朱海波

(中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)?？?，廣東 廣州 510053)

一、源起與現(xiàn)實(shí)

就現(xiàn)代化的角度而言，城市更新作為概念，其提出系出于應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中大城市如倫敦等，因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而面臨的城市衰落、發(fā)展失序等社會(huì)危機(jī)。

就其淵源來(lái)說(shuō)，美國(guó)系最早出現(xiàn)城市更新(Urban Renewal)觀念的國(guó)家。城市更新作為觀念肇始于20世紀(jì)30年代，而其立法則始于美國(guó)1949年的聯(lián)邦住宅法案(Federal Housing Acts)。其后美國(guó)在不同年代就城市更新問(wèn)題形成不同立法策略，大致經(jīng)歷了20世紀(jì)60—70年代的城市更新(Urban Renewal)、20世紀(jì)80年代的城市再發(fā)展(Urban Redevelopment)及之后的城市活化(Urban Revitalization)等，發(fā)展重點(diǎn)也由最初以住宅為重點(diǎn)的貧民窟為改造，深入推進(jìn)到住宅之外的醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)區(qū)、公園等公共環(huán)境建設(shè)，并在后期發(fā)展為希望借由城市住宅社區(qū)的重建提升市區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和商區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力。而在英國(guó)，城市更新在不同時(shí)代有不同提法，如城市再發(fā)展(Urban Redevelopment)、城市再生(Urban Regeneration)、城市復(fù)興(Urban Renaissance)、地區(qū)修復(fù)(Rehabilitation)、城市重建(Urban Reconstruction)或地區(qū)保全(Conservation)等。提法雖不同，但其目的均為了解決城市發(fā)展過(guò)程中的城市老舊和城市衰敗，以優(yōu)化城市空間并促進(jìn)城市再發(fā)展。因之，城市更新可謂現(xiàn)代城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物。

就我國(guó)而言，為實(shí)現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的平衡，政府一方面希望通過(guò)城建擴(kuò)張以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容，另一方面希望通過(guò)再開發(fā)市區(qū)高密度地塊土地以擺脫中心城區(qū)的擁擠不堪。有鑒于此，城市更新作為增強(qiáng)城市綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展的城市化必然產(chǎn)物，亦成為我國(guó)城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。然城市更新牽涉多方面法律關(guān)系:在主體上涉及政府、土地和房屋權(quán)利人、開發(fā)商等多方面主體;在程序上囊括更新區(qū)域劃定、啟動(dòng)條件設(shè)定、申請(qǐng)、批準(zhǔn)、規(guī)劃和容積率調(diào)整、土地征收或征用、土地開發(fā)、建造等若干環(huán)節(jié);在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容上，不僅涉及民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和處置，更主要者乃是基于行政行為所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系變動(dòng)，且行政權(quán)有直接影響行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)之后果。是故，傳統(tǒng)民法和行政法均無(wú)法單獨(dú)完成對(duì)城市更新法律關(guān)系的調(diào)整。如有論者所言，“法律制度是人們發(fā)生相互關(guān)系的指南”。而城市更新所伴生的一系列新型且復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，同樣需要法律的明確指引與保障。有鑒于此，建立并完善城市更新相關(guān)立法，已成為當(dāng)前我國(guó)新型城市化進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題。

當(dāng)前我國(guó)學(xué)界各領(lǐng)域?qū)τ诔鞘懈聠?wèn)題研究頗豐，但法學(xué)界著述則有限。中國(guó)知網(wǎng)法學(xué)類就“城市更新”題名檢索文獻(xiàn)僅10篇，主要者為張薇等《城市更新中的“公共利益”:界定標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)路徑》、劉斌《強(qiáng)迫遷離之避免:東亞地區(qū)城市更新法律實(shí)踐》、賀倩明等《城市更新項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓及其風(fēng)險(xiǎn)防范》、魏潔碩士論文《征收權(quán)發(fā)動(dòng)的要件研究——美國(guó)城市更新中“破敗”的概念構(gòu)成》，以及張遠(yuǎn)和譯文《衰敗區(qū)的公共威脅:城市更新與征收權(quán)的私人使用》等。上述研究分別就公共利益、強(qiáng)迫遷離、更新項(xiàng)目、征稅權(quán)轉(zhuǎn)讓等具體問(wèn)題展開論述。但是就立法層面而言，尚缺乏就當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市更新立法及準(zhǔn)立法文件得失之述評(píng)。是故，本文試就當(dāng)前我國(guó)城市更新的法律依據(jù)、立法實(shí)踐及完善，提供可資借鑒之研究。

