包獻榮

（中國政法大學刑事司法學院，北京100088）

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員額制改革對刑事司法的影響

包獻榮

（中國政法大學刑事司法學院，北京100088）

摘要：員額制改革作為第三次司法改革的重點，從上海等地的試點經(jīng)驗來看，可謂歷經(jīng)艱辛。司法去地方化、去行政化的方向固然正確，但從具體操作層面來看，進入員額制的條件和程序不可避免地帶有行政性和地方特色。即便如此，改革的沖擊依然不小，它迫使法官、檢察官提高業(yè)務素質(zhì)，專注于審判的公正與效率。在員額制改革后期，司法執(zhí)業(yè)人員人事體系的開放和嚴密的責任追究制度，更有助于“審判中心主義”的確立，確?！白寣徖碚卟门小背蔀楝F(xiàn)實。

關鍵詞：員額制；刑事司法；審判中心主義

司法體制改革不僅是中國政治體制改革的重要組成部分，而且在某種意義上成了中國政治體制改革的突破口［1］。新中國成立以來，我國進行了三次司法改革［2］，其中第三次司法改革更加強調(diào)實現(xiàn)司法的獨立性和公正性，以中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》為依據(jù)，大刀闊斧地開啟了司法改革的全新歷程。司法去行政化、去地方化、司法人員精英化是本次司法改革的三大任務。作為司法人員精英化具體實現(xiàn)手段的司法員額制，是本次司法改革必須直面的最大難題。

一、員額制改革狀況概述——以上海市試點改革為例

（一）員額制改革的背景

所謂員額制是指司法人員定額化，即確定一定比例的法官、檢察官從事業(yè)務工作，數(shù)額一經(jīng)確定原則上不退休無遞補［3］。其改革的背景主要基于以下三個方面：

1.司法權的地方化傾向明顯?？v觀我國的司法實踐，一個突出問題就是地方權力影響甚至左右司法秩序。其原因在于：地方黨委掌握著司法人員的實際任免大權、地方政府掌握著司法機關的財政大權，“人權”“財權”都握在地方黨委和政府的手里。由于法律觀念淡薄等因素，一些地方的黨政領導隨意批條子、打電話，指令司法機關按其意志辦事，以權壓法。司法權缺乏獨立性導致實踐中的司法地方保護主義盛行。一些地方的司法機關及其司法人員在案件辦理過程中，對本地企業(yè)和外地企業(yè)區(qū)別對待，對一些當事人進行法律之外的保護，這種明顯的地域歧視和區(qū)別對待嚴重破壞了法治統(tǒng)一和社會正義的實現(xiàn)。

2.司法權行政化色彩濃厚。法諺有云：“法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司?！蔽ㄓ腥绱?，才能確保法官居中裁判，也才能確保法律在執(zhí)行中得到落實。但目前，我國法院、檢察院系統(tǒng)的設置、管理和運作未能很好地體現(xiàn)司法工作自身的規(guī)律和特點，從而使審判職能、檢察職能的作用受到影響。首先，法官、檢察官人事管理行政化。長期以來，在法院、檢察院內(nèi)部，對司法人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，這嚴重影響了法官、檢察官辦案的積極性和主動性。其次，主管領導對案件的審批制度，審判委員會、檢察委員會研究案件制度，導致沒有參與案件辦理的人員卻可以決定案件的起訴與否和如何裁判，這嚴重違反了審判的基本規(guī)律，使得案件審查和法庭審理流于形式，造成“審者不判、判者不審”的不正?，F(xiàn)象。

3.司法人員素質(zhì)參差不齊。從目前的司法機關進入機制看，雖然專業(yè)人員通過考試進入司法機關是主流的進入方式，但是仍有其他的人員補給途徑，這使得專業(yè)性極強的法律工作成為一種大眾化職業(yè)，一些未接受過正規(guī)法律教育和司法訓練的人進入法官、檢察官隊伍，從而使我國法官、檢察官職業(yè)的非專業(yè)化現(xiàn)象較為普遍。

