雷 霆，李志杰

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830049）

一、引 言

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，我國(guó)邁入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的步伐明顯加快，突發(fā)性公共安全事件呈現(xiàn)出高頻爆發(fā)的發(fā)展趨勢(shì)。其中，尤以公共衛(wèi)生事件最具代表性。根據(jù)我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的界定，公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成社會(huì)公眾身心健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，以及因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或社會(huì)安全等事件引起的嚴(yán)重影響公眾身心健康的事件。

從“SARS危機(jī)”到“三鹿奶粉事件”，從“甲型H1N1流感”到“H7N9禽流感”，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的沖擊不斷加強(qiáng)，對(duì)于公眾生命健康安全的威脅正在逐步升級(jí)。因此，加強(qiáng)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理工作勢(shì)在必行。

總體上，我國(guó)對(duì)于公共衛(wèi)生事件管理的相關(guān)研究，主要是受到“SARS事件”的影響應(yīng)運(yùn)而生的。如：薛瀾、張強(qiáng)在《SARS事件與中國(guó)危機(jī)管理體系建設(shè)》一文中，結(jié)合對(duì)于事件的反思，深入剖析了我國(guó)危機(jī)管理中存在的不足，為完善我國(guó)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理體系，做出了積極的探索[1]。然而，當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)管理狀況，已與12年前有了極大的改變，特別是《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》等一系列相關(guān)法律條文的出臺(tái)，使得我國(guó)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理體系得到了一定程度的完善。因此，以舊有眼光審視我國(guó)公共衛(wèi)生事件中的危機(jī)管理，已經(jīng)變得不合時(shí)宜。

文章立足新的發(fā)展形勢(shì)，在此基礎(chǔ)上，文章選取“MERS事件”為研究視角，以公共危機(jī)管理的重要工具——信息溝通為研究對(duì)象，信息溝通，是指危機(jī)管理主體運(yùn)用溝通手段，為解決危機(jī)而進(jìn)行的一系列化解危機(jī)和規(guī)避危機(jī)的活動(dòng)[2]。對(duì)于我國(guó)公共衛(wèi)生事件中的信息溝通現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出客觀的、針對(duì)性的完善對(duì)策。旨在通過(guò)提升信息溝通水平，為增強(qiáng)我國(guó)公共衛(wèi)生事件的管理能力作出積極的貢獻(xiàn)。

二、從“MERS事件”分析我國(guó)危機(jī)信息溝通現(xiàn)狀

MERS病毒最早于2012年9月在沙特出現(xiàn)，至今97%的病例發(fā)生在中東地區(qū)，故被命名為中東呼吸綜合征冠狀病毒[3]。

2015年5月29日，經(jīng)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)通報(bào)：一名44歲的金姓韓國(guó)男子入境我國(guó)后出現(xiàn)疑似MERS病癥，后經(jīng)檢驗(yàn)最終確診，成為我國(guó)首例輸入性中東呼吸綜合征病例，這就是全國(guó)矚目的“MERS事件”。

在此次事件的應(yīng)急處置過(guò)程中，我國(guó)公共信息溝通表現(xiàn)較之以往，特別是與“SARS事件”相比，取得了十分顯著的進(jìn)展，但也客觀存在一些不足之處，值得進(jìn)一步的研討與反思。

根據(jù)薛瀾等在《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》中，將危機(jī)管理的過(guò)程劃分為預(yù)警、識(shí)別、隔離、管理以及善后等五個(gè)方面[4]。文章結(jié)合當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生事件的管理實(shí)際，構(gòu)建相關(guān)研究的理論框架，具體分為：預(yù)警階段、爆發(fā)階段、緩解階段和善后階段等四個(gè)研究層面。