二、當(dāng)前我國(guó)城市更新的法律依據(jù)及基本模式

我國(guó)城市更新被認(rèn)為始于20世紀(jì)70年代末80年代初，由于實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，故在法律制度層面尚無(wú)專門針對(duì)城市更新的單行法。大體而言，當(dāng)前我國(guó)城市更新直接的法律、法規(guī)依據(jù)僅限原則性規(guī)定，主要有三:一是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)第31條關(guān)于舊城區(qū)改造的原則性規(guī)定:“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建”;二是《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第43條就建設(shè)用地的范疇、使用程序等原則性規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”;三是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條關(guān)于危房及舊城區(qū)改造的征收規(guī)定:“政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”，“由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定”。

現(xiàn)有法律、法規(guī)雖然相對(duì)空白，但現(xiàn)有空白亦為各個(gè)地方結(jié)合法律、法規(guī)的原則性規(guī)定進(jìn)行本行政區(qū)域內(nèi)城市更新的制度化、規(guī)范化探索，提供了空間。2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》發(fā)布后，地方開始探索城市更新的法制化。2009年國(guó)土資源部批準(zhǔn)廣東省、合肥市分別作為全國(guó)節(jié)約集約用地試點(diǎn)省、市，開展以“三舊”改造(舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造)為主要形式的城市更新整理活動(dòng)。隨后，福建、上海、鄭州、武漢、沈陽(yáng)等省市也開始“三舊”改造實(shí)踐。在國(guó)土資源部支持下，各個(gè)地方的城市更新均嘗試依靠“政策創(chuàng)新”，以完善現(xiàn)行土地制度框架下的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地供應(yīng)方式、土地流轉(zhuǎn)方式、土地確權(quán)方式以及土地收益分配等具體制度。而在法律、法規(guī)及規(guī)范性文件等制度建設(shè)層面，廣東、福建、上海、鄭州、武漢、沈陽(yáng)等省、市針對(duì)城市更新，制定了規(guī)范性文件;深圳市、珠海市則上升至政府規(guī)章層面，制定了地方政府規(guī)章。

概括而言，在當(dāng)前國(guó)家部門法缺位的情況下，我國(guó)各個(gè)地方通過(guò)政策創(chuàng)新、規(guī)范性文件以及地方政府規(guī)章等形式，為城市更新在啟動(dòng)、補(bǔ)償、主導(dǎo)和激勵(lì)等四方面建立了基本模式:

(1)“多數(shù)決”機(jī)制為主的城市更新啟動(dòng)制度。針對(duì)舊城和舊村改造如何獲得居民群體同意的問(wèn)題，現(xiàn)行更新啟動(dòng)制度既不同于《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》規(guī)定的政府采取“公益征收”界定的以公權(quán)力開展房屋征收補(bǔ)償模式，也不同于平等主體之間對(duì)土地及其地上附屬設(shè)施實(shí)施征用改造，需改造區(qū)內(nèi)全部土地與建筑物所有權(quán)人同意方可開展的模式，轉(zhuǎn)而創(chuàng)新性地以“多數(shù)決”取代傳統(tǒng)的“全體同意”機(jī)制，并明確“多數(shù)決”的條件和程序保障。這既回避政府通過(guò)公權(quán)力介入進(jìn)行征收與補(bǔ)償，又為擺脫因改造涉及的人數(shù)眾多且難以達(dá)成一致意見的困境。如廣州舊城改造中，根據(jù)廣州市人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》(穗府〔2009〕56號(hào))和《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見》(穗府〔2012〕20號(hào))，舊城改造事前要開展兩輪征詢，第一輪征詢需90%以上居民同意方可啟動(dòng)改造，第二輪征詢則需2/3以上居民在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議即可實(shí)施拆遷?！俺侵写濉备脑旖?jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織90%以上成員同意即可生效。其中，滿足多數(shù)同意的條件后，即便不同意改造的主體，也同樣須承擔(dān)城市更新所帶來(lái)之后果。

