何崢嶸

行政法治視野中的政事關(guān)系

何崢嶸

事業(yè)單位改革的關(guān)鍵在于事業(yè)管理體制的改革，管理體制的核心在于政事關(guān)系。政府為履行公共服務(wù)職能而設(shè)立事業(yè)組織，政事關(guān)系因此而產(chǎn)生。在政事分開的基礎(chǔ)上，政事關(guān)系包括行政協(xié)作關(guān)系和行政管理關(guān)系，這些關(guān)系的處理無(wú)不涉及行政職權(quán)職責(zé)，理應(yīng)納入行政法規(guī)范體系中。

行政法治；政事關(guān)系

公共服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)政府的一項(xiàng)基本職能，在現(xiàn)代公共行政變革過(guò)程中，各國(guó)政府通過(guò)設(shè)立一些公共機(jī)構(gòu)來(lái)提供一些專業(yè)性、技術(shù)性如醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)，相應(yīng)地，公共服務(wù)納入了公法規(guī)范體系中，公共服務(wù)也成為公法學(xué)研究的重要內(nèi)容，狄冀在《公法的變遷》一書中，闡述了現(xiàn)代公法的這一發(fā)展趨勢(shì)，“如今，公共服務(wù)的概念正在逐漸取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)”。［1］在我國(guó)，政府通過(guò)設(shè)立事業(yè)組織，發(fā)展公共事業(yè)以滿足公共需求，政事關(guān)系的產(chǎn)生源于此，政事關(guān)系的討論也必須置于公共服務(wù)體系中才有意義。

一、政事關(guān)系及其實(shí)質(zhì)

事業(yè)單位改革的關(guān)鍵在于事業(yè)管理體制的改革，而管理體制的核心在于政事關(guān)系。實(shí)際上，迄今為止有關(guān)事業(yè)單位改革的內(nèi)容呈現(xiàn)出從政事一體化到政事分開的改革設(shè)計(jì)，取得了一些成就，也存在一些需要反思的問(wèn)題。

新中國(guó)成立后，實(shí)行計(jì)劃體制下的事業(yè)“單位”制度，其突出的特點(diǎn)有：公共事業(yè)都在國(guó)家計(jì)劃管理中，國(guó)家是唯一的事業(yè)舉辦主體，基于行政隸屬關(guān)系由政府直接管控所有事業(yè)組織，管理的重點(diǎn)是編制，以及與編制緊密聯(lián)系的財(cái)政撥付制度，并將企業(yè)編制、事業(yè)編制與行政編制統(tǒng)一管理，實(shí)行嚴(yán)格控制。除了編制名稱不同以外，政事不分、政企不分是這個(gè)時(shí)期國(guó)家管理最為突出的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，企業(yè)編制逐漸淡化資源配置的意義。

可以說(shuō)，迫于經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的巨大壓力，鑒于經(jīng)濟(jì)體制改革取得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成就，我國(guó)事業(yè)單位改革一開始既有被動(dòng)追隨的無(wú)奈，也有主動(dòng)模仿的傾向，跟經(jīng)濟(jì)體制改革下放自主權(quán)、實(shí)行政企分開，讓企業(yè)走向市場(chǎng)一樣，事業(yè)單位改革也從下放自主權(quán)開始，推動(dòng)政事分開，以及事業(yè)單位部分市場(chǎng)化。

因政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能與公共服務(wù)職能本質(zhì)上的不同，“政事分開”有著不同于政企分開的特殊含義、不同于政企分開的操作實(shí)踐。政事關(guān)系因公共服務(wù)供給而產(chǎn)生，也必須置于公共服務(wù)體制中考慮。由于公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)的提供，政府有不可推卸的責(zé)任，也因此，政事關(guān)系的處理，政府不能像對(duì)待企業(yè)一樣，將事業(yè)組織推向市場(chǎng)，市場(chǎng)化并不完全適用于事業(yè)單位改革。

20世紀(jì)80年代中期，在經(jīng)濟(jì)體制改革的帶動(dòng)下，以教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)改革作為主要內(nèi)容的事業(yè)組織改革相繼展開，改革的主要措施是下放權(quán)力，擴(kuò)大事業(yè)組織自主權(quán)，其中鼓勵(lì)事業(yè)組織創(chuàng)收成為擺脫財(cái)政拮據(jù)的重要措施。在此期間，中央制定了一系列政策，如1985年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問(wèn)題的報(bào)告》，提出公立醫(yī)院可實(shí)行“定額包干”與“預(yù)算包干”制度，同時(shí)指出“醫(yī)療收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不利于衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展”，自此，提高醫(yī)療收費(fèi)成為公立醫(yī)院的創(chuàng)收渠道，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革逐漸傾向于市場(chǎng)化。同年5月，中央又下發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，決定對(duì)教育事業(yè)組織進(jìn)行改革，擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，逐步實(shí)行高校繳費(fèi)上學(xué)。1999年6月全國(guó)教育工作會(huì)議以后，更是提出了“教育產(chǎn)業(yè)化”的問(wèn)題，雖然對(duì)這一詞語(yǔ)并沒(méi)有準(zhǔn)確的定義，但高等教育逐漸成為高消費(fèi)產(chǎn)品、學(xué)校各種亂收費(fèi)成為教育發(fā)展領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并延續(xù)至今。