（二）員額制的條件和選拔程序

根據(jù)上海的試點方案，將法院、檢察院工作人員分為法官（檢察官）、司法輔助人員、行政管理人員三類，三類人員占隊伍總數(shù)的比例分別為33%、52%和15%［4］。司法人員想要擔任法官、檢察官必須滿足一定的條件和履行一定的手續(xù)。

1.進入司法人員員額的條件。第一，思想政治、道德水平過硬。法律的特殊屬性對司法從業(yè)人員的道德素質(zhì)有著較高的要求，只有作風正派、剛正不阿的司法從業(yè)人員才能“以法律為準繩，以事實為依據(jù)”進行裁判，也只有對黨忠誠、對人民忠誠、對祖國忠誠的法律信仰者，才能確保司法工作在黨的領導下，向前推進。第二，業(yè)務能力卓越。業(yè)務水平的高低直接關系到案件的審查、裁判是否公平、公正，有學者提出衡量的標準為：根據(jù)司法人員年平均辦案數(shù)量和質(zhì)量，以加權平均的形式衡量［5］。同時還要考慮其辦理案件的復雜程度，辦理案件的成案率、所承辦案件是否存在漏犯、漏罪，所辦理案件是否有錯案等情形綜合予以考評。第三，任職時間及行政級別有一定要求。雖然任職時間越長并不代表著經(jīng)驗水平越高，任職級別越高也并不代表著業(yè)務能力越強，但是考慮到實踐中分類管理的需要，對于目前已經(jīng)進入法官、檢察官序列的人員或者準備由助理審判員、助理檢察員向法官、檢察官過渡的人員，任職時間和行政級別依然是重要的劃分因素。

2.進入司法人員員額的程序。第一，自然過渡進入法官、檢察官員額。為了確保員額制的順利推進，中央推出了檢察人員、法官工資改革最新政策［6］。工資改革前，每一個法官、檢察官對應若干薪級，每一薪級確定一個工資標準。工資改革之后，法官、檢察官只要考核成績在稱職以上（包括優(yōu)秀、稱職），每年就能晉升一個薪級，一定年限能晉升一個法官、檢察官等級，待遇就能上升一個檔次。簡言之，待遇與行政級別不再掛鉤。這意味著在目前法官、檢察官員額明顯超額的情況下，因人數(shù)限制，部分法官、檢察官只能退出員額制，任助理法官、助理檢察官這部分人員只有通過自然過渡來進入員額序列。第二，除自然過渡進入員額的法官、檢察官外，空出的員額可按照以下程序進入：一是報名，符合任職條件的人員即可報名。二是資格審查和公示，經(jīng)過相關部門資格審查后，按照公布的報名條件進行資格審查，并將符合條件的報名人員予以公示。三是考核選拔，可采取考試、考核等形式，從法律專業(yè)背景、司法工作經(jīng)歷、工作實績、辦案能力及職業(yè)操守等專業(yè)角度對報名人員進行綜合評判。四是根據(jù)確定的擬任人選，由基層法院院長、檢察院檢察長依法提請同級人民代表大會常委會任命。

（三）形成分類管理的格局

按照上海試點改革的經(jīng)驗和做法，形成分類管理主要包括以下幾個方面：一是司法人員分為法官（檢察官）、司法輔助人員、行政管理人員三類，分別占司法隊伍總數(shù)的33%、52%、15%。二是實行法官、檢察官單獨職務序列，通過一定時期的過渡，使司法人員分類初步達成，再逐步推行嚴格的分類管理制度。例如上海法院制定的《上海法院工作人員分類管理辦法（試行）》，作為人員分類管理工作的總綱，明確規(guī)定了法官、審判輔助人員、司法行政人員各自的定義、崗位、職責等問題，改變了以往法官按行政管理的“混崗”模式。三是制定司法責任制，明確權力責任。推行主審法官、主任檢察官辦案責任制，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位。四是建立司法人員員額退出機制。入額后定期進行考核，經(jīng)考核不能勝任法官崗位工作的，退出員額，使司法人員在司法員額制總數(shù)不變的情況下，能進能出，能上能下。五是建立符合職業(yè)特點的保障制度。建立以專業(yè)等級為基礎的法官、檢察官工資待遇保障機制；建立分級管理的司法輔助人員薪酬制度；細化法官、檢察官延遲申領養(yǎng)老金辦法，建立符合法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)特點的司法人員職業(yè)保障體系，增強法官、檢察官的職業(yè)榮譽感和使命感，為依法公正履職提供必要的職業(yè)保障。

