摘要：合作治理是近年西方國家出現(xiàn)的旨在解決跨域跨部門公共問題的一種新治理形式。合作治理減少了政府的行政壓力，為私主體參與行政提供了機會，對傳統(tǒng)行政產(chǎn)生了深刻的影響。但合作治理在實踐中遭遇到一些困境，如合作限度、合作規(guī)則、責任分擔、糾紛解決等，需要法律在這些方面予以修改和完善。

關(guān)鍵詞：合作治理；合作限度；責任分擔；糾紛解決

中圖分類號：D9121文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）11-0117-02

作者簡介：賈顏莉（1992-），女，漢族，山東廣饒人，中國石油大學（華東）碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

一、合作治理概述

（一）合作治理的興起

傳統(tǒng)的公共行政主要是以維護秩序為目的的消極行政，隨著現(xiàn)代公共事務日趨復雜和多樣化，正在向能夠更好的滿足人們需求的積極行政轉(zhuǎn)變。在二十世紀七八十年代，西方各國掀起了公共行政改革的浪潮。這場公共行政改革打破了政府對公共服務的壟斷，職能范圍開始向“有限政府”轉(zhuǎn)變，人們在積極地探索一種能發(fā)揮政府和市場雙重優(yōu)勢的新機制。合作治理正是在公共行政改革的背景下得以開展并不斷發(fā)展壯大?！八^合作治理，是指政府為了達成公共服務的目標而與非政府、非營利性的社會組織，甚至與私人組織和普通公眾開展的、意義更為廣泛的合作”。

（二）合作治理對傳統(tǒng)公共行政的影響

合作治理可以根據(jù)公眾的不同偏好來提供商品和服務，提高政府服務的效率和質(zhì)量，從而提高政府的競爭力，它深刻的影響著傳統(tǒng)行政，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1政府角色轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)公共行政中，作為公共服務的生產(chǎn)者和提供者的政府，“當面臨的問題增加，政府無法解決時，往往會產(chǎn)生建立新機構(gòu)的需要，從而導致更深刻的失敗”現(xiàn)代公共行政強調(diào)公共服務的供給。政府不再是公共服務的單一提供主體，其他市場主體也可以單獨或聯(lián)合提供。

2政府機構(gòu)間的界限被打破

傳統(tǒng)的公共行政中每個機構(gòu)都有相應的職責和權(quán)限，并對自己管轄范圍內(nèi)的事項承擔責任。合作治理中政府的一個項目往往由多方共同完成，利益相關(guān)，互惠互利，共擔責任，主動積極地為顧客提供“一站式”服務，機構(gòu)之間的界限被打破。

3政府與公眾的關(guān)系改變

現(xiàn)代公共行政強調(diào)公共服務的供給。在合作治理中，政府只是服務的提供者，而公眾是服務權(quán)利的享有者。公眾的參與可以幫助他們認識問題所在，并想辦法解決這些問題。權(quán)力的強制性減少，公眾的服從義務減少，權(quán)力運行的方式也發(fā)生了改變。

二、合作治理面臨的法律問題

合作治理雖然具有形式靈活，治理效果顯著等優(yōu)點，但依然存在職權(quán)職責范圍模糊，責任界限不明，糾紛解決機制不完善等問題。

（一）合作限度與法律保留問題

首先，合作治理具有諸多優(yōu)點，但是并不適用于所有領(lǐng)域，因此需要明確規(guī)定哪些公共事物應當由政府來承擔，哪些可以由私人部門來承擔。其次，“法律保留原則指行政機關(guān)只有在獲得法律的授權(quán)時才能實施相應的行政行為”。法律優(yōu)先原則則不要求所有的行政活動都必須有明確的法律依據(jù)，只要不違反現(xiàn)行的法律規(guī)定即可。

（二）合作治理規(guī)則的制定問題

合作治理下所有的行政活動都需要在規(guī)則的約束下完成，確立了規(guī)則，權(quán)力主體及其權(quán)力范圍也就相應的確定下來。但是目前，如何甄選參與主體，怎樣限定權(quán)利主體參與的廣度和深度，以及怎樣防止權(quán)利濫用的監(jiān)督規(guī)則都尚未建立起來。此外合作治理適用的行政領(lǐng)域眾多，其中還包括很多專業(yè)領(lǐng)域的事務，要制定出適合各領(lǐng)域的規(guī)則并不容易。

（三）合作的責任分擔問題

傳統(tǒng)行政法以特定主體的職權(quán)職責來確定責任承擔問題，在合作治理背景下，行政責任在國家與私人部門之間重新分配。依職能劃分確定責任承擔方式的傳統(tǒng)行政法已無法滿足公私合作的需要，確定合作中的責任成為亟待解決的問題。合作治理打破了機構(gòu)之間的界限，在不依職能劃分的情況下，由誰來承擔責任、個人是否應該承擔責任等問題都需要明確規(guī)定。