實(shí)際上，將事業(yè)組織部分推向市場(chǎng)的改革并不十分成功，這場(chǎng)因政府財(cái)政拮據(jù)而實(shí)行的“甩包袱式”的改革，激發(fā)了事業(yè)組織的逐利動(dòng)機(jī)，使得事業(yè)組織逐漸偏離其設(shè)立的初衷，即公益性，引發(fā)了諸如看病難、上學(xué)貴等一系列民生問(wèn)題。作為對(duì)這場(chǎng)改革的反思，新一輪事業(yè)單位分類改革被賦予了解決上述民生問(wèn)題的意義，而改革應(yīng)當(dāng)建立在重新審視政事關(guān)系的基礎(chǔ)上重構(gòu)事業(yè)管理體制。這種審視包括兩個(gè)方面：第一，政事一體化帶來(lái)的事業(yè)組織官僚習(xí)氣嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)欠缺，服務(wù)效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，缺乏提高服務(wù)效率的動(dòng)力和壓力機(jī)制等問(wèn)題；第二，部分領(lǐng)域如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等前期過(guò)度市場(chǎng)化改革帶來(lái)的事業(yè)組織的逐利化問(wèn)題。而要重構(gòu)事業(yè)管理體制，需明確公共服務(wù)體系中政事關(guān)系的內(nèi)涵，理順政事關(guān)系。政事關(guān)系是公共服務(wù)體系中政府與事業(yè)組織兩類不同職能且相互獨(dú)立的社會(huì)組織之間的關(guān)系，是兩類不同組織在提供公共服務(wù)的過(guò)程中因履行不同的職能，遵循不同的運(yùn)行方式而形成的關(guān)系。［2］

從行政法角度來(lái)看，其一，在現(xiàn)代社會(huì)行政分權(quán)體制中，政府與事業(yè)組織都是公共服務(wù)體系中獨(dú)立的行政主體，事業(yè)組織因依法授予行政權(quán)力而成為獨(dú)立的公法人，就履行公共服務(wù)職能而言，它們雖然有著共同的公共利益目標(biāo)，但組織的具體目標(biāo)不同，履行職能的方式不同，因而組織形式不同；其二，政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)組織之間因公共服務(wù)供給而產(chǎn)生的公務(wù)合作關(guān)系，這是行政主體之間的行政協(xié)作關(guān)系；其三，因政府作為公共服務(wù)的最終責(zé)任承擔(dān)者，在公共服務(wù)體系中處于主導(dǎo)地位，政府對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管是必要的，這種因公共服務(wù)的監(jiān)管而產(chǎn)生的行政管理關(guān)系，是行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系。

上述政事關(guān)系涉及行政職權(quán)職責(zé)的履行，事關(guān)公共權(quán)力的授予、公共權(quán)力的行使以及對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，涉及公共資源的配置和公共利益的維護(hù)，因而，事業(yè)單位改革不僅在于理清這種關(guān)系，而且應(yīng)該致力于將這種關(guān)系納入行政法規(guī)范體系中，以實(shí)現(xiàn)政事關(guān)系的法治化。

二、處理政事關(guān)系的基本準(zhǔn)則：政事分開

政事分開是相對(duì)于傳統(tǒng)的政事一體化（或政事不分）而言的?！罢乱惑w化”意味著事業(yè)組織是政府的附屬機(jī)構(gòu)，兩者在組織結(jié)構(gòu)上大體一致，即事業(yè)組織的內(nèi)部大都仿照行政部門的科層體系設(shè)置，其發(fā)展資源大多來(lái)自行政權(quán)力配置，凡事業(yè)組織都有行政級(jí)別，負(fù)責(zé)人主要由行政任命產(chǎn)生，職工管理類似于公務(wù)員。這一體制的特點(diǎn)使得事業(yè)組織內(nèi)部管理上行政權(quán)力干預(yù)專業(yè)發(fā)展、壓制學(xué)術(shù)權(quán)力甚為普遍，衙門習(xí)氣重、服務(wù)意識(shí)淡薄，更嚴(yán)重的是資源配置的行政化使得事業(yè)組織缺乏改善服務(wù)的動(dòng)力和壓力機(jī)制，公共服務(wù)效率低下。實(shí)際上，事業(yè)單位改革的過(guò)程也是從政事一體化到政事分開的事業(yè)管理體制的轉(zhuǎn)變過(guò)程。政事分開雖已成改革共識(shí)，但什么是政事分開，如何分開，仍需要理論研究和改革實(shí)踐中探索。

（一）政事組織分離、分立

政企分開以建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度為標(biāo)志，政事分開雖然也呈現(xiàn)事業(yè)組織法人化趨勢(shì)，但并未真正落實(shí)法人治理，事業(yè)組織的運(yùn)行仍遵循行政體制的規(guī)則，呈現(xiàn)出行政化的特點(diǎn)。