二、員額制改革對刑事司法的意義

（一）提高一線司法人員的辦案素質(zhì)

從法治發(fā)達國家的情況看，審判權均有高度自治、權威的職業(yè)化、精英化的法官群體來行使，并且對這一群體的數(shù)量做了一定的限制。我國實行司法人員員額制改革之后，法官、檢察官的數(shù)量會相對減少，待遇會適當提高、職業(yè)榮譽感也會進一步增強；與此相對應，法官、檢察官的工作量也會隨之增加，尤其是辦案責任更加清晰明確，特別是辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制的推行，給法官、檢察官套上了“緊箍咒”。同時，為了確保辦案任務的完成，對法官、檢察官的考核也會更加嚴格，一旦辦案績效考核不達標或案件質(zhì)量出現(xiàn)問題，將會面臨退出員額的風險。而助理法官、助理檢察官為了達到進入員額的條件，也必然會在業(yè)務能力和工作水平上下功夫，力爭達到進入員額的條件。這樣，法官、檢察官的業(yè)務水平和專業(yè)素質(zhì)就會不斷提升，整個司法隊伍的形象和水平都將得到強化。

（二）推進以審判為中心的審理模式

以審判為中心的審理模式是指，庭審是整個審判階段的中心，法官采信的證據(jù)必須經(jīng)過嚴格的舉證和質(zhì)證程序，法官對案件事實的認定，必須是在當庭充分聽取控辯雙方意見的基礎之上得出的。這與我國長久以來形成的“偵查活動為中心”的訴訟模式截然不同，可以說“審判中心主義”是對“偵查中心主義”的全面否定［7］。審判中心主義意味著審前程序認定被告人有罪的證據(jù)完全有可能不被法官采納，因此，法院的判決更加具有權威性與中立性。

對于法官來說，應重點落實直接言詞原則，更加科學合理地引導訴訟進行，對案件有實質(zhì)性影響的證據(jù)應當庭質(zhì)證核實，在有證人或者鑒定人出庭作證的案件中，應盡量通知證人或者鑒定人出庭。對于檢察官來說，提高案件證據(jù)質(zhì)量和提升公訴人出庭支持公訴的能力是其應對“審判中心主義”制度改革的必然出路。

（三）有利于解決司法行政化的弊端

1.司法人員員額制實行以后，將采取擇優(yōu)選擇的方式。上級法院的法官、上級檢察院的檢察官將從下級部門中擇優(yōu)遴選，條件成熟時還可以從優(yōu)秀的律師、法律學者等專業(yè)人才中公開選拔和調(diào)任，這與員額制實行之前采取招錄、分配方式選任人員的辦法相比，顯然在人員來源的范圍上、專業(yè)化程度方面以及競爭機制方面都更加規(guī)范。

2.實行員額制以后，相應的司法人員保障制度將更加有助于祛除司法隊伍的行政化色彩。從目前相關學者的建議和各地的試點情況看，司法人員的職業(yè)保障主要包括兩個方面，一是身份方面的保障，二是經(jīng)濟方面的保障［8］。就身份保障而言，實行員額制以后，法官、檢察官一經(jīng)任用，除非正常工作調(diào)動外，非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得被免職、降職、辭退或者處分；就經(jīng)濟保障而言，司法人員作為社會糾紛的終局裁決者，是社會正義最后一道防線的守門人，理應具有較高的社會地位和獲得充分的物質(zhì)保障。

3.確保監(jiān)督到位。實行員額制以后，相應的人大監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等監(jiān)督制度應當建立起來，確保“脫管”之后的司法機關依然處于黨的領導之下，并受到各種社會監(jiān)督。結合我國實際情況，還要建立起可以有效抵制各種不當干涉的司法體制和工作機制，既依照司法規(guī)律和司法實踐的客觀需求，保障司法機關相對超然的地位，又從社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面出發(fā)，強化對審判權、檢察權的監(jiān)督與制約。

