摘 要：中國城市公用事業(yè)治理現(xiàn)代化的基本維度，在價值定位上主要是實現(xiàn)公用事業(yè)治理公共性和經(jīng)濟性二元價值的發(fā)展和合理平衡。在治理結(jié)構(gòu)上，須進(jìn)一步厘清政府、企業(yè)、公眾的角色和職能，逐步構(gòu)建起政府、企業(yè)和公眾的多元對話和合作機制。而功能提升的根本路徑在于：推進(jìn)政府監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營和公眾參與的多重制度創(chuàng)新，由此提升城市公用事業(yè)的治理能力。

關(guān)鍵詞：城市治理；公用事業(yè)管理；公用事業(yè)治理改革

收稿日期：2014-12-30

中圖分類號： 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）02-

基金項目：國家社科基金項目《當(dāng)代西方左翼參與民主的理論形態(tài)與實踐模式研究》（10KS016）、湖南省社科規(guī)劃項目《公民資格發(fā)展和擴大農(nóng)民有序政治參與研究》（11YBA295）、教育部人文社科重點研究基地湘潭大學(xué)毛澤東中心開放課題（14MY09）、中國博士后科學(xué)基金第53批面上資助項目（2013M531791）、湖南省省情與決策咨詢課題 （2014BZZ246）的階段性成果。

作者簡介：董石桃，男，政治學(xué)博士，博士后，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，教育部人文社科重點研究基地湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心研究員，主要研究方向：行政管理理論與實踐、中國政府與政治。

城市公用事業(yè)是指從事城市供水、供熱、供氣、公共交通（公共汽車、電車、地鐵、輪渡、出租汽車及索道纜車）等建設(shè)與管理的行業(yè)。城市公用事業(yè)被認(rèn)為是一個社會的“社會資本”[1]， 它關(guān)系到公眾的基本生產(chǎn)和生活，是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要載體，其發(fā)展水平的高低直接關(guān)系到城市發(fā)展的現(xiàn)代化和城市居民的生活水平，因而城市公用事業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化在整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展居于十分重要的地位。從制度變遷和制度創(chuàng)新的視域來看，20世紀(jì)80年代以來，世界范圍內(nèi)公用事業(yè)的管理、監(jiān)管和治理方式正出現(xiàn)范式的轉(zhuǎn)換。由馬克斯·韋伯提出并由伍羅德·威爾遜補充的官僚制公共行政模式受到攻擊。傳統(tǒng)的官僚行政行政模式讓位于市場驅(qū)動的管理式領(lǐng)導(dǎo)。市場趨向的管理體制取代了原有的命令式行政管理體制。就中國而言，改革開放的推進(jìn)，使中國從一個市場和企業(yè)精神被禁錮的國度，成功轉(zhuǎn)型為一個市場較為開放的全球經(jīng)濟重鎮(zhèn)。與此同時，中國公用事業(yè)治理方式同樣正在經(jīng)歷一場重要的變革，逐步打破了傳統(tǒng)公用事業(yè)政府直接投資、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的單一化治理模式。黨十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就中國城市公用事業(yè)體制改革而言，其主要問題就是：探討在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化對城市公用事業(yè)巨大需求的背景下，如何實現(xiàn)城市公用事業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我們試圖對這一問題進(jìn)行探討和分析。

一、雙重目標(biāo)的平衡：城市公用事業(yè)治理現(xiàn)代化的價值定位

公用事業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)不同，首先體現(xiàn)在其基本屬性和價值目標(biāo)上，這種基本屬性和價值目標(biāo)主要表現(xiàn)在實現(xiàn)公用事業(yè)治理公共性和經(jīng)濟性二元價值的發(fā)展和合理平衡。

城市公用事業(yè)的公共性和經(jīng)濟性本質(zhì)上根源于其生產(chǎn)經(jīng)營需要承載雙重價值目標(biāo)：即公共服務(wù)公平分配的社會目標(biāo)和企業(yè)追求效益最大化的經(jīng)濟目標(biāo)。社會目標(biāo)包括提供普遍服務(wù)，安全、穩(wěn)定、連續(xù)地供質(zhì)量優(yōu)良、價格合理、數(shù)量充足的產(chǎn)品（或服務(wù)）。企業(yè)經(jīng)濟目標(biāo)即合理的投資回報，保障企業(yè)維持生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)能力。很明顯，城市公用事業(yè)的這種雙重價值目標(biāo)存在著內(nèi)在的二元價值沖突。公用事業(yè)的公共性與普遍服務(wù)有關(guān)，其根本目標(biāo)在于追求公共利益和社會福利的最大化，其后果具有政治敏感性。從公共性的角度來看，低收費或者免費最能滿足普遍服務(wù)目標(biāo)，但這必然會造成需求過度并需要政府的介入和巨額的財政支持，不具有可持續(xù)性。而公用事業(yè)的經(jīng)濟性和提供服務(wù)的可維持程度有關(guān)，對承擔(dān)具體公共服務(wù)的公共企業(yè)來說，還面臨著企業(yè)利潤最大化的問題。但是如果公用事業(yè)按企業(yè)化的方式經(jīng)營，由于其自然壟斷性，極易形成價格的提高和歧視性定價等，這勢必傷害普遍服務(wù)目標(biāo)。公用事業(yè)公共性和經(jīng)濟性價值的沖突形成了供應(yīng)企業(yè)追求利潤最大化與公用事業(yè)謀求社會福利最大化的目標(biāo)間的沖突以及在公用事業(yè)治理過程中如何平衡的問題。