從20世紀(jì)80年代向事業(yè)組織下放自主權(quán)開始，事業(yè)單位改革始終堅(jiān)持政事分開的方向，也取得了一些成就，比如《民法通則》中有了事業(yè)單位法人類型，《事業(yè)單位法人登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》得以頒布實(shí)施，事業(yè)組織獲得了名義上的法人身份，以推行聘任制和崗位管理為重點(diǎn)的事業(yè)組織人事制度改革也取得了一些成果。上述立法及相關(guān)政策實(shí)際上對(duì)政事分開已經(jīng)做出了規(guī)定。從2005年開始，無(wú)錫、上海、深圳等地相繼進(jìn)行了“管辦分離”改革的探索，但影響事業(yè)組織獨(dú)立的關(guān)鍵因素即政府主管部門管理事業(yè)組織的方式未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，管辦分離的改革只是原主管部門的部分職能移至新設(shè)專門機(jī)構(gòu)，“政事一體化”并未有實(shí)質(zhì)性的改變，政事關(guān)系模式未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，政事關(guān)系改革未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。［3］目前，政事不分，行政機(jī)構(gòu)占用事業(yè)編制、事業(yè)組織承擔(dān)行政管理職能的情況依然存在；政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)組織之間的行政隸屬關(guān)系仍然存在，事業(yè)組織主管部門仍然習(xí)慣以行政命令和指令性計(jì)劃等方式來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和管理下屬事業(yè)組織，如教育部門向高校下達(dá)招生計(jì)劃，事業(yè)組織負(fù)責(zé)人單一的行政任命制等等。因此，就目前來(lái)說(shuō)，政事組織分離的關(guān)鍵在于事業(yè)組織的去行政化，為此：

第一，解除政府與事業(yè)組織之間的行政隸屬關(guān)系，讓事業(yè)組織成為真正獨(dú)立的公法人?！巴獠抗芾眢w制的核心是確定和堅(jiān)持其公法人的本質(zhì)屬性，同時(shí)確定和堅(jiān)持其區(qū)別于部門機(jī)關(guān)等其他公法主體形態(tài)的組織地位”。［4］事業(yè)單位改革的目標(biāo)之一也是賦予事業(yè)組織為達(dá)成目的而享有的自主權(quán)，即承認(rèn)事業(yè)組織某種程度上的獨(dú)立法律地位。目前的狀況是，政府主管部門都有附屬事業(yè)組織，主管部門對(duì)事業(yè)組織人財(cái)物的調(diào)配使用較為隨意。由于事業(yè)組織的這種后院“自留地”功能，即事業(yè)組織部門化現(xiàn)象十分普遍，事業(yè)組織往往成為部門爭(zhēng)權(quán)奪利的陣地，影響公共服務(wù)的資源整合和優(yōu)化配置，從而影響公共服務(wù)的效率。

第二，取消直屬事業(yè)組織制度，讓所有事業(yè)組織具有平等的法律地位。在公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，政府的事業(yè)發(fā)展主管部門如教育主管部門等均有一定的直屬事業(yè)組織，如教育部屬高校等。直屬事業(yè)組織制度存在以下弊端：一是決定了事業(yè)組織的附屬性；二是，政府監(jiān)管的有效性取決于監(jiān)管者是否具有相對(duì)獨(dú)立性，以及監(jiān)管是否針對(duì)所有被監(jiān)管者一視同仁，主管部門與直屬事業(yè)組織之間因存在利益聯(lián)系，使得監(jiān)管者不具有這種相對(duì)的獨(dú)立性，妨礙行業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的公平監(jiān)管。

目前的事業(yè)單位改革并未完全觸及直屬事業(yè)組織制度。根據(jù)調(diào)研了解的情況，一些檢測(cè)檢驗(yàn)技術(shù)鑒定類的事業(yè)組織已經(jīng)部分與所屬行政機(jī)構(gòu)脫鉤，成為社會(huì)中介組織，但在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)組織相對(duì)集中的領(lǐng)域，雖有無(wú)錫、上海、深圳等地“管辦分離”［5］改革的探索，改革并未觸及大部分事業(yè)組織。由于直屬事業(yè)組織附屬于公權(quán)力機(jī)構(gòu)的好處也顯而易見，這些事業(yè)組織得到比別的同行組織更多的資源，存在附屬內(nèi)組織經(jīng)費(fèi)用不完，其他組織發(fā)展經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題，如985高校、211高校就比別的高校獲得更多的財(cái)政投入，因而事業(yè)組織皆有背靠大樹好乘涼的想法，各高校紛紛爭(zhēng)當(dāng)教育部屬大學(xué)就是一例。

第三，取消事業(yè)組織的行政級(jí)別。目前的情況是我國(guó)事業(yè)組織的舉辦者五花八門，事業(yè)組織通常以舉辦者的行政級(jí)別來(lái)確定行政級(jí)別，配置相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)、相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人力資源等。而各地事業(yè)單位改革在考慮管辦分離改革時(shí)，必定要成立中心來(lái)統(tǒng)一行使舉辦者職能，增設(shè)機(jī)構(gòu)是唯一出路。筆者以為宜廢除五花八門的舉辦者制度，既然都是國(guó)有資產(chǎn)舉辦，宜由政府作為統(tǒng)一的舉辦者，或政府委托的類似國(guó)資委的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使舉辦者職能。

