事雙邊投資協(xié)定談判的主管部門所得。這就需要修訂負(fù)面清單，廣開言路，廣泛聽取相關(guān)行業(yè)和主管部門與學(xué)界的看法，綜合審慎考慮，穩(wěn)妥地調(diào)整負(fù)面清單內(nèi)容。

三是不同國家間已有的負(fù)面清單和不符措施所覆蓋的行業(yè)范圍。要考察其他國家的做法，把世界上多數(shù)國家都有所保留的行業(yè)也進(jìn)行相應(yīng)的保留，避免未來陷于無法周轉(zhuǎn)的境地，同時將一些與我國較為類似或者是發(fā)展方向較為類似的國家的保留行業(yè)，也借鑒于我國的負(fù)面清單修訂中。在負(fù)面清單的制訂，或者是雙邊投資協(xié)定針對不符措施或特殊監(jiān)管措施的應(yīng)用部門或行業(yè)的列示中，應(yīng)該盡可能地列示更多行業(yè)，包括多數(shù)國家都進(jìn)行的不符措施保留的行業(yè)。還要結(jié)合我國的實(shí)際情況，除了一些涉及國家安全、自然資源與環(huán)境、土地以及高科技行業(yè)或者是文化等意識形態(tài)較重要的行業(yè)保留在負(fù)面清單中進(jìn)行特殊監(jiān)管外，還應(yīng)考慮將國際上曾經(jīng)由于外資大幅撤離或者是與東道國容易發(fā)生沖突而有負(fù)面影響或潛在風(fēng)險的行業(yè)，也一同列示。

四是行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步速度與我國在該行業(yè)的科研水平。負(fù)面清單和不符措施管理方式，對于清單內(nèi)的行業(yè)而言，更多的是一種保護(hù)作用。那么這種保護(hù)作用除了在一般情況下適用于一些外部性較大，市場失靈風(fēng)險較高的行業(yè)之外，另一種可能的需求就是應(yīng)用于一些增加較快而當(dāng)前發(fā)展還相對薄弱，但由于我國的要素稟賦或者科技水平等的發(fā)展變動，在未來有可能成為較有競爭力的行業(yè)部門。對于這些部門而言，直接開放外資的準(zhǔn)入前國民待遇，可能會對一些處于增長期的企業(yè)造成毀滅性打擊，因此同時運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策和外資管理政策對相關(guān)行業(yè)進(jìn)行一定程度的扶持，可能在一定程度上是合理的。對這些行業(yè)進(jìn)行研究討論的時候，就需要考察這些行業(yè)現(xiàn)有的發(fā)展情況以及根據(jù)這些行業(yè)的科技儲備和行業(yè)增長水平，觀察未來一定時期內(nèi)這些行業(yè)的增長前景。對于一些有較高增長潛力能夠成為我國未來一定時期內(nèi)增長引擎的行業(yè)，可以考慮由于行業(yè)的幼稚性和這些行業(yè)內(nèi)中資企業(yè)競爭力提高帶來的正向效果，而給予一定時間的負(fù)面清單內(nèi)的外資監(jiān)管措施，以爭取進(jìn)入的外資相對有序，能夠?qū)鴥?nèi)行業(yè)產(chǎn)生良好的示范和競爭效應(yīng)，而又不至于過度剝奪相關(guān)行業(yè)的增長空間。在這一意義上，需要注意考察行業(yè)的增長空間與潛力，將巴格瓦蒂的次優(yōu)理論放到一個動態(tài)的環(huán)境下進(jìn)行考察，對于一些存在著動態(tài)靜態(tài)收效不一致的部門，以其長期的總收益是否適用負(fù)面清單進(jìn)行監(jiān)管作為最終決定的依據(jù)。目前來看，一些生物制藥行業(yè)，新能源行業(yè)和新法制造業(yè)都可以適當(dāng)考慮列入負(fù)面清單，進(jìn)行相應(yīng)的一定期限的保護(hù)。

但是列示進(jìn)入負(fù)面清單采用不符措施對外資進(jìn)行限制或禁示的行業(yè)，往往也會給國內(nèi)企業(yè)一種保護(hù)的幻覺，甚至有可能因此產(chǎn)生壟斷或侵害消費(fèi)者利益的行為?？梢赃M(jìn)一步增加一種創(chuàng)新性的動態(tài)調(diào)整條款，對于部分競爭力較弱的行業(yè)，以及部分幼稚性行業(yè)，考慮增加對相關(guān)行業(yè)包括行業(yè)平均利潤水平、規(guī)模、國際競爭力等情況的定量考核，酌情刪減，避免部分行業(yè)由于相關(guān)保護(hù)而喪失國際競爭力。

根據(jù)以上分析，我們可以得到未來修訂或準(zhǔn)備在雙邊投資協(xié)定談判中的負(fù)面清單一般程序性框架。首先，按照已有的國內(nèi)成文法和部門規(guī)章，整理出完整的外資行業(yè)限制；其次，咨詢并聽取相關(guān)行業(yè)主管部門、學(xué)者與企業(yè)的意見，對部分行業(yè)是否存在市場失靈，特別是由于外資廣泛進(jìn)入而加重市場失靈的情況進(jìn)行核實(shí)研究，對確實(shí)存在包括但不限于外部性、環(huán)境資源等公共品風(fēng)險、文化與意識形態(tài)風(fēng)險、國防安全以及行業(yè)發(fā)展初期等動態(tài)和靜態(tài)的扭曲，需要通過負(fù)面清單進(jìn)行保護(hù)的行業(yè)，在已有的成文法的保護(hù)上進(jìn)行增刪，再列入負(fù)面清單進(jìn)行管理；對已經(jīng)列入負(fù)面清單的行業(yè)，要堅(jiān)定地進(jìn)行管控，而對于一些外部性或資源性行業(yè)，則根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行保護(hù)，但對于一些屬于短期內(nèi)產(chǎn)能過?；虬l(fā)展階段處于初期的行業(yè)，則應(yīng)該采取動態(tài)考核，考察負(fù)面清單管理和外資進(jìn)入對行業(yè)的利弊得失，并依據(jù)考察結(jié)果，對于在保護(hù)中依舊無法發(fā)展，或者已經(jīng)得到較為充分的發(fā)展而足以與外資合理競爭的行業(yè)，列示其移出負(fù)面清單的過渡期，為行業(yè)轉(zhuǎn)型升級和指導(dǎo)外資未來的投資方向提供明確的信號。堅(jiān)持這些基礎(chǔ)與原則修訂的負(fù)面清單，將更具有透明度與指導(dǎo)意義，對于提供明確的可預(yù)期的投資開放自由化，和適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)我國行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的競爭力與有序穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會秩序是更為有益的。

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