在世界范圍內(nèi)，城市公用事業(yè)治理的現(xiàn)代化都是圍繞如何處理公共性和經(jīng)濟性價值的合理平衡。城市公用事業(yè)的發(fā)展史本質(zhì)就是在公共性和經(jīng)濟性二元價值之間不斷發(fā)展和平衡的歷史。工業(yè)化早期，城市公用事業(yè)同其他競爭性私人產(chǎn)品一樣完全由市場提供，其主導(dǎo)價值在于經(jīng)濟性目標(biāo)。隨后，由于社會力量的博弈，公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)到政府一邊，公共性的價值目標(biāo)開始得以凸顯。20世紀(jì)70年代以前，各國城市的公用事業(yè)產(chǎn)品主要采用“國有化”的模式。但是此后的歷史發(fā)展表明：公共性的發(fā)展固然是必需的，但是其國有化的實現(xiàn)方式卻會危及到公共企業(yè)的經(jīng)濟性價值目標(biāo)，從而導(dǎo)致公用事業(yè)產(chǎn)品供給效率不高，最終影響到公共性價值目標(biāo)的實現(xiàn)。隨著技術(shù)進(jìn)步，市場規(guī)模與市場范圍的變化，公用事業(yè)中合理自然壟斷領(lǐng)域不斷收縮。特別是由于傳統(tǒng)規(guī)制政策的若干缺陷，以美國為代表的西方國家率先實施政府規(guī)制放松政策，并探索有利于激勵企業(yè)在追逐利潤最大化目標(biāo)的同時實現(xiàn)社會目標(biāo)的、新的規(guī)制政策及手段。20世紀(jì)70-80年代以后，“新公共管理”受到較大推崇，伴隨著公用事業(yè)領(lǐng)域民營化浪潮的出現(xiàn)，國有資本或者退出，或者以參股、控股的形式體現(xiàn)自身的存在，公用事業(yè)企業(yè)也逐漸脫離國有國營的公企業(yè)的運行軌道，開始以受私法即公司法調(diào)節(jié)的公司形象出現(xiàn)。

就我國而言，在計劃經(jīng)濟時代，在競爭性領(lǐng)域和包括公用事業(yè)在內(nèi)的壟斷行業(yè)，企業(yè)財產(chǎn)組織形式和治理結(jié)構(gòu)一度都曾經(jīng)采用國有國營、政企不分、政資不分的運營模式。在這個歷史階段，在城市中，依托單位制和完全的國有化公有制，公用事業(yè)主要致力于實現(xiàn)公共性的目標(biāo)，但是這種公共性又是以城鄉(xiāng)二元分割為基礎(chǔ)的公共性，國家通過產(chǎn)業(yè)政策來扶持城市工業(yè)部門的發(fā)展，并實行人為擴大工業(yè)制成品與農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差政策來推動城市工業(yè)化的發(fā)展，在這種背景下，城市公用事業(yè)也是支持工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)在組成部分，因此這一階段城市公用事業(yè)的公共性是“不完全”的公共性。同時這種公共性在經(jīng)濟效率上存在著很大缺陷，即公用事業(yè)服務(wù)供給嚴(yán)重不足且效率低下。改革開放以來，特別是1992年明確改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟以后，我國公用事業(yè)一方面不完全的公共性問題依然存在，城鄉(xiāng)二元帶來的公用事業(yè)產(chǎn)品共享還存在問題。如有學(xué)者在公共文化服務(wù)的研究中發(fā)現(xiàn)，從城市、鎮(zhèn)上到農(nóng)村，無論是公共文化設(shè)施的供給，還是個體日常文化豐富度、滿意度或者對社區(qū)公共文化生活、政府提供公共文化的評價，大致呈“差序格局”[2]。 另一方面公用事業(yè)的市場化改革得以推進(jìn)，解決國有企業(yè)與市場經(jīng)濟的內(nèi)在矛盾，通過改革國有企業(yè)使之成為市場競爭主體和法人主體一直是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這種市場化改革一方面提高了公用事業(yè)的效率，但是由此帶來監(jiān)管和公共性實現(xiàn)的難題。因此，我國公用事業(yè)發(fā)展的公共性和經(jīng)濟性二元價值的平衡，和西方國家存在不同，即體現(xiàn)在：（1）這種不平衡還存在于經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)二元性的基礎(chǔ)上；（2）這種不平衡一直存在城市公用產(chǎn)品的供給不足和效率不高的問題，這是由計劃經(jīng)濟時代以及改革開放以來為推動國家工業(yè)化快速發(fā)展對城市公用事業(yè)產(chǎn)品的“歷史欠債”所造成的。因此，我們認(rèn)為，未來中國城市公用事業(yè)公共性和經(jīng)濟性價值的平衡是一種“價值發(fā)展性的平衡”，既一方面在城市公用事業(yè)公共性和經(jīng)濟性都需要進(jìn)一步發(fā)展，公共性需要擴大供給能力、舒緩供給瓶頸，解決城鄉(xiāng)二元分割和城市農(nóng)民工新二元分割的不公平性問題，實現(xiàn)公用事業(yè)的服務(wù)普遍化，如當(dāng)前的農(nóng)民工市民化和小城鎮(zhèn)公用事業(yè)發(fā)展等都是處理好這一問題的重要方面；另一方面需要解決好公用企業(yè)的效率問題，尤其是公用事業(yè)國企的效率問題，需要引進(jìn)市場化的競爭方式來提高公用事業(yè)的經(jīng)濟效率。這方面我國公用事業(yè)同樣面臨著西歐和日本部分公用事業(yè)領(lǐng)域國有經(jīng)濟民營化以后都需要強化對公用事業(yè)企業(yè)的政府規(guī)制并進(jìn)行政府規(guī)制創(chuàng)新，以防止民營化帶來的對城市公用事業(yè)產(chǎn)品公共性的破壞問題。當(dāng)然，民營化并不意味著國有資本的全部退出，公用事業(yè)企業(yè)公司治理問題將成為進(jìn)一步改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。endprint