第四，建立有別于行政機(jī)構(gòu)科層體制的事業(yè)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使得行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)組織有別，內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制亦有別。事業(yè)組織的行政化還表現(xiàn)在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置仿照行政機(jī)構(gòu)科層體系，以及內(nèi)部管理上的行政管理權(quán)力至上，壓制專業(yè)和學(xué)術(shù)發(fā)展。建立不同于行政機(jī)構(gòu)的法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，均衡配置行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力或技術(shù)權(quán)威，有利于促進(jìn)公共服務(wù)效率的提高。

上述制度改革將從根本上淡化“官本位”的官僚文化，強(qiáng)化事業(yè)組織積極回應(yīng)社會(huì)需求的服務(wù)意識(shí)，提高公共服務(wù)效率。

（二）政事職能分開

隨著現(xiàn)代社會(huì)政府被迫承擔(dān)越來(lái)越多的公共服務(wù)職能，服務(wù)意識(shí)差、回應(yīng)性差、效率低，“官僚制”弊端日益顯現(xiàn)，在此背景下，西方國(guó)家興起了一場(chǎng)政府再造運(yùn)動(dòng)。由于“官僚制”模式不利于公共服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，設(shè)立專業(yè)性的公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)成為行政改革的一個(gè)主要內(nèi)容，這些組織與行政機(jī)構(gòu)分開，履行不同的職能。與此同時(shí)，相關(guān)理論研究也得到了迅速發(fā)展。其中，新公共管理理論提出政府應(yīng)當(dāng)掌舵而不是劃槳，將具體公共服務(wù)事項(xiàng)交由專業(yè)類機(jī)構(gòu)，引入市場(chǎng)化機(jī)制等，將有利于公共服務(wù)效率的提高。政府的角色不再是所有公共服務(wù)的直接供給者，而是服務(wù)規(guī)則的制訂者與裁判員，服務(wù)過(guò)程的中介者、仲裁者，服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者等。

政事職能分開，首先是政府的公共管理職能與公共服務(wù)職能分開。處于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的考慮，目前還有一些行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)占用事業(yè)編制，事業(yè)單位分類改革在對(duì)現(xiàn)有事業(yè)組織進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上清理相關(guān)組織，讓行政執(zhí)行類事業(yè)組織回歸行政機(jī)構(gòu)。但這項(xiàng)改革幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，各地都暫時(shí)未將行政執(zhí)行類的事業(yè)組織列入分類改革范圍，因?yàn)橐坏└母锫涞綄?shí)處，這些組織勢(shì)必回到行政機(jī)構(gòu)，勢(shì)必增加行政機(jī)構(gòu)數(shù)或行政編制數(shù)，而這顯然觸碰了改革的紅線：“兩個(gè)不突破”，即中發(fā)〔2011〕5號(hào)文件明確規(guī)定的事業(yè)單位改革不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額。

其次，政事職能分開是公共服務(wù)中的“決策”與“執(zhí)行”分開。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代以來(lái)行政變革的主題之一，即在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)決策和財(cái)政責(zé)任，由法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行。［6］雖然，服務(wù)型政府的基本職能是提供公共服務(wù)，但政府履行職能的方式并不是直接提供，而是整合社會(huì)需求、制定政策以及發(fā)展規(guī)劃等。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等公共服務(wù)大多具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，由專業(yè)的公共組織承擔(dān)政策的執(zhí)行更有效率和質(zhì)量的保證。決策與執(zhí)行職能的分離一方面可以明確事業(yè)組織與公眾的關(guān)系，強(qiáng)化事業(yè)組織的主體意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。另一方面，決策與執(zhí)行職能的分離也有利于在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，因?yàn)檎部梢詮拿耖g組織那里購(gòu)買公共服務(wù)。這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使事業(yè)組織完善自身治理結(jié)構(gòu)，合理行使經(jīng)營(yíng)或管理自主權(quán)，關(guān)注服務(wù)績(jī)效，從而更好地為社會(huì)提供專業(yè)化和多樣化的公共服務(wù)。

第三，政事分開是公共服務(wù)體系中政府的監(jiān)管職能和事業(yè)組織的服務(wù)職能分開。按照上述決策與執(zhí)行分離的原則，政府決策，履行行政管理職能，事業(yè)組織直接提供公共服務(wù)，履行技術(shù)性、服務(wù)性職能。政府設(shè)立事業(yè)組織是要完成一定的行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，事業(yè)組織能否按照政府既定的方向完成這一任務(wù)，達(dá)成這一目的，為此，政府需對(duì)事業(yè)組織進(jìn)行設(shè)立審批、公共服務(wù)價(jià)格管制、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等，也可以通過(guò)聽證會(huì)，組織消費(fèi)者協(xié)會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)等社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