（一）預(yù)警階段

“MERS事件”的發(fā)展過(guò)程，暴露出了我國(guó)在預(yù)警階段，信息溝通系統(tǒng)性應(yīng)急響應(yīng)耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題。一方面，MERS病毒早在2012年就被發(fā)現(xiàn)，并且開始顯示出強(qiáng)勁的破壞力。但是，直到2015年我國(guó)對(duì)于MERS病毒的研究依然幾乎處于真空的狀態(tài)，這與我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重視與投入不足有著直接的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育類財(cái)政支出（8 279.9億元）約占公共財(cái)政支出總額的（140 212.1億元）的6%[5]。對(duì)比教育、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的財(cái)政投入力度明顯欠缺，一定程度上說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)防的主動(dòng)意識(shí)依然處于較為淡漠的狀態(tài)；另一方面，現(xiàn)已證實(shí)：此次“MERS事件”中的一代傳染者，在韓國(guó)境內(nèi)時(shí)曾與MERS病例接觸并已經(jīng)出現(xiàn)不適狀況。然而，由于沒(méi)有及時(shí)開展有效的溝通和交流，對(duì)于危機(jī)源的擴(kuò)張、動(dòng)向等重要信息缺乏必要的了解和把握。

（二）爆發(fā)階段

事實(shí)上，關(guān)于如何加強(qiáng)信息溝通層面的危機(jī)防御力量，已經(jīng)成為我國(guó)危機(jī)管理研究領(lǐng)域的重要課題。在2008年6月爆發(fā)的“三鹿奶粉”事件中，我國(guó)政府在事件發(fā)生的三個(gè)月內(nèi)，對(duì)于事件嚴(yán)重的危害性沒(méi)有形成深刻的意識(shí)，引起了社會(huì)對(duì)于我國(guó)危機(jī)管理中信息溝通水平的不滿與質(zhì)疑。

從“MEUS事件”的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，5月26日韓國(guó)病患抵達(dá)香港開始，我國(guó)邊檢部門對(duì)于危機(jī)源的相關(guān)信息，就缺乏必要的敏感性，沒(méi)有在第一時(shí)間識(shí)別危機(jī)信號(hào)并確認(rèn)危機(jī)的發(fā)生，及時(shí)阻斷危機(jī)向內(nèi)陸的擴(kuò)散。此外，直到5月27日晚10時(shí)，經(jīng)過(guò)世界衛(wèi)生組織的通報(bào)，我國(guó)才猛然意識(shí)到威脅的存在，并且緊急啟動(dòng)了相關(guān)的危機(jī)預(yù)案。不可否認(rèn)，在接到通報(bào)后僅四小時(shí)，疾控專家就找到了危機(jī)源，體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)疾控防疫的能力和水平。但是，這原本可以避免的信息滯后，卻已經(jīng)使得危機(jī)的影響進(jìn)一步升級(jí)。

（三）緩解階段

在“MERS事件”的緩解階段，信息溝通的作用主要體現(xiàn)在：（1）信息追蹤。在此過(guò)程中，專家通過(guò)問(wèn)詢一代危機(jī)源、調(diào)取監(jiān)控錄像以及核查航班資料等方式，迅速收集了有關(guān)危機(jī)源擴(kuò)散的相關(guān)信息，最終鎖定了78名密切接觸者，將所有二代或可能出現(xiàn)的二代傳染源阻斷。（2）信息傳遞。此次“MERS事件”爆發(fā)初期，一些虛假信息甚至謠言借助新媒體平臺(tái)開始肆意橫行，如：“醫(yī)護(hù)人員抽簽進(jìn)ICU病房”、“接診的救護(hù)車司機(jī)出現(xiàn)發(fā)燒疑似被傳染”等。這再次說(shuō)明：當(dāng)前我國(guó)對(duì)于信息溝通環(huán)境的管理，依然缺乏必要的針對(duì)性與規(guī)范性。2013年的“H7N9禽流感”事件中，上海市政府在實(shí)驗(yàn)室已經(jīng)診斷出疑似人禽流感病例的情況下，未能及時(shí)向疾控機(jī)構(gòu)傳遞危機(jī)信息，對(duì)于危機(jī)管理產(chǎn)生了消極的影響。因此，當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)該以提升危機(jī)管理的規(guī)范性和強(qiáng)制力為著力點(diǎn)，在制度層面做出進(jìn)一步地加強(qiáng)與完善。