(2)產(chǎn)權(quán)置換為主的更新補(bǔ)償制度。產(chǎn)權(quán)置換即土地及其地上建筑物的等價(jià)交換，主要由城市更新區(qū)內(nèi)土地或建筑物權(quán)利人提供未來(lái)更新區(qū)內(nèi)土地或建筑物進(jìn)行權(quán)利交換。城市更新的投資方提供資金參與改建，更新工作完成后，以更新后的房屋和建筑物的權(quán)利等價(jià)交換更新前的房屋和建筑物權(quán)利。如廣州、杭州、鄭州、漳州等城市的舊城改造規(guī)定，列入舊城改造范圍的被拆遷戶，可以按照房屋合法產(chǎn)權(quán)套內(nèi)面積的1∶1原地就近安置或按照房屋價(jià)值相等的原則適當(dāng)上浮安置面積在異地安置?！俺侵写濉闭胃脑旆秶鷥?nèi)的原有合法產(chǎn)權(quán)房屋，被拆遷人可以選擇復(fù)建產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補(bǔ)償，或者二者相結(jié)合的補(bǔ)償安置方式。城市更新中實(shí)行以產(chǎn)權(quán)置換為主的更新補(bǔ)償意義，在于一定程度上改變了“先補(bǔ)償，后拆遷”的征收補(bǔ)償模式，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)償與更新同步推進(jìn)，解決了傳統(tǒng)征收模式中政府先期大量投入的財(cái)政壓力問(wèn)題，并在融資模式上以未來(lái)的產(chǎn)權(quán)置換條件作為引入開發(fā)商的前提，由開發(fā)商對(duì)更新前存在的土地及地上建筑物權(quán)利關(guān)系清查及評(píng)定，進(jìn)行更新前后的產(chǎn)權(quán)置換。

(3)自主改造為主的社會(huì)力量主導(dǎo)更新制度。我國(guó)現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》針對(duì)舊城區(qū)改建，規(guī)定了由政府根據(jù)規(guī)劃，基于公共利益，開展土地或房屋征收的統(tǒng)一模式，改建主體和改建方式均較單一。而地方城市更新制度如《上海市城市更新實(shí)施辦法》《深圳市城市更新辦法》《珠海市城市更新管理辦法》等，則引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行改造，同時(shí)允許開發(fā)商合作參與，更新主體、更新模式和更新方式多樣。如《珠海市城市更新管理辦法》第四條規(guī)定，城市更新應(yīng)當(dāng)遵循“科學(xué)發(fā)展、從容建設(shè)、規(guī)劃引導(dǎo)、多方受益、市場(chǎng)運(yùn)作、政策支持、有序管理、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則。又如廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78號(hào))，亦針對(duì)“三舊”用地規(guī)定除了政府收購(gòu)儲(chǔ)備用地外，其余者均可按協(xié)議方式出讓給原土地權(quán)利人自行實(shí)施改造或與其他社會(huì)力量合作開發(fā)建設(shè)。再如廣州舊村莊改造形成的“獵德模式”中，政府和開發(fā)商不直接參與拆遷，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)拆遷工作，并擬定拆遷補(bǔ)償安置方案，通過(guò)村民代表會(huì)議表決通過(guò)。對(duì)不簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議、不執(zhí)行拆遷方案的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織提起訴訟，訴請(qǐng)異議村民限期搬遷。法院雖判決異議村民限期搬遷，但不對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行處理。村集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地后，再將土地交由政府公開出讓或者自主選擇合作開發(fā)，按比例分配土地出讓金或者開發(fā)利潤(rùn)。

自主改造制度使土地和房屋權(quán)利人從過(guò)去被動(dòng)接受由政府安排進(jìn)行城市改造的角色轉(zhuǎn)為改造的權(quán)利主體和推動(dòng)者。在城市更新進(jìn)程中，凡未納入政府儲(chǔ)備用地范圍，符合規(guī)劃，可由土地權(quán)屬人自行開發(fā)，涉及的劃撥土地使用權(quán)，采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)并補(bǔ)繳地價(jià)的，按照法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策辦理。自主改造中的土地使用權(quán)，在地方性立法中規(guī)定可采用協(xié)議方式出讓，突破了開發(fā)經(jīng)營(yíng)用地必須“招拍掛”的要求。自主改造制度對(duì)土地出讓管理的突破，成為各地方政府推動(dòng)城市更新的最重要制度。

(4)土地出讓金收益激勵(lì)為主的更新優(yōu)惠制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，存量土地再開發(fā)利用必須在國(guó)有建設(shè)用地上進(jìn)行，集體建設(shè)用地雖可依法流轉(zhuǎn)，但其使用功能受嚴(yán)格限制，且不能進(jìn)行商品房開發(fā)。因之，城市更新所涉及的集體建設(shè)用地開發(fā)必然涉及轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的土地性質(zhì)變更、完善用地手續(xù)等事項(xiàng)。而國(guó)有建設(shè)用地則涉及規(guī)劃條件調(diào)整、使用用途變更等問(wèn)題。由于涉及規(guī)劃調(diào)整和使用用途變更，土地使用權(quán)收歸政府收回后應(yīng)以公開出讓方式供地。鑒于土地征收或收回時(shí)，原權(quán)利人已經(jīng)獲得規(guī)定的補(bǔ)償，故土地收歸政府后，政府成為土地使用權(quán)出讓主體，出讓收益歸政府所有，而原土地權(quán)利人則喪失對(duì)土地收益的分配權(quán)。這使得土地性質(zhì)變更、用途轉(zhuǎn)變和規(guī)劃調(diào)整后所產(chǎn)生的增值收益與原土地權(quán)利人無(wú)關(guān)，因而原土地權(quán)利人對(duì)城市更新和土地再開發(fā)通常缺乏積極性。