第四，政事職能分開是指在公共服務(wù)體系中政府的舉辦者職能與事業(yè)組織的承辦者或經(jīng)營(yíng)者職能分開。國(guó)家對(duì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供一定的財(cái)政支持，政府以出資人的代表履行舉辦者職能，關(guān)注的是宏觀財(cái)政投入的合理性、國(guó)有資產(chǎn)合目的有效的使用及安全問(wèn)題，可以通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)決算控制以及財(cái)務(wù)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。事業(yè)組織作為具體的事業(yè)承辦者或經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)擁有屬于法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，有權(quán)在符合目的的情況下獨(dú)立自主地行使法人的權(quán)利，履行法人的義務(wù)。

三、公務(wù)合作中的政事關(guān)系

政府與事業(yè)組織在公共服務(wù)供給體系中，分工不同、角色不同，政府是舉辦者、決策者，事業(yè)組織是利用專業(yè)技術(shù)提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者或管理者、執(zhí)行者，從理論上來(lái)說(shuō)，他們有著共同的目標(biāo)，即公共利益，這決定了他們之間合作的基礎(chǔ)和合作的必要性，但事業(yè)組織也有自身的目標(biāo)和利益，這決定了他們之間的分工以及相互的獨(dú)立性。這是政府與事業(yè)組織為實(shí)現(xiàn)共同的公共利益目的而形成的公共權(quán)力配置關(guān)系，是行政主體之間的行政協(xié)作關(guān)系，通過(guò)合作，政府要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給和社會(huì)秩序構(gòu)建的行政目的，事業(yè)組織則實(shí)現(xiàn)組織自身的宗旨，完成組織的使命。如何實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)，合理分權(quán)是關(guān)鍵。事業(yè)組織制度本身就是行政分權(quán)的產(chǎn)物，［7］而行政分權(quán)則意味著政府與事業(yè)組織之間的合作伙伴關(guān)系，而不是行政隸屬關(guān)系。

（一）合理分權(quán)

這種公務(wù)合作關(guān)系建立在承認(rèn)事業(yè)組織獨(dú)立人格、對(duì)事業(yè)組織合理授權(quán)的基礎(chǔ)上，包括授予事業(yè)組織一定的業(yè)務(wù)活動(dòng)自主權(quán)，以及為確保業(yè)務(wù)自主權(quán)所必需的人事、財(cái)務(wù)管理上的自主權(quán)。

賦予事業(yè)組織財(cái)務(wù)上的自主權(quán)。一是事業(yè)組織從行政主管部門系統(tǒng)的預(yù)算制度中分離出來(lái)，作為獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算單位，直接對(duì)預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二是賦予事業(yè)組織獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于保證其自主管理公共事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)是必要的，而且，財(cái)政上的自負(fù)盈虧，也有利于促進(jìn)其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以改善服務(wù)績(jī)效。

賦予事業(yè)組織人事上的自主決定權(quán)。一是推動(dòng)一定范圍的事業(yè)組織負(fù)責(zé)人公選，打破行政任命制的壟斷；二是賦予事業(yè)組織對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及員工的管理自主權(quán)，便于其提高內(nèi)部管理的效率。

賦予事業(yè)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)自主權(quán)，包括在業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域自身發(fā)展定位、專業(yè)技術(shù)發(fā)展方向等，如高校的辦學(xué)定位、招生以及學(xué)科專業(yè)的設(shè)置及其發(fā)展等。

政府與事業(yè)組織各自的具體職能應(yīng)該通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行明確，劃定清晰的邊界，越界違法或無(wú)效。由于我國(guó)事業(yè)組織涉及業(yè)務(wù)范圍較為廣泛，需要根據(jù)不同行業(yè)的服務(wù)組織明確具體的行政權(quán)力范圍和授權(quán)范圍。正在推行的行政機(jī)構(gòu)權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，也可以適用于事業(yè)組織，建立事業(yè)組織的權(quán)責(zé)清單制度，明確政府機(jī)構(gòu)以及事業(yè)組織的權(quán)責(zé)范圍、職能界限。一則確保事業(yè)組織的自主權(quán)不濫用，同時(shí)確保政府承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任。

（二）管理方式的轉(zhuǎn)變

落實(shí)分權(quán)的關(guān)鍵在于政府管理事業(yè)組織的方式轉(zhuǎn)變，在公務(wù)合作關(guān)系中，政府對(duì)事業(yè)組織不再基于行政隸屬關(guān)系直接指揮或命令，可以選擇如簽訂契約、目標(biāo)管理、績(jī)效考核等形式實(shí)現(xiàn)公務(wù)合作，以及對(duì)事業(yè)組織的公務(wù)活動(dòng)提供建議、指導(dǎo)和幫助等。這方面，國(guó)外執(zhí)行機(jī)構(gòu)制度尤其是日本的獨(dú)立行政法人制度具有一定的借鑒意義。

21世紀(jì)初，日本政府進(jìn)行了大規(guī)模的獨(dú)立行政法人化改革，［8］這場(chǎng)改革將科技、教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)組織改建為獨(dú)立行政法人，通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)了政府規(guī)劃（決策）職能與實(shí)施（執(zhí)行）職能的分離。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改建為“獨(dú)立行政法人”之后，政府對(duì)其實(shí)行中期目標(biāo)管理，對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使以及職員薪酬管理等都有明確而具體授權(quán)及限定，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立行政法人的財(cái)務(wù)監(jiān)管，建立完善的績(jī)效評(píng)估制度。