二、多元主體的合作：城市公用事業(yè)治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)整合

如前所述，城市公用事業(yè)治理是一個復(fù)雜而動態(tài)的領(lǐng)域，它兼具經(jīng)濟性和政治社會性，根本價值目標(biāo)上須實現(xiàn)經(jīng)濟性和公共性的發(fā)展平衡。因此，城市公用事業(yè)屬于復(fù)雜性問題治理。對于復(fù)雜性問題的治理，往往需要多元主體的合理介入和協(xié)調(diào)合作。復(fù)雜性本身就隱含著對主體多元化的需求。正如有學(xué)者指出的，“從主體看，復(fù)雜性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社會公共機構(gòu)和行動者參與其中，它涉及集體行動的各個社會公共機構(gòu)之間的權(quán)力依賴關(guān)系”[3]。 中國城市公用事業(yè)治理體制的結(jié)構(gòu)整合可能更趨向于一種合作主義的邏輯，即在政府主導(dǎo)下政府、企業(yè)、社會之間的相互支持和合作，在進(jìn)一步厘清政府、企業(yè)、社會的角色和職能基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建起政府、企業(yè)和社會的多元對話和合作機制，進(jìn)而達(dá)成城市公用事業(yè)治理均衡、有序和協(xié)調(diào)。