有鑒于此，現(xiàn)行各地方城市更新制度多突出利益激勵(lì)，傾向于照顧原土地權(quán)利人的利益。如廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78號(hào))規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)，可協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù);集體建設(shè)用地可申請(qǐng)轉(zhuǎn)為國(guó)有后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā);工業(yè)用地提高容積率不再繳土地價(jià)款等。在上述規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章所建立的框架下，在具體操作環(huán)節(jié)中，還存在補(bǔ)辦土地征收手續(xù)，補(bǔ)辦供地手續(xù)，補(bǔ)辦農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，土地出讓收益分成激勵(lì)方面的特殊規(guī)定。上述規(guī)定為土地權(quán)利人和社會(huì)資金參與城市更新創(chuàng)造出很大的彈性和操作空間。

三、我國(guó)現(xiàn)行城市更新制度的主要法律問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行各地方城市更新制度無(wú)疑對(duì)城市更新的推進(jìn)發(fā)揮了積極作用。但以法治的視角考察，現(xiàn)行地方立法及規(guī)范性文件對(duì)土地管理措施的調(diào)整，就制度規(guī)范效力、制度規(guī)范內(nèi)容和制度規(guī)范程序等角度而言，一方面，以地方政府規(guī)章甚至地方政府規(guī)范性文件等形式突破上位法規(guī)定，存在合法性風(fēng)險(xiǎn);另一方面，地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件本身亦同樣有滯后性及不周延性之虞，如在城市更新的目標(biāo)定位、權(quán)利保障和程序規(guī)范等方面，其可能的滯后或空白亦有可能導(dǎo)致城市整體再發(fā)展的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)?？傮w而言，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)城市更新制度存在三方面問(wèn)題:

(1)我國(guó)城市更新法律體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷，沒(méi)有單行立法。在國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)層面僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī)的原則性規(guī)定可以援引。整體而言，在我國(guó)，城市更新成為法律概念的時(shí)間并不長(zhǎng)，系由2009年頒布的地方政府規(guī)章《深圳市城市更新辦法》首次引入。當(dāng)前各地城市更新的法治化主要依靠地方政府規(guī)章，甚至規(guī)范性文件?？傮w而言，地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件位階層次低，效力偏弱，所涉及的各領(lǐng)域權(quán)利義務(wù)規(guī)范，存在與上位法發(fā)生沖突及程序法定難保障等兩方面問(wèn)題:

①與上位法存在沖突。其一，當(dāng)前在城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理領(lǐng)域，城市更新多實(shí)行規(guī)劃管理，如深圳、珠海等地在地方城市更新制度中引入了城市更新單元及單元規(guī)劃概念?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》第四條明確規(guī)定，“城市更新應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，服從城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。城市更新實(shí)行城市更新單元規(guī)劃和年度計(jì)劃管理制度。城市更新單元規(guī)劃是管理城市更新活動(dòng)的基本依據(jù)?！钡?，我國(guó)現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并無(wú)更新單元規(guī)劃這一規(guī)劃層次，其第二條明確:“城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃”。更新單元規(guī)劃并不在法律規(guī)定的規(guī)劃體系內(nèi)，其與法定規(guī)劃體系之間的關(guān)系和效力存在爭(zhēng)議。且就更新單元規(guī)劃與現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系而言，更新單元規(guī)劃必須按照現(xiàn)有控規(guī)編制還是更新單元規(guī)劃作為控規(guī)調(diào)整的依據(jù)，亦仍存有爭(zhēng)議。其二，城市更新地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件等制度中大量的協(xié)議出讓，補(bǔ)繳土地出讓金等規(guī)定，可說(shuō)是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的突破。這種突破雖系創(chuàng)新，但究其本質(zhì)仍有違法制統(tǒng)一原則之虞。其三，由“多數(shù)決”機(jī)制為主的城市更新啟動(dòng)制度，其本身具有積極意義，亦可以避免追求“全體同意”所產(chǎn)生的溝通成本和時(shí)間成本。但是，對(duì)于不同意更新的少數(shù)權(quán)利人，強(qiáng)制其同意更新并要求其共同承擔(dān)更新后果，涉及對(duì)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制處分。而改變民事權(quán)利關(guān)系的立法，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法法規(guī)定，系法律規(guī)范之事由。因之，“多數(shù)決”的更新啟動(dòng)機(jī)制，其本身的合法性亦堪憂。