20世紀(jì)末我國(guó)事業(yè)單位改革同樣呈現(xiàn)出事業(yè)組織法人化的傾向，從法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件規(guī)定來(lái)看，事業(yè)組織法人化獲得了某種程度上的認(rèn)可，下一步的改革還將進(jìn)一步完善事業(yè)法人制度。而落實(shí)法人治理的關(guān)鍵在于改變政府對(duì)事業(yè)組織的管理方式，在尊重法人自主權(quán)的前提下，依法建立和完善國(guó)有資產(chǎn)管理以及公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等各項(xiàng)制度，使政府對(duì)事業(yè)組織從基于行政隸屬關(guān)系，通過(guò)計(jì)劃、命令、財(cái)務(wù)控制、人事任免等方式領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部管理和控制轉(zhuǎn)變?yōu)榛诟髯元?dú)立的法律人格，通過(guò)契約、指導(dǎo)、建議等方式實(shí)現(xiàn)公務(wù)合作。

四、監(jiān)管機(jī)制中的政事關(guān)系

監(jiān)管涉及事業(yè)組織的人財(cái)物以及業(yè)務(wù)活動(dòng)等多方面，不同的監(jiān)管主體，基于不同的監(jiān)管職能，監(jiān)管內(nèi)容不同，監(jiān)管方式也不同，因而形成不同的政事關(guān)系，遵循不同的規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，政府對(duì)事業(yè)組織的監(jiān)管包括以下幾個(gè)方面：一是政府作為國(guó)有資產(chǎn)的代理人對(duì)事業(yè)組織的預(yù)算執(zhí)行情況以及財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行監(jiān)管；二是政府作為舉辦者對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展是否符合事業(yè)發(fā)展和事業(yè)組織設(shè)立的宗旨進(jìn)行督察；三是作為行業(yè)監(jiān)管者對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)等進(jìn)行監(jiān)管。在監(jiān)管過(guò)程中形成以下政事關(guān)系：國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)人與使用權(quán)人之間的關(guān)系、舉辦者與經(jīng)營(yíng)者或管理者之間的關(guān)系，公共服務(wù)提供者與監(jiān)管者之間的關(guān)系。上述監(jiān)管是行使公權(quán)力的行政行為，具有強(qiáng)制性，產(chǎn)生的政事關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間的行政管理關(guān)系，經(jīng)由相應(yīng)的行政法規(guī)范，從而形成行政法律關(guān)系。

監(jiān)管機(jī)制中的政事關(guān)系是政府與事業(yè)組織為完成各自的目的而形成的公共權(quán)力與事業(yè)組織權(quán)利的配置關(guān)系。其中，政府作為公權(quán)力的代理人，設(shè)立事業(yè)組織的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。事業(yè)組織作為權(quán)利主體，有組織本身的宗旨和使命，因而需要與實(shí)現(xiàn)自身使命和任務(wù)相應(yīng)的權(quán)利。

在傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制中，事業(yè)組織并無(wú)獨(dú)立的法律人格，當(dāng)然也無(wú)獨(dú)立的合法權(quán)益，監(jiān)管機(jī)制的建立通常關(guān)注的是如何加強(qiáng)監(jiān)管，并不注重事業(yè)組織合法權(quán)益的保障。鑒于目前政事關(guān)系的處理仍然存在事業(yè)組織自身的合法權(quán)益被忽略的問(wèn)題，因此，在事業(yè)組織的監(jiān)管機(jī)制中需要重構(gòu)政事關(guān)系，重點(diǎn)在于對(duì)行政監(jiān)管權(quán)力的限制和約束，以及對(duì)事業(yè)組織合法權(quán)益的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)政府的行政權(quán)力與事業(yè)組織權(quán)力的制衡。

（一）所有權(quán)人與使用權(quán)人的關(guān)系

事業(yè)組織系利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立，政府作為出資人的代表對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部2006年）的規(guī)定，事業(yè)組織國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家所有，政府分級(jí)監(jiān)管，事業(yè)組織占有、使用的管理體制，資產(chǎn)國(guó)有，但事業(yè)組織實(shí)際占有并享有使用權(quán)，政府實(shí)施監(jiān)管。

有效監(jiān)管必須建立在理清政事之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰各自產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，目前的重點(diǎn)在于落實(shí)事業(yè)組織的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于政事之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，事業(yè)組織雖享有國(guó)有資產(chǎn)的使用權(quán)，但不能獨(dú)立處置國(guó)有資產(chǎn)，自然也無(wú)需對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)配及利用效率承擔(dān)任何責(zé)任，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，事業(yè)組織不是合格的行政主體。而1986年的《民法通則》雖規(guī)定了“事業(yè)單位法人”類型，但實(shí)際上事業(yè)組織并不享有私法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，我國(guó)的《物權(quán)法》也未對(duì)事業(yè)法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)給予肯定，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，事業(yè)組織也并不是合格的民事主體。沒(méi)有法律上的主體資格，承擔(dān)法律責(zé)任無(wú)從談起。