1.城市公用事業(yè)治理體系現(xiàn)代化中的政府責(zé)任。城市公用事業(yè)管理體系中，政府無疑居于首要的地位，在現(xiàn)代化城市公用事業(yè)治理體系中，政府是“公共責(zé)任人”，而不是“公共企業(yè)家”?！霸诠檬聵I(yè)治理過程中，有些事是政府應(yīng)該做的，而有些事則不是；有些事情政府做得好，而有些事則做得很差”[4]， 因此，城市公用事業(yè)治理體系現(xiàn)代化中的政府職能需要結(jié)合公用事業(yè)推進(jìn)的實踐予以調(diào)整和轉(zhuǎn)變。當(dāng)前市場化是公用事業(yè)發(fā)展的基本方向，市場化不等于民營化，市場的關(guān)鍵機制是競爭，而不是民營化的所有權(quán)問題。在中國公用事業(yè)發(fā)展中，所有權(quán)不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是如何引入市場的競爭機制。民營化容易導(dǎo)致簡單的私有化，各國的經(jīng)驗表明，簡單的私有化并非解決公用事業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益的有效藥方。而且即使公用事業(yè)民營化以后，政府也不能完全與之脫離?！肮檬聵I(yè)民營化并不意味著政府在提供公共物品和服務(wù)方面的責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是政府在其中所承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)容和方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變”[5]。 （1）政府須通過通過科學(xué)合理的制度設(shè)計以及制度供給，規(guī)制市場來推進(jìn)城市公用事業(yè)治理體系的現(xiàn)代化。在制度經(jīng)濟學(xué)看來，政府的首要職責(zé)在于“提供一種我們可以用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)整人們規(guī)則含義上存在的分歧，使少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則。”[6] 在推進(jìn)我國公用事業(yè)民營化改革有序進(jìn)行的過程中，政府在減少對公用事業(yè)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)不必要的干預(yù)的同時，又必須承擔(dān)起制度設(shè)計與戰(zhàn)略規(guī)劃的責(zé)任。城市公用事業(yè)體制改革本質(zhì)是一種由政府至上而下推進(jìn)的一種制度變遷。政府是城市公用事業(yè)治理體制改革的主要設(shè)計者和參與者，政府提供的核心服務(wù)應(yīng)是制度的生產(chǎn)和維護。（3）政府需承擔(dān)有效監(jiān)管的職責(zé)。市場本身具有逐利性和信息不對稱性，因此，在公用事業(yè)民營化中容易出現(xiàn)損害公共利益、產(chǎn)品價格暴漲、服務(wù)質(zhì)量下降、環(huán)境污染等外部效應(yīng)。為消除外部效應(yīng)，政府應(yīng)該適時調(diào)控，對公用事業(yè)產(chǎn)品的價格、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行有效的監(jiān)管。正如斯蒂格利茨所說，“缺乏有效的管制結(jié)構(gòu)，民營化在實踐中既不能提高經(jīng)濟效率，也不能實現(xiàn)其他社會目標(biāo)”[7]。 （3）維護公用事業(yè)治理的分配正義，保障城市公用事業(yè)服務(wù)的普遍化?！肮檬聵I(yè)即使民營化以后，仍然具有重要的政治意義。公用事業(yè)是服務(wù)于每一個公民的，其價格與提供的條件都屬于政治問題。”[8] 公用事業(yè)作為公眾日常生活的必需品，具有很強的公益性，政府必須保護弱勢群體在民營化改革中的利益。從政府管理的角度來看，公用事業(yè)服務(wù)應(yīng)始終堅持普遍服務(wù)原則，即服務(wù)的可獲得性、非歧視性和可承受性[9]。 對于政府而言，公用事業(yè)的服務(wù)更應(yīng)契合登哈特的“新公共服務(wù)”理念——“公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品”。

2.城市公用事業(yè)治理體系現(xiàn)代化中的企業(yè)角色。城市公用事業(yè)治理體制改革對政府和企業(yè)都提出了新的要求，企業(yè)與政府各自的角色要重新定位，改變過去政府做企業(yè)事、企業(yè)做政府事的狀況。在城市公用事業(yè)治理體系現(xiàn)代化中，企業(yè)的角色定位主要體現(xiàn)在：（1）實現(xiàn)自主經(jīng)營，積極推進(jìn)企業(yè)技術(shù)和管理創(chuàng)新，追求合理利潤。公用事業(yè)企業(yè)的第一個身份是“企業(yè)”，公用事業(yè)企業(yè)需和其他市場上的企業(yè)一樣，實現(xiàn)自主經(jīng)營，追求合理利潤，逐步成為真正意義上的市場主體。目前的市場化改革，意味著政府和企業(yè)的職責(zé)正在逐漸分離，各方的責(zé)任也逐漸清晰。對于市場化改革過程的公用事業(yè)企業(yè)來說，首先必須轉(zhuǎn)變觀念，直面市場競爭。長期以來，在計劃經(jīng)濟體制影響下，許多公用事業(yè)企業(yè)仍然是傳統(tǒng)的、與原有計劃經(jīng)濟文化相吻合或相沿襲的“以產(chǎn)定銷”的觀念，這些觀念無法引導(dǎo)公用事業(yè)企業(yè)提高自身的創(chuàng)新能力和運行效率。在未來的發(fā)展中，政府給予公用事業(yè)企業(yè)的政策性補貼會逐漸減少。所以，企業(yè)應(yīng)以高效、優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，積極爭取各類社會資本投資企業(yè)，以解決企業(yè)的資金問題。同時，由于公用事業(yè)企業(yè)提供的產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，容易產(chǎn)生 “搭便車”問題的困擾，所以，企業(yè)應(yīng)通過科技創(chuàng)新，建立合理、公正的收費模式，維持企業(yè)的發(fā)展和服務(wù)的供給。此外，公用事業(yè)企業(yè)一般都是高耗能企業(yè)，利用技術(shù)革新來降低成本、節(jié)能減排也至關(guān)重要[10]。 （2）公用事業(yè)企業(yè)必須平衡好企業(yè)盈利和社會責(zé)任的關(guān)系。公用事業(yè)企業(yè)與普通的私人企業(yè)不同，其產(chǎn)品是關(guān)系社會運行和發(fā)展基礎(chǔ)的水、熱、氣、公共交通（公共汽車、電車、地鐵等，公用事業(yè)產(chǎn)品的公益性特點，決定了公用事業(yè)企業(yè)不得因追求利潤而忽視公眾利益和社會的責(zé)任。在公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營的基本思路應(yīng)是“保本微利”?！氨１疚⒗本褪窃诒ＷC公用事業(yè)服務(wù)安全、有效、高質(zhì)量供給的前提下，使企業(yè)能夠獲得一定的盈利?！肮檬聵I(yè)企業(yè)應(yīng)更突出社會責(zé)任感，應(yīng)追求企業(yè)價值最大化，追求合理利潤而不是利潤最大化。合理利潤保障企業(yè)經(jīng)營與可持續(xù)發(fā)展投入，保障企業(yè)更好提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與服務(wù)，并以此有效推動落實企業(yè)社會責(zé)任履行”[11]。 近年來，發(fā)生了一些公用事業(yè)企業(yè)因為債務(wù)糾紛而隨意斷水?dāng)嚯?，就在于忽視了公用事業(yè)企業(yè)社會責(zé)任建設(shè)的一面。