總體而言，如何處理改革決策與現(xiàn)行立法之間的沖突?對(duì)此，2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》已經(jīng)明確指出:“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律?！币蛑?，筆者認(rèn)為有必要通過(guò)對(duì)上位法的立法修正以尋求合乎法治化的解決路徑。

②程序法缺位。城市更新涉及城市更新行政主管機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，行政程序性強(qiáng)，涵蓋更新參與人的表決、聽證、異議、救濟(jì)程序等多種不同層面的程序制度。而現(xiàn)有法律法規(guī)缺少對(duì)更新主管機(jī)關(guān)權(quán)力行使環(huán)節(jié)的制約，同時(shí)對(duì)更新參與人權(quán)利保護(hù)的程序供給亦相對(duì)不足。

(2)現(xiàn)行各地方城市更新立法及規(guī)范性文件中普遍存在基本原則缺位，尤其是公共利益這一原則，通常在有意無(wú)意間遭遇獲益方的集體漠視。

具體而言，根據(jù)地方立法或規(guī)范性文件推行的每一項(xiàng)具體更新計(jì)劃，都屬于公共行政的公共政策范疇，而公共性系公共政策本質(zhì)屬性。因之，對(duì)于公共利益的滿足必然構(gòu)成城市更新行為的基本準(zhǔn)則。公共利益系公眾就共同利益多方商談之結(jié)果。質(zhì)言之，當(dāng)行為惠及所有公眾，那么相較于僅惠及部分或少數(shù)公眾的行為而言，前者就意味著更高水平的善。然實(shí)踐中，由于各地方立法或規(guī)范性文件缺乏明確的公共利益原則制約，導(dǎo)致各地城市更新在具體實(shí)踐中，普遍存在利益分配畸形、市場(chǎng)利益取代整體利益以及對(duì)弱勢(shì)群體保障不足等問(wèn)題。

①城市更新利益分配制度畸形。有論者指出，城市更新運(yùn)行機(jī)制中社會(huì)目標(biāo)與利益分配的不兼容系當(dāng)前我國(guó)城市更新之所以問(wèn)題多多的關(guān)鍵性原因。城市更新雖然通常由政府?dāng)M定計(jì)劃，但其實(shí)施主要依賴原權(quán)益人自主開發(fā)、自主改造的方式進(jìn)行。當(dāng)政府無(wú)法以公共利益代表之身份介入分配或控制超額利潤(rùn)時(shí)，參與自主改造的開發(fā)商的逐利本性，極易驅(qū)使其將本應(yīng)由公眾共享的城市更新成果轉(zhuǎn)化為開發(fā)商利潤(rùn)。

②制度缺少整體性、長(zhǎng)期性與全局性規(guī)劃，致使當(dāng)前各地城市更新工作仍停留在能產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)收益的個(gè)別更新階段，而非基于長(zhǎng)期性及全局性政策考慮的整體利益更新。其結(jié)果是形成以開發(fā)利潤(rùn)作為推進(jìn)更新主要考量因素的市場(chǎng)導(dǎo)向模式，與此同時(shí)，缺乏市場(chǎng)利潤(rùn)的地區(qū)則乏人問(wèn)津。一般在城市舊城區(qū)改造過(guò)程中，由于老城區(qū)住宅存在產(chǎn)權(quán)過(guò)度細(xì)分、業(yè)主人數(shù)眾多且就改造意愿和改造方案等建立的征詢制度門檻較高等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)資本通常認(rèn)為舊城區(qū)更新的利潤(rùn)空間有限，轉(zhuǎn)而偏向于投資拆遷成本較低的“舊廠房”，或者容積率及獎(jiǎng)勵(lì)政策更為優(yōu)惠的“舊村莊”改造。例如廣州市，根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》(穗府〔2009〕56號(hào))，全市列入138條在冊(cè)“城中村”，擬定對(duì)52條村全面改造。但實(shí)際改造的進(jìn)度緩慢，已實(shí)施個(gè)案中偏重于區(qū)位優(yōu)越、完全被城市包圍且能實(shí)現(xiàn)較大經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的繁華市區(qū)中的城中村改造重建。