賦予事業(yè)組織獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，一方面使事業(yè)組織獲得執(zhí)行公共事務(wù)必要的物質(zhì)保證；另一方面，也可以確保其作為獨(dú)立的一類社會(huì)組織，行使民事權(quán)利，履行民事義務(wù)，承擔(dān)民事責(zé)任，因?yàn)槭聵I(yè)組織的各種社會(huì)活動(dòng)不可避免地產(chǎn)生相應(yīng)的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，監(jiān)管機(jī)制在于確保事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。從目前的情況來(lái)看，事業(yè)組織的發(fā)展經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴政府財(cái)政，即便現(xiàn)在和將來(lái)的改革在部分領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的國(guó)家撥付機(jī)制在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)不會(huì)有根本性的改變，因而，事業(yè)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)和保證有賴于政府經(jīng)費(fèi)配置的權(quán)力受到有效約束。為此，需要對(duì)政府經(jīng)費(fèi)配置、撥付的行政權(quán)力予以行政法的規(guī)范和限制，并賦予事業(yè)組織相應(yīng)的權(quán)利，形成權(quán)力與權(quán)利之間的制約和監(jiān)督，有效防范與遏制事業(yè)組織與政府及其部門之間的尋租、腐敗。

（二）舉辦者與經(jīng)營(yíng)者或管理者之間的關(guān)系

在傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制中，政府是唯一的事業(yè)舉辦者，根據(jù)發(fā)展科教文衛(wèi)體等各項(xiàng)事業(yè)的需要設(shè)立相應(yīng)的事業(yè)組織，事業(yè)組織依法成立后即成為獨(dú)立的組織，成為事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者如醫(yī)療機(jī)構(gòu)或管理者如公立高校，因此，政事關(guān)系是事業(yè)的舉辦者與事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者或管理者之間的關(guān)系。舉辦者的職能在于宏觀方面的決策和實(shí)施綜合性的績(jī)效評(píng)估，確保事業(yè)組織設(shè)立時(shí)的公益屬性，實(shí)現(xiàn)設(shè)立事業(yè)組織的目的即提供公共服務(wù)。依法設(shè)立的事業(yè)組織則具體經(jīng)營(yíng)或管理事業(yè)組織的人財(cái)物，通過(guò)內(nèi)部各項(xiàng)制度的具體運(yùn)作，直接提供公共服務(wù)。

在傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制中，舉辦者職能通常交由事業(yè)發(fā)展主管部門，且舉辦者職能與公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管職能不分，一方面，事業(yè)發(fā)展主管部門對(duì)直屬事業(yè)組織事無(wú)巨細(xì)的行政管理，如公立高校的管理具體到專業(yè)及課程設(shè)置、招生計(jì)劃等，監(jiān)管者理所應(yīng)當(dāng)直接插手事業(yè)組織的各項(xiàng)具體事務(wù)，即越位；另一方面，由于監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間實(shí)際上存在隸屬關(guān)系，也存在利益聯(lián)系，監(jiān)管流于形式。為了提高公共服務(wù)效率，賦予事業(yè)組織經(jīng)營(yíng)或管理方面的自主權(quán)，以便靈活應(yīng)對(duì)公眾的社會(huì)需求，一直是事業(yè)單位改革的主線。同樣因?yàn)楣卜?wù)效率問(wèn)題，政府需要設(shè)立有效的監(jiān)管制度，包括預(yù)算及財(cái)務(wù)制度的監(jiān)管以確保事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)用于公共服務(wù)的提供，通過(guò)行政任命負(fù)責(zé)人以及其他人事制度的監(jiān)管確保事業(yè)組織的發(fā)展方向等。

政事不分、管辦合一的體制下，舉辦者對(duì)所屬事業(yè)組織的管理通常被視為內(nèi)部管理行為，從而被排除在司法審查之外，實(shí)際上剝奪了事業(yè)組織尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。因此，監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)應(yīng)注重事業(yè)組織作為被監(jiān)管者合法權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題，規(guī)定其作為行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利以及相應(yīng)的程序性的權(quán)利，如對(duì)違法的政府監(jiān)管行為有申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利。

（三）行業(yè)監(jiān)管中的政事關(guān)系

在傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制中，政府事業(yè)發(fā)展主管部門均有直屬事業(yè)組織，如教育部有部屬高校，省級(jí)教育廳有廳屬高校，對(duì)直屬事業(yè)組織皆有人財(cái)物的管理權(quán)，除了管理直屬事業(yè)組織，兼管其他部門所屬同類事業(yè)組織的業(yè)務(wù)，如地方省級(jí)教育廳對(duì)本省政府職能部門所屬高校的業(yè)務(wù)管理。就各行業(yè)的事業(yè)組織而言，事業(yè)發(fā)展主管部門既是行業(yè)監(jiān)管者，也是舉辦者，既管人財(cái)物，也管業(yè)務(wù)。在這種管辦不分的行業(yè)監(jiān)管體制中，事業(yè)發(fā)展主管部門側(cè)重于管理直屬事業(yè)組織，局限于體制內(nèi)的事業(yè)組織。