3.城市公用事業(yè)治理體系現(xiàn)代化中的社會參與功能。公用事業(yè)最終是服務(wù)于社會的，服務(wù)于社會的生產(chǎn)和生活。社會建設(shè)是公用事業(yè)發(fā)展的根本歸宿與依歸，這是城市公用事業(yè)體制改革必須要明確的。因此，城市公用事業(yè)體制改革中社會的參與是根本的一環(huán)，這一環(huán)在中國的過去沒有凸顯，而在接下來的改革中將逐步加以重視。社會參與包括兩部分：一般公眾的參與和社會組織的參與。公眾是公用事業(yè)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的直接消費者和質(zhì)量的監(jiān)督者。公用事業(yè)與人民群眾的生活密切相關(guān)，所以，公眾參與公用事業(yè)治理是社會公眾在社會治理中的主體性和自主性的體現(xiàn)和必然要求。在推進(jìn)城市公用事業(yè)治理體系現(xiàn)代化過程中，公眾的作用主要體現(xiàn)在：（1）公眾應(yīng)該通過多種渠道參與到公用事業(yè)的決策中，提高公用事業(yè)決策的民主性和科學(xué)性。城市公用事業(yè)涉及的是與市民生活息息相關(guān)的公用事業(yè)運營問題，其決策屬于重大城市公共決策。公用事業(yè)決策適用于彼得斯所說的“參與模式”，即“政府決策是通過對話方式作出的，公民有機會對政策世家重大影響。公民有權(quán)反映自己的愿望和要求，并同不同政策觀點的其他公民進(jìn)行直接的辯論，由此公共利益得以實現(xiàn)?！盵12] 公用事業(yè)走上市場化改革路線之后，各地掀起轉(zhuǎn)讓公用事業(yè)的熱潮，一些地方政府將市政公用事業(yè)的市場化和民營化當(dāng)成“一賣了之”，引發(fā)公眾所說的“甩包袱”的質(zhì)疑，其根本原因在于公用事業(yè)的改革和決策缺乏公眾參與。公用事業(yè)改革的核心問題并不在于把政府的決定事后告訴公眾，而是要在決策過程中有充分的公眾參與和討論，全程公開透明。公用事業(yè)改革，不僅僅是政府與企業(yè)的兩邊關(guān)系，公眾必須有知情權(quán)、參與權(quán)，通過人大等權(quán)力機構(gòu)對基礎(chǔ)投入、利潤空間等原則問題表達(dá)態(tài)度、施加影響[13]。 （2）公眾應(yīng)該通過各種渠道對公用事業(yè)的運營和產(chǎn)品質(zhì)量實施有效監(jiān)管。政府在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營之后，仍然應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起保證公眾利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害的職責(zé)，但是這種監(jiān)管也必須依托于公眾的積極參與才能完成。市政公用事業(yè)領(lǐng)域的博弈中，任何一方主體的缺少，都將導(dǎo)致其他方力量的失衡。僅憑政府一己之力，是很難對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營進(jìn)行有效監(jiān)管的。因此，必須構(gòu)建政府與公眾之間的合作伙伴關(guān)系，建立公眾參與制度，使公眾參與市政公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管的全過程[14]。 在目前的市政公用事業(yè)監(jiān)管實踐中，社會公眾的力量恰恰是被嚴(yán)重忽略的。（3）社會組織的參與功能須在公用事業(yè)管理過程中逐步凸顯。在城市公用事業(yè)管理過程中，社會組織主要有兩類：一類是公用事業(yè)行業(yè)性組織，主要包括水、電、氣、公共交通等行業(yè)性協(xié)會組織。公用事業(yè)行業(yè)大都建立了這類組織，但是由于公用事業(yè)行業(yè)國有化和自然壟斷性的原因，這類組織的功能還未有效發(fā)揮出來。隨著市場化的推進(jìn)，行業(yè)協(xié)會將逐步顯現(xiàn)社會組織的性質(zhì)，在行業(yè)的自律性管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的制定和實施，行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督上將慢慢發(fā)揮重要的功能。另一類公用事業(yè)社會組織是與一般公眾和一些產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會相關(guān)的，它們是公眾和產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會組織化參與的重要渠道，主要包括城市的一些產(chǎn)業(yè)協(xié)會組織，城市居民服務(wù)組織和城市環(huán)保組織，在公用事業(yè)的管理過程中，這些組織為公用事業(yè)的消費者提供了組織化的參與渠道。endprint