③對(duì)更新地區(qū)內(nèi)弱勢(shì)群體的居住權(quán)保障不足。在推進(jìn)城市更新的過(guò)程中，針對(duì)業(yè)主和開發(fā)商，政府主要是綜合利用土地使用權(quán)協(xié)議出讓、提高建筑容積、土地出讓金分成等獎(jiǎng)勵(lì)措施。但是對(duì)更新區(qū)域內(nèi)的其他居民而言，尤其是低收入者、租戶及外來(lái)務(wù)工人員，他們其實(shí)難以享受城市更新所帶來(lái)的利益。質(zhì)言之，現(xiàn)行城市更新立法缺乏對(duì)城市更新區(qū)域內(nèi)的外來(lái)務(wù)工人員、低收入租房人群等弱勢(shì)群體的保障。如《深圳市城市更新辦法》，通觀全文并無(wú)針對(duì)更新區(qū)域內(nèi)的外來(lái)務(wù)工人員、低收入租房人群等弱勢(shì)群體權(quán)利的保障條款，但是其第三十條至第三十四等條款則明確規(guī)定了業(yè)主和開發(fā)商等相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利行使與權(quán)利保障程序。在社會(huì)資本主導(dǎo)下，弱勢(shì)群體在城市更新進(jìn)程中，其居住權(quán)益存在被漠視風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)可避免將會(huì)因城市更新而利益受損。所以，如果無(wú)法妥善安置因更新而生計(jì)受影響的弱勢(shì)群體，那么城市更新作為公共行政的公共性、公共利益性質(zhì)將備受質(zhì)疑。

(3)就具體程序而言，作為約束公共決策行為的重要立法，當(dāng)前各地方城市更新立法及規(guī)范性文件對(duì)更新程序中的公眾參與這一環(huán)節(jié)，普遍保障不足。

①現(xiàn)行各地方城市更新立法及規(guī)范性文件中，作為法定程序的公眾參與普遍缺位。如前所述，作為公共行政的具體城市更新程序，具備公共性。其最主要目的旨在于改善城市機(jī)能，提升環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。因之，城市更新應(yīng)體現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)更高水平的善。然現(xiàn)行各地方城市更新制度中并未突出公眾參與問(wèn)題，相關(guān)規(guī)章和文件中并無(wú)公眾參與的程序性規(guī)定，通常僅是涉及這一概念，但在制度中基本不涉及具體程序。如《深圳市城市更新辦法》僅在第三條原則性確定公眾參與這一原則，“城市更新應(yīng)當(dāng)遵循政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約集約、保障權(quán)益、公眾參與的原則，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”。但是通觀全文，公眾如何切實(shí)參與并無(wú)具體程序保障。

②現(xiàn)有城市規(guī)劃立法中關(guān)于公眾參與的對(duì)象和范圍規(guī)定不明。城市更新通常在社會(huì)公眾、房地產(chǎn)商、土地與房屋權(quán)利人三方利益博弈中展開，各更新參與方都因更新獲取超常規(guī)利益;而社會(huì)公眾則通常處于弱勢(shì)地位，公共利益難以保障，并且不得不承受更新成本的二次轉(zhuǎn)移。即便按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》城市規(guī)劃層面的公眾參與范圍和時(shí)間，在舊城改造的實(shí)際情況中，鑒于部分弱勢(shì)群體在規(guī)劃體系中沒(méi)有提案權(quán)，沒(méi)有程序渠道在城市更新區(qū)域的劃定、規(guī)劃設(shè)計(jì)參與決策中表達(dá)意見，因而實(shí)踐中公眾實(shí)際上難以有效參與更新決策。

四、我國(guó)城市更新立法完善的框架、原則與基本制度

如何在城市更新中最大限度促進(jìn)公眾參與，保障和實(shí)現(xiàn)城市公共利益，切實(shí)提升城市居民的生活環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，這首先仰賴于立法完善。因之，應(yīng)當(dāng)在比較研究之中，在實(shí)踐總結(jié)和問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法構(gòu)建，以實(shí)現(xiàn)有效保障和推進(jìn)城市更新。