三、進一步推進員額制改革的若干思考

（一）建立公正合理的選任標準

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，雖然強調(diào)司法工作者的業(yè)務水平和專業(yè)技能，但是司法工作者的選拔會更加注重其道德水平。因此，我國在員額制改革的道路上，也不能矯枉過正，過分注重業(yè)務水平，或者因為急于退去行政化的色彩而吸收一些毫無實踐經(jīng)驗的專家學者從事審判、檢查工作?；诖耍粋€公正合理的選任標準就至關重要：在堅持政治標準和道德標準的前提下，既要強調(diào)候選人的專業(yè)素養(yǎng)，也要強調(diào)實踐經(jīng)驗。具體來說，道德水平的考察應更側重社會考察，專業(yè)水平的考察應重點放在法律理論知識的掌握程度和庭審水平及裁判能力上。此外，法官、檢察官的選任應當根據(jù)各級法院、檢察院的不同情況而設定不同的標準。

在具體的選任工作中，遴選委員會應堅持原則，防止“論資排輩”“平衡照顧”。建立法官、檢察官員額動態(tài)管理機制，通過制定年度考核標準，對法官、檢察官的政治思想、業(yè)務能力、辦案水平、紀律作風等進行全方位的考核，對那些不能辦案或達不到審判績效考核要求的，應當退出員額，從而確保入額法官、檢察官始終在一線辦案，具備較好的履職能力和精神狀態(tài)。

（二）明確員額制內(nèi)司法人員的責任

首先，進一步落實主辦法官、檢察官責任制。法官、檢察官對案件的審理必須親自簽發(fā)，親自負責，禁止由助理撰寫法律文書。其次，實行主辦司法人員終身責任制和錯案追究制，建立健全司法機關辦案組織，建立辦案人員權力清單制度，加強對司法權力的制約監(jiān)督，形成權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序的司法權力運行機制和監(jiān)督機制。對于出現(xiàn)錯案的法官、檢察官，進行責任追究，確保法官、檢察官在履職時盡職盡責。最后，遴選委員會應從法官、檢察官辦理普通程序案件數(shù)量、改判案件數(shù)量、工作經(jīng)驗、法學理論水平、政治覺悟、道德水平等方面進行考核。對于考核不合格的法官、檢察官，應當堅決要求其退出員額。

參考文獻

［1］李林.深化司法體制改革需要研究的幾個問題［N］.學習時報，2004-03-25（05）.

［2］周宗良.三次理念變遷下的中國刑事司法改革——以2012年刑事訴訟法的修改為切入點［J］.福建法學，2013，（1）.

［3］肖建宏，楊林雁.法官員額制度研究［EB/OL］.http:// www.gy.yn.gov.cn/Article/sflt/fglt/201409/39866. html，2014-09-10/2015-10-04.

［4］劉斐等.上海任命首批法官和檢察官助理邁出司法體制改革重要步伐［EB/OL］.http://news. xinhuanet.com/legal/2014-09/05/c_1112383714. htm，2014-09-05/2015-10-15.

［5］王立新.建立法官員額制是中國法官職業(yè)化的必由之路——以江陰法院司法改革為樣本［J］.人民司法，2015，（13）.

［6］公務員工資改革方案最新消息：法官檢察官工資上調(diào)［EB/OL］.http://mt.sohu.com/20150928/n 422261451.shtml，2015-09-28/2015-11-20.

［7］田文昌.審判中心主義：遲來的回歸［EB/OL］. http://opinion.caixin.com/2015-06-26/100822512. html，2015-06-26/2015-11-16.

［8］李金玲.淺議當前法官職業(yè)保障問題［EB/OL］. http://court.gmw.cn/html/article/201310/22/140 175.shtml，2013-10-23/2015-11-16.

［責任編輯張彥華］

作者簡介：包獻榮（1977—），男，浙江樂清人，中國政法大學刑事司法學院博士研究生。

收稿日期：2015-12-20

中圖分類號：D926

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6701（2016）01-0069-04