三、多重制度的創(chuàng)新：城市公用事業(yè)治理現(xiàn)代化的功能提升

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，由此顯示，制度創(chuàng)新是改革的根本，改革的過程歸根結(jié)底是制度創(chuàng)新的過程。城市公用事業(yè)體制改革主要是改制度，推進(jìn)城市公用事業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然要求以制度創(chuàng)新作為最高形式。當(dāng)前我國城市公用事業(yè)治理現(xiàn)代化的功能提升的根本路徑在于：以政府、企業(yè)和社會三方合作為基礎(chǔ)，推進(jìn)多重制度創(chuàng)新，提升城市公用事業(yè)的治理能力。

1.政府監(jiān)管制度創(chuàng)新。實現(xiàn)城市公用事業(yè)體制改革的功能提升，首先需推進(jìn)政府監(jiān)管制度的創(chuàng)新。如前所述，在城市公用事業(yè)體制改革的過程中，政府始終要發(fā)揮主導(dǎo)性作用，因此，處理好政府與市場關(guān)系，政府監(jiān)管制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。推進(jìn)政府監(jiān)管制度創(chuàng)新，應(yīng)該從如下幾方面著手：（1）優(yōu)化行業(yè)主管部門組織體系。從內(nèi)部來看，需要按照機構(gòu)和事權(quán)相匹配的原則，合理設(shè)置城市公用事業(yè)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)對推進(jìn)城市公用事業(yè)管理制度創(chuàng)新意義重大。為此，須調(diào)整職能部門的機構(gòu)設(shè)置，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，整合并強化行業(yè)處室的相關(guān)權(quán)利，加強監(jiān)管能力建設(shè)。從外部來看，需要理順主管部門和其他部門在監(jiān)管中的關(guān)系。現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)橫向不同部門監(jiān)管職能界定不清，職權(quán)交叉重疊、監(jiān)管責(zé)任不明確等問題。從這個方面來說，大部門制可能是一種較好的創(chuàng)新思路，“大部制作為一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是‘大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”[15]。 大部制的發(fā)展趨勢會形成城市公用事業(yè)機構(gòu)整合的催化劑。解決該問題的關(guān)鍵是建立制度性的多部門協(xié)調(diào)機制，明確各自職責(zé)，加強溝通和協(xié)調(diào)，同時構(gòu)建12319等公共服務(wù)系統(tǒng)等信息共享協(xié)調(diào)的平臺。（2）進(jìn)一步強化政府的監(jiān)管制度供給。必須改變政府過度依賴于行政手段直接管理的方式，突出和強化間接管理和宏觀調(diào)控，從管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苄袠I(yè)，觀市場，從對企業(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷娯?fù)責(zé)、對社會負(fù)責(zé)。目前，我國公用事業(yè)的行業(yè)法規(guī)建設(shè)還滯后于行業(yè)發(fā)展的步伐，行業(yè)法規(guī)與行業(yè)改革發(fā)展相脫節(jié)的情形依然普遍存在。主要體現(xiàn)在城市公用事業(yè)行業(yè)法規(guī)滯后于社會環(huán)境的新變化，以及法規(guī)之間存在沖突、銜接不力。為此，需建立健全法律法規(guī)體系，真正實現(xiàn)依法監(jiān)管。以法律形式明確投資者、經(jīng)營者和管理者的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，明確政府與投資者、經(jīng)營者之間的法律關(guān)系。對于改革中的一些關(guān)鍵問題，如市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)界定、價格收費機制、稅收優(yōu)惠政策、土地使用方式、項目經(jīng)營期限、應(yīng)急管理機制等問題，也應(yīng)以法律法規(guī)的形式加以明確。法律法規(guī)體系的建立需要中央和各級地方政府共同努力，地方立法的進(jìn)度更應(yīng)加快，以滿足改革進(jìn)程的需要。（3）加強監(jiān)管機制創(chuàng)新。如在具體的監(jiān)管機制上，可以綜合運用行政合同、行政指導(dǎo)手段，加強行業(yè)自律和社會監(jiān)督。通過行政合同方式既發(fā)揮了市場資源配置的優(yōu)勢，又體現(xiàn)了間接行政的最新理念，包含了對被監(jiān)管者的平等合作與協(xié)商的精神，有助于被監(jiān)管者積極主動遵守相關(guān)法律法規(guī)，保障監(jiān)管工作的有效落實。同時，作為市場調(diào)節(jié)與政府監(jiān)管缺陷的補救者，行政指導(dǎo)的多樣性、自愿性等特征，符合現(xiàn)代監(jiān)管的精神與理念，應(yīng)該在實際監(jiān)管過程中承擔(dān)越來越大的作用。此外，應(yīng)該多運用合同約束取代行政管理。政府可以多通過合同的方式與服務(wù)的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關(guān)系。如果服務(wù)沒有達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，政府有權(quán)重新選擇服務(wù)者，一旦出現(xiàn)糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設(shè)施服務(wù)真正具備了市場經(jīng)濟的素質(zhì)。（4）加強政府監(jiān)管績效考核制度創(chuàng)新。加強城市公用事業(yè)監(jiān)管，離不開對監(jiān)管主體的“監(jiān)管”，通過監(jiān)管績效考核制度建設(shè)可以有效加強對監(jiān)管主體的“監(jiān)管”。目前國內(nèi)許多城市公用事業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)初步建立，但由于缺乏對監(jiān)管實際績效的考核，難以對政府主管部門的監(jiān)管活動產(chǎn)生激勵約束作用。忽視監(jiān)管成本、監(jiān)管效果的現(xiàn)象在各行業(yè)還比較普遍。因此，需要盡快建立針對各行業(yè)監(jiān)管部門的績效考核管理體系，確立監(jiān)管績效考核的主體、流程。要重點制定合理全面的監(jiān)管績效指標(biāo)體系，量化包括人財物在內(nèi)的監(jiān)管成本，將市政公用事業(yè)服務(wù)考核指標(biāo)納入監(jiān)管績效考核指標(biāo)，從而推動政府監(jiān)管績效和功能的切實提升。