(1)完善城市更新法律制度體系。城市化進(jìn)程較早的國(guó)家和地區(qū)，其共同的治理經(jīng)驗(yàn)在于以法律制度保障和規(guī)范城市更新。如法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、愛爾蘭、新加坡、日本、韓國(guó)及我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)，均制定有專門的城市更新法律制度，以界定并規(guī)范政府在城市更新中的權(quán)限和權(quán)力行使程序。如日本以1969年的《都市再開發(fā)法》為基礎(chǔ)，明確城市更新的內(nèi)容和程序，并陸續(xù)制定了相關(guān)法規(guī)細(xì)則，又于2002年制定《都市再生特別措施法》，在內(nèi)閣設(shè)立都市再生本部，建立了專責(zé)負(fù)責(zé)城市更新的機(jī)構(gòu)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1973年修訂《都市計(jì)劃法》，區(qū)分新市區(qū)建設(shè)和舊市區(qū)更新，增加了“舊市區(qū)之更新”專章，奠定了臺(tái)灣地區(qū)城市更新的法律基礎(chǔ)。2002年制定《都市更新條例》，進(jìn)一步細(xì)化更新程序和更新方式，完成城市更新專門立法。各國(guó)、各地區(qū)的立法實(shí)踐表明，完善的法律制度是城市更新有序推進(jìn)的最有力保障。而我國(guó)城市更新制度不但系統(tǒng)性欠缺，而且制度設(shè)計(jì)不健全，這恰恰構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)城市更新工作的軟肋。

城市更新涉及眾多主體之間的復(fù)雜權(quán)利關(guān)系，存在不同層面、不同種類的問(wèn)題。建議結(jié)合地方層面城市更新的制度實(shí)踐，推進(jìn)國(guó)家層面法律體系的完善，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)修訂《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，增加城市更新相關(guān)條款，明確城市更新的基本原則和條件。與此同時(shí)，專門制定《城市更新法》，系統(tǒng)性規(guī)范城市更新活動(dòng)，做到城市更新有法可依。

(2)明確城市更新法律制度的公共利益導(dǎo)向，完善公共利益認(rèn)定條件和程序。國(guó)家及其政府是一種“公共人格”，其活動(dòng)的意志系“公意”，這種公意反映了全體人民的“共同利益”。公共利益與人民基本權(quán)利有關(guān)，政府無(wú)疑是公共利益的當(dāng)然代表，有責(zé)任保障民眾的基本權(quán)利，維持決策的合理性并體現(xiàn)公共利益。因此，城市更新本身應(yīng)具有增進(jìn)公共利益的實(shí)質(zhì)效果。

①?gòu)钠浞ɡ砘A(chǔ)而言，《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律賦予國(guó)家責(zé)任，容許對(duì)土地用途予以限制。同時(shí)，國(guó)家作為土地管理者，可以憑借“公共利益”行使法律授予的權(quán)力。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我國(guó)《土地管理法》及《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等均明確國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。因此，在城市更新立法中，宜將公共利益明確為城市更新的基本原則，明確政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)城市更新的推進(jìn)而獲得并維護(hù)公共利益?；诠怖鎸?dǎo)向，城市更新除了對(duì)城市風(fēng)貌和建筑的改造外，未來(lái)應(yīng)將重點(diǎn)放在整體利益的城市更新。城市更新應(yīng)由單純的區(qū)域建筑物更新，逐漸朝向如歷史文化古跡維護(hù)、重大公共工程興建、地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)、商業(yè)發(fā)展、人文景觀、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善及重大災(zāi)害重建等屬于整體利益更新的類型發(fā)展。

在未來(lái)進(jìn)一步立法中，應(yīng)明確具體的公共利益認(rèn)定程序，完善城市更新公共利益認(rèn)定及審查機(jī)制，在維護(hù)個(gè)人合法利益的同時(shí)最大限度促進(jìn)公共利益。與此同時(shí)，對(duì)于根據(jù)程序確認(rèn)為基于公共利益需求的城市更新，也應(yīng)糾正現(xiàn)有“多數(shù)決”機(jī)制對(duì)于少數(shù)人保護(hù)的不足，對(duì)于不同意城市更新改造的少數(shù)反對(duì)者，完善異議申訴制度，通過(guò)公權(quán)力介入，以對(duì)異議者權(quán)利提供公平合理的保護(hù)。更深一層而言，城市更新中公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)、界定主體、適用原則等問(wèn)題，涉及更進(jìn)一步的理論分析，在此限于篇幅則不再贅述。

②加強(qiáng)無(wú)市場(chǎng)利潤(rùn)的舊城區(qū)更新。加強(qiáng)城市舊城區(qū)整體更新系完善城市更新制度的一大重點(diǎn)。在目前機(jī)制下，由于成本與利潤(rùn)尚不平衡，舊城的更新動(dòng)力不足，因而在法律制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確政府責(zé)任。鑒于政府人力與財(cái)力的限制，舊城區(qū)更新完全由政府推動(dòng)也不現(xiàn)實(shí)，但政府可以采用更優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)去吸引社會(huì)力量參與，甚至是成立國(guó)有資本與社會(huì)資本共同投資的更新公司，以有效利用各方面力量，共同投入無(wú)市場(chǎng)利潤(rùn)的舊城地區(qū)城市更新。形成以政府為主、民間為輔，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與無(wú)市場(chǎng)利潤(rùn)城市更新的制度。