（四）合作爭議的解決途徑問題

合作治理改變了政府權(quán)力運行方式，相應的也應改變原有的糾紛處理方式。復議和訴訟是建立在雙方對立的基礎上的糾紛解決方式，而合作治理的雙方是利益一致的伙伴關(guān)系，爭議解決的基礎不同。其次，復議和訴訟是事后的糾紛解決方式，不能快速回應公眾需求。因此我們需要尋找更有利于解決合作爭議的途徑。

三、合作治理的完善建議

合作治理能夠提高服務質(zhì)量，但也存在一些問題，我們應當規(guī)范政府行為，為合作創(chuàng)造條件，推動合作的發(fā)展。針對合作治理面臨的法律問題，可以在以下幾個方面采取措施：

（一）以法律確定合作范圍

合作范圍涉及到政府和私主體承擔公共事務的界限，法律應明確規(guī)定。合作范圍主要是依據(jù)政府的職能來確定，其中決策權(quán)只能由政府行使。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，凡是涉及國家核心功能的事務，都屬于國家保留的事項；對關(guān)系國計民生的公用事業(yè)實行合作治理必須適用嚴格的法律保留原則，對其他的公用事業(yè)，則完全可以借助私人部門的力量去執(zhí)行?？偠灾?，合作治理的公共事務無論行政方式如何變遷，基于公民基本權(quán)利保障的要求和公共權(quán)力運作可預見性的維護，行政活動都要受制于法律保留原則，只是各類活動受拘束的程度和重點有所不同。

（二）建立合作的規(guī)則，規(guī)范合作各方的行為

合作治理背景下，行政參與主體越來越多元化，亟需制定甄選參與主體的規(guī)則。關(guān)于甄選標準主要有以下兩點考慮：一是利益關(guān)聯(lián)性標準，有關(guān)組織和個人有權(quán)參與與之存在利益關(guān)聯(lián)的某項公共規(guī)則的制定和實施，利益關(guān)聯(lián)度的高低通常與參與主體的多少成反比；二是專業(yè)性標準，在專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域應當有條件的限制行政參與。普通公民由于存在知識和信息方面的局限，可能造成公共決策的短期效應。在私權(quán)利領(lǐng)域，也應當限制行政參與。其次，行政法還要規(guī)范權(quán)力社會化的過程，建立監(jiān)管規(guī)則以規(guī)范治理主體的行為，要理性估計公眾的參與意識和能力，制定合理的合作范圍。既要建立激勵規(guī)則來刺激公眾參與，又要建立制約規(guī)則來防止參與權(quán)的濫用。

（三）強化合作組織責任，建立混合責任體系

合作治理中，私人部門承擔行政任務并不意味著國家責任的消失，國家只是由負直接履行責任變?yōu)槌袚鷵：捅O(jiān)督責任。合作治理機制應當具有嚴密性，不留責任空隙和規(guī)避空間。根據(jù)權(quán)責一致的原則，合作組織的責任體系主要包括四個方面的內(nèi)容：1合作組織對上級主管部門的責任，該責任主要是違約責任。2主管部門及負責人對立法機關(guān)的責任。如果主管部門及負責人沒有完成績效指標，同樣要承擔違約責任。3合作組織、主管部門及負責人對公眾的責任。合作組織有義務公開其工作的相關(guān)信息和年度報告，為公眾提供更多的參與機會，合作組織、主管部門及負責人違反法律義務，就要承擔違法責任。4立法機關(guān)對公眾的責任。這種責任主要是政治責任，公眾有權(quán)對不能履行職責的官員進行罷免。

（四）建立創(chuàng)新的糾紛解決機制

合作治理是在各方相互信任、利益相關(guān)的基礎上建立起來的，因此，在合作過程中出現(xiàn)的各種爭論和糾紛，不存在根本的對立。這些爭論和糾紛的解決方式除了現(xiàn)行的行政復議、行政訴訟和行政賠償之外，還包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁或聽證會等多種途徑。此外，還可以嘗試建立一個獨立的、不具有利害關(guān)系的專家委員會以應對利益群體爭論不休、問題無法解決的困境。專家委員會的委員由裁決相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)性問題的有相應資質(zhì)的人員組成。這些糾紛解決辦法具有及時高效、成本低廉等優(yōu)勢，程序簡單且當事人愿意接受。

當然，訴訟也是必不可少的。在合作治理中，社會弱勢群體的影響是不可忽視的，要通過法定程序增加他們行政參與的機會。為保證社會弱勢群體的行政參與，還要賦予他們訴訟的權(quán)利。目前普遍采用的方法是擴大公民與非營利組織的訴權(quán)，而且擴大法律保護的權(quán)利范圍和深度，通過這種方式保護那些在多數(shù)統(tǒng)治的政治中容易被忽視的價值和利益。

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