2.企業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新。企業(yè)是城市公用事業(yè)管理體制創(chuàng)新的主要主體。城市公用企業(yè)是公共服務(wù)的直接提供者，因此企業(yè)改革是城市公用事業(yè)改革的重要內(nèi)容，推進(jìn)公用企業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新，可以從如下幾個方面著手：（1）有效推進(jìn)城市公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營的民營化。民營化是提高公用事業(yè)效率的重要途徑，對推進(jìn)企業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新至關(guān)重要。但是在中國城市公用事業(yè)實行民營化， 并不意味著城市公用事業(yè)都應(yīng)由民營企業(yè)經(jīng)營。正如學(xué)者指出的，國有企業(yè)與民營企業(yè)的分布應(yīng)取決于城市公用事業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的性質(zhì)。管道燃?xì)?、自來水和污水處理等產(chǎn)業(yè)通常被認(rèn)為是典型的城市公用事業(yè)， 但并不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域都是具有自然壟斷性的。也就是說， 對特定城市公用事業(yè)而言，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)， 又有競爭性業(yè)務(wù)， 自然壟斷性業(yè)務(wù)主要是指那些固定網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)（ 如燃?xì)夤艿谰W(wǎng)、自來水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)等） ， 其他領(lǐng)域的業(yè)務(wù)則屬于競爭性業(yè)務(wù)。由于自然壟斷性業(yè)務(wù)是城市公用事業(yè)的核心業(yè)務(wù)，其規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟非常顯著， 在相當(dāng)程度上決定整個城市公用事業(yè)的運行效率， 因此， 自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)由一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)控制。競爭性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟并不顯著， 可由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營； 由于在競爭環(huán)境下， 民營企業(yè)具有較高的效率， 所以，競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)首先向民營企業(yè)開放[16]。 總體而言，中國城市公用事業(yè)的民營化應(yīng)該根據(jù)不同業(yè)務(wù)的特點有序推進(jìn)，其根本目標(biāo)是提高公用事業(yè)產(chǎn)品的供給效率，防止一哄而起不加區(qū)分的民營化道路。（2）推進(jìn)公用企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。推進(jìn)公用企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，著重做好清產(chǎn)核資， 界定產(chǎn)權(quán)。目前“國有民營”改革主要在公交企業(yè)實行， 下一步可以擴展到供熱、第三產(chǎn)業(yè)等方面。同時加強探索組建企業(yè)集團，組建集團公司，對現(xiàn)有企業(yè)實行公司化改造。同時需要加強企業(yè)的內(nèi)部管理，劃小核算單位， 提高企業(yè)素質(zhì)， 為建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定基礎(chǔ)。（3）推進(jìn)公用企業(yè)履行社會責(zé)任制度創(chuàng)新。公用事業(yè)產(chǎn)品的公益性特點，決定了公用事業(yè)企業(yè)不得因追求利潤而忽視公眾利益和社會的責(zé)任。公用企業(yè)社會責(zé)任的履行需要制度化的保障。目前比較好的制度模式，在內(nèi)部管理上，主要有“服務(wù)承諾制度”，它以詳實具體的量化標(biāo)準(zhǔn)形式，對社會公布公開，直接接受政府、社會、消費者的監(jiān)督，尊重維護消費者權(quán)益，讓政府和公眾滿意。在外部行業(yè)管理上，可以通過建立標(biāo)準(zhǔn)化的管理體系促進(jìn)和保障社會責(zé)任的履行，比如以顧客為關(guān)注焦點的ISO9000質(zhì)量管理體系，順應(yīng)環(huán)境保護，適應(yīng)國際經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展需要的ISO14000環(huán)境管理體系，以及以員工勞動保護為核心的社會責(zé)任管理體系SA8000等等。endprint