為增加公共服務(wù)總量，在對(duì)事業(yè)組織下放自主權(quán)以提高公共服務(wù)效率的同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦事業(yè)組織，增加體制外公共服務(wù)供給。隨著民間力量的逐步涉入，在公共服務(wù)領(lǐng)域形成了“官辦”與“民辦”并舉的格局，民辦非企業(yè)組織在教育、科技、健康衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)福利等公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，打破了公共服務(wù)的事業(yè)組織單一供給制。改革帶來(lái)兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是如何保證下放自主權(quán)和社會(huì)化改革不至于帶來(lái)事業(yè)組織失控；二是民辦非企業(yè)組織提供公共服務(wù)的監(jiān)管問(wèn)題。前者是體制內(nèi)事業(yè)組織的監(jiān)管，后者是體制外民辦非企業(yè)組織公共服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管。

民辦非企業(yè)組織與公辦的事業(yè)組織雖分別作為民辦和官辦事業(yè)的載體，有體制內(nèi)和體制外的區(qū)別，但實(shí)際上，履行相同或相似的社會(huì)公益服務(wù)職責(zé)，在提供公共服務(wù)方面，應(yīng)該有著統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等要求，這決定了行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性，而要使行業(yè)監(jiān)管遵循同等、平等原則，行業(yè)監(jiān)管主體的相對(duì)獨(dú)立性必須得到保證。因此，建立起對(duì)體制內(nèi)外所有公共服務(wù)組織的公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，以取代基于隸屬關(guān)系對(duì)直屬事業(yè)組織實(shí)行的內(nèi)部管理是必要的，如教育部門要對(duì)公立學(xué)校和民辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量實(shí)行一視同仁的監(jiān)管，著眼于全行業(yè)的監(jiān)管，而不僅僅是監(jiān)管體制內(nèi)的公立學(xué)校。行業(yè)監(jiān)管機(jī)制中，應(yīng)致力于政事關(guān)系以及事業(yè)發(fā)展主管部門與其他提供公共服務(wù)的組織之間的關(guān)系遵循同樣的處理規(guī)則。

此外，由于事業(yè)組織直接面向公眾提供服務(wù)，公眾對(duì)公共服務(wù)有著最直接、最準(zhǔn)確的感受，因此，推進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的社會(huì)滿意度調(diào)查，推進(jìn)公共服務(wù)的政府評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)相結(jié)合更為合理。

綜上，監(jiān)管機(jī)制中的政事關(guān)系處理既要保障事業(yè)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的自主性和靈活性以便更好地提供公共服務(wù)，又要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管以確保公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。與傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制本質(zhì)上不同的是監(jiān)管機(jī)制中政事關(guān)系的法治化，一方面，減少政府監(jiān)管的隨意性，防止政府及其主管部門權(quán)力濫用；另一方面，賦予事業(yè)組織行政相對(duì)人的身份，有利于其在遭受監(jiān)管侵權(quán)的時(shí)候?qū)で笮姓蛩痉ň葷?jì)。目前，事業(yè)組織作為行政相對(duì)人的法律地位并未明確，其與行政機(jī)關(guān)之間的人財(cái)物管理通常被視為內(nèi)部管理，視為特別權(quán)力關(guān)系，而排除在相關(guān)行政法以及行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)機(jī)制之外，這種政事關(guān)系的非法治化狀態(tài)一方面造成政事之間的權(quán)責(zé)邊界模糊，另一方面，行政機(jī)關(guān)極易因強(qiáng)大的公權(quán)力任意剝奪事業(yè)組織的獨(dú)立法律主體資格，而即便權(quán)利受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)的侵害事業(yè)組織卻投訴無(wú)門。

監(jiān)管者應(yīng)有明確的權(quán)力界限，被監(jiān)管者應(yīng)有明確的權(quán)責(zé)范圍，政事關(guān)系的處理需要有相應(yīng)的行政組織法以及公共事業(yè)組織法的保障，以實(shí)現(xiàn)政事之間職權(quán)職責(zé)法定。而且，由于事業(yè)組織公共服務(wù)質(zhì)量績(jī)效評(píng)估涉及國(guó)有資產(chǎn)的有效配置和利用、舉辦者目的的實(shí)現(xiàn)、以及行業(yè)監(jiān)管的有效性等多方面，監(jiān)管制度的協(xié)調(diào)以及監(jiān)管主體之間的合作是必要的，這種協(xié)調(diào)合作機(jī)制也需要相應(yīng)的行政組織法的保障。

［1］［法］狄驥著.公法的變遷［M］.鄭戈.譯，北京：商務(wù)印書館，2013：33.

［2］趙立波.政事關(guān)系的理論闡釋和現(xiàn)實(shí)治理，人民網(wǎng)［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/41038/ 5270306.html.

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［4］黃恒學(xué).分類推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位管理體制改革研究［M］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011：260.

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責(zé)任編輯：李 彥

D630

A

1673-5706（2016）02-0051-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”（13XFX007）階段性成果。

2015-11-10

何崢嶸，廣西政法管理干部學(xué)院教授。