（四）善后階段

在事件善后的過(guò)程中，政府對(duì)于信息溝通的補(bǔ)償再造功能重視不足。一方面，將應(yīng)急管理的重心幾乎全部聚焦于身體層面的疫情反應(yīng)，在將疑似二代傳染者進(jìn)行隔離觀察數(shù)日之后，僅僅做出解除“警報(bào)”的行政舉措，而沒(méi)有跟進(jìn)開展必要的心理干預(yù)，忽視了危機(jī)受眾可能存在的，諸如焦慮、不滿甚至怨恨等特殊精神狀態(tài)的出現(xiàn)。長(zhǎng)此以往，這樣的危機(jī)管理理念，終于會(huì)導(dǎo)致公共衛(wèi)生事件向經(jīng)濟(jì)、政治等其它領(lǐng)域變異和擴(kuò)散；另一方面，沒(méi)有有效發(fā)揮主流媒體的危機(jī)公關(guān)作用，事件的相關(guān)報(bào)道多集中于MERS病毒的介紹和應(yīng)急過(guò)程的刻板陳述，對(duì)于危機(jī)管理的反思和總結(jié)卻明顯欠缺，例如：為什么危機(jī)源在發(fā)病后仍可輕松入境我國(guó)等問(wèn)題，沒(méi)有進(jìn)行必要的解釋和承諾。對(duì)于平息公眾的不滿情緒，保持其對(duì)于政府防疫能力的信心，都是十分不利的。

三、“MERS事件”對(duì)我國(guó)危機(jī)信息溝通的啟示

（一）“未雨綢繆”是信息溝通的首要原則

“MERS事件”已經(jīng)證明，在全球化進(jìn)程不斷升級(jí)的大背景下，國(guó)家間、地區(qū)間的相互往來(lái)日趨常態(tài)化，公共衛(wèi)生危機(jī)完全可以擺脫國(guó)界、邊界的束縛，世界沒(méi)有任何區(qū)域是絕對(duì)的安全區(qū)，只有加強(qiáng)預(yù)警，未雨綢繆，才能避免危機(jī)來(lái)襲時(shí)的措手不及。2003年SARS病毒席卷全球，美國(guó)在本土確診病例出現(xiàn)之前，迅速建成應(yīng)急工作中心，確保了政府部門與地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及世界衛(wèi)生組織的實(shí)時(shí)信息交流能力，最終在與“SARS”的戰(zhàn)役中，創(chuàng)造了零死亡的非凡記錄。因此，在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過(guò)程中，如何發(fā)揮信息溝通的預(yù)防功能，是關(guān)鍵的第一要?jiǎng)?wù)。

（二）應(yīng)急反應(yīng)靈敏度決定了危機(jī)擴(kuò)散的范圍

公共衛(wèi)生事件具有強(qiáng)大的擴(kuò)散性和滲透性，加之當(dāng)今發(fā)達(dá)而便捷的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，更加使得危機(jī)的影響范圍在短時(shí)間內(nèi)迅速膨脹。在此次“MERS事件”中，正是由于我國(guó)沒(méi)有在第一時(shí)間成功地捕捉到危機(jī)信號(hào)，使得危機(jī)源啟動(dòng)了自身的輻射效應(yīng)。從5月26日至28日凌晨，疑似二代危機(jī)源數(shù)量已經(jīng)高達(dá)78人，而且僅僅只是經(jīng)過(guò)篩選后的高危感染者，如果入境疫情的傳播途徑更廣、傳染機(jī)率更高，這個(gè)數(shù)字勢(shì)必會(huì)成幾何級(jí)數(shù)地增加。因此，能否對(duì)于危機(jī)信號(hào)保持足夠的敏感度，最大限度地縮短應(yīng)急反應(yīng)的時(shí)滯，直接決定了危害等級(jí)和管理難度的高低。