3.社會參與制度創(chuàng)新。公眾的參與是城市公用事業(yè)決策科學(xué)化、民主化及其順利貫徹實施和滿足公眾需求、實現(xiàn)社會公正的重要途徑。城市公用事業(yè)管理中的社會參與制度創(chuàng)新，應(yīng)該重點突出如下幾個方面：（1）完善公用事業(yè)與企業(yè)的信息采集和發(fā)布制度。確保城市公用事業(yè)的信息規(guī)范、全面公開，維護公眾對公用事業(yè)行為的知情權(quán)，及時將產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量檢查、檢測、評價的結(jié)果和整改情況以一定的方式向社會公布。實現(xiàn)公用事業(yè)的公開化和透明化，公開披露公用事業(yè)尤其是其中的國有企業(yè)在董事會任命、經(jīng)營計劃、財務(wù)報表、職務(wù)消費、高管薪酬、業(yè)績考核、審計監(jiān)督等方面的信息，有利于公眾參與公用事業(yè)監(jiān)督，對公用企業(yè)產(chǎn)生有效的激勵和約束。這其中的重點是公用企業(yè)的成本公開，公用企業(yè)的成本公開應(yīng)該是常態(tài)的公開，而不是迫于形勢壓力作一兩次公開[17]。 政府的主管部門要對經(jīng)營部門進(jìn)行核算，要監(jiān)督審核。還可以委托第三方參與成本監(jiān)管。在信息公開規(guī)定之中，地方政府可以對企業(yè)公布哪些項目進(jìn)行盡量詳細(xì)的規(guī)定，以便經(jīng)營者更好地接受政府、公眾和媒體的監(jiān)督。（2）推進(jìn)城市公用事業(yè)決策過程中相關(guān)利益群體的參與和協(xié)商制度創(chuàng)新。民營化以后，部分企業(yè)在容易通過提供低質(zhì)量、不安全的產(chǎn)品和服務(wù)來獲得較高收益，損害公眾利益。為此，要轉(zhuǎn)變側(cè)重維護在位廠商利益的做法，加強對主導(dǎo)廠商行為、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，把監(jiān)管目標(biāo)集中在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強化競爭和保護用戶利益等方面。要建立具有廣泛代表性的不同利益集團之間的協(xié)商機制，完善公示和征求意見的程序，并通過咨詢、聽證、對話等形式來實現(xiàn)。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)要求相關(guān)企業(yè)設(shè)立處理用戶投訴的機構(gòu)，改進(jìn)投訴處理程序，力求在企業(yè)和行業(yè)內(nèi)部解決用戶投訴。監(jiān)管機構(gòu)不僅要調(diào)查用戶投訴的問題，而且要調(diào)查運營商對投訴的處理是否得當(dāng)。用戶關(guān)于公用事業(yè)服務(wù)的投訴和詢問，可以與運營企業(yè)聯(lián)系。如果投訴和詢問沒有得到解決，用戶可以向監(jiān)管機構(gòu)投訴[18]。 同時，我們還應(yīng)抓好公眾評價和機制建設(shè)，開展以社會滿意度調(diào)查為核心的社會績效評價，賦予公眾更多的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評議權(quán)。通過健全信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范政府績效信息行為，限制政府績效信息管理權(quán)限、保障公眾績效信息使用權(quán)[19]。 （3）推動社會組織參與制度創(chuàng)新。公用事業(yè)體制改革的重要方面是發(fā)揮社會的積極性來進(jìn)行體制創(chuàng)新，激發(fā)公用事業(yè)管理體制改革的活力。要重視公用事業(yè)行業(yè)協(xié)會組織建設(shè)，通過制度創(chuàng)新，逐步凸顯行業(yè)協(xié)會組織的獨立性、自主性和規(guī)范化。使行業(yè)協(xié)會組織在推動公用事業(yè)行業(yè)的自律性、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)范行業(yè)規(guī)范競爭等方面發(fā)揮重要作用。同時，注重賦權(quán)公眾社會組織，擴大社會組織活動的空間，甚至可以將一些公用事業(yè)監(jiān)管的職能逐步委托給社會組織來做，使公眾類社會組織獲得良好的發(fā)展環(huán)境，為公眾在監(jiān)督公用事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量，公用事業(yè)發(fā)展決策，公用事業(yè)重大規(guī)劃上提供組織化的有效參與渠道。endprint