③加強(qiáng)城市更新中弱勢(shì)群體的居住權(quán)保障?！稇椃ā返?4條規(guī)定，國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！稇椃ā返?3條規(guī)定，國(guó)家尊重和保障人權(quán)。而所謂人權(quán)，對(duì)其內(nèi)涵與外延在學(xué)界及不同國(guó)家雖有爭(zhēng)議，但抽象而言，可以認(rèn)為“人權(quán)就是人在其所生活的社會(huì)，特別是國(guó)家中所應(yīng)當(dāng)享受并得到充分保障與實(shí)現(xiàn)的各種權(quán)益”?！妒澜缛藱?quán)宣言》《住宅人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》中都相應(yīng)規(guī)定了保障公民居住權(quán)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家義務(wù)，作為人權(quán)組成部分的居住權(quán)，成為公民的一項(xiàng)憲法性權(quán)利。在工業(yè)化和城市化發(fā)展的今天，責(zé)任政府有責(zé)任利用公共資源對(duì)個(gè)人生存、居住等基本權(quán)利給予有效保護(hù)和積極照顧。保障公民的居住權(quán)益并實(shí)現(xiàn)“居者有屋住”，當(dāng)系責(zé)任政府的應(yīng)有功用。因此城市更新相關(guān)制度的構(gòu)建，在原則上應(yīng)當(dāng)結(jié)合居住權(quán)保障原則，履行好政府解決弱勢(shì)群體居住問(wèn)題的職責(zé)。

(3)完善城市更新的公眾參與制度。有效的公眾參與意味著能保證公眾從決策體系或決定過(guò)程中盡可能早地注意到那些影響他們事務(wù)的建議，能夠在法律制度和程序上有效保障和改善自身的經(jīng)濟(jì)利益和福利、提高社會(huì)地位并增加發(fā)展機(jī)會(huì)。究其實(shí)質(zhì)，城市更新也是一個(gè)利益格局的調(diào)整過(guò)程，因之，有效的公眾參與不但能夠使行政決策廣納公眾意見，避免誤解并有效減少?zèng)Q策與民意之間的距離;還能夠讓公眾有受尊重的感覺，進(jìn)而大大降低利益受損群體因此產(chǎn)生的不平衡感。

因之，擬訂具有指導(dǎo)性、整體性與法規(guī)地位的更新計(jì)劃，應(yīng)依據(jù)與此相關(guān)的城市重大發(fā)展計(jì)劃、未來(lái)城市的發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展愿景、世界上其他先進(jìn)城市的發(fā)展潮流等，廣泛吸納公眾參與以聽取各方意見，如社會(huì)公眾、相關(guān)組織和專家、學(xué)者等，并賦予法定地位。參與者不應(yīng)僅僅局限于利益相關(guān)者，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確城市更新的行政決策必須進(jìn)行公眾參與，并完善公眾參與方式，設(shè)定基本規(guī)則程序，并對(duì)所有參與者的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。采用公開征求意見、座談會(huì)、聽證會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷等公眾參與形式，聽取公眾意見。通過(guò)有效的公眾參與，避免城市更新決策的失誤，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化，從而擴(kuò)大城市更新的合法性基礎(chǔ)。

筆者建議在我國(guó)的城市更新法律體系中參考“可抗辯居住權(quán)”制度，使政府在保障城市更新弱勢(shì)群體居住權(quán)方面以債務(wù)人的身份出現(xiàn)，因城市更新影響居住權(quán)的公民可以提起訴行政復(fù)議、行政訴訟的制度。同時(shí)，為確保城市更新中居住權(quán)的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定城市更新實(shí)施者提供一定比例的保障性住房，租賃給受城市更新影響的弱勢(shì)群體，落實(shí)政府的社會(huì)保障和居住救助責(zé)任。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展面臨發(fā)展轉(zhuǎn)型壓力，城市更新涉及多方面法律關(guān)系，其法律制度的完善仍有許多問(wèn)題需要深入探討，但建立城市更新法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。是故，在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)當(dāng)前各地方城市更新立法和規(guī)范性文件體系基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地確定城市更新立法目標(biāo)，明確立法原則，以有效地指導(dǎo)城市更新具體實(shí)踐的深入，構(gòu)建實(shí)體與程序并重的城市更新法律制度體系，為我國(guó)城市化及城市可持續(xù)發(fā)展奠定穩(wěn)固的基石。