（三）動(dòng)員社會(huì)力量是信息溝通的必然選擇

在信息化、多元化發(fā)展的今天，從一個(gè)社會(huì)內(nèi)部層面著眼，信息溝通的范圍和難度逐漸超出了政府職能的力量所限，需要每一名社會(huì)成員的支持和努力。此次“MERS事件”中，為了獲取準(zhǔn)確的疫情擴(kuò)散信息，酒店員工勇敢地走進(jìn)隔離病房，義務(wù)承擔(dān)韓語(yǔ)翻譯，確保與一代危機(jī)源的溝通工作順利實(shí)施。同時(shí)，全國(guó)各大媒體、相關(guān)政府部門網(wǎng)站以及微信公眾號(hào)等平臺(tái)，迅速發(fā)布尋找密切接觸者的相關(guān)信息，得到了許多熱心民眾的積極響應(yīng)。正是社會(huì)力量對(duì)于信息溝通工作的廣泛參與，才使得所有疑似二代危機(jī)源在7天時(shí)間內(nèi)被全部找到，避免了危機(jī)的進(jìn)一步升級(jí)。

（四）權(quán)威信息的發(fā)布是澄清溝通環(huán)境的關(guān)鍵

在公共衛(wèi)生事件的信息溝通過(guò)程中，對(duì)于正式渠道的有效利用，是確保信息傳遞質(zhì)量，澄清信息溝通環(huán)境的根本保障。

在“MERS事件”初期，一些不實(shí)信息迅速興起，借助新媒體平臺(tái)病毒式地蔓延開來(lái)，猛烈沖擊著公眾脆弱的心理防線。對(duì)此，廣東省衛(wèi)計(jì)生委第一時(shí)間發(fā)聲辟謠，鐘南山等業(yè)界權(quán)威也明確排除了病毒在人與人之間大規(guī)模傳播的可能性，使得由流言引起的恐慌與擔(dān)憂迅速平息。正是由于權(quán)威信息的及時(shí)發(fā)布，才最終保證了全社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)信念堅(jiān)定，思想統(tǒng)一，為政府各項(xiàng)應(yīng)急措施的順利實(shí)施，創(chuàng)造了團(tuán)結(jié)有序的社會(huì)氛圍。

四、完善我國(guó)公共衛(wèi)生事件信息溝通的對(duì)策

（一）預(yù)警階段：加強(qiáng)國(guó)際交流，開展積極防御

（1）搭建交互平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享。事實(shí)上，在“MERS事件”發(fā)生之前，我國(guó)已經(jīng)有專家學(xué)者對(duì)于步步緊逼的疫情威脅表示了擔(dān)憂，但由于缺乏完善的組織媒介和溝通渠道，難以為信息交互行動(dòng)提供必要的支撐。因此，必須盡快建立國(guó)際間，特別是與友鄰國(guó)家間的危機(jī)信息共享平臺(tái)，確保第一時(shí)間接到危機(jī)通報(bào)，早掌握、早準(zhǔn)備、早預(yù)防，全力掃清危機(jī)擴(kuò)散的信息盲區(qū)。（2）加大預(yù)算投入，重視事前研究。轉(zhuǎn)變我國(guó)公共衛(wèi)生事件信息溝通被動(dòng)的運(yùn)行方式，根本條件是提供充足的物質(zhì)保障和資金支持。為此，應(yīng)該逐步建立財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，加大在預(yù)算層面的傾斜力度，保障防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)科學(xué)研究持久、有序開展，及時(shí)更新公共衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)動(dòng)態(tài)信息，牢固掌握危機(jī)預(yù)警和應(yīng)急處置的主動(dòng)權(quán)[6]。

（二）爆發(fā)階段：圍繞信息感知，推動(dòng)機(jī)構(gòu)建設(shè)

宏觀層面，此次“MERS事件”中，我國(guó)之所以能夠及時(shí)確認(rèn)危機(jī)信號(hào)，主要依靠世界衛(wèi)生組織的情報(bào)支持。這充分彰顯了：一個(gè)統(tǒng)一的、常設(shè)的、專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決定性作用。為此，我國(guó)應(yīng)該盡快著手建立公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)事件的信息溝通，實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)對(duì)于危機(jī)信號(hào)的關(guān)注度和敏感度。微觀層面，明確基層公共衛(wèi)生部門是危機(jī)管理的橋頭堡，是信息溝通的信號(hào)源。必須重視對(duì)于基層公共衛(wèi)生部門檢驗(yàn)檢疫能力的有效提升，在統(tǒng)一的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞加強(qiáng)信息的感知能力建設(shè)，堅(jiān)持模擬演練的定期化；堅(jiān)持教育與培訓(xùn)的常態(tài)化；堅(jiān)持落實(shí)崗位責(zé)任的制度化，時(shí)刻保持高度的警惕性和責(zé)任感。

（三）緩解階段：立足制度規(guī)范，完善信息管理

（1）信息傳遞。新媒體時(shí)代的不期而至，為突發(fā)事件的危機(jī)管理創(chuàng)造了一把鋒利的“雙刃劍”。為此，我國(guó)應(yīng)該重視將新媒體納入危機(jī)信息管理的制度建設(shè)框架，同時(shí)不斷提高現(xiàn)有法律規(guī)章的針對(duì)性和可操作性，進(jìn)一步加大不實(shí)信息的制造成本，抑制新媒體力量作為非正式信息傳播渠道的擴(kuò)張力度。（2）信息追蹤。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的發(fā)展形勢(shì)，提出了廣泛動(dòng)員社會(huì)力量的迫切訴求。為此，我國(guó)應(yīng)該盡快從制度層面，提升社會(huì)力量參與政府信息溝通的合法性與規(guī)范性。十八屆三中全會(huì)表明：我國(guó)政府已經(jīng)明確意識(shí)到了轉(zhuǎn)變治理方式的重要性。危機(jī)管理作為政府公共管理的重要內(nèi)容，應(yīng)該首先突破將政府作為惟一主體的理念，重視非政府組織、非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的重要作用，構(gòu)建起全社會(huì)范圍內(nèi)的信息溝通網(wǎng)絡(luò)體系[7]。

（四）善后階段：重視精神補(bǔ)償，維護(hù)公眾信心

一方面，對(duì)于危機(jī)的直接受眾而言，應(yīng)該主動(dòng)引入社會(huì)學(xué)的手段和措施，及時(shí)開展心理干預(yù)，組織專業(yè)的社會(huì)工作人員，規(guī)范地采取個(gè)案訪談的方法，充分了解危機(jī)受眾的心理狀態(tài)，對(duì)于過(guò)度擔(dān)憂甚至焦慮、恐懼等緊張情緒，針對(duì)性地開展舒緩和治療工作，為受眾提供撫平創(chuàng)傷的溫馨環(huán)境[6]；對(duì)于因強(qiáng)制隔離、隱私泄露等原因造成的不滿、憤怒甚至怨恨等抵觸情緒，積極予以開導(dǎo)和撫慰，幫助受眾心理的壓抑與不安得到充分的緩解和釋放；另一方面，充分認(rèn)可和尊重公眾對(duì)于政府危機(jī)管理的心理判定，對(duì)于公共衛(wèi)生事件中信息溝通存在的缺失，應(yīng)該借助主流媒體平臺(tái)，做出準(zhǔn)確客觀的剖析與總結(jié)，主動(dòng)承認(rèn)行動(dòng)的過(guò)錯(cuò)以及疏忽，系統(tǒng)闡釋和承諾相關(guān)問(wèn)題的完善計(jì)劃與措施，修復(fù)可能遭受危機(jī)破壞的政府—公眾關(guān)系，在全社會(huì)營(yíng)造起相互信任、和諧共贏的溝通氛圍。